Ω中银研究产品系列●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《人民币国际化观察》●《国别/地区观察》作者：曹鸿宇中国银行研究院李颖婷中国银行研究院电话：010–66594053签发人：陈卫东审稿：王家强廖淑萍联系人：王梅婷电话：010–66591591＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料2021年12月8日2021年第69期（总第392期）数字化与低碳时代全球治理面临的挑战与应对＊伴随着传统领域经济全球化步入低潮，数字经济和绿色发展成为新一轮经济全球化的焦点，为各国经济复苏、可持续发展和国际合作提供了新的动能，全球数字和气候治理也成为国际秩序转型的决定性因素。数字和气候议题覆盖领域众多，与之相关的治理内容复杂多样，对国际治理合作提出了更高要求。当前全球范围对于数字和低碳问题存在严重的“治理赤字”，现行治理体系趋于碎片化。中国作为全球数字经济和低碳转型的先行者以及发展中经济体代表，有能力为推动全球治理体系稳定健康发展做出积极贡献。中国可以通过强化国内数字与低碳技术研发应用，推动国内治理体系建设，为参与国际规则谈判创造更多的工具和筹码，在具体规则设定上应最大化凝聚各方共识，实现互利共赢，推动构建协调统一的数字绿色治理体系。研究院宏观观察2021年第69期（总第392期）1数字化与低碳时代全球治理面临的挑战与应对伴随着传统领域经济全球化步入低潮，数字经济和绿色发展成为新一轮经济全球化的焦点，为各国经济复苏、可持续发展和国际合作提供了新的动能，全球数字和气候治理也成为国际秩序转型的决定性因素。数字和气候议题覆盖领域众多，与之相关的治理内容复杂多样，对国际治理合作提出了更高要求。当前全球范围对于数字和低碳问题存在严重的“治理赤字”，现行治理体系趋于碎片化。中国作为全球数字经济和低碳转型的先行者以及发展中经济体代表，有能力为推动全球治理体系稳定健康发展做出积极贡献。中国可以通过强化国内数字与低碳技术研发应用，推动国内治理体系建设，为参与国际规则谈判创造更多的工具和筹码，在具体规则设定上应最大化凝聚各方共识，实现互利共赢，推动构建协调统一的数字绿色治理体系。一、数字化转型和绿色发展成为新一轮全球化的关键特征（一）当前全球化进程正处在低潮阶段近年来，国际社会单边主义、保护主义抬头，叠加新冠疫情引发各国对产业链安全的担忧，全球化陷入低潮。根据KOF全球化指数，全球化进程在2008年之后已进入平台期，贸易全球化指数停滞在57%左右，金融全球化指数在58%-60%之间徘徊（图1）。全球贸易增速与全球对外直接投资流量持续下降（图2）。国际商品贸易额年均增长率由2005-2010年的6.3%降至2015-2020年的2.7%。全球对外直接投资流量自2007年达2.2万亿美元的高位后持续低迷，2020年增速下降33.3%，2021年虽有所回升但仍难以恢复。2021年第69期（总第392期）2图1：1970-2018年全球化指标变化情况资料来源：KOF全球化指数，中国银行研究院图2：全球贸易增速与对外直接投资流量资料来源：经合组织，世界银行，中国银行研究院在传统国际合作领域，经济全球化面临挑战。随着中国等新兴经济体经济快速崛起和产业转型升级，全球经济结构出现调整，新兴经济体与发达国家在制造业上的关系由互补逐渐转向竞合。世贸组织（WTO）多边贸易谈判陷入僵局，上诉机构多次停摆。全球贸易争端数量增加，2020年，全球发起的反倾销、反补贴等贸易救济措施原宏观观察2021年第69期（总第392期）3审立案超400起，同比增长45%，创1995年以来新高。自2018年起，美国挑起中美贸易摩擦，针对中国采取加征关税、制裁高科技公司等措施，严重影响全球经济正常秩序和跨境产业链稳定运行。（二）数字化转型为经济全球化注入新动能鉴于贸易、金融等传统国际合作领域进展缓慢，数字经济和绿色发展成为新一轮经济全球化的焦点。世界各主要国家在数字和绿色领域具有相同目标，多边机制是推动全球数字经济健康增长、保障绿色低碳可持续发展的关键。数字化转型是新一轮经济全球化的驱动因素。数字技术能够提高信息透明度，增加国际市场竞争，降低经济全球化过程中信息不对称带来的逆向选择和道德风险，加快经济全球化发展速度。一方面，数字经济成为近年全球经济增长主要源头。2020年全球GDP同比下降3.3%，但数字经济同比增长2.5%，增加值规模达32.6万亿美元。各国数字经济增速均远超GDP增速，成为维护世界经济稳定的重要动力（图3）。数字经济已经成为高收入国家的主要经济组成部分，2020年占其经济规模的50.7%；中高收入国家的数字经济平均增速超其他国家，达4.7%。另一方面，以跨境电商平台为代表的数字贸易蓬勃发展，促进国际贸易复苏。2020年全球贸易遭受严重冲击，数字贸易出口逆势增长3.8%，占全球服务贸易比重上涨11.5个百分点至62.8%，对服务出口增长贡献率达98.3%。由跨境平台带动的新零售模式发展可以利用大数据和算法技术，准确挖掘境外客户需求，精准对接国际市场，在海外影响推广、降低国际贸易成本、供应链管理与品牌建设等方面发挥重要作用，成为新一轮贸易全球化的重点领域。预计2021年全球零售电子商务销售额同比将增长16.8%，规模达4.9万亿美元。2021年第69期（总第392期）4图3：2020年不同收入水平国家数字经济发展资料来源：中国信息通信研究院，中国银行研究院（三）绿色发展成为国际合作新方向气候变化持续引发国际关注，绿色发展是新一轮经济全球化的重要推手，旨在推动全球经济的可持续发展。一是近年来全球频现极端天气，大气污染严重，环境保护迫在眉睫。2021年美国、加拿大连续出现近年高温纪录，致死人数达上千，巴西则迎来60年以来最强寒潮。据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）测算，如今全球气温已较工业化前水平上升1.2摄氏度，比预期提前10年。一方面，能源行业的温室气体排放有待进一步控制。尽管全球温室气体排放量整体呈下降趋势，2019年的排放量与1990年相比降低15%，土地利用变更和林业对改善气候环境的贡献增长42.1%，但能源行业仍是大气污染的主要源头（图4）。另一方面，各国需进一步促进可再生能源的开发与使用。可再生能源发展迅速，2009-2019年使用量年均增长13.4%，产量年均增长15.9%，但其供需依然远低于传统能源。2020年，全球可再生能源使用量仅占一次能源使用量的5.7%，并且生物燃料产量仅占石油产量的1.9%。宏观观察2021年第69期（总第392期）5图4：各行业温室气体排放量资料来源：《联合国气候变化框架公约》，中国银行研究院二是在疫情背景下，各国积极推出绿色新政，加强国际绿色合作。2019年欧盟发布《欧洲绿色协议》，确立于2050年实现欧洲地区“碳中和”的目标，旨在发展清洁、可再生能源、减少大气污染、保护生态环境，2020年欧盟公布的7500亿欧元复苏计划中，有四分之一用于绿色发展。美国拜登政府2021年11月签署的新基建法案将推动新能源汽车设施建设，正在推进的1.75万亿美元社会支出法案聚焦应对气候变化的措施。中国也将“碳达峰、碳中和”纳入生态文明建设的整体布局中。各国在绿色发展领域目标相同，具有广阔的合作空间。三是全球经济的绿色可持续发展离不开各国共同努力。气候变化波及全球生态环境，节能减排需全球一致行动，制定统一的全球气候目标和行动方针，防止个别国家的搭便车行为，尤其是世界各主要经济体应在绿色发展上体现大国担当。据《世界能源统计年鉴2021版》测算，2020年中国、美国和欧洲能源需求占全球总需求的55.8%，碳排放量占全球碳排放总量的55.6%。世界各主要经济体需要在能源使用和碳排放水平上达成共识，共同推动全球经济绿色发展。2021年第69期（总第392期）6二、数字化与低碳时代全球治理变革的新趋势和挑战（一）数字化与低碳时代全球治理体系变革的新趋势伴随着全球数字转型和绿色发展的快速推进，数字和低碳治理成为国际治理体系变革中的关键议题。当前全球范围的数字和低碳治理体系层次和形式多样。联合国框架下的《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》以及WTO电子商务规则谈判等为应对数字和气候问题提供了多边方案，《跨太平洋伙伴关系协定》《区域全面经济伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等大型区域自贸协定中都纳入了与数字经济和气候问题相关的规则内容。主要国家也采取发布多方联合声明的方式推动达成数字和气候治理共识，如《中美应对气候危机联合声明》等。数字化与低碳时代，全球治理体系发展与变革呈现如下新趋势。第一，全球数字和气候治理成为国际秩序转型的决定性因素。与其他全球性议题相比，全球数字转型和气候变化具有更加复杂、深远的影响。数字化转型是当前各国经济持续健康发展的一大动能，气候变化则已经成为全球经济社会发展的刚性约束。数字和气候问题在各国未来发展中扮演着关键角色，目前几乎所有重要的国际治理机制和主要经济体都将数字和气候议题视为核心政策议题。成功拥抱数字化和低碳化的国家将会在未来经济全球化进程中占据主动权和主导权。正因为如此，全球数字和低碳治理体系发展直接关系到全球经济生产消费模式的转型方向，对每个经济体的发展方式、结构调整都会产生深刻影响。第二，数字和气候议题的公共产品特性对国际治理合作提出更高要求。绿色和低碳议题天然属于公共产品范畴，而传统经济部门数字化转型的不断深化意味着数字技术已经构成当前经济社会发展的底层基础，数字化创造出的虚拟空间也极大地突破了国家间传统物理边界，国家与国际治理的界限越来越模糊。数字经济的蓬勃发展和低碳转型的迫切需要带来了广泛的全球治理需求，但国家间利益分化和公共产品供需错位对全球经济数字化低碳化转型造成了较大障碍。新形势下全球化发展特征充分彰显了人类命运共同体的内涵，要求全球层面更加协调统一的行动，这对以国家为主体的宏观观察2021年第69期（总第392期）7传统全球治理模式提出了新的挑战，需要各国强化团结互惠的全球治理观念。第三，数字和气候议题覆盖领域众多，与之相关的治理内容复杂多样。数字治理方面，当前各国数字经济发展水平严重不平衡，全球层面亟需构建广泛有效的数字技术扩散与数字基础设施建设合作机制。数字经济在各领域的应用衍生出了不同的业态，各国围绕数字贸易规则、数字金融监管、数据安全保护等领域已经或正在商讨建立多维度的治理机制。针对气候变化的国际治理体系不仅包括与碳排放直接相关的多边协定安排，还涉及到碳关税及贸易政策、绿色金融标准、气候转型发展援助等。数字与气候问题不可避免地会同其他领域的议题相互交织，全球治理体系内容与结构的复杂性也随之递增。（二）数字化与低碳时代全球治理体系面临的挑战当前围绕新议题的全球治理安排正处在快速变革时期，数字化和低碳发展背景下，全球治理体系面临新的挑战。一是全球数字与低碳治理趋于碎片化，制度供给不平衡、不充分。近年来，针对数字和低碳问题的国际治理规则和制度不断推陈出新，但覆盖广泛、协调有效的多边数字和治理规则尚待成型。《跨太平洋伙伴关系协定》《区域全面经济伙伴关系协定》《美墨加协定》等区域贸易协定以及各类新成立的双边自由贸易安排中普遍纳入了环境保护、可持续发展、电子商务、数字经济等高水平自贸条款，但大多数反映的是发达经济体缔约方诉求。不同经济体主导的协定对于数字和低碳规则的设定存在较大差异，美国和欧盟两大发达经济体在数字贸易、绿色经济等方面形成了各具特点的规则模板，并通过参与各类自贸协定对外输出、强化自身诉求。规则设定的立场摩擦和地域分割加剧了全球治理的碎片化趋势。旨在解决发展中国家低碳转型资金缺口的国际碳交易机制模式多样，不同类型交易机制在交易主体、交易过程、适用尺度等方面差异较大，不能为发展中国家适应低碳化发展提供统一且有效的解决方案。二是发展中经济体能力鸿沟凸显。发达国家得益于先发优势，在经济数字化和绿色发展水平、低碳和数字技术发展与应用、国际标准制定等方面均处于领先地位，现2021年第69期（总第392期）8有关于绿色和数字的国际规则多由发达经济体主导。发展中国家囿于基础设施建设、资金获取、技术条件等方面限制，在落实与低碳和数字经济相关的国际规则方面能力不足，发达经济体也未充分履行应尽的技术或资金援助义务。例如，发达经济体在数字贸易谈判中主张跨境数据自由流动，强调知识产权保护和技术创新，对大多数发展中经济体而言，类似主张将对自身经济和网络安全提出较大挑战；在2009年召开的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会上，发达国家曾承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元来帮助这些国家适应气候变化，但截至2019年发达国家年度气候援助金额为796亿美元，按照此前增长趋势，2020年发达国家气候援助金额距离承诺数字存在很大差距，且已有承诺也不足以覆盖发展中国家真正的援助需求。在相关合作和援助安排缺少实质性突破的情况下，发达经济体与发展中经济体之间的能力鸿沟将越来越大。三是全球经济数字低碳转型引致新的保护主义形式。欧盟以规范低碳发展为由，单方面提出“碳边境调节机制”等措施，对此美国予以迎合，碳关税实质上构成了新的贸易保护主义，将会对新兴经济体特别是原材料和制成品出口占比较多的国家带来较大负担，有悖经济全球化的趋势。美国借由技术和数据安全，对华为、中兴等中国数字技术企业进行打压，实质上是达到限制中国相关领域产业发展的目的。各国对跨境数据流动的顾虑也在不断上升，全球范围的数据保护主义态势日趋显著。根据中国信息通信研究院发布的信息，2019年跨大洲数据流动仅占全部数据流量的34.1%，较跨洲货物流量比重（44.3%）有不小差距，同时数据领域限制性政策也在不断增多，2019年跨境数据流动方面的限制性政策数量超过200条。发达经济体在全球数据流通网络中具备绝对优势，数据资源获取能力的不平衡进一步激发了其他国家保护数据资源的动力，为全球数字治理埋下隐患。三、中国参与数字低碳时代全球治理的思路中国在全球数字和低碳经济发展和转型中处于领先地位，具备良好的产业基础，这为中国更深层次地参与当前全球治理体系变革创造了有利条件。作为发展中国家代表，中国有能力为化解和缩小发展中国家能力鸿沟做出积极贡献，展现自身负责任大宏观观察2021年第69期（总第392期）9国形象。在全球化进程步入新阶段的当下，中国须主动作为，充分利用自身在数字和低碳产业领域的先行优势，在全球数字和气候经济治理中争取谈判主动权和规则制定权，帮助消减“治理赤字”，引领构建包容有效可持续的数字和低碳治理模式。（一）强化数字低碳技术研发应用，推动国内治理体系建设完善支持数字与低碳技术发展的顶层设计，发挥科技创新的第一动力作用，加强底层基础研究工作，大力推动数字和绿色技术研发。强化数字低碳技术创新与应用能力，加强现有数字和绿色技术的推广应用，支撑传统产业部门朝着数字化绿色化转型。围绕数据安全与数字平台监管、碳市场建设、知识产权保护与技术扩散等治理议题，积极探索完善相关规则和制度建设，打造全球数字低碳治理规则的中式模板。（二）充分参与国际规则谈判，推动构建协调统一的数字绿色治理体系积极参与全球治理体系改革，坚定支持多边贸易体制在国际经贸规则制定方面的主导地位。在维护各国主权发展权益的基础上，积极构建更加公平开放的数字和低碳规则，努力使全球治理体系更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。通过区域合作推动数字贸易、贸易与环境、可持续发展等相关议题规则落地，强调区域合作机制的开放性与规则内容的包容性。依托“一带一路”合作倡议及RCEP、金砖国家、上海合作组织等区域合作机制开展跨境治理试验，普及成熟经验。（三）最大化凝聚各方共识，实现互利共赢在规则谈判中妥善处理与发达经济体的分歧，求同存异，在矛盾分歧较缓和的问题上达成“早期收获”。挖掘发展中经济体共同诉求，更多地为发展中经济体发声，增强发展中国家的整体力量，提高发展中经济体在新治理议题上的集体话语权。通过提供数字和低碳技术援助、强化参与全球治理能力建设等方式，帮助发展中经济体扩大数字和低碳技术应用与产业构建，培养适应数字低碳时代的专业技术人才与行政人才，缩小全球范围的能力鸿沟。