深度32气候投融资项目库建设的提出2016年，《巴黎协定》提出全球温控的目标：将全球平均气温较工业化前上升幅度控制在2℃以内，并努力将温度上升幅度限制在1.5℃以内。为实现这一目标，各国纷纷提出国家自主贡献目标，将碳减排工作视为中长期国家发展战略的重要方向。中国作为世界第二大经济体，也郑重提出承诺：将力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值，并努力争取在2060年前实现碳中和。在碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标和国家自主贡献目标的指引下，我国需不断探索和创新节能减排手段，力求尽早实现社会的全面低碳转型。但是要实现“双碳”目标，仅通过产业政策和财税政策扶持是不够的，还需投资者和金融机构深度参与并提供大量的气候融资支持。研究表明，要在2060年前实现碳中和，仅在能源系统，所需要的新增气候投融资支持资金可达139万亿元[1]。2020年10月，生态环境部、国家发展改革委等五部门联合印发《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了气候投融资的定国家气候投融资项目分类标准研究■文/任纪英董白桦肖倩ResearchontheTaxonomyStandardsofNationalClimateInvestmentandFinancingProjects摘要碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标的实现，离不开大量、长期且有效的气候资金投入。自“双碳”目标提出后，我国已在气候投融资发展方面有了阶段性的成果，但目前我国的气候投融资标准体系仍不完善。本文主要关注我国的气候投融资项目分类标准的发展和演变历程。通过回顾和对比国际典型的分类标准，总结其对我国气候投融资项目分类标准的启示，并从气候投融资项目库顶层设计、项目纳入标准等方面提出对我国气候投融资项目分类法和入库标准的建议。关键词气候投融资项目库；气候变化；可持续发展；东盟；欧盟义，即国家为了实现应对气候变化和低碳发展中长期战略目标及中国国家自主贡献目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化减缓和适应领域的投资和融资活动。此外，《指导意见》也明确了气候投融资和绿色金融的包含关系，即气候投融资是绿色金融的重要组成部分。2021年12月，生态环境部等九部门联合印发《关于开展气候投融资试点工作的通知》与《气候投融资试点工作方案》。该方案启动气候投融资试点的申报工作，为地方政府积极参与气候投融资提供了政策基础。另外，《指导意见》也提出要加快建立国家气候投融资项目库，挖掘高质量的低碳项目；推动建立低碳项目资金需求方和供给方的对接平台，加强低碳领域的产融合作。此后，2021年1月发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》、2021年12月发布的《关于开展气候投融资试点工作的通知》、2022年6月发布的《国家适应气候变化战略2035》及《生态环境部贯彻落实扎实稳住经济一揽子政策措施实施细则》等文件均强调加快建设国家和地方气候投融资项目库，提高气候资金对接精准度，尽快落实相关项目落地等，足见中央对项目库建设的重视。建立气候投融资项目分类标准的必要性目前我国气候投融资发展主要面临以下挑战。一是气候资金缺口大，资金分配不均。如前文所述，实现碳中和需要超百亿元的气候资金投资，但是现阶段全球气候资金流动放缓，资金缺口巨大。相比气候减缓领域，气候适应资金更加滞后。国际气候政策倡议组织（ClimatePolicyInitiative，CPI)认为目前气候资金过度集中在可再生能源领域，应该更好地分布在其他领域，如提高能效和气候适应能力领域。二是缺乏相关标准机制和常态化管理手段[2]。我国目前缺乏对气候投融资的清晰界定和分类。在气候投融资产品、气候信息披露等方面缺乏严谨的标准和机制，导致资金供需双方信息不对称，投资风险增大，金融机构投资意愿降低。三是气候资金使用效率有高有低，气候项目质量参差不齐。现阶段DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2022.19.01633ENVIRONMENTALPROTECTIONVol.50No.192022许多气候资金和气候项目缺乏显著的额外性或减排效应，因而社会节能减排的资源配置未达到最优结果。随着减排工作的逐渐深入，边际减排成本将快速增加，因此提升资金使用效率成为亟待解决的问题。综上所述，建立气候投融资项目分类标准将为解决以上问题提供基础指引。气候投融资项目分类标准的建立有助于科学引导资金流向，提高气候资金的使用效率和气候项目的质量，使气候资金真正关注具有减排效益的高质量、前瞻性项目，长期促进边际减排成本的减少。我国气候投融资项目分类标准建设回顾我国气候投融资项目分类和评价体系建设可以以2020年提出“双碳”目标为分水岭。2020年之前，我国政策以“绿色”项目分类和评价标准为主；2020年“双碳”目标提出以后，我国开始更多强调气候投融资项目的评判和分类标准体系的建设。2015年12月，中国金融学会绿色金融专业委员会牵头发布我国第一版绿色债券支持目录《绿色债券支持项目目录(2015年版)》（以下简称《绿色债券目录》）。该目录是我国第一部对绿色债券进行界定和分类的政策目录。2019年，为进一步厘清绿色项目边界，更好地引导绿色资金流向，解决“概念泛化、标准不一、监管不力”等问题[3]，国家发展改革委发布了《绿色产业指导目录（2019年版）》（以下简称《绿色产业目录》）。《绿色产业目录》主要支持国家重大战略工程和项目，推动国家污染治理进程，帮助地方政府以此目录为边界出台相应的配套政策和措施，成为银行审批和界定绿色贷款的重要参考依据。此后，相关部门根据《绿色债券目录》和《绿色产业目录》分别于2020年和2021年更新了绿色债券支持项目目录。更新后的目录与《绿色产业目录》的分类基本一致。同时，为与国际社会相关概念接轨，《绿色债券支持项目目录(2021年版)》删除了化石能源相关的三级分类，增加了对环境无重大损害的相关表述，例如在三级分类“3.2.2.7海洋能利用设施建设和运营”中增加了“对海洋生态和生物多样性不造成严重损害的前提下”[4]的类似表述。2021年10月，我国首个气候投融资项目分类指南《气候投融资项目分类指南》出台。该分类指南将气候投融资项目分为气候减缓类和气候适应类两类，减缓类的项目分类基本和《绿色产业目录》相对应，且增加了碳捕集与封存项目、碳汇相关负碳排放项目、控制非能源活动温室气体排放等项目。此外，为与《欧盟可持续金融分类方案—气候授权法案》（以下简称《欧盟分类法》）协同和比较，探寻国际合作的可能性，我国将《绿色债券支持项目目录(2021年版)》和《欧盟分类法》进行了全面的比对研究并出台了《可持续金融共同分类目录报告—减缓气候变化》（以下简称《共同分类目录》）。《共同分类目录》详细地对比了我国目前的分类法和科技筛选条件与《欧盟分类法》囊括行业和筛选条件的严格程度，为后续中欧合作以及我国气候投融资项目库的完善提供了重要参考。国际气候投融资项目分类标准经验分析《巴黎协定》后，国际社会也在积极探索气候投融资标准体系和气候友好项目分类及界定方法，其中《东盟可持续金融分类方案（第一版）》（以下简称《东盟分类方案》）和《欧盟分类法》分别是发展中国家和发达国家的较为成熟和具有代表性的分类体系。《东盟分类方案》东盟是东南亚国家联盟的简称，由新加坡、马来西亚、文莱、柬埔寨等10国组成，是亚洲第三大经济体和世界第六大经济体。东盟10个成员国间经济发展并不均衡，并且结构差异巨大。例如农业是柬埔寨、缅甸和泰国的传统优势产业，在其国民经济中具有举足轻重的地位；而对于新加坡来说，其经济生产特色则为电子工业[5]；文莱的经济则更多地依靠石油和天然气行业。由此可见，要对支持可持续发展的经济活动边界做出统一的界定并非易事，需要考虑到各个成员国的发展情况和产业结构。东盟分类方案委员会于2021年11月发布了《东盟分类方案》。该方案对于可持续发展的经济活动进行了界定和分层。方案中的分类方法具有很好的包容性和层次性，为东盟处在不同发展阶段的成员国在相关议题的讨论上提供了共同的话题。从基本框架角度来讲，东盟确定了4个环境目标和两个基本原则（见图1）。从分类角度来看，《东盟分类方案》在可持续项目的界定上设计了两层判断框架，分别为基础框架和附加标准。基础框架旨在覆盖所有行业，帮助其定性地判断该经济活动是否属于可持续发展经济活动。附加标准旨在基础框架的基础上，通过对东盟各个国家可持续发展和行业结构现状的分析，提出一套针对6个重点行业和3个辅助行业的定性的判定方法。符合行业分类的经济活动将通过深度34一定的流程筛选，判断其是否属于气候友好项目。在框架中，绿色代表气候友好项目，琥珀色代表待定，红色代表不是气候友好项目[6]。附加标准框架在制定标准时采取“堆叠法”（stackedapproach)。每个被认定为支持可持续发展的经济活动将会有3个指标体系，根据3个指标体系将可持续发展经济活动分为“初始层级、中间层级和最高层级”。初始层级要求较低，而最高层级要求该项活动达到理想的“零排放或近零排放”。初始层级、中间层级会根据2050年全球净零排放目标陆续退出讨论，2050年前后所有项目必须满足最高层级的减排要求。堆叠法的设计可以充分包容不同成员国的发展差异，同时初始层级和中间层级的定时退出机制，也激励相应企业将实现环境目标的时间线与国家时间线相协同。《欧盟分类法》早在2018年，欧盟便发布了《欧盟可持续金融增长行动计划》，这也是欧盟第一份与可持续金融相关的文件。此后，欧盟成立了可持续金融小组。可持续金融小组经过近一年的研究于2020年3月出台了《可持续金融分类方案》，包括《分类：技术专家的最终报告》及《更新方法和技术门槛标准》。最终，《可持续金融分类方案》被赋予法律效力，即《欧盟分类法》。从行业分类和筛选角度来看，《欧盟分类法》分3批纳入行业。首先，根据排放量由高到低，确立了第一批优先纳入的7个行业。其次，第二批被纳入的行业是本身不一定有高排放或高减排需求，但是对支撑其他高排放行业进行节能减排和社会低碳转型具有重要作用的行业，称为“赋能活动”(enablingactivities)，例如节能装备制造、信息技术和咨询行业等。最后，第三批被纳入的行业为支持低碳转型过程的“过渡活动”。过渡活动需满足较高的标准要求：①其温室气体排放为行业最少之一；②不会伤害或阻碍其低碳替代品的发展；③经济活动的生命周期不会导致资产在高耗能行业的碳锁定效应。目前，《欧盟分类法》纳入的行业总碳排放覆盖了碳排放总量的约93.5%。对于可持续发展目标，欧盟目前确定了6个环境目标（见图2）。从筛选经济活动的基本框架角度来看，欧盟要求一个经济活动要成为环境友好经济活动必须满足3个基本条件：①对欧盟6个环境目标中的至少一个目标有“显著性贡献”（substantialcontribution）；②满足“无重大损害原则”，即除对一个可持续发展目标有显著贡献以外，也需对其他5个环境目标无重大损害；③满足最低保障要求，主要体现为对人权的最低保障，即满足《跨国企业准则》和《联合国工商企业与人权指导原则》定义的最低人权和其他相关要求。对于“显著性贡献”的具体界定，每个满足分类的经济活动，欧盟都依据科技性原则设置了具体的技术筛选要求（technicalscreeningcriteria）。满足相关技术筛选要求的项目即可被认证为对环境有“显著性贡献”的经济活动[7]。总体来说，《欧盟分类法》分类更加严谨，规定更加细致，且具有法律效力，有较高的约束力。东盟和欧盟分类标准的比较在分类标准的制定方面，东盟和欧盟分类法不论是在框架性设计，还是引导气候投融资供需两侧与国家和全球“双碳”目标相趋同的设计上，都对我国今后的相关政策制定和气候投融资项目分类定性工作有指导和启示意义。从分类框架和流程来看，东盟和欧盟都先以自身发展现状为出发点制定环境目标，再依据相关碳排放数据等遴选优先纳入的行业。两个分类标准除了对具体经济活动设置了相关的以科技性为依据的筛选条件外，都在顶层设计上制定了完备的基础框架，明确了原则性要求。从转型过渡期的考虑和设计来看，两个分类标准皆意识到低碳转型非朝夕之事，需要循序渐进地支持国图1《东盟分类方案》总体框架图（图为作者根据《东盟分类方案》翻译整理）附加标准（PS）环境目标基本原则无重大损害有效的补救措施减缓气候变化适应气候变化向循环经济转型保护自然生态系统和生物多样性基础框架（FF）使用决策树的经济活动分类绿色FF琥珀色FF红色FF重点行业1农牧林渔业2制造业3能源业4运输及仓储业5建筑及房地产业6供水、污水处理、废物管理1信息与通信2科学研究和技术服务业3碳捕集、封存和利用技术行业辅助行业基于阈值标准划分的6个重点行业和3个辅助行业第三层第二层第一层绿色PS琥珀色PS红色PS35ENVIRONMENTALPROTECTIONVol.50No.192022家的气候行动、支持本身不属于低碳活动但能够推动行业低碳转型的活动。因此可以看到，东盟和欧盟分类标准不约而同地根据自身发展需要设置了相应的过渡期支持。从引导投融资流向的角度看，两个分类标准均强调了对投融资供需双方的激励效应。相比之下，东盟更注重对项目方本身减排效益的提升，而欧盟方面则更加注重对于投融资本身流向的引导，鼓励更多投融资向着对气候友好的经济活动流动。另外，值得注意的是，《欧盟分类法》对财务标准、资金使用方式、投融资方法和企业披露标准做了非常详细的规定，而《东盟分类方案》并未将相关内容纳入讨论范畴。《东盟分类方案》只是指导性文件，旨在为各个成员国提供一个共同的讨论框架，其约束效力还有待成员国家的商讨；而《欧盟分类法》具有法律效力，对成员国家具有强制性。对我国气候投融资项目分类标准的建议综合以上对国内外气候投融资项目分类标准的梳理、回顾和总结，本文对我国完善气候投融资项目分类标准提出以下几点建议。完善气候投融资基础框架和项目入库流程我国对于分类法的建设目前停留在对相关行业的筛选和阈值门槛的设立方面，缺乏顶层设计和基础框架的搭建工作。虽然《绿色债券支持项目目录（2021年版）》的一些三级分类对环境无重大损害原则已经有所描述，但是并未明确确立其为气候投融资优先项目的基本要求。参照前文两个国际典型分类方案，建设气候投融资项目的筛选标准需要有一套完整的流程和体系，单纯的分类和技术阈值设定无法规避减排活动可能带来的其他负面环境风险，例如潮汐能发电站的建设和运营虽然带来减排效应，但是如果忽略环境无重大损害原则的要求，该项目可能会忽略其可能对周围海洋生态和环境的负面影响。设立框架性要求和原则有助于加强项目和国家“双碳”以及其他可持续发展目标的趋同性。建议国家从相关经济活动的合规性、潜在环境风险、减排额外性，以及项目科技潜在推广价值等角度出发，完善相关标准和流程，为地方政府和金融机构提供明确的指导建议。以科学为“锚”，以自我发展需要为原则设立气候投融资项目库标准《东盟分类方案》和《欧盟分类法》二者皆从自身发展的角度出发，通过科学研究和经济分析制定了相应的分类方案和框架，提出了适合自身产业结构特色和发展需求的相关分类和标准。例如《东盟分类方案》在界定项目是否为气候友好项目时设立了“琥珀色”项目，各成员国可根据自身情况决定是否将“琥珀色”项目界定为气候友好项目。欧盟因其成员国多为发达国家，且有完善的法律和政策体系，在分类方案的制定上则一步到位，更加严格并且赋予分类方案法律效力。相对来讲，我国属于发展中国家，地方产业结构和经济发展都有比较大的差异性。因此，应参考《东盟分类方案》包容性的相关设计，建立差异化的筛选标准。例如，气候投融资试点城市在探索建立地方气候投融资项目库时，可根据自身发展需求、区域发展特色以及金融财政等方面实际情况，逐步细化以国家气候投融资项目分类为基础的具体目录或子目录。为与国际社会保持一致，《绿色债券目录》和《气候投融资项目指南》删除了与煤炭相关的所有分类。然而，根据我国的能源结构和碳排放现状，我国碳排放来源中的85.5%为能源活动，其中，煤炭消费产生的碳排放量占70%以上[8]。煤炭的高效清洁利用短期内对于我国节能减排工作具有重要意义，而将煤炭相关的经济活动完全排除在相关分类法外不是适当选择。因此，应正视我国当前的能源发展现状，制定过渡期内煤炭高效清洁利用的政策，绿色开采、科学用煤[9]，加强行业脱碳路径设计和过图2《欧盟分类法》总体框架图（图为作者根据《欧盟分类法》翻译整理）对至少一项环境目标有显著贡献减缓气候变化适应气候变化基于环境绩效划分的7个重点行业（NACEmacro-sectors）需同时满足所有原则性要求和技术阈值要求重点行业1农牧林渔业2制造业3能源业（电力、天然气、蒸汽和空调）4运输及仓储业（交通）5建筑及房地产业（建筑物）6供水、污水处理、废物管理7信息和通讯技术六大环境目标基本原则和技术筛选要求基础框架赋能活动过渡活动自身对环境具有重大贡献的经济活动使用决策树的经济活动分类实际性贡献(SC)无重大损害(DNSH)遵守最低保障措施(minimumsafeguards)符合技术筛选要求(TSC)保护自然生态系统和生物多样性污染防治向循环经济过渡水和海洋资源的可持续利用和保护深度36渡期后的退出机制设计，助力煤炭能源从国家的支柱型能源转型为备用能源，并避免潜在的碳锁定效应。对于天然气和核电相关项目的支持与否也应更多遵循“以我为主”的原则，根据国家自身状况进行规划和设计，求同存异，与国际社会其他准则协同发展。我国目前在“双碳”领域科学技术水平落后于欧盟国家，且面临多项关键技术“卡脖子”难题，制约低碳产业发展。因此，建议在科学制定气候投融资项目分类标准的基础上，筛选有前瞻性的核心技术或者有市场推广潜力的相关项目，形成气候投融资优先项目清单进行重点支持。内嵌激励机制，引导投融资支持气候友好项目欧盟和东盟分别从投融资供需两端鼓励投融资流向气候友好项目。我国目前在气候资金上依旧存在供需矛盾，资金缺口较大，因此在设计基本框架或者相关原则性要求时，应考虑内嵌相关激励机制，一方面助推项目不断增进其科技先进性，另一方面提供经济激励或者政策优惠，引导更多金融机构将气候友好项目纳入其投资组合架构中。尤其是在当前我国经济面对较大下行压力的情形下，大力支持有科技前瞻性和先进性的气候友好项目，对我国经济发展也有相应帮助。明确财务披露要求和对气候资金使用方法的披露欧盟在可持续发展项目分类中的突出特点之一就是可持续投融资供需方对于资金的来源、使用和披露都提出了具有很强的指导性和可实施性的具体要求。企业、第三方评估机构以及监管部门能够在执行过程中做到有据可依，按照既定的步骤和要求开展可持续声明的披露和审查工作[10]。目前我国对相关气候投融资项目的核查和评估要求比较有限，对于相关资金的管理和使用无强制性要求。而相关配套的披露要求的缺失，会造成潜在的“漂绿”风险。因此，为保证气候投融资切实用于与气候转型相关的经济活动，建议加快明确配套的金融披露和项目核查要求。推动与“一带一路”沿线国家的气候投融资项目库合作2021年，也就是《东盟分类方案》发布的年份，也是中国和东盟国家合作的第30年。东盟10国同时也是“一带一路”沿线国家。在国家发展改革委等部门印发的《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》中也有“完善共建‘一带一路’绿色发展顶层设计和标准体系，加强绿色金融合作”等表述。可参考中欧合作经验，以《东盟分类方案》和我国的气候投融资项目分类方案出台为契机，推动我国和东盟以及其他“一带一路”沿线国家在气候投融资项目平台建设、标准研究等方面的合作，求同存异，协同前进。“一带一路”沿线国家在全球范围内气候风险水平普遍偏高，生态环境较为脆弱，气候灾害的频发为“一带一路”国家的经济发展带来巨大风险和损失。我国可在气候适应、气候灾害防御以及污染防治领域与东盟和其他“一带一路”沿线国家建立长远的合作关系，共同应对气候风险。参考文献[1]熊程程,廖原,赵佳佳.碳达峰、碳中和目标下地方气候投融资政策体系建设现状、问题及建议[J].环境保护,2022,50(6):26-29.[2]张九天,孙雪妍.国家气候投融资项目库建设研究[J].环境保护,2022,50(15):21-24.[3]国家发展改革委员会.关于印发《绿色产业指导目录（2019年版）》的通知[EB/OL].(2019-07-22).http://www.xifeng.gov.cn/zwgk/zdlygk/xcyxdn/201907/t20190722_62996789.html.[4]中国人民银行,发展改革委,证监会.绿色债券支持项目目录（2021年版）[EB/OL].(2021-04-02).http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/22/5601284/files/48dd95604d58442da1214c019b24228f.pdf.[5]商务部国际贸易经济合作研究院，中国驻东盟使团经济商务处，商务部对外投资和经济合作司.对外投资合作国别（地区）指南—东盟[R].2021.[6]ASEANTaxonomyBoard.ASEANTaxonomyforSustainableFinance[R].2020.[7]EuropeanCommission.Taxonomy:FinalReportoftheTechnicalExpertGrouponSustainableFinance[R].EUTechnicalExpertGrouponSustainableFinance,2020.[8]宋晓波，胡伯.碳中和背景下煤炭行业低碳发展研究[J].中国煤炭，2021,47(7):17-24.[9]中国和欧盟担任共同主席的IPSF可持续金融分类目录工作组.可持续金融共同分类目录报告：减缓气候变化[R/OL].http://www.greenfinance.org.cn/upfile/file/20220219202157_328226_16878.pdf.[10]施懿宸,梁楠楠,杨晨辉,等.欧盟可持续金融分类法解析与借鉴[J].金融纵横,2020(4):26-31.[任纪英系深圳清华大学研究院气候投融资研究员；董白桦系深圳清华大学研究院碳减排方法学研究员；肖倩系华润环保应用技术研究（深圳）有限公司工程师]