中国交通运输行业气候目标及行动建议Implementedby编写说明作为一家联邦企业,德国国际合作机构（GIZ）支持德国政府实现促进可持续发展领域国际合作的目标。发布机构德国国际合作机构（GIZ）注册地波恩和埃施波恩，德国联系方式北京市朝阳区亮马河南路14号塔园外交办公大楼2单元5楼邮编100600电话+86-(0)10-85275589传真+86-(0)10-85275591邮件transition-china@giz.de网址www.mobility.transition-china.org项目国家自主贡献亚洲交通减排倡议项目（NDC-TIA）是国际气候倡议（IKI）的一部分。德国联邦经济和气候保护部（BMWK）根据德国联邦议院的决定为该倡议提供支持。负责人SebastianIbold,德国国际合作机构(GIZ)邮件transition-china@giz.de网址https://transition-china.org/mobility作者交通运输部规划研究院(TPRI)：李晓易，谭晓雨，宋媛媛，徐洪磊，黄全胜，吴睿，王人洁德国国际合作机构(GIZ)：夏云设计/排版北京须鲸壹场文化艺术有限公司德国国际合作机构(GIZ)：胡昕，张珂图片封面及封底urbanroadtransportby王安琦P4highwayandmountainbyABCDstockP6william-william-NndKt2kF1L4-unsplashP7denys-nevozhai-7nrsVjvALnA-unsplashP15FoshanNanhaiTrambyngchiyuiP24FlagoftheEuropeanUnionbyrustamankP30zhang-kaiyv--NUPc2w31UM-unsplashP32CollaborationpeopleforsuccessbyAndriiZastozhnovP34EnvironmentandecologyingreenconceptbyElnurP35john-cameron-ftIPiEdrx2s-unsplash致谢作者向为本文提供支持和指导的机构和专家，特别是德国联邦环境署（UBA）表示诚挚的感谢。网址链接本文所链接的外部网站的内容始终由其各自的出版方负责。德国国际合作机构（GIZ）明确不对这些内容负责。北京,2022中国交通运输行业气候目标及行动建议2执行摘要气候变化是一个全球性的问题，多国提出碳中和目标的目的是控制温室气体排放增加所导致的全球升温，从而避免灾难性的后果。减少碳排放已然成为全世界各国的共同任务，很多国家都积极采取实际行动，通过制定各类气候相关法案和指导意见减少各行业的温室气体排放，逐步迈向碳中和。中国积极应对气候变化挑战，主动承担与国情相符合的国际责任，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局统筹推进，于2020年提出“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，并在此后积极推动碳达峰行动的落实并加快长远的碳中和战略布局。交通运输行业是化石燃料消费的重点领域，其能源消耗和温室气体排放问题一直以来得到了广泛的关注。近年来，中国交通运输行业在推动节能减排方面作出了诸多努力，并已取得一定成效。但为加速行业节能降碳进程，推动实现碳达峰目标和碳中和愿景，交通运输领域还存在诸多问题和挑战。为此，本研究从运输规模、运输装备及基础设施规模发展等方面系统分析了中国交通运输发展现状，并基于能源消费情况评估了交通运输碳排放现状。同时，本研究就中国交通运输行业的主要气候目标和政策措施进行了梳理，并识别出中国交通运输领域碳减排面临的主要问题与挑战。此外，德国和欧盟在交通运输行业温室气体减排方面设置了雄心勃勃的目标，且已有诸多尝试探索和成功经验。本研究总结了他们的主要减排目标和关键举措，并就交通气候目标制定、减排策略及路径、减排措施建议等方面对中德在气候政策、能源战略、可持续交通、民航技术、城市交通、地方交通运输等领域的专家进行了深度访谈，结合中国交通运输当前形势和发展实际，进一步提出中国交通运输行业在优化运输结构，引导绿色出行，提高能源效率和进一步推广新能源使用等方面可采取的措施和行动建议。为推动中国交通运输行业制定节能减排低碳政策，尽早实现碳达峰提供决策依据和参考。中国交通运输行业气候目标及行动建议3目录■1背景4■2中国交通运输发展及二氧化碳排放现状62.1中国交通运输发展现状82.1.1运输规模82.1.2运输装备102.1.3交通基础设施122.2中国交通运输能耗与碳排放现状13■3中国交通运输减排主要目标及挑战153.1主要减排目标及相关措施173.2交通运输碳减排挑战212.1.1交通运输需求持续增长212.1.2减排措施存在不确定性212.1.3资金需求规模大222.1.1跨机构协调难度高222.1.2碳排放核算研究能力有待提升23■4应对气候变化国际经验：欧盟与德国低碳交通发展244.1欧盟和德国交通运输行业排放情况254.2欧盟和德国交通运输领域应对气候变化目标的战略和政策264.3小结29■5中国交通运输减排措施及行动建议30■6总结341背景中国交通运输行业气候目标及行动建议5气候变化是不可避免的、紧迫的全球性挑战。2015年12月12日，178个缔约方通过了《巴黎协定》，旨在减少全球温室气体排放，将全球气温上升幅度控制在工业化前水平的2摄氏度以下，并尽最大努力将上升幅度控制在1.5摄氏度以下，以减轻气候变化对人类生活的影响。2020年9月22日，中国国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上宣布了中国国家自主贡献的新目标，即在2030年前达到碳排放峰值并争取在2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。2021年10月，中国在其对《巴黎协定》最新提交的的国家自主贡献（NDCs）中承诺，到2030年，将单位国内生产总值的二氧化碳排放在2005年的基础上降低65%以上，并将非化石能源在一次能源消费中的比重提高到25%左右；森林蓄积量比2005年增加60亿立方米，风电和太阳能发电总装机容量超过12亿千瓦。“双碳”作为新的国家自主贡献（NDCs）目标正式提交公约秘书处（UNFCCC）。进一步提高的减排雄心，在政策制定、低碳技术研发、绿色投资和意识形态转变等方面对中国的决策者和相关方提出了巨大挑战。因此，各行业也需要为节能和减少二氧化碳排放做出更多努力。交通运输行业在全球与能源相关的温室气体（GHG）排放中占据很大比重。根据国际能源署的数据，全球GHG排放总量的近1/4来自公路运输、航空、水运和铁路运输（IEA，2019a）。中国交通运输行业正处于高速发展阶段。它被认为是未来几十年能源消耗和碳排放增加的主要驱动因素，也是中国唯一最有可能无法在2030年达到碳排放峰值的行业（Zhu等，2017；Wang，2019）。因此，为推动交通领域碳排放尽早达峰和深度减排，中国需要采取更加积极的减排措施。“十四五”时期（2021-2025）是中国的碳达峰攻坚期，也是推动经济高质量发展和生态环境质量持续改善的关键阶段。为了实现新的国家自主贡献（NDCs）目标，中国正在推进“双碳”顶层文件制定（见3.1主要减排目标及相关措施），研究各行业各领域“双碳”政策措施。交通运输行业是其中一大重要领域。因此，结合国际经验和中国交通发展的特点，总结分析中国交通气候目标和措施在十四五时期的进展，对参与交通运输行业及气候保护工作的各方有重要的借鉴意义。本研究将分析中国交通运输行业气候目标和相关行动的进展。下文将首先回顾中国交通运输行业的发展现状，总结中国交通运输行业为达到气候目标已采取的措施和成效，以及在实现气候雄心目标过程中所面临的挑战。通过回顾欧盟和德国的碳减排历程，本研究将探讨交通运输在欧盟气候战略中的定位、对碳减排影响较大的关键政策和技术，以及它们对于中国的可借鉴性。根据上述研究结果，本研究提出对中国交通运输行业气候行动关键措施的建议，以支撑交通运输行业为中国的“双碳”目标和雄心，以及在21世纪中叶建设美丽中国的目标1作出贡献。1“美丽中国”是中国共产党第十八次全国代表大会提出的概念，强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。2012年11月8日，在十八大报告中首次作为执政理念出现。2015年，“美丽中国”被纳入“十三五”规划，首次被纳入五年计划。2中国交通运输发展及二氧化碳排放现状中国交通运输行业气候目标及行动建议7伴随着近几十年来的国民经济和城镇化高速发展，中国交通运输需求不断上升，客货运量持续增加，交通基础设施规模迅速扩大，相关能耗及二氧化碳排放不断增长。本节将从我国交通运输行业的运输规模、运输装备、交通基础设施、交通能耗排放特征等方面，介绍我国交通运输行业发展历程及现状，分析“双碳”背景下交通行业面临的挑战，识别我国交通运输发展的阶段性特征和其对二氧化碳排放的影响。中国交通运输行业气候目标及行动建议8交通运输行业近年来发展迅速。运输规模、运输装备及基础设施规模发展情况如下：货运方面，中国货物运输总量目前居世界首位。2020年全国公路、铁路、水路、航空、管道5种运输方式完成货物运输总量472.9亿吨，较2010年增长45.9%，完成货物运输周转量20.22万亿吨公里，较2010年增长42.6%(MoT,2020)。2020年全年规模以上港口2完成货物吞吐量145.5亿吨，完成集装箱吞吐量2.64亿标准箱。中国港口货物吞吐量及集装箱吞吐量指标多年来高居世界首位。2.1我国交通运输发展现状2.1.1运输规模■图12010-2020年货运量及货运周转量变化趋势010020030040050060020102011201220132014201520162017201820192020䍗䘀䟿˄ӯ੘˅ޜ䐟䫱䐟≤䐟≁㡚㇑䚃201020112012201320142015201620172018201920200510152025䍗䘀ઘ䖜䟿˄зӯ੘ޜ䟼˅ޜ䐟䫱䐟≤䐟≁㡚㇑䚃2年货运周转量超过1000万吨的港口。中国交通运输行业气候目标及行动建议9客运方面，2020年全国公路（不含私家车）、铁路、水路、航空完成营业性客运量96.7亿人，完成旅客周转量19251亿人公里，如图2所示(MoT,2020)。从近年来的数据来看，铁路、民航客运量实现较快增长，水运保持平稳，公路（不含私家车）则呈现下降趋势，但受疫情影响，2020年各种方式旅客运输量均大幅下降。■图22013-2020年客运量及客运周转量变化趋势20132014201520162017201820192020≤䘀઼≁㡚ᇒ䘀䟿˄ӯӪ⅑˅ޜ䐟઼䫱䐟ᇒ䘀䟿˄ӯӪ⅑˅01234567020406080100120140160180200ޜ䐟䫱䐟≁㡚≤䐟≤䘀ᇒ䘀ઘ䖜䟿˄ӯӪޜ䟼˅ޜ䐟䫱䐟≁㡚ᇒ䘀ઘ䖜䟿˄ӯӪޜ䟼˅0102030405060708090020004000600080001000012000140001600020132014201520162017201820192020ޜ䐟䫱䐟≤䐟≁㡚中国交通运输行业气候目标及行动建议102.1.2运输装备中国运输装备保有量快速增长。截至2020年底，全国民用汽车拥有量3达到2.73亿辆，呈快速增长趋势，近10年间年均增速为13.5%(NBSC,2021)。其中，私人小汽车保有量已突破2亿辆，达到2.23亿辆，10年间年均增速高达16.3%。■图32010—2020年汽车拥有量情况20102011201220132014201520162017201820192020050001000015000200002500030000з䖶≁⭘⊭䖖⿱Ӫሿ⊭䖖国家铁路机车保有量呈上升趋势，2020年达到2.18万台。其中，内燃机车保有量逐步下降，电力机车保有量逐步上升。■图42010—2020年铁路机车拥有量及年增长率情况20102011201220132014201520162017201820192020-10%-5%0%5%10%15%20%25%0200040006000800010000120001400016000໎䮯⦷ᵪ䖖ᤕᴹ䟿˄ਠ˅޵⟳ᵪ䖖ᮠ䟿⭥࣋ᵪ䖖ᮠ䟿޵⟳ᵪ䖖໎䮯⦷⭥࣋ᵪ䖖໎䮯⦷3除军用车以外车辆中国交通运输行业气候目标及行动建议11■图62010—2020年民用机动运输船拥有量及年增长率情况20102011201220132014201520162017201820192020-10.00%-8.00%-6.00%-4.00%-2.00%0.00%2.00%4.00%6.00%024681012141618≁⭘ᵪࣘ㡩㡦ᮠ䟿໎䮯⦷≁⭘ᵪࣘ䘀䗃㡩˄з㢈˅ᒤ໎䮯⦷民用运输飞机数量也在稳步上升。2020年，民用运输飞机数达到3903架，近10年年均增长9.3%。机队整体装备较新，单位能耗已达到较低水平。■图52010—2020年民用运输飞机及年增长率情况201020112012201320142015201620172018201920200.00%2.00%4.00%6.00%8.00%10.00%12.00%14.00%050010001500200025003000350040004500ᒤ໎䮯⦷≁⭘䘀䗃伎ᵪᮠ˄ᷦ˅≁⭘伎ᵪᮠ໎䮯⦷近10年民用机动运输船数呈略微下降趋势，2020年达到12.68万艘，年均增长率为-2.03%。中国交通运输行业气候目标及行动建议12■图72010—2020年运输路线长度变化趋势201020112012201320142015201620172018201920200100200300400500600024681012141618ޜ䐟䟼〻˄зޜ䟼˅儈䙏ޜ䐟ǃ䫱䐟ǃ޵⋣㡚䚃˄зޜ䟼˅䫱䐟儈䙏ޜ䐟޵⋣㡚䚃ޜ䐟2.1.3交通基础设施近10年来，中国的交通基础设施建设稳步推进。2020年，全国铁路营业里程从2010年的9.12万公里增长到14.63万公里；公路里程达到519.81万公里，其中高速公路里程达到16.1万公里，稳居世界第一；内河航道总里程为12.77万公里(MoT,2020)。从过去的交通运输发展趋势来看，中国运输装备规模持续提档升级，客货运输总量快速增长，交通基础设施网络加速完善。交通运输需求总量不断增长，随之产生的能源消耗和碳排放也将保持增长的趋势。如何在满足持续增长运输需求的前提下尽早实现交通领域碳达峰是亟待解决的问题。中国交通运输行业气候目标及行动建议132.2中国交通运输能耗与碳排放现状交通运输行业碳排放是指道路机动车、铁路机车、船舶、飞机等运输装备在使用过程中燃烧化石燃料造成的二氧化碳排放。基于《中国能源统计年鉴》（2020）4，2019年中国能源消费总量为48.6亿吨标准煤，交通运输行业（含私人车辆5）占比约为9%。其中，石油消费约占全国石油终端消费总量的60%（OCRPG,2019）。本研究计算出中国交通运输用能情况6（如图8所示），发现目前交通能源消费结构依然以化石燃料为主，但随着交通电动化的发展（见下文3.1中“推广新能源车辆及装备”部分），电力消费总量将逐渐提升。■图8中国交通运输行业用能结构（2019）0.00.20.40.60.81.01.21.41.61.82.0⊭⋩➔⋩Ḥ⋩⟳ᯉ⋩⏢ॆ⸣⋩≄ཙ❦≄⏢ॆཙ❦≄⭥࣋ӯ੘ḷ߶➔按照本研究的计算，2019年中国交通运输行业（含私人车辆）的碳排放总量约占到全社会碳排放的11%(Lietal.,2021)。从交通运输方式来看，公路运输（包括私家车辆）是中国交通运输行业碳排放的主要来源，其占比高达87%，其中公路货运碳排放占到交通运输行业总排放的一半以上。而水路运输碳排放量约占6.5%，民航运输碳排放量约占到6.1%，铁路运输占比不足1%（TPRI，2021）。4《中国能源统计年鉴》（2020）发布的2019年官方数据。5社会车辆，指企业、政府机构及其他组织规定的除准予通行的车辆以外的其他车辆。6依据生态环境部2021年发布的《二氧化碳排放达峰行动方案编制指南》，基于能源平衡表对各行业进行拆分计算出交通运输行业能源消耗量。中国交通运输行业气候目标及行动建议142013年以来，中国交通运输行业碳排放年均增速保持在5%左右，成为中国温室气体排放增长最快的领域(Peng,2021)，已和工业、建筑共同成为中国化石能源消耗及二氧化碳排放的三大领域。一方面，为了支撑经济社会快速发展和人民群众生产生活需要，中国交通运输行业预计还将继续快速发展，并对二氧化碳排放产生深远影响。另一方面，数字化进程的加快和新产业、新技术的出现带动了中国电动汽车、电池和储能技术、共享交通、基于智能和大数据的交通管理系统等领域的高速发展。电动化、共享化、智能化发展为更快推动交通行业低碳转型提供了契机。■图9中国交通各子行业排放情况,2019≤䐟䘀䗃,6.5%㡚オ䘀䗃,6.1%䫱䐟䘀䗃,0.6%ޜ䐟䍗䘀,53.1%ޜ䐟ᇒ䘀,33.7%3中国交通运输减排主要目标及挑战中国交通运输行业气候目标及行动建议16中国承诺将力争在2030年前达到碳排放峰值,努力争取2060年前实现碳中和目标。为此，中国开始构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系（图10所示）。国家发展改革委负责履行碳达峰碳中和工作领导小组办公室职责，及时跟踪、定期调度各地区各领域工作进展。交通运输领域绿色低碳发展实施方案目前仍在研究阶段，相关目标仍在讨论中。本研究采访的专家指出，中国应采取各行业梯次有序达峰的方式，交通运输行业达峰时间将晚于工业和建筑部门。然而，交通运输行业如不采取积极措施，达峰时间将晚于2035年(Yu,etal,2021)。因此，制定可操作的交通运输减排战略，设立合适的阶段目标十分重要。本节将梳理当前中国交通运输行业的主要气候目标和政策措施，并指出相关挑战。■图10中国碳达峰碳中和“1+N”政策体系框架图1NޣҾᆼᮤ߶⺞ޘ䶒䍟ᖫᯠਁኅ⨶ᘥڊྭ⻣䗮ጠ⻣ѝ઼ᐕ֌Ⲵ᜿㿱ᒤࡽ⻣䗮ጠ㹼ࣘᯩṸƽ㜭Ⓚ㔯㢢վ⻣䖜ර㹼ࣘƽ㢲㜭䱽⻣໎᭸㹼ࣘƽᐕъ亶ฏ⻣䗮ጠ㹼ࣘƽ෾ґᔪ⻣䗮ጠ㹼ࣘƽӔ䙊䘀䗃㔯㢢վ⻣㹼ࣘƽᗚ⧟㓿⍾ࣙ࣋䱽⻣㹼ࣘƽ㔯㢢վ⻣、ᢰࡋᯠ㹼ࣘƽ⻣≷㜭࣋ᐙപᨀॷ㹼ࣘƽ㔯㢢վ⻣ޘ≁㹼ࣘƽ਴ൠ४ở⅑ᴹᒿ⻣䗮ጠ㹼ࣘ᭟᫁᧚ᯭ؍䳌᭯ㆆƽ、ᢰ᭟᫁ƽ⻣≷㜭࣋ƽ㔏䇑Ṩ㇇ƽⶓሏ㘳Ṩƽ䍒᭯ƽ䠁㶽ƽԧṬ中国交通运输行业气候目标及行动建议173.1主要减排目标及相关措施202220352050206020252030●碳中和●交通基础设施规模质量、技术装备、科技创新能力、智能化与绿色化水平位居世界前列●基本建成拥有安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系的交通强国●公共领域全面电动化●全社会碳达峰●新能源车达到新车销售总量20%●乘用车新车平均燃料消耗量水平下降至4L/100km●60%以上的参与绿色出行创建行动的城市绿色出行比例达到70%以上■表1中国近、中和远期交通气候目标路线图自第十二个五年计划（2010-2015）以来，中国已经为其绿色低碳发展确定了方向。2020年9月22日，中国提出了“双碳”发展目标。2021年10月28日，中国《联合国气候变化框架公约》国家联络人向公约秘书处将其作为新的国家自主贡献（NDCs）目标正式提交。与中国在2015年6月30日提交的国家自主贡献（NDCs）目标相比，这一新目标更加雄心勃勃。新的中国国家自主贡献（NDCs）目标不仅对全球气候保护议程，也对中国未来几十年的国内政策制定产生了深远的影响。为达到碳中和目标，中国必须在2060年之前逐步淘汰煤炭、石油和天然气的常规使用，并实现社会经济结构的全面转型，这需要对所有部门制定具有约束力的减排目标，并相应地制定实施有效的政策、路线图和改革措施。第十四个五年计划（2021-2025年）是2030年实现碳达峰的关键时期，也将为2060年实现碳中和打下重要基础。至2025年，二氧化碳排放强度（单位GDP二氧化碳排放量）相比2021年将降低18%，能耗强度（单位GDP能耗）降低13.5%，非化石能源消费占比将提高至20%。为指导碳达峰工作的实施，研究制定碳达峰实施路径是十四五期间的重要工作内容。除了正在制定的交通碳达峰方案以外，为进一步推动交通运输行业绿色低碳发展，中国制定了各种短、中和长期的顶层政策（见表2）。中国交通运输行业气候目标及行动建议18■表2中国近期重要交通气候行动时间图《2030年前碳达峰行动方案》面向交通领域提出了交通运输绿色低碳发展的各项措施，指出中国要加快形成绿色低碳运输方式，确保交通运输领域碳排放增长保持在合理区间。2030年，营运交通工具单位运输周转量碳排放强度比2020年下降9.5%左右，陆路交通运输石油消费力争于2030年前达到峰值。2022年正式发布的《绿色交通十四五规划》中进一步明确了2025年车辆与船舶碳减排的目标值。营运车辆单位运输周转量二氧化碳（CO2）排放较2020年下降5%；营运船舶单位运输周转量二氧化碳（CO2）排放较2020年下降3.5%。管理部门的降耗减排措施主要集中在车辆燃料消耗量限值标准、运输结构调整、引导绿色出行和推广新能源车辆及装备方面，并制定了以下相关目标，以支撑交通运输气候目标的实现。●《绿色交通“十四五”发展规划》发布●提出为双碳目标建立“1+N”的管理体系●《关于全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布●《2030年前碳达峰行动方案》发布●《绿色出行创建行动方案》发布，倡导绿色出行●发布《乘用车燃料消耗量限值》（GB19578-2021）●《交通强国建设纲要》发布●《大气污染防治法》修订发布●中国提交国家自主贡献（NDCs）目标●《国家综合立体交通网规划纲要》发布，明确到2035年交通网发展规模●中国提交新的国家自主贡献（NDCs）目标20222015201920202021中国交通运输行业气候目标及行动建议19为推动传统燃油汽车节能降耗，并推进运输结构调整，2021年2月20日，工业和信息化部组织制定的最新《乘用车燃料消耗量限值》强制性国家标准（GB19578-2021）由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布，并定于2021年7月1日起正式实施。该标准规定乘用车新车平均燃料消耗量水平要在2025年下降至4L/100km（二氧化碳排放约为95g/km）。《2030年前碳达峰行动方案》对铁路提出了2030年国家铁路单位运输周转量综合能耗比2020年下降10%的目标。燃料消耗量限值标准运输模式转移运输结构调整将是推进交通运输节能减排的重点工作。“十四五”期间，要进一步推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水运有序转移。运输结构调整工作将努力做到由主要依靠行政手段向更多发挥市场作用转变。《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》中指出到2025年，多式联运发展水平明显提升，基本形成大宗货物及集装箱中长距离运输以铁路和水路为主的发展格局，全国铁路和水路货运量比2020年分别增长10%和12%左右。《2030年前碳达峰行动方案》提出，“十四五”期间，集装箱铁水联运量年均增长15%以上。中国2001年启动车辆燃料消耗限值标准及政策研究，2005年开始实施燃料消耗量限值标准，近年来燃料消耗限值标准体系不断完善，限值标准不断加严。2017年12月，中央经济工作会议提出“要调整运输结构，减少公路货运量，增加铁路货运量”。2018年9月，国务院办公厅印发《推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）》，进一步强化运输结构调整政策。自政策实施以来，2019年铁路货运量比2017年增长了19%，铁路货物周转量比2017年增长了14.7%，年均增长5.8%。实现运输量从高碳排放的公路运输向低碳排放的铁路、水路运输转移，从而有效降低交通运输行业的总排放。此外，此项政策的推进也使得多式联运取得较快发展。公铁联运增势良好，2019年，全国铁路完成集装箱发送量同比增长28%，连续四年实现增幅20%以上，市场需求得到了较好的满足。铁水联运稳步增长，全国规模以上港口完成集装箱铁水联运量同比增长14.2%，全国集装箱铁水联运量占港口集装箱吞吐量比例约2%，铁水联运能力不断增强。中国交通运输行业气候目标及行动建议20绿色出行推广新能源车辆及装备交通基础设施配套建设2020年7月，交通运输部、国家发展改革委印发《绿色出行创建行动方案》，提出到2022年，60%以上的参与创建行动的城市绿色出行比例力争达到70%以上，绿色出行服务满意率不低于80%。《2030年前碳达峰行动方案》中提出，到2030年，城区常住人口100万以上的城市绿色出行比例不低于70%。国务院办公厅发布的《新能源产业发展规划（2021—2035年）》及中国汽车工程学会组织编撰的《节能与新能源汽车技术路线图2.0》指出，到2025年，纯电动乘用车新车平均电耗将降至12.0千瓦时/百公里，新能源汽车新车销售量将达到汽车新车销售总量的20%左右，高水平自动驾驶汽车将实现限定区域和特定场景的商业化应用。到2035年，纯电动汽车将成为新销售车辆的主流，公共领域用车将全面电动化，燃料电池汽车将实现商业化应用，高水平自动驾驶汽车实现规模化应用。《2030年前碳达峰行动方案》提出当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右。《2030年前碳达峰行动方案》提出要有序推进充电桩、配套电网、加注（气）站、加氢站等基础设施建设，提升城市公共交通基础设施水平。到2030年，民用运输机场场内车辆装备等力争全面实现电动化。目前,中国现有交通运输节能减排政策所规划的目标年份集中于2025年~2035年。为实现碳达峰目标和碳中和愿景，中国需要站在更长的时间尺度上系统谋划，制定中长期的行动目标，以应对气候变化，实现气候雄心。中国目前已成为全球第一大新能源汽车市场，公安部数据显示，截至2021年底，全国新能源汽车保有量达784万辆，占汽车总量的2.60%。纯电动和插电混合动力汽车发展迅速，已经大规模进入私家车、城市公交、城市出租、城市配送等领域，并且正在向矿卡、渣土车、环卫车等领域发展，技术日益成熟。中国践行公共交通优先发展战略，努力建设绿色出行友好环境、增加绿色出行方式吸引力、增强公众绿色出行意识，进一步提高城市绿色出行水平。在“十三五”期间，以城市为单位全面推进公交都市创建工作。截止2020年底，全国拥有城市公共汽电车70.44万辆，建设公交专用车道16551.6公里，城市公共汽电车全年客运量442.36亿人。目前，全国（不含港澳台）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条，运营里程达到7546公里。此外，共享单车日均使用量约为4500万人次。中国交通运输行业气候目标及行动建议21最大程度减少交通行业能耗与排放的同时，必须保证人们高质量、多元化的运输需求。因此，中国交通运输行业的减排工作面临如下挑战：中国仍处于工业化和城镇化推进过程中，客货运需求仍处在高速上升阶段。随着区域经济一体化进程的推进、东部产业逐渐向中西部梯度转移、及交通基础设施网络不断完善等相关因素影响，可以预见客货运需求将在未来很长一段时间内继续呈现上涨趋势(Li,2020)。《国家综合立体交通网规划纲要》指出货物运输高价值、小批量、时效强的需求快速攀升。外贸货物运输保持长期增长态势，大宗散货运量2035年前仍将高位运行。随着人民生活水平的提高，全社会对运输的时效性、个性化、舒适度等要求越来越高。据世界银行统计（2019），2019年中国千人汽车拥有量达到173辆，与美国的837辆、德国的589辆相差甚远，未来还有很大的增长空间。高铁、民航、小汽车出行占比将不断提升。由于城市群的发展，城市群旅客出行需求将更加旺盛。随之而来的交通能源需求也将无可避免地刚性增长，交通部门将面临巨大的减排压力(Tang，2019)。●目前中国交通运输装备整体较新，更新周期较长。整体能效水平达到现有技术条件下较高水平，因此能效提升空间有限。装备制造业需要加快技术创新以提供更加节能的车辆和船舶。●老旧车辆淘汰制度监管执行缺乏严格、完整的机制，影响装备及时更新换代为低排放或零排放装备。能效提升方面3.2交通运输碳减排挑战3.2.1交通运输需求持续增长3.2.2减排措施存在不确定性据国家综合立体交通网规划纲要（2021）：2021至2035年旅客出行量（含小汽车出行量）年均增速预计为3.2%左右；同期全社会货运量年均增速为2%左右；邮政快递业务量年均增速为6.3%左右。中国交通运输行业气候目标及行动建议22运输结构调整方面新能源发展方面3.2.3资金需求规模大3.2.4跨机构协调难度高●公路、铁路合理比价关系尚未形成，公路货运和铁路货运市场化改革进程步伐不一。公路运输市场化程度远高于铁路运输，定价更为灵活。●目前干线铁路和铁路专用线均存在能力制约，铁路基础设施的建设以及铁路货运市场规模的形成均需要时间，铁路货运增量无法在短时间内迎来爆发性增长。●电动汽车仍存在续航里程短、充电慢、充电难等问题。●重型运输装备（重型货车、大型船舶、飞机）的清洁燃料替代技术路线发展尚不明确。●交通运输的低碳发展依赖于中国发电结构的进一步优化。我国电网结构以煤炭发电为主，发电行业完成低碳转型才能实现交通用电清洁化。替代能源的大规模应用还需要上下游产业链同步配套。然而，目前新能源的规模化产业链尚未形成，电网优化调整、基础设施配套任务艰巨。政府间气候变化专门委员会第六次评估报告（IPCCAR6）中指出，交通运输行业碳减排成本显著高于工业、建筑等行业。因此地方政府、运输企业和个体运输户将因成本问题缺乏减排内生动力，影响减排进展。交通运输行业减排涉及领域广，协调部门多，涵盖营业性车辆、船舶、铁路、民航以及非营业性车辆、私家车等。整个交通领域的碳达峰工作由发改委和交通运输部牵头，涉及交通、铁路、民航、生态环境、工信、公安等部门。在政策实际推进过程中，各部门将花费大量的时间和精力进行反复的沟通与协调，因此，需要组建拥有跨部门协调权力的领导小组进行协调统筹，以避免职责分工重复或缺失、沟通渠道不畅、数据共享标准不统一等问题。目前采取的“公转铁”、“公转水”、老旧柴油货车淘汰等减排措施资金投入大、经济收益小。(Yuanetal.,2021)车辆电动化提高了运输成本。以重型货车为例，氢能源重型货车平均价格是传统燃油重型货车的2-3倍（信息基于专家访谈），如要将现有货车大幅替换成新能源货车，资金需求量巨大。中国交通运输行业气候目标及行动建议233.2.5碳排放核算研究能力有待提升碳排放可测量、可报告、可核查（MRV）系统建设能力直接影响交通气候战略的决策，也是交通相关企业参与碳市场机制的基础。现阶段，我国的交通领域污染物排放研究相对成熟，但在碳排放量化研究方面，尚未建立完善的交通MRV核查机制。目前能源统计与交通部门统计在行业划分中存在差异，交通移动源的能耗统计和碳排放核算能力有待提升。■表3中国推动交通碳达峰工作的主要政府主管部门国家发展和改革委员会履行碳达峰碳中和工作领导小组办公室日常工作职能。承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关节能方面具体工作。涉及完善电价优惠政策，加气站、充换电站建设的政策审批和相关促进政策，运输结构优化中铁路、水路货运运价相关政策以及“十四五”后期绿色出行促进政策。财政部涉及老旧车辆淘汰、新能源车辆推广应用、加气站和充换电站建设、燃料电池核心技术研发、运输结构调整中强制“公转铁”的大宗货物、物流园区和工矿企业铁路专用线建设的相关财政补贴。生态环境部涉及老旧车辆淘汰补贴政策、加气站建设审批和财政补贴政策、将铁路专用线建设纳入国家绿色发展基金支持范围，以及企业运输结构调整的激励与督查政策等。工业和信息化部涉及新车燃料消耗量限值标准、新能源车双积分政策、天然气车出厂的燃料消耗量限值标准和天然气车辆维修保养标准规范等。交通运输部涉及营运车辆燃料消耗量限制标准、新能源车辆使用环节路权便利和停车保障等方面的政策、加气站和充换电站建设审批和财政补贴政策、燃料电池技术在行业内推广应用的相关促进政策、“十四五”后期绿色出行促进政策，以及延续“十三五”期间车购税资金支持、集疏港铁路建设政策等。住房与城乡建设部涉及加气站、充换电站建设审批和财政补贴政策。国家能源局涉及加气站、充换电站建设审批和财政补贴政策。科技部涉及车辆核心技术研发的促进政策。例如：燃料电池技术。省级层面碳达峰工作由对应厅局负责中国交通运输行业气候目标及行动建议244应对气候变化国际经验：欧盟与德国低碳交通发展中国交通运输行业气候目标及行动建议25本节将分析欧盟和德国交通运输行业碳排放情况，梳理相关战略和政策的进展，总结交通运输行业温室气体减排的关键举措，为中国交通运输行业进一步实现气候雄心目标提供经验借鉴。4.1欧盟和德国交通运输行业排放情况交通运输行业温室气体排放占欧洲温室气体排放总量的近四分之一。欧洲交通运输温室气体排放从2007年才开始下降，并未与其他部门呈现相近的排放趋势。为了达到欧盟的总体减排目标（见下文4.2“欧盟和德国交通运输领域应对气候变化的战略和政策”），交通运输行业2030年的温室气体排放必须比2019年减少42%，即从1.64亿吨减少到9500万吨（IEAd）。但欧盟各国的客货运需求仍在上升，货运量正在快速增长，减排压力增加，达到减排目标的时间十分紧迫。因此，欧盟各国交通运输行业需要采取进一步的减排措施，甚至要设立更高的近、中期减排目标。■图10欧盟各行业温室气体排放情况（1990-2019）0204060801001201401990199219941996199820002002200420062008201020122014201620181990=100㜭ⓀᐕъӔ䙊ት≁ߌъަԆᙫ䟿注：交通不包括国际航空和国际海运；其他包括燃料的无组织排放、废弃物管理和间接二氧化碳排放。来源:EEA.https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/德国近年来在交通运输行业积极推进节能减排工作。得益于运输效率的提高和运输模式的转移，德国交通运输行业碳排放从1.81亿吨（2000年）降至1.64亿吨（2019年），与1990年排放水平几乎持平。与其它行业相比，德国交通运输行业在过去30年对国家总体减排量的贡献并不明显。■图11德国各行业温室气体排放情况（1990-2019）0204060801001201401990=100199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019㜭ⓀᐕъӔ䙊ት≁ߌъަԆᙫ䟿来源:EEA.https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/中国交通运输行业气候目标及行动建议264.2欧盟和德国交通运输领域应对气候变化目标的战略和政策欧盟一直以来积极推动交通运输行业的低碳发展，以应对气候变化。近几年欧盟以《欧洲绿色新政》为核心，发布了一系列目标及措施（见表4）。《欧洲绿色新政》提出欧洲到2050年将实现气候中和的目标，并出台《欧洲气候公约》以推动公众对绿色转型发展的参与和承诺，随后2050年的气候目标被写入《欧洲气候法》（EC,2019）。根据该法案，27个成员国在2030年前要将温室气体排放量在1990年的水平基础上削减55%，并在2050年前成为净零排放（net-zero-emissions）经济体。此外，欧盟还建议设定2030年到2050年欧盟范围内的温室气体减排路径，以评估减排进展。未来十年对欧洲达到2050气候中立至关重要。■表4欧盟近期重要交通气候政策时间图20217月欧盟公布“Fitfor55”提案《欧洲气候法》生效6月欧盟委员会通过条例，设立了175亿欧元的公正过渡基金（JTF），以资助项目的形式减轻欧盟各地的社会转型经济成本，实现公平和包容的绿色转型。5月欧盟各国大使批准了《欧洲气候法》最终提案，其中包括：●2030年55%的净排放目标●2050年欧盟范围内的气候中和目标●建立欧洲气候变化科学咨询委员会●设定2040年中期排放目标202012月欧盟领导人就《欧洲气候法》草案的全面总体方针达成一致，其中包括新的气候目标10月欧盟委员会讨论了到“2030年，温室气体净排放量比1990年的水平至少减少55%”的目标6月欧盟选择加入国际航空碳抵消与减排计划（CORSIA）3月欧盟委员会提出《欧洲气候法》草案201912月欧盟委员会提出《欧洲绿色新政》，承诺2050年实现气候中立欧盟委员会发布《可持续与智能交通战略》,设定交通碳减排关键目标针对交通运输行业，欧盟在2019年发布《可持续和智能交通战略》以削减交通运输领域的二氧化碳排放（EPRS,2019）。针对交通各领域提出了明确、定量的发展目标：公路运输：到2030年，至少要有3000万辆零排放汽车和8万辆零排放卡车在欧洲公路上行驶。到2050年，几乎所有汽车、货车、公共汽车及新型重型车辆都将实现零排放。铁路运输：引导公路、民航运输向铁路运输转移。力争到2030年高铁交通量翻番，到2050年铁路货运量翻番。内陆货运量中的75%将转移到铁路和内陆水运.水路运输：2030年零排放船舶进入市场。适时将水路运输纳入碳交易市场。中国交通运输行业气候目标及行动建议27■表5“Fitfor55”涉及交通运输行业的8项提案减排分担条例（ESR）2030年交通运输行业总排放相比2005年减少40%以上（原减排目标为29%），各成员国的减排目标将从10%提升至50%。可再生能源指令（RED）交通运输行业（包括国际航空和海运燃料在内）碳排放强度将降低13%；先进生物燃料占交通运输行业能源消耗比例将提高到2.2%；氢和氢基合成燃料占交通运输行业能耗比例将提高到2.6%。能源税指令（ETD）欧盟将逐步取消在航空业、航运业对化石燃料的免税政策，将海运、航空、渔船、家庭供暖、电力供应所使用的化石燃料重新纳入课税范围，并设定最低税率；同时，允许对汽车燃料、取暖燃料和电力征收不同的最低税率，推广环保能源的使用。汽车CO2排放标准条例（CO2incars）到2030年，汽车和厢式货车的二氧化碳排放量将较2021年分别下降55%和50%；到2035年下降100%。这意味着到2035年仅允许销售零排放汽车和厢式货车。替代燃料基础设施指令(AFID)增加充电站设点，并随时根据零排放新车销售状况调整布局。主要高速公路每60公里设置充电站，每150公里设置加氢站。到2030年将有350万个新充电站，到2050年将有1,630万个新充电站。可持续航空燃料（ReFuelAviation）燃料供应商在欧盟机场机载航空燃料中要不断提高可持续航空燃油使用比例，力争在2025年将其占航空燃料的比重提升至2%以上，到2050年提升至63%以上；同时，供应商应在2030年至2050年引入E-Fuel（Renewablesyntheticfuels）使用，力争2030年达到0.7%，2050年达到28%。此外，引入适用于欧盟内部航班所用航空燃料的最低税率，以刺激使用更可持续的航空燃料，并鼓励航空公司使用效率更高、污染更少的飞机。可持续海运燃料（FuelEUMaritime）通过对船舶使用的燃料的温室气体含量设定最大限值，以刺激停靠欧洲港口的船只采用可持续海事燃料和零排放技术。2025年起，欧盟将对海运使用燃料的温室气体排放强度进行越来越严格的限制，并设定了温室气体减排具体目标，即到2025年为2%，到2030年为6%，到2035年为13%，到2040年为26%，到2045年为59%，到2050年为75%。欧盟碳排放交易体系（EUETS）至2027年，欧盟将逐步取消航空业的免费碳排放配额。新体系规定往返欧洲经济区以外国家的欧盟航空公司的碳排放将与CORSIA（国际航空碳抵消与减排计划）保持一致。当欧洲经济区以外航班的碳排放量超过2019年水平时，则必须用相应的碳积分抵消。扩大欧盟碳排放交易体系范围，将碳定价覆盖至道路交通行业。2022年将海运碳排放纳入碳排放交易体系。航空运输：增加可持续航空燃料比例，2025年达到2%；2030年达到5%；2035年达到20%；2040年达到32%；2045年达到38%；2050年达到63%。减少发放给航空公司的免费碳排放配额。2035年零排放大型飞机投入市场。基础设施配套建设：扩建充电基础设施，2030年前欧盟境内安装300万个公共充电站和1000个加氢站，保证车辆在主要高速公路上每60公里能充电一次，每150公里能加氢一次。为了确保达到2030年减排55%的中期目标，2021年7月，欧盟公布了“Fitfor55”立法提案，其12项计划中有8项涉及交通运输行业（EC，2021），并进一步加严了气候目标。“Fitfor55”计划提出将进一步推动欧洲全社会降碳发展、能源结构转型，强化欧盟国家的低碳竞争力。中国交通运输行业气候目标及行动建议28德国交通运输行业气候雄心主要由《联邦气候保护法》（Bundes-Klimaschutzgesetz）驱动，即以2030年减排65%、2040年减排88%、2045年实现气候中和为目标。2021年12月8日，新组建的德国政府签订了联合执政协议，以确定2025年前的政府工作方案，并将德国经济的绿色和零碳转型作为其中的重点。协议中提出了交通领域的总体目标，即21世纪20年代开始实施政策，来推动实现可持续、高效、无障碍、智能、创新和经济的交通。2035年之后只允许合成燃料新车注册。■表6德国交通低碳发展的部分措施在德国，联邦交通部主要负责交通行业的各项目标实施，并与其他部门（如联邦环境部或联邦财政部）进行协调。新能源车辆及运输装备推广到2030年，纯电动乘用车数量实现1500万辆。联邦政府设立了”Umweltbonus”（环境奖金）对新能源车辆购置进行补贴。德国电动汽车还实施了税收激励措施，免征电动汽车的机动车税。此外，对新车将增加基于汽车二氧化碳排放量的机动车税，每公里从2欧元增加到4欧元。现有的每公里95克二氧化碳的豁免限制仍将适用。铁路运输到2030年实现75%的电气化。运输结构优化调整联邦政府为推动货物运输结构优化调整，采取了降低铁路货运铁路轨道使用费的手段，并推广单车皮运输(singlewagonloadtraffic)(BMVI,2017)。对于旅客运输，德国降低了长途铁路车票的增值税，这使得铁路旅行成本更低，更具吸引力。相比之下，航空旅行附加费自2020年4月则略有增加。此外，为了提升铁路运输的能力和效率，联邦政府和国家铁路公司DeutscheBahn将在2030年前对铁路网投资860亿欧元。充电基础设施到2022年至少增加15000个公共充电站，到2030年可用充电点达到100万个。未来，住宅、企业和其他建筑停车场必须安装充电基础设施。个人业主和租户可以要求自费安装充电站。联邦内阁于2019年11月通过“充电站基础设施总体规划”(MasterplanLadeinfrastruktur）：从2021年起，将进一步资助公共充电基础设施建设。政府还在2020年首次为私人充电设施提供2亿欧元的额外资金。绿色出行联邦政府从2021年起增加了公共交通资金。到2030年，联邦政府将提供更多资金以扩大自行车基础设施。此外，还将为使用可再生燃料的公交车队提供资金。到2030年城市公交电动化将达到50%。碳排放交易体系德国航空运输自2012年起开始纳入碳交易体系。德国公路运输纳入碳排放交易体系的步伐相对较慢，主要由于构成其运输成本影响因素较多，其中燃料成本仅占总成本的26%，作为燃料成本构成要素的碳排放交易价格对总体成本影响很小。但德国仍考虑尽快将公路运输纳入碳排放交易体系，计划以为交通工具使用者设立专门账户的方式进行。铁路行业因使用电力而间接计入碳交易体系。中国交通运输行业气候目标及行动建议29■表7欧盟与德国交通应对气候变化的目标和措施对比欧盟德国设立欧盟层面总体和交通领域气候目标，并制定相应法规和减排战略根据欧盟的目标及法规，设立更高的国家总体和交通领域气候目标，并制定相应减排战略推广新能源使用到2030年，至少要有3000万辆零排放汽车和8万辆零排放卡车在欧洲公路上行驶，零排放船舶将进入市场。逐步取消在航空业、航运业对化石燃料的免税政策，并设定最低税率。推广新能源使用到2030年，在德国注册的电动汽车将达到700万至1000万辆。增加基于汽车二氧化碳排放量的收费，电动汽车将继续免征机动车税。完善配套基础设施2030年前欧盟境内要安装300万个公共充电站和1000个加氢站。完善配套基础设施2030年可用充电站达到100万个，对充电基础设施提供额外的资金资助。运输结构调整到2050年铁路货运量翻番。内陆货运量中的75%将转移到铁路和内陆水运。运输结构调整将通过减少铁路运输相关税费，推动货物和旅客运输从公路转移到铁路。增加航空旅行附加费。欧盟碳排放权交易体系（EUETS）扩大欧盟碳排放交易体系范围，将碳定价覆盖至道路交通行业，并首度将海运纳入碳排放交易体系。减少对航空领域的配额。交通运输业逐步纳入碳排放交易体系德国航空运输自2012年起开始纳入碳交易体系。铁路行业因使用电力而间接计入碳交易体系。绿色出行引导公众选择绿色出行。越来越多的欧盟城市正在参照欧盟委员会发布的《可持续城市出行规划指南》，制定自己的可持续城市出行规划（SUMP），来作为一种综合规划途径服务于以人为本的可持续交通，重点关注公共交通和慢行出行。绿色出行联邦政府增加了公共交通的投入资金；通过发布相关政策，在全国范围内推广和完善自行车出行；并强调要继续投资支持公共交通和慢行交通（自行车出行和步行）的基础设施，以及数字化出行方案。4.3小结欧盟与德国在设立交通低碳发展目标、推动电动汽车发展、配套建设充电基础设施、运输结构调整、税费政策和碳交易方面都采取了措施（具体见下表）。欧盟侧重于明确总体目标和制定指标，例如制定车辆二氧化碳排放标准和促进可再生燃料（RED和REDII）的欧盟指令，由各国执行；温室气体减排的总体目标也通过努力分担条例对成员国进行了明确的规定。德国作为欧盟国家中经济较发达的国家采取了更为积极的行动，承担了更多的减排责任。德国根据本国发展情况，对欧盟目标、指令等顶层设计作出了进一步落实和强化，并制定和提出适用于本国的具体措施。这对中国制定省级层面的碳达峰方案尤其具有参考价值：需根据各省、市的经济发展程度、交通运输发展基础、自然禀赋条件等，因地制宜提出适用于各省、市的减排措施及目标。从欧盟和德国的经验来看，设立明确的目标，制定相应的法规和战略是交通行业采取应对气候变化行动的核心。推广应用零碳交通运输装备以及调整运输规模是交通运输行业实现脱碳的关键措施。与此同时，减免新能源运输装备税费、增加车辆二氧化碳排放费等方式可限制传统燃料运输装备使用。欧盟希望通过碳市场，以经济高效的方式推动交通领域的碳减排工作，并在积极研究对公路运输进行碳定价。目前，中国也在积极构建碳交易体系，欧盟碳市场的经验值得中国进一步追踪学习。5中国交通运输减排措施及行动建议中国交通运输行业气候目标及行动建议31近年来，我国结合发达国家先进经验与我国自身发展情况，已经出台了一系列的节能减排政策来推动我国交通运输行业低碳转型工作的实施。本节将根据欧盟和德国的经验，进一步挖掘中国交通运输为实现碳达峰和碳中和可采取的措施和行动。德国通过发展高效的运输组织模式、推广多式联运等运输模式来提升整个运输系统效率，实现系统高效运转带来的能源节约效益。对照国际经验，中国可以结合铁路路网发达的优势，进一步优化现有运输结构，促进大宗物资从公路转向铁路和水路运输。具体措施包括：●实施既有线扩能改造，释放普速铁路干线货运能力；●优化集装箱、快捷、重载等运输网，提升路网既有通道运输能力；●完善大型企业铁路运输网络建设，进一步提升铁路货运能力；●通过加大国家高等级航道建设，持续提高船舶的平均运输吨位，提高货运周转量中水路运输的分担比例。中国需要学习欧盟城市和交通可持续融合规划发展的经验，进一步挖掘节能降碳潜力，引导公众出行向更低碳的交通方式转移。建议采取以下措施：●通过制定有关绿色出行的指导意见，使城市规划和交通规划更加有效地融合（参考欧盟委员会发布的SUMP）●鼓励城市轨道交通、快速公交、与慢行系统（步行与自行车等）的融合发展，推动MaaS应用，开展慢行交通+轨道交通/铁路联程试点。●加大公交专用道建设力度、因地制宜允许单行线道路上公交车双向通行，提升公交效率。●推广(面向各类人群的)信息化设施产品，为公众提供准确、可靠的公交车实时位置、预计到站时间等信息服务；拓展定制公交、夜间公交、社区公交等多样化公交服务。●制定城市轨道交通高质量发展指标体系，组织对各地城市的轨道交通发展状况进行评估，评选轨道交通高质量发展示范城市。●通过激励措施促进绿色出行（例如，通过碳积分模式鼓励人们选择公共交通而非汽车出行）。为控制车辆碳排放、推动低碳技术开发应用，欧盟提出了较为严格的碳排放和能效标准以及一系列激励政策。目前，中国在强制标准和激励措施方面都有提升的空间。●适时提高新车和营运车辆（尤其是营运货车）的燃料消耗量限值标准，或者加快限值标准的更新频率●在交通部、工信部门之间就营运车辆燃料消耗量限值标准建立完善良好的沟通机制，协商确定限值标准的制定及更新。本研究通过专家访谈了解到，研究制定车辆碳排放量限值并且建立各类车辆燃料技术的统一标准对于控制车辆碳排放操作性强，且有利于拓宽车辆碳减排的技术路径。可以进一步研究提出碳排放标准，后续根据不同燃料类型细化相关能效标准。●为提升整体车队（运输装备）的能效水平，需要建立在用车船退出机制和完善淘汰激励政策。●铁路运输可加快研究新型节能机车、磁悬浮列车、低真空管（隧）道高速列车、储能技术（车载储能系统和地面储能系统）等提升机车能效水平。●航空运输可通过优化航线（ATM）或研发轻质材料、航电系统、超前部署战略性技术等降低机队的单位能耗。●进一步实施道路运输车辆达标车型制度，建立营运装备燃料消耗检测体系，并加强对检测的监督管理。●在激励政策方面，除了对现有老旧车辆淘汰补贴政策的完善之外，还可以借鉴国际经验进一步完善税收和高速公路差异化收费。研究建立汽车生产企业领跑者激励机制，建立基于市场机制的燃料消耗量积分、新能源积分、碳积分等协调机制。●在全行业普及节能驾驶技术，将节能驾驶作为驾驶员理论和实践培训的独立课程模块进行培训，并纳入考试内容。优化运输结构引导绿色出行提高能源效率中国交通运输行业气候目标及行动建议32●在公路运输方面，重点突破中重型货车的长续航里程电池技术，积极探索电气化公路和燃料替代技术，提高能源安全性和使用效率，降低使用成本。进一步加快城市公交、出租和城市物流配送车辆的电动化进程，氢燃料也是一种可能的车辆燃料技术路线，但取决于其技术发展、应用场景及氢能来源，建议在保障绿氢供应前提下在特定场景适时推广氢燃料使用。●铁路运输方面，应研究和推广新能源和可再生能源在铁路建设、运营和设备维护中的大范围应用。●水路运输方面，目前国内除对于LNG燃料动力船的船型技术有一定积累以外，对于使用氢燃料和氨燃料等的新船型技术研发尚处于起步阶段，相关的装备、材料和工艺尚属空白。而且新技术的应用存在一定的安全隐患，如LNG、氢、氨等清洁能源的特性表征具有较大风险，需加强风险评估及应急保障研究。●航空运输方面，由于航空飞行器的替代燃料技术尚不清晰，需要加快开展航空领域深度脱碳技术研究。积极推动重大科技创新，积极推动部分机场和航空公司先行先试。鼓励开展温室气体与污染物协同减排相关技术研发、示范与推广。有序推动可持续航空燃料（生物航油）示范工程建设和规模化应用。●为保证新能源在交通运输行业的运用，需要以下措施来加速基础设施网络与能源网络的融合：◆统筹布局交通基础设施网络的电能、氢能等能源供给网络，加快充电、加氢、加气基础设施建设(IEA,2019a)。◆加强新能源汽车与电网（V2G）能量互动，鼓励地方开展V2G示范应用，统筹新能源汽车充放电、电力调度需求，综合运用峰谷电价、新能源汽车充电优惠等政策。◆加快推进港口岸电设施建设与使用，完善高速公路沿线充（换）电站和加氢站的规划建设，加快航运干线船用LNG加注站建设。◆研究实施行业“能源产消者”试点项目，鼓励交通基础设施利用光伏、风力、潮汐等可再生能源发电，并通过电动汽车、新型储能等技术将能源进行转换、存储、返售。进一步推广新能源使用中国交通运输行业气候目标及行动建议33上述主要减排方式和重点措施，按照交通子领域划分可总结如下：■表4各交通子领域减排措施建议交通领域主要减排方式重点措施减排潜力公路结构优化推动“公转铁”“公转水”碳排放占比高，碳减排潜力大，但在重型货车领域短期内仍缺乏成熟的替代能源解决方案。能效提升提高新车出厂油耗标准，推广节能型车辆推广生态驾驶，降低油耗优化货运组织模式，提高货运效率淘汰老旧车，推广IM制度新能源替代电动车替代：由轻型货车逐步过渡到重型货车LNG车替代：重型货车氢燃料车替代：中远期推广长途/城际客货运车需求管理倡导绿色出行，减少私家车使用划定低排放区水路能效提升研发新型动力系统碳减排手段有限，船舶领域短期内仍缺乏成熟的替代能源解决方案。淘汰老旧船优化运输组织，提高运输效率新能源替代近期：LNG船中远期：电动船/氢能源船靠港船舶使用岸电铁路能效提升推广节能技术近年来铁路电气化水平不断提升，碳排放水平已经较低，减排潜力有限。新能源替代电气化民航能效提升推广节能技术碳减排手段较少，机队较新，能耗已达到较低水平，短期内仍缺乏成熟的替代能源解决方案。优化航线6总结中国交通运输行业气候目标及行动建议35由于我国交通运输需求不断上升，客货运量持续增加，交通基础设施规模迅速扩大，相关能耗及二氧化碳排放不断增长。相比大多数欧盟国家如德国，我国交通仍处于大规模发展阶段，减排任务艰巨且紧迫。在当前政策和技术情景下，我国交通运输行业碳减排的技术和措施仍存在很大不确定性。因此，面对2030年全社会碳达峰的目标，交通运输行业需要进一步推进现有节能减排措施，并制定中长期的交通低碳发展战略。在“1+N”的政策体系下，交通行业需要提出更为细化的气候目标和减排行动计划。因此需要增加交通行业碳排放量化和核算能力来保证气候目标的发展。同时，交通运输行业应与其它领域例如能源行业加大协作力度，全面综合地保证气候目标的实现。参考欧盟对于气候目标的分解经验，为了在因气候目标而导致的社会经济变革中保证处于不同发展阶段的区域和参与者的利益，可考虑提供有区域针对性的资金支持，并对处于不同发展阶段的区域设定具体的交通减排目标，有序推进交通碳达峰工作。“十四五”期间，中国交通运输规模将呈中高速增长态势。低碳技术发展和推广应用也处于初期阶段，交通运输部门需要有序协同推进运输结构优化、能效提升、新能源和清洁能源替代等减排工作。中远期，交通运输规模增速放缓，技术渗透和应用日渐提升，持续推进能效提升、大力推广新能源和清洁能源替代将发挥重要作用。从实现碳达峰目标来看，公路运输在交通运输部门中排放占比最高，是影响交通运输碳达峰的关键部门。公路运输可通过不断提升新车燃料消耗量限值标准、加快淘汰老旧车辆，持续提升改进在用车节能技术，推广应用节能驾驶技术和自动驾驶技术，来推动交通运输部门碳达峰的实现。从促进实现碳中和来看，在全社会实现碳达峰之后，交通运输行业的航空和航运领域由于在短期内缺乏成熟的清洁燃料替代技术，将成为交通碳排放的主要增长点(Wang，2017)。这可能会导致交通运输行业实现碳达峰之后长期处于平台期或碳排放减少速度放缓。需要强调的是，应对气候变化不是一个国家的课题，是人类共同面临的挑战。需要加强国际合作，共同推进技术研发和政策创新。各国应该遵循共同但有区别的责任原则，根据国情和能力，最大程度强化行动。中国交通运输行业气候目标及行动建议36ChinaRailway.NationalRailwayStatisticalDataCompilation;2020.ChinaHuanengGroup(CHG).Transitionroadmapandengineeringpracticestowardscarbonpeakandcarbonneutrality;2021CivilAviationAdministrationofChina(CAAC).StatisticalDataonCivilAviationofChi-na;2020.Li,X.2020.China’sFreightDemandTrendintheComing30Years.ChinaTransporta-tionReview.v.42.10(2020):105-109.Li,X.Y.2020.SimulationMethodsofGreenTransformationRoadmapanditsApplica-tionsinthePassengerTransportationSectorofChina.(PhD.Thesis).BeijingInstituteofTechnology,Beijing,China.LiX.Y.,etal.PathsforCarbonPeakandCarbonNeutralityinTransportSectorinChi-na,StrategicStudyofCAE.2021.23(6):15-21.Yin,X.,etal.“China’stransportationenergyconsumptionandCO2emissionsfromaglobalperspective.”EnergyPolicy82(2015):233-248.Liu,L.,Wang,K.,Wang,S.,Zhang,R.,&Tang,X.2018.Assessingenergyconsumption,CO2andpollutantemissionsandhealthbenefitsfromChina’stransportsectorthrough2050.Energypolicy,2018,116,382-396.EuropeanCommission.(2019).AEuropeanGreenDeal:Strivingtobethefirstcli-mate-neutralcontinent.Availableat:https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-an-green-deal_enEuropeanParliamentaryResearchService(EPRS).(2019).Sustainableandsmartmobilitystrategy.Availableat:<https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2021/659455/EPRS_BRI(2021)659455_EN.pdf>EuropeanCommission.(2021)EuropeanGreenDealandFitfor55.Availableat:<https://www.consilium.europa.eu/en/policies/green-deal/eu-plan-for-a-green-transition/FederalMinistryofTransportandDigitalInfrastructure(BMVI).RailFreightMaster-plan.2017.Availableat:https://www.bmvi.de/SharedDocs/EN/publications/rail-freight-masterplan.pdf?__blob=publicationFile>IEA(InternationalEnergyAgency)a.CO2EmissionsfromFuelCombustion2019:High-lights.2019.Availableat:<https://webstore.iea.org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