碳达峰与碳中和：应对全球气候变化的中国行动气候问题关乎的是全人类的命运。面对全球气候环境日益严峻、极端天气灾害愈发频繁的形势，各国团结起来共同参与气候治理已刻不容缓。气候变化领域的碳减排问题已不仅仅是一个专业性问题，而是事关构建人类命运共同体的系统性问题。在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的思想指导下，中国政府勇于承担碳减排责任，向国际社会作出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。实现“双碳”目标，将带动我国经济社会发展全面绿色转型和系统性变革。同时，我们也应充分认识到实现“双碳”目标的艰巨性，强化风险意识，系统筹划实现目标的路径、机制、政策。为此，《探索与争鸣》编辑部与上海交通大学中国城市治理研究院联合召开研讨会，并邀请相关领域学者撰文，希冀为中国“双碳”目标的实现贡献智慧。林震教授指出，“双碳”治理应从治理体系、治理能力和治理效能入手，提升治理现代化水平。其中，治理能力是关键。实现“双碳”的良性治理，需要切实提升系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和持续治理六个方面的能力。冯宗宪教授建议，中国碳减排要从碳强度指标和碳排放总量两方面结合考虑进行，按照适度超前、略留余地的要求部署碳达峰行动方案。国家对各区域碳达峰的时序应有一定的统筹安排，按照各地在全国主体功能区的地位和作用特点，提出有区别的不同要求，鼓励各区域各尽所能，采取各具特色的碳减排路径。张中祥教授指出，碳成本提高短期对企业有阵痛，但政府不应被企业可能放大的情绪所左右。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，应引起关注。郝宇教授认为，碳减排的本质是发展权的竞争。碳排放权交易是利用市场机制推动绿色低碳发展，实现“双碳”目标的重要政策工具。现阶段我国碳市场建设的重点工作仍为总体框架的搭建，尚需细化各项管理制度和条例。沈小燕教授建议，统筹考虑碳交易和碳税两种政策手段的并行和综合应用，在进一步完善碳交易制度的同时择机开征碳税。魏文栋副教授认为，我们要厘清实现“双碳”目标对我国能源发展带来的新挑战、新要求，全力保障低碳转型与能源安全，深化和推进能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和能源国际合作。张攀副教授提出，目标管理机制在中国国家治理体系中扮演着举足轻重的角色，为如期实现“双碳”目标，可以从碳排放目标分解子系统、碳排放数据核算子系统、碳排放目标仿真子系统和碳排放目标激励子系统四个方面入手，构建中国碳排放目标管理体系。王茹副教授指出，实现“双碳”目标过程中面临自然风险、经济风险、社会风险和政治风险四种潜在风险。要统筹有序构建“双碳”风险防控体系，包括高韧性的自然风险防控体系、基于“成本－收益”分析的经济风险防控体系、提升公共福利的社会风险防控体系、多元参与的政治风险防控体系。——主持人吴建南杜运泉4总第三八三期圆桌二O二一年第九期5Sep.2021提升碳治理的现代化水平林震，北京林业大学生态文明研究院院长、教授国家主席习近平2020年9月22日在第75届联合国大会一般性辩论上向国际社会作出了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的庄严承诺。“双碳”目标的提出在全国上下掀起了一波又一波的热潮，相关会议、论坛几乎无“碳”不欢，各地各部门“十四五”规划也是言必称“双碳”。“双碳”热的背后隐藏的是一些部门和行业“双碳”知识储备和治理能力的贫乏，对运动式“减碳”的热衷显然偏离了中央“双碳”承诺的初衷。为此，今年7月30日召开的中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。这就给我们提出了一个问题，碳达峰、碳中和作为公共治理的一个新领域、新任务，究竟需要决策者和管理者具备什么样的能力，才能既实现“双碳”目标，又达到治理现代化的要求？换句话说，良好的碳治理需要提升哪些治理能力？运动式碳治理的表现和原因“双碳”之所以热，一个很重要的原因在于它提出来之后的半年内属于自上而下的密集决策期。自去年9月在联大首次表态后，习近平主席又在联合国生物多样性峰会、第三届巴黎和平论坛、金砖国家领导人会晤、二十国集团领导人峰会、气候雄心峰会等国际场合多次重申“双碳”承诺。在国内，去年10月底党的十九届五中全会把“双碳”目标纳入“十四五”规划建议后，各地陆续召开党代会，把“双碳”提上议事日程。12月中旬召开的中央经济工作会议将做好“双碳”工作列入2021年八大重点任务。今年3月11日全国人大批准的“十四五”规划纲要明确要求制定碳达峰的行动方案和采取更有力的碳中和政策措施。此后，各地开始自上而下层层制定出台本地“十四五”规划。这其中“双碳”都是新亮点，同时相关部门正着手制定“双碳”的专项规划。但是，有些地方部门和企业不是按照中央的部署审慎规划，而是热衷蹭热点、喊口号，做表面文章，或是抢“机遇”、上项目，在政策的宣传贯彻中“夹带私货”，逐步偏离了中央的决策初衷，出现了运动式“减碳”的现象。所谓运动式“减碳”，从治理的角度来说，属于运动式治理的范畴。当然运动式治理并不都是负面的，有时也能收到广泛动员和集中攻坚的效果。运动式治理是指由各级政府主导的，针对治理过程中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性治理行动。由于科层化的日常治理会因为组织惯性和惰性而无法达到有效治理的目的，在这种情况下，运动式治理被认为能够弥补组织失灵，通过对官僚体制内部动员，在短时间积累大量的组织资源，从而实现一定的政治目的。①但是此次中央所批评的运动式“减碳”更像是公共政策执行偏差，不是执行不力，而是执行走样、执行跑偏。从政治风气上说，则是一种变相的形式主义和冒进主义。其主要有五种表现：一是象征式执行。由于“双碳”目标的实现时间紧、任务重，加上准备不①程熙：《“运动式治理”日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例》，《社会主义研究》2013年第4期。微信公众号6总第三八三期足，很多地方往往先大张旗鼓地作表态，但雷声大雨点小。二是选择式执行。把碳达峰曲解为“攀高峰”，盲目上马“两高”项目，增加碳排放量基数。三是竞赛式执行。各地之间互相攀比，甲要“十五五”期间达峰，乙要“十四五”末期达成，丙恨不得现在就完成。四是一刀切执行。谈碳色变，对高碳产业一刀切，却没有相应的替代方案，只破不立，先破后立。五是包装式执行。把原有一些不合适的项目打上“低碳”“减碳”标签，或者以“双碳”为噱头去套取项目。这些运动式“减碳”行为，究其原因，还是政绩驱动和利益驱动在作祟。“双碳”治理现代化的逻辑要求“双碳”究竟应该如何治理才是可行和合理的呢？习近平总书记今年3月15日在主持中央财经委员会第九次会议时强调指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。他要求领导干部要加强碳排放相关知识的学习，增强抓好绿色低碳发展的本领。4月30日，他在主持十九届政治局第二十九次集体学习时又指出，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向的关键时期，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，各级党委和政府要担负起生态文明建设的政治责任，确保党中央关于生态文明建设各项决策部署落地见效。我们知道，实现国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标和总要求。从学理上看，有效的国家治理需要回答谁治理、如何治理、治理得怎样三个基本问题，由此形成国家治理的三大要素——治理主体、治理机制和治理效果。①从党的十八届三中全会到十九届四中全会的系统论述中可以看出，中央提出的国家治理现代化的基本逻辑是：完善国家治理体系→提高国家治理能力→实现国家治理效能，三者是一个有机整体。在笔者看来，国家治理现代化既是一个目标，也是一个过程，还是一个系统，应当包括治理体系现代化、治理能力现代化和治理效能现代化三个有机组成部分，缺一不可。治理体系现代化指的是党领导政府、企业和社会组织等多元主体，通过体制机制改革和制度创新，不断构建和完善系统完备、科学规范、运行有效的治国理政制度体系。治理能力现代化是指治理主体坚持和发挥制度优势，通过加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断实现良好治理效能的能力。治理效能现代化指的是治理的效率要高，效果要好，效益要明显，治理的成效有助于中国特色社会主义现代化强国目标的实现。因此，作为生态文明建设整体布局的一部分，“双碳”治理也要遵循这三个“现代化”的要求。“双碳”治理体系现代化主要包括两个部分的内容：一是从制度建设的角度推进相应的体制改革和制度创新，进而构建系统的低碳乃至零碳发展的制度体系。目前，碳达峰、碳中和还缺乏明确的顶层设计和相应的政策体系，低碳发展的“四梁八柱”还没有搭建起来。在碳治理领域也存在着一些“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”的情况，亟需“加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。②二是从治理主体的角度构建现代碳治理体系。中央已明确要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，强调要坚持党的领导和多方共治，实行党政同责、一岗双责，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。这同样适用于碳治理领域。“双碳”治理能力是各级各类治理主体制定和执行低碳制度，以实现零碳社会目标的能力。这一能力不仅包括政府主导能力，也包括企业等市场主体通过整合利用相关资源，采用合法、合理的工具和①俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。②习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期。圆桌二O二一年第九期7Sep.2021手段开展治理的行动力，以及社会组织和公众的参与能力。①学界一般把党的十九届四中全会概括的“四种治理”作为治理能力现代化的外延。②笔者根据碳治理的特点，认为“双碳”治理能力现代化应当包括系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、科学治理和持续治理六个方面。“双碳”治理效能现代化，就是碳治理主体发挥制度优势，促进高耗能、高污染产业的转型升级，推进能源革命，完成减碳降碳指标，达至净零排放，有效应对气候变化，建设天蓝、地绿、水净、人和的美丽中国，最终实现人与自然和谐共生的现代化。实现“双碳”治理能力现代化的途径国家治理现代化的逻辑表明，治理体系是前提，治理效能是目标，治理能力是关键。因此，要实现“双碳”的良性治理，需要切实提升六个方面的能力。一要提升系统治理能力。所谓系统治理是指运用系统性的原则和方法进行治理，要能够“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”。生态文明领域通常讲统筹山水林田湖草沙冰系统治理，这是从全要素的角度讲的，还可以从全过程、全方位、全地域、全寿命周期来考虑系统问题。从碳指标的角度来说，要把排放总量、人均排放量、单位GDP排放量（碳强度）以及地区配额等统筹起来考虑。二要提升综合治理能力。所谓综合治理是指多个部门联手，运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。碳治理不是单打一，要善于综合运用政治、行政、财政、金融、工程、技术、法律、宣传等手段；也不能单兵突进，要把降碳和减污协同起来，把低碳发展与绿色发展、循环发展协同起来。三要提升源头治理能力。所谓源头治理是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治，治本为主、标本兼治。对于碳治理来说，一要能够溯源追本，二要不忘根本。前者是说要弄清本部门、本地区的碳排放源和碳排放量，分析研究其减排的可行路径，做到精准减排降碳。后者是说我们在讲“双碳”时不要忘了它的初心，是为了应对气候变化，其关键抓手是能源革命，同时也要看到造成气候变化的并不只有二氧化碳，要学会多源头的综合治理。四要提升依法治理能力。所谓依法治理是指运用法治的原则和方法进行治理，实现治理的制度化、法治化。我国目前在节能方面的立法已有较大进展，但在应对气候变化、低碳发展方面还缺乏相应的法律法规，可以说还处于无法可依的状态。在碳交易方面，2014年国家发改委制定了部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》，2015年研究起草了《全国碳排放权交易管理条例（草案）》，但至今尚未出台。“十四五”期间应当加快相关立法，构建应对气候变化的伞状法律体系。五要提升科学治理能力。所谓科学治理是指碳治理要实事求是，遵循客观的自然和社会发展规律进行科学谋划，同时积极促进绿色科技创新实现节能减排。例如，钢铁工业排放了全球7%的二氧化碳，迫切需要发展更清洁的炼钢工艺。我国是全世界最大的钢铁生产国，可以借鉴国外的零碳炼钢工艺，但更关键的是要加大自主研发力度，掌握和引领碳治理的核心技术。科学是在不断试错中发展的，因此要舍得投入，也要有容错的态度和机制。六要提升持续治理能力。所谓持续治理是指实现碳中和是一个长期的过程，任重而道远，不可能毕其功于一役，要持之以恒，驰而不息，一任接着一任干，一代接着一代干，绵绵用力，久久为功，才能最终达成目标。［本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心（北京市社会科学基金）重大项目“坚持和完善生态文明制度体系研究”（20LLZZA015）阶段性成果。］①田章琪、杨斌、椋埏淪：《论生态环境治理体系与治理能力现代化之建构》，《环境保护》2018年第12期。②洪向华：《着力提高四种治理能力》，《中国纪检监察报》2020年8月18日，第5版。8总第三八三期鉴于碳达峰和碳中和已成为我国碳减排的中长期目标，而且碳达峰的峰值确定成为需要关注的一个重要问题，本文具体结合对碳达峰的峰值目标和减排路径的辨析，对于碳强度和碳总量双控下的碳减排转向碳中和约束下的碳达峰问题，分别进行一些讨论。碳强度与总量减排双控目标和碳峰值的确定究竟是确定碳总量减排抑或碳强度减排目标，是后《京都议定书》时代气候变化政策领域的一个重要问题。在实际承诺行动中，发达国家多使用前者，而发展中国家则更多接受后者。我国已在自主减排中实际接受了双承诺，这就意味着中国碳减排要从碳强度指标和碳排放总量两方面结合考虑进行。首先，对碳强度指标而言，减排的可能路径反映在数值上基本为三条，即一段时期碳排放强度下降的速度大于、等于或小于经济增长速度。当碳排放强度下降的速度大于或等于经济增长速度时，就会导致碳排放随着经济总量的增长而持续减少或者保持不变，这就意味着碳强度指标数值的下降。而当碳排放强度下降的速度小于经济增长速度时，就会导致碳排放仍然随着经济总量的增长而继续增加，这就意味着碳强度指标数值的上升。因此，要达到有效率的减排，必须使得碳排放强度下降的速度大于或等于而不能小于经济增长速度。其次，在强度和总量指标二者的选择方面，强度目标与总量目标的区别类似于环境规制中价格手段与数量手段的区别。①碳减排的目标选择取决于与特定排放量相关的边际减排成本和边际损失（可以理解为边际减排收益）的增长速度。如果边际碳减排成本的增长速度更快，则强度减排目标更优；反之，当边际损失增长更快时，总量减排目标更优。②因此，在实践中采取双控的手段和目标，有利于更好地做好碳减排，特别是促进更科学合理地设置碳峰值的目标。碳排放峰值（peakcarbonemissions）是根据可能的情境预测出的将来某区域二氧化碳排放的最大值，本质上说就是反映出将来能源的最大消耗量。碳达峰是指二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，达峰目标包括达峰年份和峰值。对于碳峰值的取值范围和达峰时间，在不同条件的约束下可能有以下情形：第一类情形，假定某一区域排放峰值不加以约束，那么在预定的达峰时间（这个时间点会相应地被推后），传统能源的最大消耗量就会被定得很高，这显然是不符合减排目标的，对于达峰之后的减排行动和治理，也会造成更大的支出费用，因此是不可取的。第二类情形，假定某一区域排放峰值受到碳强度指标约束，那也可能出现以下三种假设情景：一种假设情景是碳强度不变，那么碳峰值可以取在一个相对于第一种情形较低的数值；另一种假设情景是碳强度基于碳中和的碳达峰目标设立和行动冯宗宪，西安交通大学经济与金融学院教授、“一带一路”与全球发展研究院首席专家圆桌二O二一年第九期9Sep.2021降低，那么碳峰值可以取在一个相对于第一种情形更低的数值；还有一种情景则是碳强度不降反升，碳峰值就不得不取在一个相对接近于第一种情形的数值。三种情景相应地会出现三种达峰时间点，即提前达峰、按时达峰以及推迟达峰。显然，结合碳达峰的目标和要求，我们应当力争第二种情景。第三类情形，假定某一区域排放峰值不仅受到碳强度指标约束，也受到能源总量下降的约束。自从我国采取了碳强度和能源总量双控方针之后，碳峰值的目标设定和实现，也要受到二者及其影响因素的约束。受到二者约束下的碳峰值，必须是在经济增长的同时碳排放总量不变或下降的前提下取得的。那么在假定碳强度指标一定的约束情况下，即碳强度降低或碳强度不变的情况下，碳总量的降低势必带来对于碳强度约束下确定的碳峰值进一步降低，从而起到真正的削峰作用。长期以来，中国经济增长对工业，特别是重工业，即能源化工和高耗能产业的严重依赖，是中国各省区碳排放增长的主要原因。因此，应充分利用碳排放总量控制对产业结构和能源结构升级所形成的倒逼机制，逐步实现经济发展与能源碳排放的脱钩。我国区域碳排放强度空间分布特征，具体表现在省域碳排放强度具有明显的空间集聚效应，碳排放强度水平相似区域倾向于相邻分布；而在辐射效应方面，一些能源生产大省对周边地区的碳排放强度具有明显的正向辐射效应，而一些能源消费和制造业大省对周边地区碳排放强度具有明显的负向辐射效应。③造成碳强度空间集聚现象的主要原因，一是不同区域的资源禀赋、能源供需分布与消费种类存在不平衡，能源如煤炭、石油、天然气的开采供应集中在西部地区，而能源的消费又多集中在东部发达地区。二是各地区经济发展水平、产业结构、城市化人口密度等方面的差异较大，局域经济发展水平又存在着一定的趋同性。东部的空间集聚现象最为明显，自相关性高于全国和其他区域的水平，西部次之，中部相对不明显。④“十三五”期间，全国31个省（区、市）均发布了省级“十三五”控制温室气体排放的相关方案或规划，其中，25个省（区、市）发布了“十三五”控制温室气体排放工作方案，6个省（区、市）以相关规划、方案或意见的形式进行了碳排放安排。但是各地针对峰值目标的规定不尽相同。其中，9个省（区、市）提出了明确的整体碳排放达峰时间，其余省（区、市）根据各自省情，针对重点地区、试点城市或重点行业提出了峰值目标。但是也存在各地区达峰目标设置相对保守，高碳锁定效应成为达峰目标实现的重要障碍等现实问题。⑤进入碳中和约束下的碳达峰目标与行动碳中和是指某个地区在一定时间内（一般指一年）人为活动直接和间接排放的二氧化碳,与其通过植树造林、碳捕集与封存技术（CarbonCaptureandStorage，以下简称CCS）等形式吸收的二氧化碳相互抵消，实现二氧化碳“净零排放”。从时间节点来看，我国先后经历了从降低碳强度阶段到碳强度和碳总量双降阶段，从“十四五”至“十五五”期间，我国各地将先后进入碳达峰阶段，并要在2030年前实现国家碳达峰。而在碳达峰之后的30年，中国要实现碳中和。从碳达峰到碳中和，中国仅有30年的时间，相比之下，欧盟和美国分别有约70年和超过40年的时间。碳达峰与碳中和紧密相连,前者是后者的基础和前提,达峰时间的早晚和峰值的高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度。⑥因此，就中国的碳中和目标而言，一个重要问题是2030年的峰值应当确定在什么水平上。在不考虑其他因素的情况下，若确定高的峰值，则目前至达峰值前的时期调整压力可能10总第三八三期较小，但一旦达到这个峰值后，由于对应的碳汇支出投入也会很大，要在30年内降到零排放的压力更是可想而知。反之，如果基于碳强度、碳总量以至碳中和的要求来确定某一合理峰值，并推动这一峰值早日达到，那么，中国推动碳中和的时间可以更早地开始，零排放的压力就会有所减缓。这样说来，碳中和相对应的碳峰值应该比前述的几个峰值水平更低。具体到实践中，国家要以碳中和这一宏大的远景目标作为导向,来科学地确定碳峰值，各地区、各行业也要根据国家碳峰值目标来确定各自区域或行业的碳峰值，并实行绿色发展、绿色创新、绿色工业革命，实现达峰减排的目标。依据中国政府宣布的碳强度下降目标，即2030年比2005年下降至少65%，可以结合2005年的碳排放量基数简单推算峰值目标。一些专家认为，若全国年均经济增速低于5.5%，碳排放量有望在2025年达到峰值，峰值规模约为108亿吨。而在经济增速较高情形下，峰值排放量可能超过111亿吨，从而在“十五五”期间进入平台期，给碳中和工作带来更大压力。目前，中央政府制定的碳减排目标是针对全国整体而言的，该目标需要具体分配到各省市乃至更细致的行业和城市区域中才便于实现，而预测不同行业、不同省市、不同区域的未来碳排放峰值则是制定减排目标的基础之一。在未来短短40年内实现净零碳排放，将是一项极具挑战性的任务。中国GDP总量有望在15年内翻一番，经济的快速增长通常会带来碳排放量的增加。此外，中国作为世界工厂，其增长模式的能源密集程度高。与此同时，在当前中国能源体系下的碳排放强度大，2020年煤炭占一次能源消费比重达57%。中国现在的温室气体排放总量与植树造林产生的碳汇吸收能力相去甚远，考虑到中国的国土面积，中国碳汇吸收能力增长的空间有限，而CCS技术又面临非常高的成本。因此，实现碳中和需要中国把温室气体排放总量降到比较低的水平，至少比现在的温室气体排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和CCS等技术形式把温室气体排放抵消掉。从行业层面来看，能源领域产生了我国近90%的碳排放，能源减排的难点不仅在于其存量体量巨大，更在于我国仍处于经济发展阶段，需要在人均GDP等方面持续追赶发达国家，能源消费总量仍有进一步提升的需求。其中，煤炭是高碳能源，控制煤炭消费总量、降低煤炭消费强度，成为碳减排的重中之重。预计到2060年，70%的能源将由清洁电力供应，约8%将由绿氢支撑，剩余约22%的能源消费将通过碳捕捉方式，从而实现碳中和。⑦当前到碳达峰的10年，或将是制造业减排面临挑战最大的10年。2017年，钢铁、水泥、石油化工、有色金属等高耗能制造业的碳排放量合计占全国碳排放的36%。其中，钢铁行业就占全国碳排放总量15%左右。从需求端看，从碳中和目标倒推钢铁、化工、建材、交通、建筑等行业的减排空间，预计在2050年其碳排放量将降至目前的10%~12%左右。⑧从试点城市来看，自2013年以来，全国已开展了三批共计87个低碳省市试点，共有82个试点省市研究提出达峰目标，其中提出在2020和2025年前达峰的各有18和42个。截至目前，尚未有城市宣布已实现碳达峰。进一步来看，我国城市所处的发展阶段和碳达峰趋势可以分为五大类型：第一类城市的经济当前处于欠发达阶段，经济增长和碳排放增长都最为缓慢，人均碳排放较低；第二类城市产业结构以重工业为主，经济增长较快，城市经济发展处于中等水平；第三类城市人均碳排放远高于全国平均水平，且产业结构以传统资源型产业为主；第四类城市经济相对发达，产业结构低碳转型已基本完成，经济发展与碳排放已经或正在脱钩；第五类城市具有较高的经济发展圆桌二O二一年第九期11Sep.2021增速，但同时碳排放增速水平也高，而人均排放量仍处于低水平。对于上述城市，应当采取不同的行动方案。⑨对于已经达峰或处于平台期的城市，应建立碳排放总量控制（下降）行动方案；对于尚未达峰的城市，应明确达峰目标（峰值和达峰年），建立碳排放达峰行动促进方案，并尽量提前达峰；对于传统工业转型期城市、低碳潜力型城市以及资源型城市，要区别情况，因势利导，应尽快建立碳排放达峰行动方案，使之与全国共同碳减排，早日进入碳达峰阶段。应对碳中和的对策建议本文讨论了在无约束和碳强度、能源总量、碳中和约束条件下的四类碳峰值及其取值大小与达峰先后时间的情形，揭示了不同约束条件下的碳峰值对于碳减排的意义和作用差异，从而对于各地在新形势下更好地确立峰值、达到峰值，防止碳锁定，促进碳中和提供了思路和实施路径。以下提出应对碳中和的碳达峰对策建议：1.按照适度超前、略留余地的要求部署碳达峰行动方案。降低能源消费强度和碳排放强度，控制煤炭消费，大规模发展清洁能源，鼓励有条件的地区率先实现达峰。2.充分利用碳排放总量控制对产业结构和能源结构升级所形成的倒逼机制，摆脱对以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构的严重依赖，实现经济发展与能源碳排放的有序脱钩。3.加快先进节能减排技术推广，持续大力挖掘节能增效潜力。推进钢铁、水泥、化工、建筑、交通等能源密集型部门的低碳技术应用。4.国家对各区域的峰值出现的时序应有一定的统筹安排，要按照各地在全国主体功能区的地位和作用特点，根据发展与安全保障需求、共同而有区别的责任，提出有区别和差异化的不同要求，鼓励各区域和所辖城市各尽所能，采取各具特色的碳减排路径。5.国家在公布各地季度GDP数据时，同时也应公布各地单位GDP碳强度数据。各地应尽快设定并公布碳排放达峰目标，碳达峰领先城市应设定并发布达峰后减排路径，协同开展碳达峰行动，有关部门每年应进行碳减排评估并发布碳达峰进展，同时还应出台相应的奖惩激励措施。［本文系国家社会科学基金重点项目“基于低碳绿色发展的‘一带一路’区域产业链研究”（19AJY001）阶段性成果。］注释：①A.DennyEllermanandIanSueWing，“AbsoluteversusIntensity-basedEmissionCaps,”ClimatePolicy,vo1.3,no.2,2003,pp.S7-S20.②张友国：《总量还是强度：碳减排目标之争》，《学术研究》2015年第9期。③张翠菊、张宗益：《中国省域碳排放强度的集聚效应和辐射效应研究》，《环境科学学报》2017年第3期。④冯宗宪、王凯莹：《中国省域碳强度集群的空间统计分析》，《资源科学》2014年第7期。⑤曹颖、李晓梅等：《推动部分区域碳排放率先达峰现状分析》，《环境保护》2019年第8期。⑥王金南、严刚：《加快实现碳排放达峰推动经济高质量发展》，《经济日报》2021年1月4日，第1版。⑦中金公司研究部、中金研究院：《碳中和经济学》，北京：中信出版社，2021年。⑧中信建投证券：《碳中和：高质量发展的供给侧改革》，https://www.vzkoo.com/doc/32293.html。⑨第一财经：《研究揭示我国城市碳达峰趋势五大类型，具体药方怎么开？》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1687835273872430765&wfr=spider&for=pc。12总第三八三期《巴黎协定》确立了全球气候治理历史上第一个普遍适用的全球性治理体系，要求所有的缔约方都必须提出国家自主贡献，以实现将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内，并努力限制在1.5℃以内的目标。2021年8月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的报告《气候变化2021：自然科学基础》指出，目前全球地表平均温度较工业化前高出约1℃，从未来20年的平均温度变化预估来看，全球温升预计将达到或超过1.5℃。这个结论向全球展现了应对气候变化的紧迫性，提醒各国要采取积极务实的措施来应对气候变化的挑战。根据英国能源与气候信息组织统计，目前全球已有137个国家承诺到本世纪中叶实现碳中和，其中124个国家设定到2050年实现碳中和的目标。根据气候行动追踪的数据，这些国家覆盖了全球73%的温室气体排放量，显示了全球改善气候变化的雄心。作为全球最大的温室气体排放国，中国在2020年9月也明确提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但中国承诺2060年前实现碳中和目标超出国际社会预期。中国主动向世界作出庄严承诺，表明中国愿携手与世界各国一道共同应对全球气候变化问题。承诺设立目标只是第一步。世界各国，尤其是发达国家和主要发展中大国，应进一步强化碳排放承诺以与碳中和目标匹配，制定详细计划，并设计相应的政策付诸实际行动，确保各自和全球作为整体实现碳中和目标。目前，国内学界关于碳达峰、碳中和的讨论铺天盖地，然而许多讨论并不深入，或者认识模糊，本文拟就其中三个关键议题谈一些看法。碳成本提高短期对企业有阵痛，但政府不应被企业可能放大的情绪所左右按照承诺，中国实现碳达峰后到碳中和的时间仅有大约30年，远远短于发达国家所用时间，而且中国的绝对排放量是任何国家不可比的。无论减排的速度还是力度，达峰后中国年减排量将远超发达国家。中国作出“双碳”承诺时间恰逢迈入“十四五”规划期，在制定“十四五”规划和更长期发展规划时可充分地把这个约束考虑进去。地方和企业是实现“双碳”目标的责任方和主体，及早把这个信号传达给地方和企业，可让他们在经济、投资、技术、环境等方面有一个比较长期的综合考虑，早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小，回旋余地就大，可能的影响和损失也越低。制造业的碳排放量较高，中国作为世界第一制造业大国，难免会有碳成本的增加可能影响中国制造业国际竞争力的顾虑。对企业来讲，碳成本增加短期肯定有一些阵痛。但某种程度上，这也是促进企业技术国际竞争力、煤电退出和碳边境调节——碳中和目标下的三个关键议题张中祥，天津大学马寅初经济学院/国家能源、环境和产业经济研究院院长、卓越教授圆桌二O二一年第九期13Sep.2021进步、产业升级和节能减排的机会。判断和把握节奏至关重要，要避免采取超出目前发展阶段、不切实际的运动式“减碳”的过度行动。政府出台政策既不能忽略企业可能的短期阵痛，但也不要被企业可能放大的情绪所左右。客观上，企业都有放大环境政策对其产能和就业影响的意愿，这在欧盟实施环境税收改革和碳排放交易及美国实施SO2交易时，表现得淋漓尽致，但实际的影响远远小于企业所声称的。其实，环境成本、碳成本只是影响国际竞争力和产业链转移的部分因素，营商环境、市场大小、生产要素成本、汇率等都是重要的影响因素，甚至影响更大，这也是为什么大量实证研究并没有太多支持“逐底竞争”的原因。另外，碳成本提高影响制造业发展的观点，忽略了全球都在行动这样一个现实。因为气候变化是全球问题，到目前为止全球大约140个国家都承诺了碳中和目标，为此这些国家都有不同程度的碳成本增加。因为大家都在做，都在为此付出，而不是像以前只是一小部分国家在做，因此每个国家的相对竞争优势跟以前也许差异不大。欧洲、美国等国家可能碳成本增长更多，中国可能还会因为技术进步快而提高竞争优势。煤电全面退出是否要一刀切2021年7月23日，深入探讨应对气候变化、清洁能源转型等议题的二十国集团（G20）能源与气候联合部长会议在意大利那不勒斯举行。据路透社报道，会议未能在最后公报中就关键气候承诺表述达成一致。G20轮值主席国意大利生态转型部部长RobertoCingolani告诉记者，主要争议之一就是中国和印度不同意公报中2025年淘汰煤电的表述，认为这不可能，而大部分国家希望2025年之前实现淘汰煤电。的确，碳中和要求能源消费结构向低碳化、无碳化深度调整，能源供给结构需与之匹配。据2020年12月联合国发布的《2020年生产差距报告》，从2020年到2030年，全球煤炭、石油和天然气的产量需每年分别下降11%、4%和3%，才能与1.5℃温控目标的减排路径保持一致。然而，根据各国政府的计划和预测，化石燃料年均增产2%。如此一来，预计2030年化石燃料的产量将比1.5℃或2℃温控目标所要求的产量分别高出120%和50%。国内也有一些从事经济和环境研究的学者，对能源问题本身及其涉及的利害问题和难度了解不深，主张尽快淘汰煤炭、淘汰煤电。还有一些从事气候变化研究的学者，过于理想化，更多从气候变化角度看问题，对中国的经济情况了解不够，对地方和企业实施国家政策可能遇到的困难了解更少，也建议激进的控煤和煤电政策。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。中国实现“双碳”目标需要化石能源比重大幅下降，非化石能源比重大幅上升。这将对煤电和控煤产生很大的影响。中国主要依靠煤电，虽然煤电装机占全国电力总装机容量2020年首次低于50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且大多数燃煤电厂是在过去15年内投产运行的，离现代煤电厂正常退役还有20~30年时间。让这些机组提前退役会造成很大经济损失，特别是经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。那么，是否需要各国一刀切在某一时间节点煤电全面退出呢？首先，淘汰煤电时间表与应对气候变化紧迫性相关。《巴黎协定》的目标是本世纪要把全球平均气温较工业化前升幅控制在2℃以内，并努力将气温升幅限制在1.5℃以内。如果温控速度要快于《巴黎协定》中的规定，实现1.5℃以内的温控目标，那么煤炭和煤电面临比维持2℃以内的温控目标下更快更大幅度地14总第三八三期压缩，要更早地全面退出。研究显示，在全球温升控制在1.5℃目标下，煤电更多地承担系统调峰、调频、调压和备用功能，通过降低利用小时，2045年中国可实现煤电全面退出；在全球温升控制在2℃目标下，煤电全面退出可推后到2055年。其次，实现特定温控目标本质上需要不同幅度地消减温室气体排放，而不是特定的化石能源。尽管在现在的技术水平下和出于经济性的考虑，大幅减少化石能源使用有助于大幅消减温室气体排放，但煤电是否全面退出与是否有抵消碳排放的负碳技术，以及这些技术是否能够得到经济合理的利用有关。碳捕集与封存技术（CCS）可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。未来CCS技术的成本下降幅度和发展规模，对控煤和煤炭消费量下降的幅度将产生影响。研究显示，在碳中和约束下，经济性CCS技术的规模应用可使中国煤电延迟到2060年全部淘汰。可见，大幅压缩甚至淘汰煤炭煤电是趋势，煤炭清洁利用解决不了这个问题，这是它与其他环境问题不同的地方。但淘汰煤电的时间点与负碳技术的发展和应用有关。因此，关键是在中国富煤、缺油、少气的能源结构下，如何来判断和把握这个问题。笔者一直撰文呼吁，中国要严控煤电项目，优先退役落后产能，煤电装机必须在“十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”时期还会维持现在的高位，“十五五”时期煤炭占比开始较快下降。2040年后，随着现有的煤电厂退役、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用，煤炭消费将快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消费的比重预计降至个位数。国家要充分利用这个时间窗口，做好清洁能源的发展，以便把煤电调整对国家经济的总体影响降到最低。采取过度行动，或者对这个事情没有认真对待，都会付出高昂的代价。欧盟碳边境调节机制的影响2021年3月，欧洲议会投票通过了设立“碳边境调节机制”（CBAM）的议案。议案希望在提高欧盟应对气候变化能力的同时，保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提振欧盟以外国家的气候治理雄心。7月14日，欧盟委员会正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，应引起国内的充分关注。根据欧盟CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。复合终端产品（例如汽车、机械零件、铝制品等）和其他产品则没有纳入。2023—2025年为过渡阶段，所涵盖领域产品只需报送排放数据，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额，同期要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。欧盟进口商需要每年5月31日前申报前一年进口到欧盟的产品的碳排放数据，并递交根据排放数据核算的CBAM凭证，CBAM凭证价格将与欧盟碳市场每周的均价挂钩。欧盟向特定工业企业提供免费碳配额，是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU-ETS中碳泄漏风险的替代措施，那么欧盟就不能在对欧盟外的企业征收碳关税的同时，还对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界贸易组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2035年完全取消免费配额，只是减少歧视程度，但并没有圆桌二O二一年第九期15Sep.2021根本解决“同类产品”差别待遇的问题。除此之外，欧盟CBAM提案还有一些引起质疑的地方。比如，欧盟CBAM提案缺少出口企业证明实际碳排放量的条款。欧盟之外的生产商可能技术更先进，生产同类产品排放量更低。提案要经得起WTO条款审视，应有条款确保生产商支付的碳费用不超过其实际排放量。对进口产品的排放量全部征收碳关税也不公平，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。另外，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的碳排放成本，那么这部分成本应当扣除。已承担的排放成本，可能是以碳税或排放额度形式存在的碳价。但有些政策和措施，同样具有隐含的碳减排成本。比如，中国国务院关税税则委员会发布公告，自2021年8月1日起，适当提高铬铁、高纯生铁的出口关税，调整后分别实行40%和20%的出口税率。这是今年中国第二次调整钢铁产品关税。此前，5月1日起，适当提高硅铁、铬铁、高纯生铁等产品的出口关税，调整后分别实行25%出口税率、20%出口暂定税率、15%出口暂定税率。铬铁属于高耗能产品，此类产品的出口加大了国内能源消耗和碳减排压力。减少这些高耗能钢铁产品的出口，这里面已隐含了碳减排成本。虽然这些隐形排放成本不像碳价容易量化，折算成碳价有一定难度，但确确实实是企业已支付的碳成本。欧盟在征收碳关税时，都应予以扣除相应金额。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。总体上，中国和其他发展中国家对碳边境调节机制持反对态度。但中国也应从CBAM中汲取有益的成分。中国已开展碳排放试点，通过碳价格激励节能减排。现在又加快推进全国碳市场建设，助力实现“双碳”目标。从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，把更多的行业和企业纳入碳排放交易体系。中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门，这样可减少需缴纳的碳关税。另外，这些碳成本会提高中国高碳产品的成本。由于中国与印度、东南亚等新兴经济体存在贸易竞争关系，而这些国家减排政策又没有中国苛刻，这些国家同类产品的竞争力反而可能提高且出口增加。与此同时，原本能效更高的中国企业可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能还会增加。因此，中国一定程度上也面临类似欧盟有效保护其实施减排承担了额外成本的企业和避免碳减排被“泄露”的问题。沿着这个思路，当一些发展中国家指责欧盟单方面推动的CBAM违背了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下“共同但有区别的责任原则”和“各自能力原则”，强迫发展水平和能力与欧盟不同的其他国家和欧盟一起采取同等强度的减排措施时，也会给发展中国家在实施碳定价条件下采取类似措施保护本国企业竞争力不受损害造成被动。欧盟CBAM是其单方面行动，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。但碳价一定程度上反映本地区的减排成本及配额供需关系。发展中国家的碳成本比发达国家低，发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能被广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。［本文系国家自然科学基金重大项目（71690243）阶段性成果。］16总第三八三期能源是社会经济发展的动力基础，人类文明的每一次跨越式发展，都与对能源的进一步控制和利用高度相关。我国拥有丰富的煤炭储备，但石油天然气储量相对短缺，这一自然资源禀赋直接决定了我国的能源消费结构长期以煤炭为主。得益于煤炭行业去产能工作和对重点区域实施的煤炭消费总量控制，我国煤炭消费占比于2018年首次低于60%，同时非化石能源和天然气消费量逐步提升。尽管如此，煤炭消费依然占据绝对主导地位。我国于2006年超越美国成为全球第一大碳排放国，图1展示了过去20年全国碳排放总量和增速。由图可见，我国碳排放自2012年左右跨过“增长期”进入“平台期”，根据“十四五”规划的顶层设计，我国将在2030年之前实现碳达峰目标，并利用30年时间实现碳中和。而欧美发达国家，大多于20世纪70年代实现碳达峰，早于我国半个世纪开始实现碳中和愿景，因此我国的碳中和目标任务重、时间紧。减排的本质，是发展权的竞争。①根据图2展示的微笑曲线，②发达国家占据了具有高附加值的曲线两端，将高排放、高污染的中间环节转移到了发展中国家。减排不只是环境问题，更是极为复杂的政治经济问题。③发展中国家为发达国家承担了生产过程的碳排放，满足了发达国家的消费需求，却又被要求承担减排义务，甚至承担“碳关税”。显然，这对发展中国家非常不公平，甚至可能形成新的贸易保护主义。④图2微笑曲线在百年未有之大变局的时代背景下，国际格局急转突变，个别国家施行霸权主义和强权政治，挑起贸易摩擦，并以“碳交易”为新型排放管理手段，遏制以中国为代表的发展中国家崛起。碳市场如何兴起？我国应该如何促使产业进行革新，让企业积①林伯强、刘希颖：《中国城市化阶段的碳排放：影响因素和减排策略》，《经济研究》2010年第8期。②“微笑曲线”理论由宏碁集团创始人施振荣在1992年为“再造宏碁”提出，后被广泛运用于全球或区域产业分析。③袁凯华、李后建：《政企合谋下的策略减排困境——来自工业废气层面的度量考察》，《中国人口·资源与环境》2015年第1期。④李继峰、张亚雄：《基于CGE模型定量分析国际贸易绿色壁垒对我国经济的影响——以发达国家对我国出口品征收碳关税为例》，《国际贸易问题》2012年第5期。碳市场与发展权之争郝宇，北京理工大学管理与经济学院教授图12000—2020年中国二氧化碳排放量及同比增速数据来源：国家统计局。圆桌二O二一年第九期17Sep.2021极参与到碳中和进程中？本文拟就该系列问题进行探讨。碳市场的发展过程20世纪60年代，各国科学家达成人类需要尽快实现碳中和的共识，以避免更加严重的气候灾难。90年代美国酸雨问题严重，二氧化硫严重污染土地和河流，美国为解决这一问题动用了“市场之手”来调节硫排放：对于造成严重污染的企业设定排放限额，超过排放限额就必须在市场上购买排放额度，否则将会受到严格的市场处罚。从效果上看，这一方法不仅高效，且成本低廉，对日后全球排放治理带来巨大启发。为应对气候变化、减少以CO2为代表的温室气体排放，最初联合国发起设计了一种新型的国际贸易机制——把温室气体的排放权变成商品，这种排放权的流通交易叫做碳交易。1997年，由84个国家签署的《京都议定书》成为首个以法规形式设定减排目标的国际协议，开启了碳交易的大门。国际碳交易市场的运行机制，总体而言来自《京都议定书》所设定的框架：各国的排放数额是以“净排放量”核准，即各国森林所吸收的CO2当量从实际排放量中扣除后的余额来计算，并据此分配碳配额。在这个理论框架之下，提出了国际排放交易机制、联合履约机制和清洁发展机制的三大交易机制，为全球碳交易市场的发展奠定了制度基础。对于发展中国家而言，主要是利用清洁发展机制和自愿减排机制参与国际碳交易市场。排放权就是发展权，更是基本人权，①未来也是实现其他人权的前提。在没有外部技术支持的情况下，发展中国家一般不会主动牺牲国民经济来配合减排。②丁仲礼院士曾估算，如果按照联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的分配方案，③中国在2020年后每年需要拿出至少一万亿人民币（约为全国GDP总额的1%）用于购买“发展的权利”。这一方案忽视了1970年以前的历史碳排放，即从欧美发达国家实现碳达峰后的时间节点开始计算，并声称当前累积的CO2主要是1970年以后排放的。而中国科学家坚持以1900年为初始时间，因为一个国家的发达程度同人均累计碳排放有密切关系。如图3所示，在一国内，政府根据燃料消耗等因素对企业的历史排放情况进行盘查，依照盘查结果给企业设定一个低于历史排放的目标；再将本国有限排放配额在企业间进行分配，由于发展需求和规模差异，会产生碳排放的供需错配，自然衍生出碳交易需求。例如，全球第一大新能源汽车企业特斯拉集团在2020年终于迎来首个盈利年，实现7.21亿美元的净利润，但是实际上是特斯拉集团在2020年通过出售碳排放配额获得了15.8亿美元的营业外收入。④图3排放权交易示意图根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，2020年全球21个在运行碳市场配额总量约47.82亿吨，其中欧盟碳排放交易机制（EU-ETS）配额量最大，达18.16亿吨，占比38.0%。⑤EU-ETS由27个欧盟成员国，外加冰岛、列支敦士登、挪威共30国于2005年1月共同成立，时至今日已步入第四个发展阶段：在建立的第一阶段（2005—2007年）仅允许各成员国交易CO2配额，并实现金额超过72亿欧元的3.6亿吨CO2的现货交易；在第二阶段（2008—2012年）逐步扩大到其他温室气体，这一阶段欧盟排放总量较1980年减少19%，同时实现45%①《丁仲礼：二氧化碳排外和国家发展相关》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-03-22/141219915628_3.shtml。②林毅夫：《经济发展与环境并非“牺牲”关系》，《山东经济战略研究》2019年第11期。③这一极不公平的方案并不按人口平均分配，而是按国家分配，仅占全球15%人口的发达国家拿走近55%的排放配额，中国获得的人均配额仅有欧盟国家的1/12。④《新能源积分涨价10倍，汽车行业却错过全国碳交易市场，“特斯拉们”如何兑现巨额红利？》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1700055855698347007&wfr=spider&for=pc。⑤《欧盟碳交易机制（EU-ETS）简介》，http://www.tanpaifang.com/tanguwen/2019/0908/65569.html。18总第三八三期的经济总量增长；在第三阶段（2013—2020年）取消第一阶段的国家分配计划，实行欧盟范围内统一的排放总量控制，逐渐以拍卖替代免费发放。①EU-ETS于2021年起实施第四阶段交易，将碳配额年降幅度从第三阶段的1.74%增至2.2%。图4展示了EU-ETS在过去15年间的价格变化，作为现阶段全球范围内涉及排放规模最大、流动性最好、影响力最强的温室气体减排机制，它为世界各国提供了一个有效的交易运行范式，并积累了大量数据与经验。注：受到2008年金融危机的影响，企业排放大幅下降造成碳配额严重过剩，导致碳价持续十年处于低位；直至2018年欧盟通过收紧配额供给，碳价才大幅回涨；2020年初受新冠肺炎疫情影响，大规模停工停产导致碳价再次出现断崖式回落，但于2020年底回弹至30欧元/吨以上。数据来源：RefinitivEikon,ICE洲际交易所。我国碳市场的发展现状为应对节能减排的迫切需求，我国自主建立与国际接轨的碳市场势在必行。我国在2009年宣布，到2020年单位GDP碳排放比2005年下降40%~45%，并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。自2011年开始，我国在北京、天津等7省市开展碳排放权交易试点工作，仅历时5年基本完成交易体系的总体设计工作，国家发改委于2017年印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》，标志着该交易体系建设启动。为何全国碳市场建设首先选择电力行业？从市场参与情况看，电力行业为国民经济运行提供能源保障，几乎所有电力企业都被纳入排控名单；从排放数据看，现阶段我国的装机容量中有七成为煤电，其排放量占我国一次能源消耗排放量的1/3；从产品性质看，电力企业提供的产品单一，且无地区差异。效仿欧盟从电力行业试点，将有利于推动我国中长期温室气体排放目标的实现。此外，电力行业具有良好的在线监测系统，可较为精确地采集能耗和排放数据。截至2019年6月底，7个试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等8个行业近3000家重点排放单位，累计成交量突破3.3亿吨，累计成交金额约71亿元。2021年7月16日，上海环境能源交易所发布公告，全国碳排放权交易市场正式开市，首笔交易价格为每吨52.78元（约6.92欧元），标志着全球最大规模的碳市场正式启动。②目前，国内的碳交易大概能够覆盖40亿吨的排放量，约占总排放量的40.4%。参考图4，这一价格远低于国际市场。同时，这意味我国仅耗时10年就完成了碳市场从概念到全国市场正式开启的过程。从人均排放角度看，中国的人均碳排放量虽然已经超过世界平均水平，但是人均累计碳排放量远不及世界平均水平，更远低于欧美国家。碳市场是利用市场机制推动绿色低碳发展，减少和控制温室气体排放的重要制度创新，是实现“双碳”目标的重要政策工具。预计“十四五”期间我国碳市场交易规模会翻3~4倍，达到千亿人民币规模。未来碳市场的展望未来，碳市场将会成为行业和企业之间互相竞争①齐绍洲、王薇：《欧盟碳排放权交易体系第三阶段改革对碳价格的影响》，《环境经济研究》2020年第5期。②《重磅！全国碳交易市场今天正式开市！碳配额开盘价为48元/吨》，https://new.qq.com/omn/20210716/20210716A037L800.html。图42005—2020年EU-ETS碳配额价格走势圆桌二O二一年第九期19Sep.2021的重要影响因素。全国碳市场的成立不仅为碳排放权交易提供全国统一的平台，同时也会促进依赖清洁能源的绿色经济、低碳发展的工业革命。从微观和短期来看，碳价主要还是由配额供需情况决定；但从宏观和中长期看，碳价应由经济运行和行业发展总体状况和趋势决定。如何平衡减排和经济发展的矛盾？伴随着经济的快速增长，我国能源需求至今仍保持着年均3%以上的增速。受能源结构影响，能源消费在我国碳排放来源中的占比高达76.8%。经济发展与温室气体减排并不是一道选择题，中国不可能接受以牺牲国民经济为代价实现碳中和。发展初期的碳市场本应存在巨大市场需求，然而市场流动性伴随成交量下降而持续走低，原因主要包括三方面：其一，当前市场仅纳入电力行业，规模有限；其二，当前碳市场尚未纳入个人投资者，并且金融机构尚无法直接参与交易；其三，未来免费配额政策或转向有偿配额，市场预期不稳定。鉴于我国碳市场建设的现实需要，企业绝非是未来碳市场的主要支撑力量，而开放个人投资者与金融机构的直接参与交易许可才是碳市场成交量扩大的关键。当前的碳交易市场缺乏法律保障，违约惩罚力度较弱，政策效果难以得到保障。我国亟需结合碳交易市场的特殊性、风险监管难题和国内外立法经验教训，探索建立碳交易市场的风险综合监管理论，并以此为理论基础，构建政府、第三方机构、交易所、社会多元主体共同参与的法律监管机制。围绕碳减排的发展权竞争，主要包括国内和国际两个层面。国内产业发展权之争，是新老产业之争：在一国之内，特别是对于中国这样处于产业交替升级阶段的国家而言，碳市场将会引导产业资本从高排放产业逐渐转移至中高端制造业。产业升级将会对降低排放带来明显作用，但并不意味着能源消耗的减少。相反，伴随国民生活水平的不断提高，能源消耗将会持续上升，以天然气为代表的低碳能源和以光伏为代表的新能源占比将会持续提高。国际发展权之争，是综合国力和国际话语权之争：在国际舞台上，碳配额的分毫之差，将会被国内宏观经济不断放大，碳市场的价格波动将会直接影响一国产品成本和出口贸易竞争力。“气候公平”将会成为未来国际气候谈判的主要内容，对于各国不同的“碳预算”方案，应坚持联合国提出的“共同但有区别的责任”原则，努力实现政治公平。结语市场机制作为解决温室气体减排问题的新路径，将碳排放的配额商品化，是由于发展需求和规模差异会产生碳排放权的供需错配，自然衍生出碳交易概念。碳排放总量会伴随碳中和进程逐步降低，排放权将会变得越来越稀缺：企业要发展，必须购买碳排放权；国家要发展，必须储备碳排放权。逢山开路，遇水搭桥，对于一国政府而言，需要考虑的是如何促使产业进行革新，让企业积极参与到碳中和进程中。总体来说，现阶段全国碳市场建设的重点工作仍为总体框架的搭建，今后需细化各项管理制度和条例。对于中国，这一为构建人类命运共同体而开启的碳减排进程，道阻且长。20总第三八三期降低碳排放水平是全球应对气候变化的唯一选择，为此世界各国政府实施了不同的碳减排制度。早期环境控制政策工具主要是行政命令，因为经济手段的低成本及高效率，各国后来更多采取碳排放权交易（即“碳交易”）、碳税等碳定价机制的经济手段。在经济发展水平、金融市场成熟度、政策实施效率、低碳技术水平和能源结构特征等存在差异的国家间，不同碳减排制度的有效性可能会有不同。①我国从2011年7月开始试点碳交易工作，2021年7月全国碳排放权交易市场启动，今后继续借助碳税来应对气候变化问题，可能更加符合我国的政治、经济和外交利益。建议统筹考虑碳交易和碳税两种政策手段的并行和综合应用，在进一步完善碳交易制度的同时择时开征碳税。碳税和碳交易协调配合的国际新趋势理论上，碳减排的市场性制度主要包括碳交易、碳税、碳定价抵消机制、基于结果的气候融资和内部碳定价，其中碳交易和碳税是最主要方式。碳税是针对化石燃料（如石油、煤炭、天然气），以其碳含量或碳排放量的比例为基准所征收的一个税种，政府通过调整税率控制碳排放水平，是一种价格导向的间接政策。碳交易是在给定配额条件下，通过市场和价格机制对排放权在不同经济主体间分配进行调整，企业可选择交易其多余的份额或者购买碳排放额度，价格由市场确定。碳税与碳交易在实施过程中存在较大差异：一是实施阻力存在差异。碳税在收入分配方面存在调节的累退性，在碳税开征初期，其累退性可能带来低收入群体税负的增加，②政治风险和社会公平问题使其实施初期阻力较大，而碳排放配额实施初期往往免费发放，实施阻力小。二是实施与监督成本存在差异。碳税可以在现有税收体系中实施，管理和运行成本少，而碳交易体系在建立初期需要进行一系列基础设施建设，如交易平台、清算结算体系及监管体系等，同时建立严格的污染排放检查及相应的交易监督机制，实施和监督成本较高。三是政策覆盖面存在差异。碳交易针对1万~2万吨以上的排放源，对大量的中小排放源难以控制，③而碳税具有广泛的覆盖面。四是调整能源结构作用存在差异。实行碳交易后，在经济景气时，企业的减排压力大，会开发新的节能降耗技术或使用清洁能源生产，经济不景气时则缺乏动力，对能源结构的调整很大程度上受经济周期的影响。而碳税收入可以再投入到鼓励节能技术创新中，对能源结构的调整及产业升级不易受经济周期影响，稳定性较高。截至2020年，全球已有61项碳定价机制正在实施或计划实施中，其中31项涉及碳排放交易体系（主要是在地方管辖范围内），30项涉及碳税（主要在国家层面实施），涉及46个国家级和32个次国家级司法管辖区，共计涉及120亿吨二氧化碳，约占全球温室气体排放量的22%，与2019年的20%相比有所增“双碳”目标下择时开征碳税沈小燕，南通大学经济与管理学院副院长、教授①胡艺、魏小燕、沈铭辉：《碳税比碳交易更适合发展中国家吗？》，《亚太经济》2020年第4期。②《碳税和碳交易如何并存的国外经验》，http://www.tanpaifang.com/tanshui/2016/0120/50154.html。③《许文：有必要推动环境保护税、碳税出台》，http:www.kq81.com/AspCode/QyftShow.asp?Articleld=255106。圆桌二O二一年第九期21Sep.2021加。①新冠肺炎疫情导致经济活动受限，全球经济下滑，随着各地区逐渐恢复运转，各国正在考虑如何设计合理的政策手段使经济更好向低碳过渡。芬兰、挪威、瑞典、丹麦等北欧国家从20世纪90年代初开始征收碳税，是世界上最早征收碳税的国家。进入21世纪，爱沙尼亚、拉脱维亚、瑞士、列支敦士登等欧洲国家也陆续开征碳税。2010年以后，冰岛、爱尔兰、乌克兰、日本、法国、墨西哥、西班牙、葡萄牙、智利、哥伦比亚、阿根廷、新加坡、南非等越来越多的国家，加入了征收碳税国家的行列。各国逐渐认识到碳税与碳交易可并行应用、协调配合。一是覆盖范围互补，碳交易更适合于大的排放主体，而小的排放主体更适合采取碳税的方式进行规制。借鉴欧盟、葡萄牙、冰岛、瑞典、丹麦的做法，针对不同行业、不同排放源、不同规模的主体适用不同的政策，可以确保碳定价机制覆盖到所有的排放主体，同时又避免造成同一主体的负担过重。二是价格机制互补，碳税为碳排放规定了固定的价格，而碳交易则通过确定额排放总量由市场自行决定碳交易价格，因而剧烈的价格波动会使其偏离政策初衷，特别是当经济陷入低谷、市场碳价长期低迷时，对碳减排的引导作用将无法实现，碳交易机制失效。借鉴2013年英国的最低碳价机制（CarbonPriceFloor）和2016年法国的碳价下限机制，通过引入碳税可以将碳价固定在社会合意水平，避免碳价过低造成减排政策无效。在近两年疫情影响全球的经济环境下，低经济增长可能会成为常态，碳交易机制在经济下滑时对企业的刺激作用减弱，碳税成为适应下一阶段碳减排制度的新选择。在国际减排机制中，由于碳税税率的频繁调整，既面临复杂的立法和行政程序，又会干扰企业的正常预期，因为超国家政府的缺失，跨国碳税在国际碳减排合作中无法应用，所以，目前的国际碳减排合作机制实质上都是某种跨国界的碳交易制度。另外，短期内开征碳税不可避免地会对一国经济产生一定负面影响，但是长期来看，碳税能够稳定、有效地减少碳排放，调整能源消费结构，从而促进经济的绿色、健康发展。②完善现有碳减排政府规制的同时择时开征碳税在国内碳减排政策手段的选择中，2018年环境保护税中放弃了对二氧化碳排放的征税，碳交易由于更符合国家对多方利益综合权衡的需要，在战略上先行一步，从2011年底开始，中国先后在部分省市（深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆）启动了7个地方碳排放交易试点，为今年中央政府推出全国碳交易机制提供了宝贵经验。但是，在“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年实现碳中和”的“双碳”目标下，单靠碳交易机制是不够的。当前在继续改善中国能源结构，增加可再生能源、降低化石能源比重的同时，应进一步利用财税和金融手段，促使和激励企业、个人、家庭等微观单位降低碳排放量。③在市场化手段中，应该在进一步完善碳交易制度的同时择机开征碳税。（一）继续执行现有碳减排的政府规制“十三五”期间，中国在碳减排方面取得的成效主要是运用行政手段取得的，比如各地“煤改气”工程、淘汰落后技术、指令性方式下达减排指标、关停并转一批高排放企业等政府规制，即使是市场手段“碳交易市场”中重点企业的碳排放额度也是由政府决定的。作为发展中国家，在目前的减排阶段这些行政手段是卓有成效的，但是会带来“一刀切”的弊端。“双碳”目标下，政府仍需继续发挥行政的作用，继续执行分配排放指标的功能，产业政策继续扶持低排放产业，推进碳交易行政立法等。“十四五”期间，中国应该在碳减排上①数据来源于世界银行《2020碳定价机制发展现状与未来趋势》。②杨颖：《我国开征碳税的理论基础与碳税制度设计研究》，《宏观经济研究》2017年第10期。③平新乔、郑梦圆、曹和平：《中国碳排放强度变化趋势与“十四五”时期碳减排政策优化》，《改革》2020年第12期。22总第三八三期逐步由行政手段为主向市场机制为主转变。碳交易和碳税政策设计出发点不同，各有优缺点，各个国家和地区应基于本国国情与碳减排需要，选择不同的碳减排手段，并随国际国内经济发展和应对气候变化需要不断调整。①（二）完善我国碳交易制度，形成合理的碳价目前，我国在碳交易试点中采用了以排放强度而不是绝对排放限额为基础的设计。以强度为基础的碳交易系统在英国、加拿大等国也得到采用，这种方式能兼顾中国经济增长和碳减排的双重需求。在中国等发展中国家尚不承担有法律约束力的温室气体限控义务的情况下，碳排放交易所希望推动自愿减排。从国际经验来看，碳市场的培育需要时间。我国的碳排放交易制度刚试行不久，仍存在如市场信息不够透明、交易方式原始（尚未开展标准化交易、连续交易、集合竞价等金融市场的主流交易方式）、碳交易产品单一（国内产品只有两个：碳配额与CCER）、碳市场价格体制不够完善（碳价格不能反映实际供求情况）、市场流动性差等问题。碳交易市场只有在市场供求机制和竞争机制的作用下，才能形成合理的碳价格，在价格机制的引导下合理配置减排资源，促使企业以最低成本进行节能减排。而这要求有准确的排放数据、从紧的配额总量、严格的履约法规、适度的流动性、相当规模的交易量、多元化的投资者结构等重要条件。在国内的市场经济环境下，要具备上述条件还需要一定的时间。即使是欧盟这些市场经济发展程度较高的国家，碳交易市场也曾发生价格失灵，欧盟于2003年通过了“排放交易体系指令”，直到2008年才真正开始发挥作用。此后也经历动荡，直到2020年碳价格才达到足够对投资决策产生影响的水平。我国碳市场发展过程中可能难以避免此类风险。因此，在碳市场手段之外，有必要考虑运用碳税手段来及时解决碳交易的价格失灵问题。（三）构建协调机制，择时开征碳税在国内碳交易市场已经先行建立的情况下，考虑到碳税与碳交易之间的协调配合关系，碳税在制度设计上需要慎重考虑。首先，低税率起步。碳税税率的确定应当综合考虑环境效应、经济效应和劳动就业效应，我国碳税在开征之初应采用较低的税率，分阶段逐步提高。其次，简易征收方式。考虑到碳税的征税对象主要是中小企业，为了降低征管成本和企业管理成本，也可以在现有的环境保护税基础上，新增“二氧化碳排放”的税目，尽可能采用较简易的计税方式。再次，明确限定征收范围。为了避免给企业造成双重负担，应该明确将纳入碳交易体系的排放源或企业排除在碳税的征收范围之外，也就是说，碳税的征收范围是碳交易体系覆盖范围之外的碳排放源或企业。当前纳入全国碳交易市场的企业排放标准是年能耗一万吨标准煤，那么碳税的征收范围将主要是中小企业。最后，合理选择开征时间。尽管碳税开征初期有一定难度，但国内应积极做好开征碳税的调查与预案，随时根据经济形势和碳市场的发展情况选择开征时机。适合开征碳税的时机主要有两种情况：一是国内需要加大碳减排力度的时候。未来的大排放源都纳入碳交易调控范围，但未来可能需要实现更为严格的碳减排目标，就应考虑启动碳税对小排放源进行调节。二是碳市场失灵的情况。在国内碳市场出现碳价格过低，不能通过碳市场自身的良性运行发挥调控作用时，即启动碳税。［本文系国家自然科学基金重大项目（72132004）、江苏省社会科学基金一般项目（19GLB019）阶段性成果。］①中国财政科学研究院课题组：《在积极推进碳交易的同时择机开征碳税》，《财政研究》2018年第4期。圆桌二O二一年第九期23Sep.2021能源革命：实现碳达峰和碳中和的必由之路魏文栋，上海交通大学国际与公共事务学院、上海交通大学-联合国工业发展组织绿色增长联合研究院副教授当前，全球气候变化的形势愈加严峻，气候变化引起海平面持续上升、极端天气和气候灾难频发。为降低以二氧化碳为主的温室气体排放，全球主要经济体陆续提出本地区实现碳中和的时间表和路线图。我国正处在力争2030年前碳达峰的关键期、努力争取2060年前碳中和的起步期。相对于发达国家，我国实现碳达峰、碳中和目标时间紧迫、任务繁重、压力巨大。要顺利完成这一挑战，能源领域必须进行综合性变革。无论是借鉴发达国家应对气候变化路径图，还是参考研究机构对我国未来能源格局的预测判断，推进能源革命都是实现碳达峰、碳中和目标的必然选择。在此背景下，亟需厘清实现碳达峰、碳中和目标对我国能源革命带来的挑战与要求，全力保障能源绿色低碳转型发展与能源资源安全，与时俱进高质量推进能源革命与能源合作。推动能源转型是实现碳达峰碳中和的重要路径相对于发达国家，我国实现碳达峰、碳中和目标面临更多挑战，需付出艰巨的努力。①一是我国承诺实现碳达峰到碳中和的间隔时间较短。发达国家实现碳达峰普遍经过较为漫长的周期，且常伴随有平台期。2020年12月，欧盟27国领导人在布鲁塞尔峰会上提出计划在2050年实现碳中和，而根据全球碳预算的数据，欧盟作为整体早在1979年就实现了碳达峰，从碳达峰到碳中和的时间超过70年。根据2021年4月美国总统拜登在领导人气候峰会上提出的计划，美国从2007年实现碳达峰到2050年碳中和也具有超过40年的过渡期。相比于发达国家都有40~70年的过渡期，我国碳达峰到碳中和仅间隔30年，无疑将面临更大的挑战，需付出艰巨的努力。二是处理发展与减排的关系面临巨大挑战。虽然我国目前已经成为全球碳排放总量最大的国家，但发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，发展仍是第一要务，未来新增需求、新增产能仍有相当空间。②三是统筹发展与安全的关系存在较大风险。我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋，使得我国的能源结构长期以煤炭为主。2020年，我国化石能源消费占比高达84.2%，其中煤炭占一次能源消费比例、煤电装机比重虽然持续降低，但仍占据主要地位。由于煤炭对于保障国家能源安全具有重要意义，统筹做好碳达峰、碳中和目标下能源安全保供工作，有序推进能源转型和产业转型面临重大挑战。发达国家在长期的气候治理中形成了诸多有益经验，对我国具有借鉴意义。通过梳理世界主要发达国家实现碳中和的路线图可以发现：能源生产与能源消费转型是世界主要发达国家共同采用的重要路径。欧盟委员会将推动能源系统转型作为碳中和政策的重点，先后发布了《欧洲绿色协议》《欧盟能源系统一体化战略》和《欧盟氢能战略》等计划，旨在通过最大限度发展可再生能源，构建清洁、经济、安全的能源供应①潘家华、廖茂林、陈素梅：《碳中和：中国能走多快？》，《改革》2021年第7期。②张希良、张达、余润心：《中国特色全国碳市场设计理论与实践》，《管理世界》2021年第7期。24总第三八三期体系，实现碳中和目标。英国、美国等国家也相继推出了以能源系统转型为核心的气候战略。2020年11月，英国首相鲍里斯·约翰逊发布了涵盖海上风能、氢能、核能等领域发展的英国绿色工业革命“十项计划”。同年12月，日本政府推出“绿色增长战略”，旨在通过发展风能、氢能促进能源低碳转型。2021年1月，美国总统拜登签署应对气候变化行政令，提出大力发展清洁能源和可再生能源等目标。全球能源互联网发展合作组织、清华大学、中国工程院等研究机构，分别对我国实现碳中和趋势和路径进行了预测和分析。相关研究报告都表明要实现碳中和目标，预计我国非化石能源消费量占比在2060年将超过70%。全球能源互联网发展合作组织预计，清洁能源将在2040年成为我国的主导能源，非化石能源消费量占比到2060年将达到93%。清华大学研究团队针对我国长期低碳发展和转型路径的研究显示，在2℃目标和1.5℃目标情景下，我国的清洁能源占比将分别达到82.9%和92.6%。中国工程院学部的研究预计在不同碳中和情景下，我国非化石能源占比将达到70%~85%。作为保障国计民生和国家安全的基础领域，能源发展始终得到了党中央、国务院的高度重视。经过多年的发展，我国已经构建起了较为完善的能源工业体系和能源基础设施体系，成为全球最大能源生产国和能源消费国。①党的十八大以来，习近平总书记统筹能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和能源国际合作，提出了“四个革命、一个合作”重要论述，为我国能源发展和保障能源安全指明了方向。②此后，国家发展改革委和国家能源局先后印发了推动能源革命的系列文件和行动计划，明确了我国能源革命的战略目标、实施路径和重要工作，丰富了能源革命的内涵。但现有能源革命战略和行动计划均是在碳达峰、碳中和目标提出前制定的，已经无法满足新形势对我国能源革命和能源发展提出的新要求。以碳达峰碳中和目标深化我国能源革命为了实现碳达峰、碳中和目标，进一步深化能源革命、加强能源合作、实现能源高质量发展是必然趋势。③我们要以中央财经委员会第九次会议提出的“构建清洁低碳安全高效的能源体系，构建以新能源为主体的新型电力系统”等新要求为指引，厘清实现碳达峰、碳中和目标对我国能源革命和能源发展带来的新挑战、新要求、新变化，着力解决能源发展和低碳转型过程中存在的诸多问题，全力保障能源低碳转型与能源资源安全，与时俱进深化和推进能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和能源国际合作。推动能源消费革命，打造面向碳中和目标的节能低碳体系。一是控制化石能源消费总量，优化能源消费结构。对标实现碳达峰、碳中和目标所需控制的化石能源消费规模，强化重点地区、重点行业、重点企业的能耗管理，严格控制和减少煤炭消费总量，完善用能权、碳排放权交易制度。二是优化产业结构和空间布局，提升社会综合能效水平。加强顶层设计和统筹规划，编制碳达峰、碳中和目标下的产业发展规划和区域发展规划，严格限制高能耗、高污染产业发展，以能源效率提升、能源消费结构优化为约束倒逼重点领域产业转型升级。拓宽可再生能源使用领域，推动城乡终端能源消费向电气化、低碳化方向转型。三是加强公众和社会节能减排意识，营造全社会协力推进碳中和的风尚。发挥融媒体作用，传播普及应对气候变化和碳中和知识，推动公众在衣食住行游购娱等方面加快向绿色低碳生活方式和消费模式转变。推动能源供给革命，构建面向碳中和目标的现代能源体系。一是优化能源结构和布局，构建以新能源①赵云龙、孔庚、李卓然、麻林巍、倪维斗：《全球能源转型及我国能源革命战略系统分析》，《中国工程科学》2021年第1期。②黄维和、韩景宽、王玉生、沈珏新、程蕾：《我国能源安全战略与对策探讨》，《中国工程科学》2021年第1期。③刘晓龙、崔磊磊、李彬、杜祥琬：《碳中和目标下中国能源高质量发展路径研究》，《北京理工大学学报》（社会科学版）2021年第3期。圆桌二O二一年第九期25Sep.2021为主体的新型电力系统。充分考虑碳达峰与碳中和目标、能源资源禀赋、环境承载力等条件，在保障消纳基础上加快推进风能和太阳能开发，在做好生态环境保护前提下有序推进水电开发，在确保安全原则下有序发展核电。二是面向碳达峰、碳中和目标，推进化石能源清洁高效开发利用。加快淘汰落后煤炭产能，优化煤炭开发布局和产能结构，提高煤电机组发电效率，推进煤电灵活性改造，发挥气电调峰作用，实现化石能源与可再生能源互补发展。三是完善能源产供储销体系，建设面向碳中和的能源基础设施体系。针对实现碳达峰、碳中和目标下我国能源供需变化和基础设施建设需求，加强跨省跨区域输电通道建设，优化跨区域能源配置，推动能源基础设施与市政、水利、交通等基础设施融合互补。推动能源技术革命，建立面向碳中和目标的能源创新体系。一是聚焦碳中和关键领域，加强能源科技基础研究。强化面向碳中和的能源科技战略规划和顶层设计，超前布局能源领域前沿性创新研究，加大可能对碳中和引起质变的共性技术、颠覆性能源技术的研发投入，全面加强尖端能源技术应用。推动大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术在实现碳中和目标场景中的应用。完善碳中和人才培养体系，加快培育一批碳中和领军人才。二是以能源企业为主体，推动碳中和领域产学研深度融合。支持能源企业、高校、科研机构针对面向碳中和的新型能源系统的关键问题、关键技术、关键项目展开联合攻关，推动清洁低碳能源技术转移和创新成果转化。推动能源体制革命，形成面向碳中和目标的能源治理体系。一是加强统筹规划和顶层设计，编制面向碳达峰、碳中和目标的能源革命战略规划。结合碳达峰要求和我国经济社会发展2035年远景目标，将能源革命战略规划拓展至2035年，并更新当前规划中的2030年能源革命目标。结合碳中和要求和第二个百年奋斗目标，超前研究2050年、2060年能源革命目标，适时发布面向碳中和的能源革命规划。二是建立健全能源法治体系，以法治凝聚能源革命共识。加快推进“应对气候变化法”“能源法”等相关法律法规的制定，修订完善《电力法》《可再生能源法》《节约能源法》等现行法律法规，进一步完善适应碳达峰、碳中和的能源法治体系。三是面向碳中和目标下的能源发展趋势，推动能源治理现代化。需要积极推进能源体制改革，建立起适应以新能源为主体的新型电力系统的治理体系和市场体系。三是完善能源监管和应急管理体制，加强应对自然灾害、极端天气和地缘政治纷争等极端情况下的能源保障。按照碳达峰、碳中和目标所规划的能源发展规模，适时扩大能源监管范围和监管力量，持续推进能源安全体系和监管能力现代化建设。重视完善与碳中和目标相适应的能源系统应急处置管理体系，提高防范和处置各类能源突发事件的能力。加强国际能源合作，做好面向碳中和目标的能源安全保障。一是全方位加强国际合作，保障我国短期和中长期能源资源安全。厘清我国化石能源和实现碳中和亟需的关键矿产资源禀赋，积极与相关优势资源国构筑多边战略性合作关系，加强海外能源和矿产资源投资的风险管理以及进口通道的保障手段，建立和完善石油、天然气等能源和关键矿产资源储备体系，完善能源资源供应保障体系。二是积极参与全球气候治理和能源治理，增强国际气候和能源事务话语权。深入推进“一带一路”倡议和全球能源互联网战略，推动跨国跨区域电网互联互通和可再生能源发展，深化碳中和国际产能和装备制造合作，支持沿线国家实现能源低碳转型、完善能源基础设施建设，满足生产生活对清洁能源的需求，实现《巴黎协定》气候目标。［本文系国家科技重点研发计划项目（2019YFC1908501）、国家自然科学基金项目（71904125、72088101）阶段性成果。］26总第三八三期中国要打赢碳达峰、碳中和的攻坚战，需要充分发挥中国的制度优势，借鉴以往的治理经验，创新现有的治理手段。改革开放以来，中国在经济发展、科技创新、污染物减排等工作中，借助五年规划之手和年度考核任务，形成了中国特有的目标管理机制。为进一步发挥中国目标管理机制的治理优势，助力中国如期实现碳达峰和碳中和的目标，本文从碳排放目标分解子系统、碳排放数据核算子系统、碳排放目标仿真子系统和碳排放目标激励子系统四个方面提出中国碳排放目标管理体系的构建方案。在中国碳排放目标管理体系中，碳排放目标分解子系统处于核心地位，碳排放数据核算子系统为碳排放目标设定和碳排放目标完成进度测算的可行性提供保障，碳排放目标仿真子系统旨在运用仿真技术评估设定的碳排放目标是否具备可完成性，而碳排放目标激励子系统则根据地方碳排放目标的完成程度对地方政府进行问责激励（见图1）。四个子系统相辅相成，在中国碳排放目标管理体系有效运作中缺一不可。碳排放目标分解子系统中国在改革开放后推行了社会主义市场经济体制，但原有计划经济体系下的“规划”制度优势却保留了下来。在现有的政府五年规划中，中国已经在生态环境保护、土地利用等领域设定约束性的规划目标，①通过目标管理的方式实现国家善治。中国政府规划中的目标并非简单地设定一个愿景，而是能够将国家的整体目标逐级分解到省、市、县等地方政府，在各地方政府都实现自身预定目标的情况下确保国家整体目标的实现。因此，在中国提出国家碳达峰和碳中和的目标后，尚需要将国家目标分解到各级地方政府以确保目标的有效落实。除了当前中国提出的实现碳达峰和碳中和目标的预期年份外，还需要清晰地设定国家实现碳达峰时全国的最高碳排放总量、实现碳中和时全国的碳排放总量/吸收封存的碳量等。在明确了上述两个重要时间点上中国碳排放总量的目标后，可以将国家的碳排放总量目标逐级分解到省、市、县等地方政府，分解时确保各省、市、县的碳排放量的总和等于国家的碳排放总量。在国家碳排放目标分解时，因各地方政府对于当地发展状况、碳排放状况、未来碳减排潜力等掌握更充分的信息，我国可以借鉴先前全国能源目标分解的经验并采用由地方政府上报和上级政府调整审核的方式进行。②鉴于开始设定碳排放目标时难免由于经验不足而对未来的碳排放趋势把握不准，中央政府为各级地方政府设定目标时应当建立碳排放目标的动态调整机制。例如，以三至五年为一个周期，每个周期审①胡鞍钢、鄢一龙、吕捷：《从经济指令计划到发展战略规划：中国五年计划转型之路（1953—2009）》，《中国软科学》2010年第8期。②XiaofanZhaoandLiangWu,“InterpretingtheEvolutionoftheEnergy-savingTargetAllocationSysteminChina（2006–13）:AViewofPolicyLearning,”WorldDevelopment,vol.82,2016,pp.83-94.用目标管理助力中国实现碳达峰与碳中和张攀，上海交通大学国际与公共事务学院副教授、上海交通大学中国城市治理研究院研究员图1中国碳排放目标管理体系框架圆桌二O二一年第九期27Sep.2021视各地方政府碳排放目标的实现情况，综合考虑其政策执行成效和减排潜力，动态调整下一个周期的碳排放目标情况。在横向政府关系上，要建立不同区域地方政府的碳减排工作的经验交流机制和对口帮扶机制，通过府际合作推动碳减排；同时设立跨区域的碳排放交易机制，拥有更大减排力度的省份可以通过财政转移或市场方式将多余的碳减排绩效出售给减排压力较大的省份。通过构建“庖丁解牛”式的国家碳减排目标的分解方式，让各地方政府碳减排工作实现有效分工、通力合作。碳排放数据核算子系统正所谓“可以被衡量、被测量的事就能被做好”，而衡量中国“双碳”目标实现进度的重要基础是国家层面的碳排放数据的核算。在现有的官方统计数据中，尚没有统一的碳排放数据，这成了评价中国“双碳”目标实现进度的主要障碍。实际上，中国能源统计年鉴中拥有各省份的能源平衡表信息，里面包含了每年度各省份不同种类能源的消耗情况，为碳排放数据的核算提供了基础。当前国际上通用做法是基于IntergovernmentalPanelonClimateChange（IPCC）的碳排放核算框架，运用各地区各种类能源消耗的数据以及不同种类能源的碳排放系数数据进行碳排放数据核算。①虽然中国学者在学术研究中也参照此方法核算了中国省级和部分市县的碳排放数据，但不同研究核算的碳排放数据在权威性、系统性、准确性和一致性上存在差异。中国官方统计系统详细掌握各省份和地区不同类型能源消耗数据的来源、分类标准和统计口径，应当基于能源消耗数据、能源转换系数以及能源碳排放系数等在国家官方统计资料中增加官方碳排放核算数据。提供官方碳排放数据有助于统一统计口径，增加中国碳排放数据的透明性和权威性。碳达峰反映的是一个国家或地区碳排放总量在某个时点达到了最大值，而当碳排放量达到最大值后则呈现出下降趋势；碳中和则是一个国家或地区的碳排放量同封存的碳量恰好相互抵消，进而使得碳排放净量为零的情况。评价碳达峰进度仅需要一个国家或地区历年直接和间接的碳排放数据即可，而评价碳中和情况则还需要封存的碳量数据。现有碳封存的途径包括生物封存（如自然植物的光合作用吸收）、物理封存（如利用技术将碳封存在地质岩层、深海等）、化学封存（如将二氧化碳通过化学反应转换成碳酸盐）等多种途径。因此，要准确评价碳中和的进度还需要统计和公开每年度封存的二氧化碳的数量。然而，统计自然系统中生物封存的碳量并非易事，但应当尝试基于绿植和绿地的分布数据对每年生物封存的碳量进行估计，且在估算生物封存的碳量时应当持保守原则；物理封存和化学封存则主要依赖于人工工程，其统计工作相对容易，但在官方统计数据中应当加入每年物理封存和化学封存的碳量。通过提供官方碳排放和碳封存数据，能为碳达峰和碳中和的政策决策与进度评估提供依据。碳排放目标仿真子系统不同于私人部门，公共部门的工作通常是多目标任务的，如既要实现污染物减排和二氧化碳减排，同时还需要考虑保持一定水平的经济增长。②中国的二氧化碳减排工作虽然在未来相当长一段时期内是国家的工作重点，却非唯一任务。碳排放目标分解以后，中国各级地方政府在实现碳减排任务的同时，同样需要确保经济增长维持在一定水平，人口规模和产业结构实现一定的控制目标，失业率和通货膨胀率控制在特定范围内等。这也就决定了碳减排工作是一项系统过程，因为中国各地区的碳减排目标实现过程中需要平衡其他相关领域①YuliShan,DaboGuan,HeranZheng,JiaminOu,YuanLi,JingMeng,ZhifuMi,ZhuLiuandQiangZhang,“ChinaCO2EmissionAccounts1997–2015,”ScientificData,vol.5,2018,pp.1-14.②PanZhang,“TargetInteractionsandTargetAspirationLevelAdaptation:HowDoGovernmentLeadersTacklethe‘Environment-Economy’Nexus?”PublicAdministrationReview,vol.81,no.2,2021,pp.220-230.28总第三八三期的目标任务的履行。因此，如何在多目标任务情况下，确保中国各省份在不影响其他方面工作目标履行的前提下保证碳减排目标的实现是关键所在。实际上，中国各省份和地区每年会有人口规模的预测数据、预期经济增长目标数据、失业率的控制目标等不同领域的预测性目标数据。基于系统思维的视角，在平衡经济增长、失业率、人口增长等多领域目标的前提下，科学评估各地区碳排放的减排潜力、设定可行的减排目标并评估其可行性是重中之重。在多任务、多目标约束下的碳排放趋势预测和二氧化碳减排潜力的仿真，是保证各级地方政府碳排放目标实现的可行性的基础。该工作具有较强的技术性，须充分发挥专家学者作为智库的作用。各级地方政府可以和相关领域的专家学者开展合作，委托学者基于多任务目标开展碳排放目标实现程度的决策仿真。其主要任务在于通过输入未来一段时间内一个地区或者省份的经济增长、失业率、产业结构、人口规模等经济社会预测或目标数据后，模拟出该地区或省份在未来一段时间内的碳排放的演进趋势。在上述政学研合作中，地方政府的任务是结合当地的发展情况，确定不同领域的发展目标以及未来时间点上社会经济发展的属性数据；而学者的角色在于基于上述社会经济发展数据评估地方碳排放的控制潜力，以及为达到特定数量的碳排放目标政府需出台的配套政策或者需调整的相关领域的发展目标等。目标仿真系统的应用不仅能基于系统思维评估各地区碳排放的控制潜力，还能据此及时评估反馈碳排放目标的实现进度及未来目标达成的可行性，进而为政府决策提供支持。碳排放目标激励子系统在推动绩效改进中,有激励机制的目标比没有激励机制的目标更有效果，因此为目标的完成程度提供有效激励是促进目标完成的重要保障。中国改革开放后经济的快速增长得益于政府绩效考核体系中将经济增长置于主要位置，①同时中国自“十一五”规划之后设定了污染物减排目标，并将目标完成程度同省份主要领导的晋升相挂钩，这一政治激励也为环境目标设置的成效提供了保障。②现实中，针对目标完成情况的激励可以表现为多种形态，如经济激励、政治激励、公众压力等。在设定碳排放目标之后，上级政府可以将目标的完成程度同官员的职业晋升挂钩以提供政治激励，亦可以为超额完成的地方政府提供财政转移支付以提供财政激励。实际上，中央政府还可以通过每年公布各省份和地区的碳排放目标的实现进度，形成由公众监督的“非正式”问责压力，以促进地方政府加强碳减排工作。跟碳排放目标的激励机制设计相关的另一个话题，是中国政府官员的任期制。中国政府官员的一届任期通常是五年，但是地方政府官员调动频繁，官员往往没有届满便进行了职位变动，且实际任期与五年规划周期并不完全匹配。因此，中长期规划期间的地方政府绩效的领导责任归属往往是模糊的，这自然会导致政府官员在任期间主要考虑政策的短期效应，而对政策的长期效应和政策的持续性关注不足。为解决上述激励错位的问题，碳排放目标设定机制要做到以下几点：一是碳排放目标在依托五年规划周期制定的同时，需要将规划期的目标分解到各个年份中去；二是对于领导在任期间碳减排工作出现的恶意数据造假或数据操纵问题，在其卸任后依然可以进行追溯问责；三是碳减排工作成效的考核评价中，应兼顾结果考核和过程考核，不仅关注碳排放的最终绩效，还要注意到碳减排政策的政策力度与长效性等。［本文系上海市“晨光计划”项目（19CG13）阶段性成果。］①周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。②JiaqiLiangandLauraLangbein,“PerformanceManagement,High-poweredIncentives,andEnvironmentalPoliciesinChina,”InternationalPublicManagementJournal,vol.18,no.3,2015,pp.346-385.圆桌二O二一年第九期29Sep.2021完善“双碳”目标实现过程中的风险防控体系王茹，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授碳达峰、碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体的系统性问题，在目标实现过程中的潜在风险也呈现出更强的复杂性、广泛性和关联性。在社会关注度和参与热情日益高涨的情景下，更加需要保持战略定力、坚持底线思维，科学预判、有效防范化解各类风险，促进经济社会向更可持续、更有韧性、人与自然更加和谐的方向发展。科学研判“双碳”目标实现过程中的风险类型“双碳”目标实现过程中的风险与通常所讲的气候变化风险有所区别，具有物理性与社会性的耦合特征，既要考虑如何缓解气候变暖问题、减小其带来的负面影响，也要考虑实现目标过程中可能产生的矫枉过正、成本过高、超越发展阶段制定政策等问题。换言之，“双碳”目标实现过程中的风险是在人与自然互动过程中产生的，表现为自然风险与人为风险的叠加。从影响领域来看，既包括应对气候变化不力产生的自然风险，也包括发展目标与降碳目标缺乏协同、高脆弱性人群保障不足、不同社会主体利益冲突等可能带来的经济风险、社会风险和政治风险。从自然风险来看，如果减缓性和适应性政策力度不足、“双碳”目标无法按期实现，全球气候变暖会给人类所生存的自然环境带来严重风险，包括海平面上升、高温天气明显增加、强降水频率升高、洪涝灾害增多等直接风险，以及由此引发的沿海生态退化、部分物种灭绝、农业减产、疾病传播等间接风险，进而可能触及粮食安全、能源安全、生态安全、公共卫生安全等发展底线。特别是中国总体处在中纬度地区，温升还存在一定放大效应。据《中国气候变化蓝皮书（2021）》统计，中国是全球气候变化的敏感区和影响的显著区，1951—2020年，中国地表年平均气温升温速率为每10年0.26℃，升温速率明显高于同期全球平均水平。与此相关联的是，中国气候风险水平显著上升，高温、强降水等极端天气事件明显增多。从经济风险来看，发达国家碳排放峰值大多出现在基本完成工业化阶段之后，而中国尚未完成工业化进程，发展不充分依然是社会主要矛盾的重要表现。由于对“双碳”目标的误读，前一阶段部分地区和行业出现了跟风式争先表态、脱离实际地设置目标、不计代价地制定政策等运动式“减碳”现象，这种非科学、非理性、一刀切或层层加码的减碳方式将极大提高实现“双碳”目标的整体成本，给国民经济发展和相关企业发展带来重大风险。从全球竞争力角度来说，碳排放的强规制带来的高成本可能导致中国企业在国际竞争中短期内处于劣势，产业国际转移带来的资本外流风险也是重要经济风险点。从社会风险来看，个体或群体对气候变化影响和损失的感知是重要的风险表征，兼具社会学角度的客观性和建构30总第三八三期性双重含义。推动“双碳”目标实现过程带来的企业成本上升可以通过转嫁作用推动产品价格上升，传导到民生领域可能降低居民的消费水平和固定资产的累积。碳价格提高可能推高部分生活必需品的价格，而生活必需品支出在低收入群体支出中占比更大，导致政策对低收入群体的实际影响大于中高收入群体，可能加剧社会不平等问题。区域公平问题同样值得关注，很多以矿业、能源产业为主的地区本身就是欠发达地区，受“双碳”相关政策影响更大，如果不妥善处理可能加剧区域发展不公平和不协调。从政治风险来看，“双碳”政策如果难以在发展与保护之间取得平衡，可能使企业和居民等不同主体的切身利益受到不同程度影响，不利于政治共识的达成。如果政策较为激进或者陷入运动式“减碳”，又未做好风险预案、未考虑分类指导，甚至可能引发对“双碳”目标本身的质疑。在实现政治认同的法律基础方面也存在短板，如碳排放权交易尚无专门立法保障，尤其是涉及不履约行为的处罚问题，缺乏相应的法律依据。实现“双碳”目标过程中潜在风险的复杂性，致使公共决策的信息完备性难以实现，政府作为单一主体进行风险防控的科学性高度存疑，而其他主体参与风险防控的意愿、能力、渠道均有不足。统筹有序建立“双碳”目标实现过程中的风险防控体系全球气候变化的潜在影响已经由“黑天鹅”式难以预测的风险演变成为发生概率较大且影响深远的“灰犀牛”式风险，①往往也伴随着“海恩法则”所警示的信号和隐患。风险是不利事件或行为发生的可能性及其后果的组合，是人与自然的对立与矛盾导致的关系失衡。从风险防控角度来看，一是要降低可能性，二是要减轻后果。在统筹有序推进“双碳”目标实现的过程中要统筹发展与安全，强化风险管理底线意识，将防范化解风险内嵌于战略框架和政策组合之中（如图1所示），通过减缓和适应措施降低气候危害的人为影响，提高经济社会系统对气候变化的适应能力，在达成“双碳”目标的同时实现公共福利最大化、公共风险最小化。图1“双碳”目标实现过程中的风险来源及风险防控框架全力减缓危害，构建高韧性的自然风险防控体系。自然风险的产生和发展过程，是气候变化危害程度、人类社会暴露度、脆弱性与应对气候变化的适应性和行动力相互作用的结果。要通过构建自然风险防控体系切断风险传播链条，防止自然因素与人为因素的交融使风险不断向经济、社会甚至政治系统渗透。增强韧性是提高防范自然风险能力的重要手段，包括生态环境韧性、基础设施韧性、经济韧性、社会韧性、组织韧性、政策韧性等。增强韧性可以从减缓危害和提高适应力两方面入手。一方面通过生产生活方式的低碳绿色转型减少二氧化碳等温室气体排放，尽可能降低人类活动对全球气候变化的负面影响。另一方面提高自然系统和人类社会系统对气候灾害的承受能力和灾害冲击后的恢复能力，在供水安全、粮食生产、卫生健康、能源供给等领域提前做好气候适应性规划，尤其要提高对复合极端天气事件的防范和应对能力，降低气候敏感领域、地区和人群面对自然风险的脆弱性。瞄向双重红利，构建基于“成本－收益”分析的经济风险防控体系。“成本－收益”原则应成为“双碳”①潘家华、张莹：《中国应对气候变化的战略进程与角色转型：从防范“黑天鹅”灾害到迎战“灰犀牛”风险》，《中国人口·资源与环境》2018年第10期。圆桌二O二一年第九期31Sep.2021目标实现过程中的重要政策考量，尽力实现长期收益大于行动成本。一是避免路径依赖，从源头上降低发展方式绿色转型成本。要根据“双碳”目标全力优化空间结构和产业结构，在国土空间布局、基础设施建设、重大项目规划、政策体系设计过程中均充分考虑气候变化可能带来的风险，寻找一条能够兼顾当前利益与长远利益、个体利益与公共利益的绿色发展新路径。二是降低制度交易成本，加强对减排政策体系的“成本－收益”分析。对不同层级、不同部门出台的政策，要在综合成本评估和风险评估的基础上进行统筹整合，尽可能实现发展与降碳的双重红利。既要防止政出多门、九龙治水，也要对政策对象进行合理区分，避免政策叠加带来排放主体负担加重、推高企业成本费用、增大经济风险。同时，可以在提高企业碳减排成本的同时削减社会保障税、增值税、企业所得税等其他税费，并加强对低碳技术研发等正外部性行为的补贴支持，保持政策中性，降低经济下行风险。三是加强国际协同，避免“碳泄漏”造成的成本提升和效果损失。气候变化问题本身就是典型的全球公共问题，中国可以通过灵活减排机制和绿色发展机制降低综合减排成本，借助绿色“一带一路”建设推动绿色技术和绿色标准“走出去”，借助碳边境调整机制实施国际协同。全力促进公平，构建提升公共福利的社会风险防控体系。碳达峰、碳中和过程中要特别注重政策的差异性、循环性和再分配效应，实现公平程度提升、公共福利增加的社会价值目标。首先要避免减排成本升高带来的基尼系数提高，以及对低收入群体的利益损害。可以将能源税、环境税等税费收入的一部分用于补贴因产品价格提高导致生活成本提升的低收入群体，增加对特殊群体的社会保障和社会救助支持。其次要充分考虑区域差异的因素，避免“双碳”目标实现过程中对区域公平的损害。制度设计要兼顾区域经济协调的目标，从区域发展公平性的角度统筹考虑不同地区财政补贴、税收减免等政策，以及基于区域差异的碳排放配额分配等问题，并在其他方面给予适当补偿，避免中西部资源能源富集和高碳产业集聚地区因减排规制导致发展更加滞后。此外，要提高社会系统应对气候变化的适应性水平，完善城乡统筹的供电、供水、排水、消防等公共基础设施建设，提升卫生、健康、医疗等公共服务水平。随着碳交易市场的逐渐成熟，排放配额由免费分配转向以拍卖为代表的有偿使用，政府获得的经济收益同样可以用于类似的循环使用和再分配领域。增进社会认同，构建多元参与的政治风险防控体系。不同群体的利益在“双碳”目标实现过程中呈现出较大的差异，为规避政治风险，要以基于利益共容的制度设计和多元主体的共同参与来增进社会认同、防范政治风险。一是形成激励相容的利益整合闭环。要准确鉴别“双碳”目标实现过程中涉及的利益主体，畅通各类主体在规划决策、政策制定等环节的利益诉求表达渠道，建立科学合理的利益整合机制，加强各类主体的决策监督和政策反馈作用。二是建立多主体共同参与的风险防范体系。灵活多元的组织架构、开放式的合作治理机制比僵化单一的科层式结构和命令－控制方式更有利于风险管理，要在各类利益主体中树立与风险管理相适应的公共责任意识，划分风险管理职责和权限，发挥政府、企业、公众、社会组织等主体在推进碳达峰、碳中和过程中应对风险的互补作用。三是先立后破，构建整体性“双碳”风险防控体系。通过对治理层级、功能定位、公私部门关系以及碎片化信息系统进行整合，建立“源头预防、过程控制、应急处置”的全流程风险防控体系，化解统一的自然系统与割裂的风险管理系统之间的矛盾，推动风险防控由事件驱动转向源头治理、由应急管理转向常态管理，以整体性治理的实际成效提高整个社会对“双碳”目标的政治认同度。