国际排放交易协会关于中国全国碳市场的白皮书2016年6月执⾏行摘要国际排放交易协会（IETA）⼗十分欢迎中国对全国碳排放交易市场的建设。中国的全国碳市场在2017年启动后将成为世界最⼤大的排放权交易体系（ETS），它将有⼒力推动中国2030年碳排放强度目标的实现。IETA祝贺国家发展和改⾰革委员会在吸收其他开展了ETS国家和地区的实践和经验基础上设计国家排放权交易体系⽅方面所付出的努⼒力。本白皮书旨在探讨国家排放权交易体系的若⼲干政策细节，同时根据IETA及其成员15年以上的排放交易经验提供⼀一些建议，我们谨向中国ETS决策者提供如下⼏几条主要建议：•IETA建议国家发改委统⼀一制定所有省、直辖市和自治区应遵循的MRV、总量设置、配额分配、CCER抵消的规则和指导意见。•境外实体参与国际碳市场相对有较长远和多元的经验；是全国碳排放交易市场值得欢迎的参与⽅方。•应该按照严格的技术指标为基础建立严谨的独立核查机构认可系统以确保ETS环境完整性的⾼高标准。•IETA建议全国ETS应允许远期碳交易以提⾼高市场的参与度和流动性。•IETA认为，国家发改委通过发布《重点排放单位年度碳排放量及配额结算报告》设定了⾼高标准的透明度，但在“碳排放量和履约状况”的披露中应纳⼊入核查过的排放数据。•在ETS建立初期，历史追溯法（Grandfathering）是很好用的分配⽅方法，因为它可鼓励企业参与。不过随着市场的演进，基准法（benchmarking）是更为适合的分配⽅方法。2•IETA认为，中国的⾦金融市场监管机构应继续鼓励（国际）参与⽅方促进既有上市⾦金融衍⽣生品交易和新兴场外⾦金融衍⽣生品基础设施的发展，以便中国ETS的市场参与者可合法、健康地发现和对冲碳价。•IETA不建议“指定”⼀一个或多个特定的交易所作为国家配额交易平台，因为这样会限制交易所或平台之间的竞争。我们鼓励国家发改委在各交易所采用通用基础设施来支持交易结算和排放权交易所规则的实施。•IETA建议各省应彼此协调CCER用于合规的资格标准和上缴⽅方式以确保平等的竞争环境。我们还建议国家发改委应该尽早确认在全国ETS体系下CCER合规的资格标准以及CCER项目减排总量占总体减排目标中的比例。目录IETA的排放权交易原则____________________________________Error!Bookmarknotdefined.IETA的排放权交易指导意见________________________________Error!Bookmarknotdefined.第⼀一节：监测、报告与核查_________________________________Error!Bookmarknotdefined.第⼆二节：境外参与_________________________________________Error!Bookmarknotdefined.第三节：确保规则之间的协调统⼀一___________________________Error!Bookmarknotdefined.第四节：配额分配_________________________________________Error!Bookmarknotdefined.4.1⽆无偿分配____________________________________________________Error!Bookmarknotdefined.4.2历史追溯法__________________________________________________Error!Bookmarknotdefined.34.3基准法______________________________________________________Error!Bookmarknotdefined.4.4配额竞拍___________________________________________________________________________64.5竞拍时机___________________________________________________________________________6第五节：市场产品________________________________________________________________7第六节：市场透明度______________________________________________________________7第七节：交易____________________________________________________________________8第⼋八节：CCER__________________________________________________________________8第九节：提早⾏行动________________________________________________________________94IETA的排放权交易原则排放权交易是控制⼯工业温室⽓气体（GHG）排放的主要政策⼯工具之⼀一；其不但鼓励卓越的经营管理又鼓励对既有和新科技的有效运用。排放权交易之所以有效是因为：•它经济⾼高效。•它是专门为实现具体环境目标⽽而设计。•它传递明确的价格信号，鼓励低碳排放投资和经营模式。将市场内的资本⾼高效地引⼊入低和零碳排放投资是应对⽓气候变化政策的⼀一个核⼼心目标。为此，⼀一个有效的排放市场应满⾜足如下要求:•适中的排放配额总量；总量不能太⼤大以致于⽆无法产⽣生价格信号，也不能太少以致于供给不⾜足或是价格暴涨。•规章制度应该长期清晰和可预测；以及•规章制度应该得到有效执⾏行。更长远来看，市场应该在符合经济效率的条件下持续地成长和成熟化以达到⼴广泛的⾏行业GHG覆盖规模。同时市场也应该与全球其他的ETS相衔接以推动单⼀一碳价格的产⽣生。IETA排放权交易指导意见IETA旨在确保排放交易机制的设计、执⾏行和评估能够营造⼀一个⾼高效运转的市场。我们相信有⼀一些关键环节可以帮助实现这个目标并有助于中国推⾏行全国ETS。这些关键环节包括：•有⼒力、透明的GHG监测、报告和核查程序以及充分执法来确保准确性。•协调各类规则和分配⽅方法以确保公正性，并通过简单易⾏行的⽅方式促进流动性。同时辅以对配额分配和排放量的透明报告来加强该体系的可信度。5•需要⼀一个公平、公正的配额分配流程。这样可激励和奖励最佳实践，同时避免可能的意外暴利。•健康的交易基础设施和报告体系。它可促进深厚且具有流动性的交易，并因此促进真实价格信号的形成。•需要⼀一个碳减排机制。既可激励非控排企业提供真实、额外、永久、可核查的减排量，同时遵从严谨的监督体系以避免成减排量重复计算。•鼓励流动性的措施。它们可使市场更加⾼高效运⾏行，例如：交易所必须作为⼀一个清算所来消除交易对⼿手的所有风险，并且限制履约单位的⾏行政负担。•确保ETS能实现⼀一个明确的环境目标（如排放总量），并不会和其他可再⽣生能源或节能政策重叠，以免削弱ETS本身的有效性和绩效。在下⽂文中IETA提出了全国ETS设计中就可以加强的要素提出了自⼰己的看法。我们的观点反映上述的ETS原则和指导意见，这些有关全国ETS的观点也是和IETA超过130名公司成员的共同协调后提出来的。第1节：监测、报告和核查有效的排放监测、报告和核查体系（MRV）是确保ETS环境完整性的核⼼心，更是任何⼀一个ETS的支柱。不同体系采用了些许不同的排放监测规程。排放量既可以直接通过持续监测系统（CMS）进⾏行监测，这样做数据会很准确但成本⾼高。排放量也可以使用默认排放因⼦子进⾏行监测，它可在保证低成本的情况下为⽆无法建立CMS体系的排放实体估算出符合实际的排放量。报告体系的安排要透明，并且可以依靠既有的能源⽣生产、燃料特性、能源使用模式、⾏行业产出和运输⽅方面的数据。通常，排放量报告的独立核查对ETS的可信度⾄至关重要。额外的收集、监测、报告和核查活动数据（如：熔渣或⽣生产钢铁的吨数）可用来交叉核对，这样可为采用不同⽅方法进⾏行配额分配提供了余地。6鉴于独立核查的（普遍的）重要性，独立核查机构的认可程序也需要是非常牢靠的。虽然政府可直接利用国际标准来认可核查机构，政府也可以考虑纳⼊入额外的审查以确保核查机的构能⼒力（在ETS的初期尤其如此）。虽然核查过程的严格程度取决于已有的监管⽂文化，⼤大部分的⾏行政辖区都倾向于⼀一个更严格的监管体制，有时还会承诺由政府来承担对排放单位的核查费用。IETA建议应该按照严格的技术指标为基础建立严谨的独立核查机构认可系统以确保ETS环境完整性的⾼高标准。第⼆二节：境外参与IETA建议欢迎全球范围内有着参与ETS深厚经验的境外实体加⼊入全国ETS。这些经过审查的、有经验的境外实体只会有助于试点和全国排放交易体系的成功、提⾼高流动性、促进对CCER项目的投资。基于中国地⽅方试点和韩国新启动的ETS经验，中国应避免限制非履约企业参与交易的错误。根据清晰的规则，合格的投资银⾏行（有FICC团队）和其他的⾦金融机构（包括外国银⾏行和⾦金融机构）都应该允许参与全国ETS配额的现货交易以及国家发改委批准的所有竞拍。在其他的ETS中，履约企业依赖这些专业⾦金融公司来制定和实施碳资产管理策略，为碳交易市场提供额外的流动性。境外实体也会提供经验，并且协助制定CO2风险应对策略，在即将到来的电⼒力市场改⾰革尤其需要如此。的确，随着中国的电⼒力市场化的推进，履约企业必须同时考虑售电和相关的CO2排放成本。IETA建议，应欢迎境外实体的加⼊入全国ETS。境外实体的参与，尤其是那些有着参与其他ETS项目和交易经验的实体，只会有助于CCER项目的开发、提⾼高其流动性、增加对其的投资，这些会共同有助于提⾼高试点地区和国家排放交易体系成功的可能性。第三节：确保规则之间的协调统⼀一7全国ETS在中国各省市和自治区之间的协调统⼀一对于⼀一个深⼊入、有流动性的市场来说⾄至关重要，这将有助于形成真实的价格信号。IETA支持国家发改委旨在制定由中央来设置总量和分配并且分解到地⽅方的规则。关键是在体系定义、报告、监测、核查、⽆无偿分配、配额清缴以及注册系统的运转⽅方面的协调统⼀一。这确保了在全国范围内，同样的排放单位会有同样的处理⽅方式，并且可以避免目前在不同⾏行政地区之间的竞争状态带来的负面影响，它们可能会造成各省之间的碳“泄漏”，也不会带来环境效益。IETA建议，国家发改委制定由所有省、直辖市和自治区遵循的MRV、总量设置、配额分配、CCER抵消的规则和指导意见。第四节：配额分配4.1⽆无偿分配由于简单易⾏行，⽆无偿分配可能是⼀一种首选的分配⽅方法。但是这种⽅方法需要及时调整，以应对碳泄漏的风险。建立⼀一个全国ETS的同时也带来了新挑战：如何在保持经济增长和不损害排放密集型和出⼝口贸易型企业(EITE)发展的同时实现有意义的减排？在已有的ETS中，给企业⽆无偿分配的目的在于降低它们在这个体系下由于成本负担⽽而对其竞争⼒力带来的影响。如果碳价可转嫁到消费者，例如，没有来自进⼝口产品的竞争，因为碳价格并没有被计算在最终产品中，那么就没有理由给予⽆无偿配额。欧盟境内的电⼒力边际成本是包含碳价的。由于欧盟⼏几乎不进⼝口电⼒力，欧盟对发电企业和其他竞争性的⼯工业发电者限制⽆无偿分配并最终废除。在设计⽆无偿分配的⽅方法学时，IETA建议优先遵从下列⼏几个关键的设计原则：•基于实际⽣生产⽔水平提供⾜足够的免费配额，以保证⾏行业不因竞争对⼿手目前不受排放价格的管制⽽而遭受损害。•奖励⽽而不是处罚那些投资温室⽓气体排放（GHG）⽔水平低的科技并打算在将来扩⼤大这⼀一⾼高效业务的“先⾏行者”公司。•鼓励公司投资温室⽓气体排放（GHG）低的科技，并为之提供减排激励机制。8这么做的目的并不是要过度分配配额使中国的整体减排目标打折扣，也不是要弥补利润损失或资产价值。这么做是要在所有竞争者都面临着相似成本的国际碳市场或定价体系中，避免给这些缩减规模或者⽆无法如愿扩⼤大规模⾏行业里的企业造成经济和环境损失。4.2历史追溯法错误的分配有可能损害全国ETS的效率和效⼒力。在配额分配⽔水平过⾼高或过低时，完全依靠历史排放量的分配可能导致“意外暴利”和“不利地位”。通常来讲，当⽆无偿分配基于历史排放量（历史追溯法）时，这样的风险是最⼤大的。这在欧盟（EU）ETS最初阶段表现的最为明显。因为数据不确定性的显著超额分配，基于预测的分配以及和慷慨的分配机制导致了2006和2007年的价格崩塌。提前开展减排⾏行动和先⾏行者都会面临不利地位，如果他们在ETS履约阶段开始前启用了减排措施。这也同样适用于新加⼊入者和扩⼤大⽣生产者。IETA认为，历史追溯法在ETS的初始阶段是很有用的⼯工具，因为它鼓励公司加⼊入，但是随着深⼊入，应优先使用基准法。4.3基准法当配额分配是根据基准或实际产出时，配额会与排放的实际需求和绩效更直接相关。通过使用基准法，增强了灵活性来应对产出率的自然波动、⼯工厂维护周期和潜在的新建企业或扩⼤大新设施。在基准法下，当⽣生产增加或减少时，分配量也会随之增加或减少—但不会出现以外暴利或是计划外配额不⾜足的风险。相比排放强度⾼高的公司，那些在ETS之前已经采取⾏行动减少排放强度的公司从中获利，提前⾏行动获得了回报。IETA支持在排放权交易体系中的配额分配⽅方法优先使用基准法。4.4配额竞拍竞拍提供了最小程度的市场流动性，并且能够促进价格发现，尤其是在流动性会被那些接受了免费配额的企业⼤大量存储配额⽽而受到限制的时候。⽽而在全国ETS施⾏行的早期，这种情况很可能发⽣生。IETA认为，竞拍是最⾼高效的配额分配⽅方式。94.5竞拍频率如果要竞拍，相对频繁的竞拍有助于为参与者和消费者提供透明稳定的价格信号，并且能够减少碳价波动。相对频繁的竞拍意味着每次竞拍的待售价值会降低，从⽽而减少竞拍被操纵的风险，使得任何⼀一个参与者都很难在⼆二⼿手市场中占据很多的市场份额。通常来说，IETA建议要在⼀一年中均衡地安排竞拍时间。其目的是为了实现最⼤大的流动性。因此，并非天然的必须每月竞拍相同数量的配额。欧盟的ETS会建议12月减少竞拍量，因为假期每年的这个时候竞拍的参与度会较低。中国或许可以考虑在春节前后减少竞拍量。竞拍价格可以与在现货买卖市场的交易价格相关联（如：起拍价可以定为上个季度的平均价格）。欧盟的ETS中现在有个未公开的保留价，该价格与现货价呈函数关系。如果出价达不到保留价，这个竞拍就不能成交。加利福尼亚和魁北克采取了另外⼀一种办法。当竞拍时间表发布后，每年都公布⼀一个非常透明的底价。据我们对⼴广东试点竞拍的理解，它的起价是成交价格的80%。这样会导致市场参与者坐等竞拍开始，却⽆无法推动现货市场的流动性。竞拍的数据应当透明，例如：有关竞价⼈人的类型，需求数据等等都应当在每次竞拍结束后及时公布，⽽而不是仅仅每月提供⼀一份摘要。进⼀一步规范相关数据有利于提⾼高整个市场的透明度。了解竞拍边际成交价背后反映的需求曲线也能帮助履约实体理解市场趋势，并以此应对其价格风险。⽆无履约义务的市场参与者也应该可加⼊入竞拍。IETA鼓励国家发改委和地⽅方发改委允许优质的中介机构（换⾔言之，银⾏行、交易所、聚合商（aggregator））参与竞拍。这样可以进⼀一步推动竞拍的流动性以及整个市场的运作。中介机构可以在有着众多小规模参与者的市场中扮演重要角⾊色，帮助保证市场完整性。这样的参与者通常⽆无法很容易地在竞拍过程中提⾼高竞拍的成本。通过允许中介机构代表它们的客户参与竞拍，更小的实体能够更容易地用更低的成本获得更少量的配额。然⽽而，IETA认为不应允许个⼈人在排放权交易所中参加排放权交易。在欧盟的ETS中，从⼀一系列ETS竞拍中获得的收益都再次调整用于应对⽓气候变化相关的目的了。IETA认为，使用竞拍收益中得出的最佳实践应纳⼊入到全国ETS的设计中。10第五节：市场产品在许多已经有碳排放交易体系（ETS）的国家，能源等⾏行业的衍⽣生品场外交易和清算发挥着⼗十分重要的作用，帮助⼯工业⽣生产商和终端用户对冲价格风险。从2008年⾦金融危机以来，全球的场外衍⽣生品市场发⽣生了根本性变化。在中国，投资银⾏行、期货公司和其他投资⼈人都对探索商品场外衍⽣生品交易作出了巨⼤大的努⼒力。将某些衍⽣生品⼯工具加⼊入到碳市场可进⾏行风险管理，可运用全球多种⾦金融⼯工具来对冲因⽣生产波动⽽而出现的仓位。衍⽣生品的第⼆二个优点就是价格发现机制，这就有可能实时为投资者提供影响市场的所有信息。为了应对交易对⼿手的交货、合同履约和信贷的风险，交易所应该建立中央清算所，可以用来作为中央交易对⼿手清算机制，或者和其他场外清算中⼼心建立合作。上海清算所已经为其他商品开展了此项业务，⽽而且这对碳交易也是⼗十分适合的。⾄至于碳⾦金融衍⽣生品的合约设计，IETA建议中国学习欧洲和北美经验，采用“常规规模合同（Regular-SizeContract）（每份合同1000吨交易额）”来遏制小额合同（例如，每笔100吨交易额）造成的零售投机。IETA认为，中国的⾦金融市场监管机构应继续鼓励（国际）参与⽅方促进既有上市⾦金融衍⽣生品交易和新兴场外⾦金融衍⽣生品基础设施的发展，以便中国ETS的市场参与者可合法、健康地发现和对冲碳价。第六节：市场透明度IETA建议，国家发改委应披露关于覆盖范围、配额及其他必要信息的相关规则，以便纳⼊入全国ETS的企业能够完全履⾏行其潜在义务。披露的时间频率应保证履约企业有时间进⾏行完成义务的准备⼯工作。IETA认为，国家发改委通过发布《重点排放单位年度碳排放量及配额结束报告》设定了⾼高标准的透明度，但在“碳排放量和履约状况”的披露中也应纳⼊入经核查的排放数据。该数据有助于自信⼼心的建立，从⽽而提升市场的参与度。需尽可能地避免依据事后决定的日期追溯履约义务。全国碳排放交易体系11是为了提供远期价格信号，允许排放单位作出响应并调整他们的选择和⾏行为。未能预见这种信号或未能了解到⾜足够的远期信息可能会导致结果低效，降低投资者的信⼼心，以⾄至于⽆无法在同⾏行、不同⾏行业和国家竞争之间保持公平竞争。同时，我们建议试点地区和全国市场在所有交易所的合同结算应该保持协调⼀一致。即期合同应在T+1条件下确保排放量单位（配额和CCER）和资⾦金的及时交换。第七节：交易7个ETS试点地区在过去⼏几年中都获得了宝贵的操作经验并取得了不同程度的成功。国家发改委在2017年启动全国ETS后，这7个试点市场应可以继续运⾏行，在国家配额和CCER交易⽅方面的竞争不受限制。最终，市场⼒力量有可能通过合并和并购推动这些现货交易所的重组。⽣生存下来的交易所会变得更加强⼤大，⽽而且对履约公司的服务也会更⾼高效。在欧洲，交易者可⾄至少在两个相互竞争的现货交易所买卖欧盟碳排放配额（EUA）和核证减排量（CER），并且在这些交易所之间，交易者可以自在的知道这些交易所在最基础的交易规则和结算程序⽅方面的是⼀一致的（如：EUA的转让和结算规则都是⼀一样的，⽆无论交换贸易（基于撮合的交易）平台有什么样的规则、结算、保证⾦金和平台设计）。欧洲的监管机构不会规定EUA必须在某个“指定”的交易所进⾏行现货交易，通常两个交易所之间会存在竞争。IETA建议，不要“指定”⼀一个或多个特定的交易所作为国家配额交易平台，因为这样会限制交易所或平台之间的竞争。我们鼓励国家发改委在各交易所采用通用基础设施来支持交易结算和排放权交易所规则的实施。国家发改委也可以细化规则，提⾼高这些交易所运营商的透明度和治理。例如，要求它们每季度或每半年披露财务信息，设立独立风险委员会等等。自EUETS建立伊始，具备远期碳交易市场的流动性与只有现货碳交易的市场相比提⾼高到了80%以上。为了推动市场参与度和流动性，IETA建议，全国ETS也应该允许远期碳交易。远期碳交易使得排放实体要考虑现在需要开展的投资项目的未来碳成本。现货和场外（OTC）碳单位在远期市场中的交易会加强排放权交易所的流动性。第⼋八节：CCER12IETA完全支持国家发改委允许碳排放实体利用CCER抵消⼀一部分履约义务的想法。从履约单位的角度看，抵消机制为满⾜足履约提供了宝贵的灵活性途径，因为它提供了更多具有成本效益的减排机会。使用抵消机制就允许所覆盖排放源的累积排放量可超过总量，但是总体的排放结果仍未改变，因为超出的排放量被抵消机制下计⼊入的减排抵消了。同时，抵消机制可以带来经济、社会和环境上的共⽣生效益，包括空⽓气质量改善、退化⼟土地修复以及流域管理优化。当这与政策重点协调使用时，如为了支持低收⼊入农民或农业地区，它们会变得尤其有利。在ETS中设计抵消机制时，重要的考量包括是否要限制它们的使用、年份、地理位置和⽅方法学要求。IETA认为健康的抵消应该真实、具备额外性、永久、可核查，不能被过度限制。考虑到这样的限制，IETA建议，各省用于履约的CCER使用和资格标准应予以协调，保证公平竞争的环境。我们还建议国家发改委应该尽快在全国ETS体系下确认CCER具体的资格标准，并在ETS总量下CCER项目减排量在总体减排目标中的比例。否则，投资者的信⼼心会受打击，会影响项目开发者和市场参与者在中国购买和资助⼀一级抵消项目的积极性。第九节：提早⾏行动中国全国ETS应该仔细考虑的另⼀一个关键环节是要认可企业在施⾏行ETS之前开展的减排⾏行动。同样，中国应该采取⾏行动确保不能让企业不能通过在ETS实施之前加⼤大碳排放⽽而获得过多的配额。认可提早⾏行动对于协调企业的激励机制与ETS的关系来说⼗十分重要。采取了早期⾏行动的公司应当获得奖励⽽而不是因此⽽而受惩罚。相反，那些没有减排的公司也不能因它们的不作为⽽而获利。++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++13最后，我们感谢中国的政策制定者在建设全国碳市场⽅方面所付出的巨⼤大努⼒力，希望我们的意见和建议有助于支持和强化他们的努⼒力。如果您对此⽂文有任何疑问，欢迎联系：国际政策总监JeffSwartz：swartz@ieta.org14www.ieta.orgsecretariat@ieta.org