第34卷第7期2021年7月环境科学研究ＲesearchofEnvironmentalSciencesVol．34，No．7July，2021收稿日期：2020-08-11修订日期：2021-03-31作者简介：符志友（1981-），男，贵州大方人，研究员，博士，主要从事环境地球化学和水环境风险评估研究，fuzy@craes．org．cn．责任作者，吴丰昌（1965-），男，浙江衢州人，中国工程院院士，研究员，博士，博导，主要从事环境地球化学和水质基准研究，wufengchang@vip．skleg．cn基金项目：国家水体污染控制与治理科技重大专项（No．2017ZX07301005，2018ZX07208001）SupportedbyMajorScienceandTechnologyProgramforWaterPollutionControlandTreatmentofChina（No．2017ZX07301005，2018ZX07208001）我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策研究符志友1，张衍燊2，冯承莲1，郭昌胜1，游静3，孙宇巍1，刘新妹1，吴丰昌11．中国环境科学研究院，环境基准与风险评估国家重点实验室，北京1000122．生态环境部环境规划院环境与健康研究中心，北京1000123．暨南大学环境学院，广东省环境污染与健康重点实验室，广东广州510443摘要：近年来我国水环境质量持续改善，但水环境风险及管控形势仍然严峻，化工厂爆炸和尾矿泄漏等突发性水环境事故频发，有毒有害污染物超标等累积性污染风险突出．该文着眼于水环境污染风险，对影响推进我国水环境风险管理的突出问题进行梳理，发现部分法律法规内容可操作性和防控力度有待完善提升、管理体系制度间衔接亟需加强、基础研究及支撑技术规范化不足、企业责任主体对风险防控的主动性不够、流域风险底数不清等问题，提出针对性的战略对策建议，包括加强顶层设计、统筹管理体系和制度的3个衔接、加强环境基准标准风险评估监测应急处置4个方面的科学研究、构建以环境责任险和损害评估为核心的主动防控风险倒逼机制、开展重点水域风险普查摸清底数，提出水环境风险管理战略路线思路，强调环境风险防控关口前移、与现有环境管理体系相结合，统筹推进水环境风险管理．关键词：水环境；污染；风险评估；风险管理；管控策略中图分类号：X522；X524文章编号：1001-6929（2021）07-1532-10文献标志码：ADOI：10.13198j.issn.1001-6929.2021.04.08Progress，ChallengeandStrategicCountermeasuresofChinesePollutionＲiskManagementofWaterEnvironmentFUZhiyou1，ZHANGYanshen2，FENGChenglian1，GUOChangsheng1，YOUJing3，SUNYuwei1，LIUXinmei1，WUFengchang11．StateKeyLaboratoryofEnvironmentalCriteriaandＲiskAssessment，ChineseＲesearchAcademyofEnvironmentalSciences，Beijing100012，China2．CenterforEnvironmentalHealth，ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning，Beijing100012，China3．GuangdongKeyLaboratoryofEnvironmentalPollutionandHealth，SchoolofEnvironment，JinanUniversity，Guangzhou510443，ChinaAbstract：Inrecentyears，China'swaterenvironmentqualityhascontinuedtoimprove，butwaterenvironmentrisksandmanagementandcontrolsituationarestillsevere．Suddenwaterenvironmentaccidentssuchaschemicalplantexplosionsandtailingsleakageoccurfrequently，andcumulativepollutionriskssuchastoxicandharmfulpollutantsexceedthestandard．Thisarticlefocusesontherisksofwaterenvironmentalpollution，andsortsouttheoutstandingissuesthataffectthepromotionofpollutionriskmanagementofwaterenvironment．Itshouldbepointedoutthattheoperabilityandpreventionandcontrolofsomelawsandregulationsneedtobeimproved，theconnectionbetweenmanagementsystemsandinstitutionsneedstobestrengthened，basicresearchandsupportingtechnicalstandardizationareinsufficient，enterprisesarenotsufficientlyproactiveinriskpreventionandcontrol，andthebaseofriverbasinrisksisunclear，etc．Accordinglytargetedstrategiccountermeasuresareproposed，includingstrengtheningthetop-leveldesignandcoordinatingthethreelinkagesofmanagementsystemsandsystems，strengtheningscientificresearchinfouraspectsincludingenvironmentalcriteriastandardsriskassessmentmonitoringemergencywatertreatment，establishinganactivepreventionandcontrolmechanismofriskwithenvironmentalliabilityinsuranceanddamageassessmentasthecore，conductingrisksurveysinkeywaterareastofindoutthebottomline．Theproposedstrategicrouteofpollutionriskmanagementofwaterenvironmenthighlightstheadvancementofenvironmentalriskpreventionandcontrolmeasuresandtheintegrationofexistingenvironmentalmanagementsystems，andtheoverallpromotionofriskmanagementofwaterenvironment．第7期符志友等：我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策研究Keywords：waterenvironment；pollution；riskassessment；riskmanagement；managementandcontrolstrategy环境风险管理是国家重大需求，习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调，要把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系，有效防范生态环境风险．近10年来，我国水环境质量持续好转，但水环境风险防控形势不容乐观，环境公报统计数据显示，从2005年吉林石化双苯厂车间爆炸事故到2020年黑龙江省伊春鹿鸣尾矿库泄漏污染事故，过去10多年间生态环境部直接参与调度处置超过1000次，约有50%属于水环境污染事件；根据美国地调局数据，我国多种重金属矿产在过去10年的产量均居世界首位，我国目前化学品产量约占全球的13，流域污染负荷巨大；典型流域水环境突发风险隐患突出，长江经济带内30%的环境风险企业位于饮用水源地周边5km范围内［1］．国家水体污染控制与治理科技重大专项（简称“水专项”）“十三五”课题“流域水环境风险管理技术集成”系统集成了流域水环境风险管理关键技术，并在太湖等重点流域开展应用，该文基于该课题的研究成果，针对推进水环境风险管理存在的突出问题，着眼于战略对策提出相关建议，以促进国家水环境风险管理进程，防范和化解重大水生态环境风险．1水环境风险管理的内涵环境风险主要是指生态系统受一个或多个胁迫因素影响后，产生不利生态后果的可能性，包括自然灾害引起的结构与功能的损害以及环境污染引起的生态系统安全与健康损害，尤其是20世纪60年代以来，环境污染的损害大幅超过自然界的自我修复能力和既定制度环境下现有技术水平的修复能力，环境污染风险成为环境风险管理的重点．该文所提水环境风险主要指河湖水环境污染风险，尤其是有毒有害污染物环境污染对人群和生态系统健康的危害最大，据医学统计资料，在致癌因素中有毒化学物质污染占60%以上［2-3］，目前我国重金属、危险废物、持久性有机污染物、化学品、危废等环境风险问题突出，是环境风险的重点防控对象［4］，近年来我国颁布修订的《中华人民共和国水污染防治法》和《水污染防治行动计划》中提及的水环境风险都主要是针对有毒有害污染物污染．环境风险通常又分为突发性风险与累积性风险，突发性风险主要是指人为因素导致的水环境污染事故，累积性风险主要是指水环境中污染物长期累积释放或食物链传递进而危害水生态和人群健康的可能性，累积性风险如果得不到有效防控也会向突发风险转变，例如，20世纪日本长期的镉污染和汞污染分别引发骨痛病与水俣病等重大环境危害事件；我国在2020年启动编制的重点流域“十四五”水生态环境规划中，已将突发性风险和累积性风险作水环境风险防控的主要内容．环境风险管理是环境管理的最高阶段［5］，在国际上也是近三四十年来的事情，标志着环境管理由传统的污染后末端治理向污染前预防管理的战略转型，20世纪70年代以来，欧美各工业化国家较好地解决了常规污染问题，先污染后治理的沉重代价以及零风险的环境管理逐渐暴露出弱点，于是提出环境风险管理的理念和政策，目的是通过较小的代价来减少环境风险，通过对环境风险的识别、分析、评估，研究并实施各种控制环境风险的预警、对策和处置方案等．环境风险管理是环境管理发展到一定阶段的必然要求，主要体现在两个方面：一是管理成本问题，环境风险是一个中性词，如果管控得好意味着收获或收益，如果管控不好则将面临重大损失，环境风险如果从潜在的危险转变为现实压力则会极难防范和化解，一旦转化为突发污染事件则损失和代价极大；二是管理的效率问题，海量化学污染物不可能都按照COD、氨氮等常规污染物的达标和排放监管方式全部制定水质标准与排放标准纳入日常监管．2我国水环境风险管理取得积极进展我国水环境风险管理处于起步发展阶段，但还未纳入常态化环境管理．与国际上相似，我国对水环境风险管理工作的推进也因一些突发污染事故而逐渐受到重视［6-8］，1971年北京官厅水库发生水质污染导致有毒死鱼事件，国务院成立官厅水系水源保护领导小组，于1973年提出以预防为主的建设项目“三同时”制度［9］，并于1979年在通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定项目先评价再建设，20世纪90年代我国重大项目的环境影响报告中普遍开展了环境风险评价；2003年和2009年《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》分别通过并实施，环境影响评价制度对风险源的环境准入及底线宏观管理上发挥了重要作用；2005年松花江水污染事件后，我国大力完善突发环境事件应急法规体系和管理体制，并于2006年和2007年相继通过了《国家突发环境事件应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》；基于我国环境风险防控的严峻形势，2011年国家“十二五”环保规划明确将环境风3351环境科学研究第34卷险防控作为一项重要任务全面推进，2016年国家“十三五”环保规划强调要实行全程管控，有效防范和降低环境风险，提升风险防控基础能力，2018年的全国生态环境保护大会提出将环境风险管理提高到纳入常态化管理的更高要求．在突发性风险防控方面，我国政府出台了相关法规政策文件（见表1），环境应急预案管理体系也逐渐完善．例如，《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）规定了我国各级人民政府应当对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控、应急处置等工作要求；《国家突发环境事件应急预案》（2006年发布，2014年修订）为突发环境事件应急预案的制定提供了模板，《突发环境事件应急管理办法》（2015年）对企事业单位的风险管理责任提出了具体要求，这些法律法规和政策文件积极推动了突发环境风险防控和应急处置工作．此外，相关部门发布了多个支撑技术标准并不断修订完善，例如，《危险化学品重大危险源辨识》（GB18218—2009）、《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》（环办〔2014〕34号）、《企业突发环境事件风险分级方法》（HJ941—2018）、《行政区域突发环境事件风险评估推荐方法》（环办应急〔2018〕9号）、《事故状态下水体污染的预防与控制技术要求》〔中国石油企业标准（QSY1190—2013）〕、《水体污染事故风险预防与控制措施运行管理要求》〔中国石油企业标准（QSY1310—2010）〕等，支撑了相关工作的具体实施．总体上，我国对突发环境风险防控高度重视，相关政策法规不断完善，已经基本形成了由国家、部门、地方、企事业单位组成的环境应急预案管理体系，并明确了地方政府的主体责任与企业风险防范的责任与要求．在累积性风险防控方面，除了《中华人民共和国环境影响评价法》外，我国目前主要有两部重要法规政策对水环境风险管理提出了明确要求（见表2），2015年国务院发布的《水污染防治行动计划》规定要严格环境风险控制，要求定期评估沿江河湖库工业企业、工业聚集区环境与健康风险，2017年发布的《中华人民共和国水污染防治法》要求通过公布有毒有害水污染物名录实行风险管理，要求企业对排污口和周边环境进行监测评估，并采取有效措施防范环境风险．生态环境部主要围绕化学品风险管理与建设项目环境影响评价开展了系列工作：①针对化学品进入市场的风险管控，发布了《新化学物质环境管理登记办法》（2010年发布，2020年更新），对新化学品表1我国突发环境风险防控相关法规政策依据Table1China'srelevantpoliciesandregulationsforthepreventionandcontrolofsuddenenvironmentalrisks发布部门发布时间政策法规全国人民代表大会常务委员会国务院原环境保护部2017年6月27日《中华人民共和国水污染防治法》2014年4月24日《中华人民共和国环境保护法》2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》2015年4月16日《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）2014年12月29日《国家突发环境事件应急预案（新修订）》（国办函〔2014〕119号）2011年10月17日《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）2015年4月16日《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号）2015年1月8日《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》（环发〔2015〕4号）2010年12月27日《全国环保部门环境应急能力建设标准》（环发〔2010〕146号）2010年9月28日《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发〔2010〕113号）进行登记与风险评估提出要求；2016年发布《清洁生产审核办法》对排放毒害污染物的企业实施强制性清洁生产审核，2017年会同多部委发布了《优先控制化学品名录（第一批）》（包括22种污染物），要求采取纳入排污许可、实行限制措施和清洁生产审核等风险管控措施，降低化学品的生产、使用对健康和环境的重大影响；针对毒害污染物进入水体，先后颁布了系列污染物排放标准，并且发布《有毒有害水污染物名录（第一批）》，规定通过公布有毒有害水污染物名录实行风险管理，要求企业对排污口和周边环境进行监测评估，并采取有效措施防范环境风险．②针对建设项目的环境风险防控，通过《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》对建设和规划项目实施后的环境影响进行评估并提出对策和措施，后来陆续发布几十项系列技术导则支撑了环境影响评价方面的风险防控，涉及水环境风险防控的相关技术指南如《环境影响评价技术导则地表水环境》（1993年发布，2018年修订）和《环境影响评价技术导则地下水环境》（2011年发布，2016年修订）等．在管理支撑理论技术研究方面，我国环境风险管理研究近10年开展了大量工作，但针对水环境风险管理战略对策方面的研究报道相对较少，相关学者针对管理制度体系完善和应急处置技术水平提升［10-15］、化学品及危险废物风险管理的需求和管控［16-18］等4351第7期符志友等：我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策研究表2我国累积风险防控相关法规政策依据（水环境）Table2China'srelevantlawsandpoliciesforcumulativeriskpreventionandcontrol（waterenvironment）法规政策条款内容《中华人民共和国水污染防治法》《水污染防治行动计划》第三十二条国务院环境保护主管部门应当会同国务院卫生主管部门，根据对公众健康和生态环境的危害及影响程度，公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理．对排污口和周边环境进行监测，评估环境风险，排查环境安全隐患，并公开有毒有害水污染物信息，采取有效措施防范环境风险第四十五条排放工业废水的企业应当采取有效措施，收集和处理产生的全部废水，防止污染环境．含有有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理，不得稀释排放第六十二条船舶及有关作业单位从事有污染风险的作业活动，应当按照有关法律法规和标准，采取有效措施，防止造成水污染第六十九条对饮用水水源保护区、地下水型饮用水源的补给区及供水单位周边区域的环境状况和污染风险进行调查评估，筛查可能存在的污染风险因素，并采取相应的风险防范措施第十二条开展有机物和重金属等水环境基准、水污染对人体健康影响、新型污染物风险评价、水环境损害评估、高品质再生水补充饮用水水源等研究第十九条提升饮用水水源水质全指标监测、水生生物监测、地下水环境监测、化学物质监测及环境风险防控技术支撑能力第二十二条严格环境风险控制，防范环境风险，定期评估沿江河湖库工业企业、工业集聚区环境和健康风险，落实防控措施第二十三条以改善水质、防范环境风险为目标，将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围第二十五条环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区，应执行水污染物特别排放限值方面进行了广泛深入的研究探讨，例如，林玉锁［2］提出要根据我国的实际情况建立风险评价制度，立足于国内，加强与风险评估有关的基础研究；宋国君等［19］提出加强重点风险源直接管理等方面的环境风险管理制度建设建议；王金南等［4］提出要系统考虑环境风险防控的主体、对象、过程、区域等要素，以及法律、法规、政策、标准、基准和相关基础研究等保障与支撑措施，构建“四维一体”的国家环境风险防控与管理体系；于相毅等［16］提出以优先控制化学品为出发点的“由点及面”化学品拓展管理思路；曹国志等［20］提出从完善法律法规体系、健全环境治理体系、加强全过程管理机制建设、强化基础支撑能力建设等方面着手构建高效的环境风险防范体系；毕军等［21］提出从法律法规、标准指南、应急能力、基础研究和科技支撑等方面建立和完善环境风险管理支撑体系与环境风险交流体系．国家科技研发项目相继布局了相关课题进行研究，例如，国家水专项“十一五”以来围绕水环境风险管理的关键支撑技术开展研究，比较有针对性地着眼于突发污染事件防控与化学污染物管控这两大环境管理难题，分别于“十一五”“十二五”和“十三五”期间开展了突发性风险防控技术的研发示范、累积性风险评估预警技术研发示范、流域水环境风险管理技术集成与应用，形成水环境风险评估相关技术规范草案和建议稿等共50余项，初步构建了流域水生态环境风险管理技术体系，在三峡库区、太湖流域、辽河流域和东江流域建立风险评估及预警系统并实现业务化运行．相关研究成果为推进我国水环境风险管理提供了理论、技术及应用支持与储备．目前我国水环境管理由浓度控制、总量控制、水质管理向风险管理转变的发展趋势和战略转型已逐渐形成共识，在突发性风险和累积性风险防控方面开展了相关支撑理论技术研究并取得积极进展，国家生态文明“四梁八柱”的顶层设计以及相关研究成果为推进我国水环境风险管理奠定了良好的工作基础，但现阶段要将风险管理纳入常态化管理还存在系列突出问题亟需解决．3推进我国水环境风险管理的突出问题3.1法律法规的可操作性和防控力度需要进一步完善加强我国目前涉及水环境风险管理法规制度的建设虽然取得了积极进展，但总体上环境风险管理在环境管理体系中的地位相对较弱，部分关键环节和风险防控的可操作性及力度不够．例如，《中华人民共和国水污染防治法》关于有毒有害水污染物的规定，形成了我国水环境风险管理的基本制度，但是相关规定过5351环境科学研究第34卷于原则、笼统，系统性、整体性和协同性还比较欠缺，未明确有毒有害水污染物风险管理的总体思路和实施路径；又如，《有毒有害水污染物名录（第一批）》落实了《中华人民共和国水污染防治法》要求“公布有毒有害水污染物名录，实行风险管理”的规定，对水环境毒害污染物的风险管理意义重大，但名录的污染物数量还比较有限（包括重金属5项，有机物5项），随着源头防控与污染治理工作的推进，名录需要不断完善更新，让排污责任主体自行监测评估并采取防范措施难以保证执行效果，名录中提出了纳入排污许可制度管理、实行限制措施和实施清洁生产审核及信息公开制度的管控建议，但尚未落实到生态环境管理工作中；此外，环境影响评价法针对风险防控的着力点在准入制度上，规定对规划和建设项目实施后的环境影响进行评估并提出对策和措施，但对项目建设完成后跟踪评估的规定相对弱化．3.2管理体系顶层设计要处理好3个方面的衔接问题a）常规污染物管理、化学品管理、水环境风险管理的衔接问题：主要反映在地表水环境质量标准、优先控制化学品名录和有毒有害水污染名录的关系．我国现行的《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）的24项基本限值中，有毒有害污染物包括8项重金属和3项有机污染物，每月监测排名并考核，实施多年来对我国水质改善发挥了重要作用，虽然针对集中式生活饮用水源地的特定项目限值中包括69种有机物和10种重金属，但其不属于一般地表水环境常规监测的指标；目前我国发布了两批优先控制化学品名录主要是根据其毒性和危害性，发布的《有毒有害水污染物名录（第一批）》主要是从优先控制化学品名录中筛选出来的，二者是单向从属关系，但有毒有害水污染名录重点管控的依据不仅是其毒性大或产量高，还应综合考虑对流域水生态安全和人群健康危害大的高风险污染物，通过针对性的风险防控措施，将重大环境危害解决在未萌状态；此外，环境风险管理的关键环节是管控关口前移，对水环境风险高的有毒有害水污染物应纳入优先控制化学品名录，通过管控高风险源，解决末端治理投入过大的问题．因此，水环境质量标准主要着力于常规污染物的污染评估，优先控制化学品名录主要着力于化学污染物未进入市场水体之前的把关，有毒有害水污染名录主要着力于排污口毒害污染物的排放，三者各有侧重，互相衔接．b）国家有毒有害水污染物名录、流域有毒有害水污染物名录之间的衔接问题：其核心是应做好“一刀切”与“切一刀”的衔接问题，虽然国家制定发布了有毒有害水污染物名录，但名录主要是以排污口为风险管控抓手，国家层面的名录难以代表各大流域区域排污口污染排放特征，不同流域区域排污口风险污染物存在较大差异，水污染物名录针对排污口风险管理的精准性问题需要考虑，各流域需要开展复合污染风险评估并识别高风险污染物，提出流域的风险污染物清单，流域区域有毒有害水污染物名录可以作为国家名录的补充，在科学化的基础上进一步实现精准化管理．c）基于技术的排污许可管理与基于风险评估的精细化排污管理的衔接问题：其核心是做好“自上而下”和“自下而上”风险管控的相互衔接，水环境风险管理的目标是有效管控有毒物质通过水环境对公众健康和水生态环境的风险，涉及化学品风险管理、有毒有害水污染物的排放管理以及危险废物的风险管理，因此，实施流域水环境风险管理，需要综合利用多种管理措施，抓住优先管理的物质、流域、行业管细管透，其中实现基于技术的排放管理向基于水质的排放管理的转变是关键，在全面实施基于技术的排放限制的基础上，逐步实施基于水质的排放限制，将有毒有害污染物排放要求纳入排污许可证，严格控制有毒有害污染物排放．3.3环境基准标准、监测与评估方法等基础研究不足，支撑技术规范不足在突发性风险防控方面，自2005年松花江水污染事件后，针对特定情境的突发水污染事件应急处置技术取得了积极发展，但是如何在已有的技术和实践经验基础上构建我国突发水污染事件应急处置技术体系仍存在很多困难［11］，应急处置技术的研究基础薄弱，在机理、技术、工程实施以及设备研发等方面缺乏长效的研究投入和成果转化机制，应急处置标准缺失，应急处置技术储备不足，复杂环境及极端气候条件下常规水处理技术的适用性较差等问题，例如，2015年甘肃锑污染和2020年黑龙江钼污染事件，暴露出针对锑、钼等水体非优控污染的应急处置技术研究储备比较薄弱的问题．在累积性风险防控方面，近年来随着高通量分析和毒性鉴别评价［22-33］等技术方法的不断发展，进一步提升了识别评估高风险目标污染物和非目标污染物的科学性，但近10年发布的风险评估与评价相关标准仅5项（含征求意见稿），涉及饮用水源地环境保护状况评估、建设项目地表水与地下水环境影响评价、化学物质的生产使用及进出口6351第7期符志友等：我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策研究管理登记、环境健康风险评估总纲和尾矿库环境风险评估通则，但未直接针对水环境风险识别评估预警，缺乏规范化的流域水环境风险评估成套支撑技术指南体系，尚不能支撑流域水环境风险全过程防控．自“十一五”以来，国家水专项开展了突发性风险防控技术的研发示范、累积性风险评估预警技术研发示范、流域水环境风险管理技术集成与应用，初步构建了流域水生态环境风险管理技术体系，形成水环境风险评估相关技术规范草案和建议稿等共50余项，但正式发布的还比较少．3.4突发性风险方面责任主体加强环境风险防控的主动性不够在实施监管层面，我国已发布的《企业突发环境事件风险分级方法》（2018年）等技术标准支撑了相关工作的实施，我国集中力量办大事的制度优势和强大的动员能力优势，在突发环境风险防控中得以体现，重大水环境突发污染事件都得到了妥善处置，但是在风险防范方面仍存在一定的漏洞，具体的突出问题是企业风险防范自主性差，突发事故防范处罚成本低，对企业风险防范措施落实的日常监管这最后“一公里”还没打通．例如，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第26条对于生产经营单位违反规定、未制定事故隐患治理方案等行为的由安监部门给予警告并处3万元以下的罚款，违规成本相对较低，企业普遍存在侥幸心理，应急预案的污染防控措施落实不到位，但发生环境突发事故时产生的损失将远超过罚款金额．2015年天津港危化品燃爆事故中，由于涉事企业未能严格履行《危险化学品安全管理条例》及相关突发环境事件应急预案的要求，对化学品的基本信息、操作处置与储存、泄漏应急措施等16项重要信息未做到公开透明，致使应急救援人员无法在第一时间采取恰当的应急处置措施．由于一些企业责任主体不够重视，导致应急预案审查、应急演练和应急人员考核等没有严格要求，例如，2017年甘肃锑污染和2020年伊春鹿鸣尾矿泄漏事件中，企业应急预案也没有发挥到较好的应急处置作用．目前引导责任主体主动防控风险的倒逼机制和长效机制尚未建立，近年来水生态损害评估取得显著进展，地表水和沉积物的生态环境损害鉴定评估技术指南已发布，而环境污染责任保险的推进由于法律保障缺失、支撑技术不足等多方面的原因仍步履维艰［34］．3.5累积性风险方面以重化工为主的产业结构是高风险根源，风险底数不清我国是化学品生产和使用大国，长期以来粗放式发展积累形成的以重化工为主的产业结构，是水环境突发污染事件频发和累积性风险隐患突出的根源所在，全国现有化工生产经营单位20余万家，化学品产量约占全球的13，进入市场的4万多种化学品中，有3000多种列入危险化学品名录，化学物质种类多、分布广、底数不清，环境和健康风险隐患大，直接影响经济社会持续发展．目前流域水环境风险评估方面开展的主要是一些科学研究工作，尚未统筹开展系统的风险评估，累积性风险底数不清，流域重点排污口及周边有毒有害污染物的环境风险评估工作亟需系统开展，以便将宝贵的监控资源集中在生态环境风险高的区域及污染物上．此外，河湖沉积物中污染物不断累积，存在较大不确定性的安全隐患［35-36］，例如，长江和辽河沉积物中检测出有机污染物多环芳烃类17种，其中有11种被美国环境保护局列为优先控制污染物，6种被我国列为环境优先污染物“黑名单”［29，37］；调查数据显示，我国江河湖库底质的污染率已经超过80%，河湖沉积物是重要的累积风险源，也是流域风险识别与污染溯源的重要载体，但河湖沉积物的污染环境监管成为水环境管理的一个盲区，目前地表水环境质量标准中尚无沉积物质量标准，风险评估不确定性较高．3.6风险防控体系和防控能力现代化需要提升我国河湖流域众多，而且不同流域污染特征及风险因子存在明显差异，环境污染风险的信息量很大，但各大流域风险信息数据存在分散化和“部门私有化”等诸多难题，难以统筹掌握流域高风险区和风险污染物信息加强累积性风险监管防控，在突发性污染事故应急处置时耗费大量人力、物力和财力且比较被动．例如，当某一流域发生突发污染事故时，对于流域水生生物区系分布情况、污染物的流域环境背景值、水生态毒理数据、基准标准可接受风险阈值、监测数据、影响预测、环境风险与损害评估、应急预案及应急处置技术及经验案例库等的统一调用，目前尚缺乏实现大数据共享及智能防控的风险防控综合数据平台支持．4推进我国水环境风险管理的战略对策思考4.1完善提高法律法规，加强管理体系和制度的衔接以加强可操作性和防控力度为目标导向，进一步完善《中华人民共和国水污染防治法》对落实排污口毒害污染物风险防范及法律责任的具体规定，加强毒害污染物水环境风险管控体系工作程序构建的顶层设计，以《有毒有害水污染物名录》为核心，定期开展7351环境科学研究第34卷我国重点流域高风险毒害污染物清单筛查，在做到底数清、情况清和问题清的基础上，适时针对性地提出差别化的重点流域区域高风险污染物清单，以流域高风险污染物清单为依据更新国家《有毒有害水污染物名录》．加强地表水环境质量标准、优先控制化学品名录和有毒有害水污染名录的相互衔接，加强国家有毒有害水污染物名录、流域有毒有害水污染物名录之间的“一刀切”与“切一刀”的衔接，加强基于技术的排污许可管理与基于风险评估的精细化排污管理之间“自上而下”和“自下而上”风险管控的相互衔接，可以选择重点区域启动试点探索，再逐步全面推广实施．为了从根本上扭转水环境突发污染事件频发和累积性风险隐患突出的严峻形势，国家要有计划地控制和减少化学工业发展规模，逐步降低重化工在产业结构中的比重．明确短期和中长期目标，短期目标聚焦于建立我国风险管理的支撑技术指南规范体系，加强风险源普查评估，建立典型流域风险源和风险污染物清单，基于风险评估不断更新《有毒有害水污染物名录》，加强重点排污口的风险监管；中期目标建立水环境风险管理工作程序和监测考核评估指标体系，建立包含风险源、暴露效应数据、风险污染物清单、高风险流域区域行业数据的风险防控数据库及综合防控平台；长期目标建立健全我国水环境风险管理相关的法律制度体系，全过程、多层级建章立制纳入常态化管理．我国水环境风险管理的战略框架构建可考虑包括污染外源、污染内源、突发风险管理3个核心，结合现行环境管理体系的抓手推进实施，同时与化学品管理互相促进统筹推进，污染外源与污染内源管理为常态风险管理，突发风险管理为底线管理（见图1）．污染内源风险管理通过复合污染风险评估等技术环节识别筛查流域高风险污染物清单，为污染外源风险管理及有毒有害水污染名录的不断更新提供依据，为排污口和周边实施风险管理以及为地表水环境质量标准提供优控靶标支持；污染外源风险管理通过排水毒性鉴别评价等技术环节确定排水特征污染物清单，为水污染物排放标准及排污许可证管理提供优控靶标支持；污染外源与污染内源风险管理共同为化学品管理的优先控制化学品名录不断更新及其他环节提供依据和参考．图1我国水环境风险管理的战略框架Fig．1ThestrategicframeworkofChinesepollutionriskmanagementofwaterenvironment4.2加强在水污染风险防控方面的科研投入，建立水生态环境风险评估与防控成套技术规范水环境风险管理的科学研究重点要做好4个方面的工作，形成长效的研究投入和成果转化机制：一是有毒有害污染物的基准标准研究，为水环境风险防控及相关管理制度提供标尺和目标；二是风险评估方法研究，为环境风险管理提供决策依据；三是监测方法研究，确保环境风险管理的指标可监测可考核；四是应急处置技术及装备研究，为突发污染事故的妥善处置做好底线保障．以直接支撑水环境风险识别评估与防控为目标导向，对基础和应用研究加强引导，在一些关键环节尽快实现突破，组织集成现有生态环境风险评估管控的相关技术成果，建立规范化的全过程、多层次水环境风险评估成套支撑技术指南体系，风险类型涵盖突发性和累积性风险、受体类型涵盖生态风险与健康风8351第7期符志友等：我国水环境风险管理进展、挑战与战略对策研究险（饮用水源地）、介质涵盖水体和沉积物、风险评估过程涵盖风险识别评估与预警应急．研究制定我国流域水环境复合污染风险管理体系和评估技术框架，以明确的管理需求引导相关支撑理论技术研发并发布相关技术指南．逐步推进相关支撑技术指南规范发布，亟需支撑的关键技术指南如复合污染风险评估、高风险污染物识别、排水综合毒性测试技术标准、有毒有害水污染物的水质和沉积物环境监测方法标准、排污单位自行监测技术指南、排污许可证申请与核发技术规范，以及环境责任险等风险防控倒逼机制建设的支撑技术指南等；针对一些技术程序比较复杂的关键支撑技术（如复合污染风险评估）要简化技术程序，确保相关指标可监测、技术可推广、风险防控可监管．4.3针对突发性风险防控加强行政监管，奖惩结合建立责任主体主动防控风险的长效机制将突发风险专项督查纳入生态环保强化监督定点帮扶、问题整改督导等工作计划统一组织实施，建立高风险行业应急预案及重点排污口风险防控措施落实督查机制，监督责任主体对环境风险防范工作的落实，对突出问题建立台账并限期整改，督促地方管理部门对高风险区域和行业的风险监管；建立化学品追踪系统彻底解决危险化学品瞒报和超量的问题，同时通过日常监管和应急演练监督企业加强应急设施与能力建设．此外将环境损害赔偿与环境责任险纳入水环境风险管理体系提高企业违法成本，倒逼责任主体自检自查，避免发生流域重特大污染事故造成严重生态健康损害和重大经济损失．对环境风险防控做得好的企业通过减免保险费和税收等措施给予激励．4.4针对累积性风险防控开展风险普查或建立清单申报制度，建立重点流域排污口风险防控数据库针对累积性风险开展两方面的工作：①围绕流域入河排污口及周边水域，建立累积性风险普查机构与普查标准工作流程，与重点流域入河排污口的“大体检”行动结合起来开展风险普查工作，重点评估排污口及周边有毒有害水污染物环境风险，识别确定重点流域水环境的主要风险污染物，建立典型流域排污口风险污染物清单，形成重点流域风险污染物数据库，为进一步加强风险防控提供决策依据．如果风险普查工作难以实现，建议建立有毒有害污染物排放清单申报系统，实行年报制度．②建立全国重点流域规模排污口沉积物样品库数据库风险污染物库，溯源优控因子加强源头控制，为流域累积性风险重点防控区和风险污染物的确定与管控提供依据和决策支持，同时制定沉积物质量标准纳入地表水环境质量标准中进行管理．4.5加快风险防控体系和防控能力现代化，建立流域风险防控综合数据平台支撑突发水环境风险防控整合已有的风险防控数据库及平台，建立流域水环境风险防控综合数据平台，集成不同流域风险污染物清单、风险等级分区、水环境基准值标准值可接受风险阈值、应急处置技术系统及经验案例大数据，不断更新完善流域污染与风险数据库，实现高风险流域、行业的显示功能，实现不同流域风险污染物、风险分区及管理阈值的查询与筛选功能，实现典型涉水环境风险事故及应对措施、累积性风险的主要风险因子查询参考功能，为规范高效的管理决策和应急处置调度提供支撑．5结语水环境污染风险管理是一项系统工程，在解决好短期突出问题的同时，进一步加强战略统筹逐级推进．在突发性风险防控方面，我国体制与制度优势在突发事故应急处置中得到体现，需要进一步完善相关的法规制度和应急预案，加强监管落实相关预案和管理办法的实施；在累积性风险防控方面，结构型布局型污染以及沉积物等环境介质中的累积，难以在短期内得到根本解决，相关支撑技术突破也不可能一蹴而就，需要管理体系顶层设计与技术框架工作程序先行，做好风险评估，长期抓早抓小以消除隐患，避免发生灾难性水生态系统破坏和重大健康危害事件．参考文献（Ｒeferences）：［1］习近平．在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话［NOL］．北京：新华网，2019-08-31［2021-01-03］．http：wwwxinhuanetcompoliticsleaders2019-0831c_1124945382htm．［2］林玉锁．对我国开展环境风险评价的一些看法［J］．环境导报，1993（1）：14-15．［3］USEPA．Guidanceoncumulativeriskassessmentofpesticidechemicalsthathaveacommonmechanismoftoxicity［S］．WashingtonDC：UnitedStatesEnvironmentalProtectionAgency，2002．［4］王金南，曹国志，曹东，等．国家环境风险防控与管理体系框架构建［J］．中国环境科学，2013，33（1）：186-191．WANGJinnan，CAOGuozhi，CAODong，etal．AframeworkanalysisonnationalenvironmentalriskmanagementsystemforChina［J］．ChinaEnvironmentalScience，2013，33（1）：186-191．［5］查玮．风险评估与预警是环境管理必然趋势［NOL］．北京：中国环境报，2014-08-25［2021-01-03］．http：epapercenewscomcn9351环境科学研究第34卷html2014-0825node_3htm．［6］USEPA．Guidelinesforecologicalriskassessment［S］．WashingtonDC：UnitedStatesEnvironmentalProtectionAgency，1998．［7］TODOK，SATOK．Directive200060ECoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof23October2000establishingaframeworkforCommunityActioninthefieldofwaterpolicy［J］．EnvironmentalＲesearchQuarterly，2002：66-106．［8］SUTEＲWG，VEＲMEIＲET，MUNNSＲW，etal．Anintegratedframeworkforhealthandecologicalriskassessment［J］．ToxicologyandAppliedPharmacology，2005，207（2）：611-616．［9］曲格平．曲格平谈《环评法》：意义重大，任重道远［J］．环境保护，2012（22）：7-9．［10］袁鹏，宋永会．突发环境事件风险防控与应急管理的建议［J］．环境保护，2017，45（5）：23-25．YUANPeng，SONGYonghui．Suggestionsonpromotionofemergencyenvironmentalaccidentsriskpreventionandemergencymanagement［J］．EnvironmentalProtection，2017，45（5）：23-25．［11］徐泽升，曹国志，於方．我国突发水污染事件应急处置技术与对策研究［J］．环境保护，2019，47（11）：15-18．XUZesheng，CAOGuozhi，YUFang．ＲesearchonthetechnicalchallengesandcountermeasuresofemergencyresponseforwaterpollutionincidentsinChina［J］．EnvironmentalProtection，2019，4（11）：15-18．［12］朱文英，曹国志，王鲲鹏，等．我国环境应急管理制度体系发展建议［J］．环境保护科学，2019，45（1）：5-8．ZHUWenying，CAOGuozhi，WANGKunpeng，etal．SuggestionsonthedevelopmentofChina'senvironmentalemergencymanagementsystem［J］．EnvironmentalProtectionScience，2019，45（1）：5-8．［13］赵玉婷，李亚飞，董林艳，等．长江经济带典型流域重化产业环境风险及对策［J］．环境科学研究，2020，33（5）：1247-1253．ZHAOYuting，LIYafei，DONGLinyan，etal．Environmental．ＲisksandcountermeasuresofheavychemicalindustryintheYangtzeＲiverEconomicBelt［J］．ＲesearchofEnvironmentalSciences，2020，33（5）：1247-1253．［14］李翔，汪洋，鹿豪杰，等．京津冀典型区域地下水污染风险评价方法研究［J］．环境科学研究，2020，33（6）：1315-1321．LIXiang，WANGYang，LUHaojie，etal．GroundwaterpollutionriskassessmentmethodinatypicalareaofBeijingTianjin-HebeiＲegion［J］．ＲesearchofEnvironmentalSciences，2020，33（6）：1315-1321．［15］王红梅，郑丙辉，席春青，等．“互联网+”时代的环境风险评估探讨［J］．中国环境管理，2016，8（4）：65-70．WANGHongmei，ZHENGBinghui，XIChunqing，etal．Probeonthedigitalenvironmentalriskassessmentinthe‘InternetPlus’Era［J］．ChineseJournalofEnvironmentalManagement，2016，8（4）：65-70．［16］于相毅，毛岩，孙锦业．我国化学品环境管理的宏观需求与战略框架分析［J］．环境科学与技术，2013，36（12）：186-189．YUXiangyi，MAOYan，SUNJinye．Analysisofmacro-demandandstrategyframeworkofchemicalenvironmentalmanagementinChina［J］．EnvironmentalScience＆Technology（China），2013，36（12）：186-189．［17］赵静，王燕飞，蒋京呈，等．化学品环境风险管理需求与战略思考［J］．生态毒理学报，2020，15（1）：72-78．ZHAOJing，WANGYanfei，JIANGJingcheng，etal．Studyonchemicalenvironmentalriskmanagementneedsandstrategy［J］．AsianJournalofEcotoxicology，2020，15（1）：72-78．［18］黄启飞，王菲，黄泽春，等．危险废物环境风险防控关键问题与对策［J］．环境科学研究，2018，31（5）：789-795．HUANGQifei，WANGFei，HUANGZechun，etal．Keyissuesandcountermeasuresonenvironmentalriskpreventionandcontrolofhazardouswastes［J］．ＲesearchofEnvironmentalSciences，2018，31（5）：789-795．［19］宋国君，马中，陈婧，等．论环境风险及其管理制度建设［J］．环境污染与防治，2006，28（2）：100-103．SONGGuojun，MAZhong，CHENJing，etal．Theconstructionoftheenvironmentalriskandit'smanagementsystem［J］．EnvironmentalPollution＆Control，2006，28（2）：100-103．［20］曹国志，贾倩，王鲲鹏，等．构建高效的环境风险防范体系［J］．环境经济，2016（S1）：53-58．［21］毕军，马宗伟，刘苗苗，等．我国环境风险管理的现状与重点［J］．环境保护，2017，45（5）：13-19．［22］卜庆伟，王东红，王子健．基于风险分析的流域优先有机污染物筛查：方法构建［J］．生态毒理学报，2016，11（1）：61-69．BUQingwei，WANGDonghong，WANGZijian．Arisk-basedscreeningapproachforpriorityorganiccontaminantsatthewatershedscale：methoddevelopment［J］．AsianJournalofEcotoxicology，2016，11（1）：61-69．［23］HELBLINGED，HOLLENDEＲJ，KOHLEＲEH，etal．High-throughputidentificationofmicrobialtransformationproductsoforganicmicropollutants［J］．EnvironmentalScience＆Technology，2010，44（17）：6621-6627．［24］KADOKAMIK，LIXuehua，PANShuangye，etal．Screeninganalysisofhundredsofsedimentpollutantsandevaluationoftheireffectsonbenthico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