清洁发展机制下造林再造林项目额外性论证评价——以广西西北部地区退化土地再造林项目为例--莫祝平VIP专享VIP免费

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第32卷第6期2012年6月中南林业科技大学学报JournalofCentralSouthUniversityofForestry&TechnologyV_01.32NO.6Jun.2012清洁发展机制下造林再造林项目额外性论证评价——以广西西北部地区退化土地再造林项目为例莫祝平,童德文(广西林业勘测设计院,广西南宁530011)摘要:清洁发展机制(CDM)下造林再造林项目的额外性问题,是联合国CDM执行理事会审查项目合格性的关键问题之一。以“广西西北部地区退化土地多重效益再造林项目”额外性论证评价过程为例,详细阐述了CDM执行理事会批准的“识别CDMA/R项目的基线情景和额外性评估综合工具”在清洁发展机制造林再造林项目活动中的应用。关键词:退化土地;再造林;额外性;论证;评价中图分类号:S7.9文献标志码:A文章编号:1673.923X(2012)06.0029.05Assessmentanddemonstrationofadditionalityunderthecleandevelopmentmechanismafforestation/reforestationproject:AcasestudyofdegradedlandinnorthwestGuangxiMOZhu-ping,TONGDe—well(GuangxiFores仃yInventory&PlanningInstitute,Nanning530011,Guangxi,China)Abstract:AddifionalityissuesofcleandevelopmentmechanismafrorestationandreforestationprojectiSoneofthekeyfactorstoreviewtheeligibilityofprojectbytheUN.CDMExecutiveBoard.TakingtheprocessofassessinganddemonstratingtheadditionalityfortheprojectofreforestationondegradedlandinnorthwestGuangxi,Chinaasanexample,theapplicationofintegratedtoolsforindentifngbaselinescearioandadditionalityassessmentofCDMA/RProject(whichWasratifiedbytheExecutiveBoardofCDM1intheprojectactivitiesofCDMA瓜projectwereexpoundedindetail.Keywords:degradedland;reforestation;additionality:demonstration;assessment清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism,简称“CDM”)项目减排效益的额外性问题是CDM方法学的核心问题之一。额外性是指CDM项目活动所带来的减排量相对于基准线是额外的。即这种项目活动在没有外来的CDM支持下,存在诸如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势和/或障碍因素,靠国内条件难以实现,因而该项目的减排量在没有CDM时就难以产生。额外性问题是在1995年《联合国气候变化框架公约》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,英文缩写LrNFCCC)第一次缔约方会议讨论制定共同执行活动(ActivitiesImplementedJointly,简称AIJ)的规则时提出的。在其第5/CP·1号决议中规定,AIJ应该给减缓气候变化带来真实的、可测量的和长期的环境效益,而这些效益在没有此类活动(AIJ)时,是不可能产生的”。“广西西北部地区退化土地再造林项目”(以下简称“广西项目”)为《京都议定书》第一承诺期实施的CDM再造林项目,布局在广西西北部的隆林、田林和凌云县。由于区域山地地形复杂,山高坡陡,人为干扰频繁(如毁林开垦、薪材采集等)等多种因素影响,导致林地植被严重退化,水土流失较严重。为此,拟议的CDM再造林项目活动将在项目区营造多功能森林8671.3hm。,选用的树种和再造林模式包括1185.1hm马尾松收稿日期:2012.03.22基金项目:日本人力资源基金项目(TF054587),世界银行贷款广西综合林业发展和保护项目(KT8.1.1)作者简介:莫祝平(1968--),女,广西平乐人,高级工程师,大学本科,主要从事营造林工程规划设计、森林资源规划设计调查、碳汇造林设计与计量监测等工作30莫祝平,等:清洁发展机制下造林再造林项目额外性论证评价——以广西西北部地区退化土地再造林项目为例第6期林、863.2hm2杉木林、3112.1hm光皮桦林、121.4hm2酸枣林、929.0hm。马尾松与红荷的混交林、408.7hm马尾松与枫香的混交林、1403.5hm桉树林以及648-3hm秃杉林。项目将在2008~2027的20年的首个计入期内产生1,746,158tCO2.e的tCER。1额外性论证评估工具广西项目采用联合国CDM执行理事会(ExecutiveBoardofCleanDevelopmentMechanism,简称“EB”)批准的工具“识别CDM造林再造林项目的基线情景和额外性评估综合工具”[2】,论证本再造林项目活动的额外性。该工具主要是基于CDM造林再造林项目(CleanDevelopmentMechanismAfforestation/ReforestationProject,简称“CDMA/R项目”)活动开始的日期对拟议项目进行初步的筛选后,确定可以替代项目的方案,然后通过分析在东道国现有的法律和法规的要求下的项目活动,证明所确定的拟议项目活动的替代方案在法律方面的合格性,再通过对拟议项目进行投资或障碍分析,证明其不是最具经济或投资吸引力的土地利用方式,最后证明拟议项目具有额外性(UNFCCC,2005)口】。额外性论证评价包括5个步骤,如图1。步骤0:根据项目活动的启动日期进行初步筛选通3过步骤1:识别相对项目活动的并与现行法律法规相符的替代方案通l过'●●步骤2:障碍分析步骤3:投资分析lI通{过’步骤4:普遍性分析通l过'步骤5:CDM注册登记的影响通J过项目活动是额外的,不属于基准线情景图1额外性论证评价流程Fig.1Flowchartofassessmentanddemonstrationofadditionality2项目额外性论证评价步骤和方法2.1基于项目活动开始日期的初步筛选广西项目的开始日期为2008年1月1日,项目地的土地合格性根据中国的森林定义、1990和1999年土地利用/覆盖图、实地调查以及对农户和社区的访谈予以阐述。项目通过初步设计、实地考察、起草并向世界银行生物碳基金管理委员会提交碳融资文件等活动,初步说明了碳汇收益在项目设计阶段就已予以考虑,如果没有出售温室气体减排指标的收入,该项目在经济上没有吸引力,在资金、技术等方面会遇到明显的障碍。2.2确定拟议的项目活动的土地利用替代方案2.2.1确定项目活动的土地利用替代方案2.2.1.1影响土地利用/覆盖变化的主要驱动因素通过对过去和现在的土地利用/覆盖变化进行比较分析,识别影响这些土地利用/覆盖变化的主要驱动因素。广西项目再造林地在2O世纪50~60年代前曾为有林地,但由于不合理的政策,这些森林在上世纪50~70年代受到大规模破坏。到上世纪80年代,大部分转化为无林地[6-8]o目前项目再造林地的植被覆盖主要是草本植物和灌木。其中相当部分项目地为入侵的紫茎泽兰覆盖。2.2.1.2项目再造林地碳贮量现状通过对当地农户、林场职工的访谈得知,由于毁林及随之而发生的放牧、毁林开垦、薪材过度采集,林木和非树木的植被覆盖度在过去几十年一直呈下降趋势,水土流失越来越严重。如果项目地维持现状,再造林地将继续退化,水土流失将加剧,无论是土壤还是生物质碳贮量均将呈下降趋势,最多稳定在低碳水平上。2.2.1-3国家和地方的土地使用政策和法规白上世纪80年代以来,中国政府颁布或修订了一系列相关的林业法律、行政法规及相关优惠政策,来保护和发展林业。为进一步促进森林资源的恢复,2001年国家启动了六大林业重点工程,尽管这些重点工程的总体目标都是发展林业,并且项目启动都早于公约缔约方大会COP通过CDM的方式和程序,但这些重点工程是否能达到预期目标完全取决于资金的情况,而目前开展这些工程存在很大的资金缺口。由于本项目造林地区较偏远,木材缺乏足够的市场竞争力,因此很难列入国家造林计划的考虑范围内。此外,当地农户和社区缺乏也难获得用于开展再造林活动的资金,当地银行也不愿向在这些偏远土地上进行的再造林活动提供贷款。因此,没有本再造林项目的情况下,项目地不会依托国家或部门政策完成再造林活动。而本再造林项目的实施,并不会影响到已有的再造林活动。第32卷中南林业科技大学学报3l2.2.1.4当地植树造林情况与CDM再造林项目的关系尽管当地每年均有较大规模的植树造林,但主要是退耕地还林或者是以营造速生丰产林或经济林为主。退耕还林造林地为毁林开垦的坡耕地,不属于本CDM再造林项目地类型,且由政府补贴造林。另一方面,以速生商品林或经济林为目的的造林地,立地条件较好,交通便利,具有相对较强的经济吸引力。因此,过去的植树造林活动与本CDM再造林项目在造林地类型和立地条件方面均不属于同一类型,无可比性。实施本项目,将不会影响政府补贴实施的退耕还林和在非退化土地上的植树造林。通过上述分析,本再造林项目可能的项目活动的替代方案为:(1)再造林,但不是CDM再造林项目。(2)维持当前的荒地状态,伴随着农业开垦、放牧和频繁火灾和薪材采集。广西项目中的6562.4hm再造林地为宜林荒山荒地,即当地政府规划的林业用地,不能用于其它用途。其余1452.6hn,12土地属未规划用途的荒山荒地。但不管是那类荒山荒地,当地政府多年来一直都不允许开垦作为农地,以保持水土,防止水土流失加重。因此,农业土地利用不是可信的土地利用替代方案。此外,项目区484.6hm地块有放牧现象,但约475.1hm2属政府规划的林业用地。2.2.2与相关法律和法规的一致性分析当前的法律法规允许维持现有的土地利用状态或在退化土地上进行再造林活动。因此,识别的替代方案完全符合当前和未来适用的法律法规。尽管农业开垦和大部分放牧是不允许的,但有关规定一直未能得到很好的贯彻和实施,放牧和农业开垦在当地是普遍存在的现象。当地农民缺乏环境保护意识,政府也没有足够的资金引导农民改变这种经营方式,以增加经济收入,而对生活在偏远山区的贫困农民来说,这些活动可在一定程度上增加他们的收入。2_3障碍分析2-3.1确定妨碍本再造林项目活动类型实施的障碍2.3.1.1投资障碍(1)没有融资能力。对于农户,由于木材和非木材林产品收益要在项目开始一段时间后才能得到,因此他们无法承担再造林一开始所需的巨额成本投入,并且没有相应的融资机制使其投资于长周期的再造林活动。另一方面,实施本再造林项目,可以在相对较早的时间通过出售碳汇获得收入。在本项目中,由于有世界银行贷款和政府配套资金,克服了融资障碍。(2)无法获得贷款。从商业银行获得贷款从事再造林项目,这在当地是十分困难的,因为其风险比较高,而且由于地理位置比较偏远,不具有经济吸引力。而通过本再造林项目,则可获得商业贷款的机会。在本项目中,由于有世界银行贷款,克服了本障碍。(3)参与本项目的造林实体都是独立核算的经济实体。目前他们的可采资源和可获得的采伐限额指标非常有限。每年的木材收益除用于采伐迹地的更新和维持单位的运转(包括职工工资)之外,所剩无几,没有多余的资金用于退化土地的再造林。同时,他们也难以从银行获得商业贷款。因此,如果没有本再造林项目的话,那么林场没有能力在本项目的地块上开展再造林活动。2_3.1.2技术障碍通过对当地社区的访谈调查表明,当地农户和社区很难获得优质种源,缺乏优质苗木培育、造林以及森林防火、病虫害防治的技能。当地公司(或林场)在立地条件较好、交通便利的林地上具有丰富的再造林经验,但缺乏在偏远的退化土地上造林的经验。在本CDM再造林项目背景下,自治区、县林业主管部门和科研单位提供技术培训和指导,使本技术障碍得以克服。2_3.1-3机构障碍农户个体或社区难以成功运作项目的整个流程(投资一生产一销售),尤其是木材和非木质林产品的生产周期要远远长于传统的农产品生产。这种机构障碍也妨碍当地农民克服上述的技术障碍。而公司(或林场)在这方面的障碍相对较小。通过本CDM再造林项目,可以将分散的农民组织起来,形成木材、非木质林产品和碳汇的投资一生产一销售循环链,从而克服上述障碍。2.3.1.4市场风险由于项目造林地地处偏远山区,交通不便,运输成本很高,同时较恶劣的自然、立地条件使土地生产力较低,从而导致木材产量较低,生产成本较高,市场竞争力会大大降低,风险比较大。本再造林项目通过碳汇买卖协议,保证了未来的经济收益。尽管任何再造林项目均存在市场风险,但对在立地条件较好、生产力较高的土地上的再造林项目,市场风险会小得多。如果没有碳汇收益,无论从基本的经济考虑还是市场风险考虑,该类32莫祝平,等:清洁发展机制下造林再造林项目额外性论证评价——以广西西北部地区退化土地再造林项目为例第6期项目活动都不会得以实施。2_3.2确定不存在上述障碍的替代方案由于存在上述障碍,上述替代方案“再造林,但不是CDM再造林项目”可从本项目替代方案中去除。替代方案即继续维持荒地并伴有放牧或农业垦植、薪材采集和频繁火烧,不会面临以上提到的障碍。2.3.3确定基线情景不作为CDMR项目的再造林是否面临上述的障碍?一是,那么:是否只剩下一个土地利用替代方案?一是,那么该土地利用替代方案为基线情景。2.4投资分析2.4.1确定适合的分析方法选择基准分析方法,使用世界银行生物碳基金开发的项目概念书财务分析工具,分析在有碳汇收益和没有碳汇收益情况下的财务内部收益率(FIRR)。2.4.2应用基准分析应用国家发改委和建设部发布的林业行业营造林项目融资税前财务基准收益率(RRR,8%【9】)进行分析。世界银行贷款项目采用的收益率为12%,或更高。这就意味着,只有当项目财务内部收益率高于这一数值时,政府才会执行项目。2.4_3财务指标的计算和比较项目财务分析结果表明,在没有碳汇收益和有碳汇收益时,本再造林项目的财务内部收益率分别为4.51%和9.11%。也就是说,只有当有碳汇收益的情况下,FIRR才会超过国家发改委和建设部规定的财务基准收益率,项目才具有经济吸引力。2.4.4敏感性分析影响本再造林项目财务内部收益率的主要因素是建设成本、产品产量、价格和运行成本[10-12]。各因素变化±10%的敏感度分析结果表明(如表1),在没有碳汇收益的情况下,当建设成本下降10%,产品产量或价格上升10%,或运行成本降低10%时,FIRR仍低于RRR(8%)。在考虑碳汇收益的情况下,当:建设成本上升10%,或产品产量或价格下降10%,或运行成本增加10%时,FIRR高于RRR。该敏感性分析结果表明(如表1),当主要参数发生10%改变后,本再造林项目在没有碳汇收益的情况下仍然不具有经济吸引力,而在有碳汇收益的情况下仍然具有经济吸引力。表1敏感性分析对比Table1Contrastofsensitivityanalysis没有碳汇收益时财务分析指标有碳汇收益时财务分析指标参数变化财务内部敏感临界点财务内部敏感临界点收益率/%系数收益率/%系数,%2.5普遍性分析近几年来,在项目地周边类似立地条件的退化土地上,当地林场和社区种植了少量的当地慢生树种人工林,但非常有限。这些植树造林主要是在几年前由当地相对较富裕的农民或社区种植的,当时没有较好的投资机会。但由于回报率低,这种植树造林活动难以继续进行。近年来,广西林业快速发展,物价水平不断上涨,导致劳动力成本和苗木、肥料等生产资料成本大幅上涨,当地农民/社区和公司转而在交通便利、立地条件好的土地上植树造林,而不再愿意在本项目所涉的退化的偏远山地造林。3项目额外性论证评价结论通过使用EB所建议的“识别CDMA/R项目的基线情景和额外性评估综合工具”中的五个步骤对项目额外性进行严格论证评价,其论证结论为:在项目区实施“广西西北部地区退化土地再造林项目”,在没有碳汇收益时,存在资金、技术、机构和市场风险等方面障碍,且项目的财务内部收益率低于我国政府规定的营造林项目的基准收益率;而在项目注册为CDM项目后,由此带来的碳汇收益和激励能够克服上述障碍因素,从而使项目得以实施由此充分地证实拟议的CDM项目活’动具有额外性,符合清洁发展机制下造林再造林项目必须具有额外性的要求[1。4结语通过对清洁发展机制下造林再造林项目的额外性进行论证评价,体会如下:(1)额外性具有地域性。我国地域辽阔,各地社会经济发展不平衡,由于物资价格、技术发展水平或自然、地理条件等的地区差异,同一类第32卷中南林业科技大学学报33型项目可能在不同地区具有不同的额外性论证结果。因此,在进行额外性论证评价时,需要因地制宜,恰如其分地识别和论证拟议项目在当地具有的额外性,避免一概而论。(2)额外性具有时效性。近年来,我国林业实现了跨越式发展,各省(区)加大推进造林绿化力度。随着社会经济发展和技术进步,有些项目会逐渐失去额外性价值。因此,需要把握好时机和发展趋势,确保CDM项目在减排量计入期内具有充分的额外性[1。(3)理论与实践的统一性。在论证CDM项目额外性时必需遵守国际规则,但也要考虑与国家和地方实情、具体实践相统一,特别是在项目的财务分析方面。因为,在进行项目可行性研究分析时,为达到项目投资的“还本付息”能力,保证必要的内部收益率,而倒推出假定的销售价格。这就掩盖了项目实际可能存在的财务指标缺乏可行性的事实,而这正是该项目具有额外性的依据。因此,在进行额外性论证评价时,需要实事求是地根据实际的市场或批复价格,考虑有CDM减排量收益和没有CDM时两种情景,对可行性研究报告进行修改,并与基准线项目进行财务分析比较,获得预期的额外性论证。参考文献:【1]武曙红,张小全,李俊清.清洁发展机制下造林或再造林项目的额外性问题探讨【J】.北京林业大学学报:社会科学版,2005,4(2):51-56.[2】A/RMethodologicaltool“CombinedtooltoidentifythebaselinescenarioanddemonstrateadditionalityinA/RCDMprojectactivities,,【OL].http://cdm.unfccc.int/EB/Meetings/035/eb35repan19.pdf.陈雯,牟瑞芳.造林/再造林项目PDD编写中几个主要问题探讨[J】_北京林业大学学报:社会科学版,2005,4(2):l1.16.CDM.EB.2007.CDM.MethPanelEB16ReportAl ̄ex1额外性论证评价工具.UNFCCC/CCNUCC[M].2007.刘德顺.CDM项目运作指南系列之一CDM项目额外性论证步骤[J].投资北京,2009,12:86—88.隆林各族自治县地方志编纂委员会.《隆林各族自治县志》[M】.2002年.田林县地方志编纂委员会.《田林县志》[M】.1996年.凌云县地方志编纂委员会.《凌云县志》[M】.1996年.国家发展改革委员会与建设部.建设项目经济评价方法与参数(第三版)【M】.北京:中国计划出版社,2006.林万龙.《投资项目财务分析实务》(第二版)[M].北京:中国农业出版社,2008.李志辉,曾广正,谢耀坚,等.不同密度的巨尾桉丰产示范林经济效果评价[J】_中南林学院学报,2000,2O(3):54.57.李志辉,陈少雄,谢耀坚,等.林分密度对尾巨桉生物量及生产力的影响[J】.中南林业科技大学学报,2008,28(4):49-53.Schneider,Lamber.AssessingtheadditionaliryofCDMprojects:practicalexperiencesandlessonslearned_【J】.ClimatePolicy,10.3763/cpoi.2008.0533.刘德顺.额外性论证的经验和体会[J]_投资北京,2009,12:89.90.【本文编辑:吴彬】嘲网

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