!国家废弃物管理战略指南化挑战为机遇UNITEDNATIONSENVIRONMENTPROGRAMME本出版物是在跨组织化学品⽆害管理计划（IOMC）的活动框架内编写的。其内容不⼀定反映IOMC各个参与机构的观点或既定政策。IOMC是根据1992年联合国环境与发展⼤会的建议，于1995年组建的，旨在加强化学品安全领域的合作及国际协调。参与
IOMC的机构有：联合国粮农组织（FAO）、国际劳⼯组织
（ILO）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国⼯业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAR）、世界卫⽣组织（WHO）、世界银⾏，以及经济合作与发展组织（OECD）。IOMC的⽬的是促进各参与机构联合或单独实施的政策和活动的协调，以实现与⼈类健康和环境有关的化学品的健全管理。联合国环境规划署©版权所有，2021年若出于教育或⾮营利⽬的，可以任何形式全部或部分复制本出版物，⽽⽆需获得版权所有者特别许可，但前提是要注明出处。联合国环境规划署希望收到所有对本出版物有所引⽤的出版物的副本。未经联合国环境规划署事先书⾯许可，不得将本出版物⽤于转售或其它任何商业⽬的。免责声明本出版物中所⽤的名称和资料呈现，并不表⽰联合国环境规划署对任何国家、区域、城市、地区的法律地位或其当局的法律地位，或对其边界的划定发表任何意⻅。此外，本出版物所表达的观点未必代表联合国环境规划署的决定或既定政策，对商品名称或商业流程的引⽤也不构成对其本⾝的背书。ISBN:
978-92-807-3898-8联合国环境规划署在全球范围内以及在其⾃⾝活动中推⼴环境友好的做法。本出版物采⽤100%再⽣纸印刷，使⽤⽆⽯油墨⽔和其它环保做法。我们的发⾏政策旨在减少联合国环境规划署的碳⾜迹。国家废弃物管理战略指南：化挑战为机遇致谢作者和贡献者：作者：Mark
Hyman
(Consultant,
UNEP)贡献者：Brandon
Turner
(UNITAR)、Ainhoa
Carpintero
(UNEP)督导者：Matthew
Gubb
(UNEP)、Jonathan
Krueger
(UNITAR)、Brandon
Turner
(UNITAR)项⽬协调者：Ainhoa
Carpintero
(UNEP)编辑：Tess
Cieux审阅者和贡献者：⾮洲：Anis
Ismail
(SWEEP-Net
GIZ)、Casmir
Ogueri
(Environ-Waste
Nig.
Ltd,
Nigeria)、Desta
Mebratu
(UNEP)、Godfrey
Oluka
(Directorate
of
Health
and
Environment,
Kampala
Capital
City
Authority,
Uganda)、Issaria
M
Mangalili
(Division
of
Environment,
Vice
President’s
Office,
Tanzania)、James
Mulolo
(Waste
Management
Inspectorate,
Zambia)、Jean
Claude
Salama
(Ministry
of
Environment
and
Forests,
Madagascar)、Joseph
Masinde
(National
Environment
Management
Authority,
Kenya)、Joy
Jadam
(SWEEP-Net
GIZ)、Olugbenga
Adebola
(Richbol
Environmental
Services,
Nigeria)亚太地区：Ali
Abdullah
Ahmed
Al-Dobhani
(Environment
Protection
Authority,
Yemen)、Ally
Adigue
(Australian
National
University,
Australia)、Amiya
Kumar
Sahu
(National
Solid
Waste
Association,
India)、Boon-Poh
Phee
(Penang
State
Government,
Malaysia)、Chin
Sothun
(Ministry
of
Environment,
Cambodia)、Chrin
Sokha
(Ministry
of
Environment,
Cambodia)、Cynthia
Indriani
(Basel
Convention
Regional
Centre)、David
Haynes
(Secretariat
of
the
Pacific
Regional
Environment
Programme,
Samoa)、D.G.J.
Premakumara
(Institute
for
Global
Environmental
Strategies,
Japan)、Haruki
Agustina
(Ministry
of
Environment,
Republic
of
Indonesia)、Joseph
Jayavilal
Fernando
Mirisage
(Environment
Education
and
Awareness,
Central
Environmental
Authority,
Sri
Lanka)、Kazunobu
Onogawa
(Institute
for
Global
Environmental
Strategies,
Japan)、Khanendra
D.
Bhardwaj
(APO)、Magnus
Bengtsson
(Institute
for
Global
Environmental
Strategies,
Japan)、Makoto
Fujita
(Global
Environment
Centre
Foundation,
Japan)、Nguyen
Trung
Thang
(Institute
of
Strategy
and
Policy
on
Natural
Resources
and
Environment,
Viet
Nam)、Piyush
Ranjan
Rout
(Local
Governance
Network,
India)、Prasad
Modak
(Environmental
Management
Centre,
India)、Rosemary
Rayfuse
(University
of
New
South
Wales,
Australia)、Shalimar
Vitan
(Global
Alliance
for
Incinerator
Alternatives,
Philippines)、Shunichi
Honda
(Ministry
of
Environment,
Japan)、Stefanos
Fotiou
(UNEP)、Tanja
Koch
(UNEP)、Thi
Phuong
Anh
Duong
(Institute
of
Strategy
and
Policy
on
Natural
Resources
and
Environment,
Viet
Nam)、Veronica
Jurica
(Department
of
Sustainability,
Environment,
Water,
Population
and
Communities,
Australia)、Vivek
S.
Agrawal
(Centre
for
Development
Communication,
India)、Yuyun
Ismawati
(International
POPs
Elimination
Network,
Indonesia)、
Xiaofei
Sun
(Basel
Convention
Coordination
Centre)欧洲：Dana
Lapesova
(Basel
Convention
Regional
Centre)、David
Wilson
(Consultant,
UK)、Dusan
Jurik
(Ministry
of
Environment,
Slovak
Republic)、Faig
Sadigov
(Ministry
of
Economic
Development,
Republic
of
Azerbaijan)、Heinz
Leuenberger
(UNIDO)、Herman
Huisman
(Waste
Implementation
Agency,
Netherlands)、Ibrahim
Shafi
(UNEP)、Kathryn
M.
Conway
(UNEP)、Ljiljana
Rodic
Wiersma
(Wageningen
University,
Netherlands)、Margaret
Bates
(University
Northampton,
UK)、Martina
Otto
(UNEP)、Matthias
Kern
(UNEP)、Michael
Betts
(Integrated
Skills
Limited,
UK)、Nancy
Isarin
(Ambiendura,
Portugal)、Peter
Wessman
(European
Commission)、Rob
Visser
(Consultant,
France)、Ruth
Zugman
Do
Coutto
(UNEP)、Simone
Leyers
(IMO)、Vincenzo
Gente
(European
Commission)拉丁美洲和加勒⽐地区：
Alberto
Santos
Capra
(Environmental
and
Sustainable
Development
Secretariat,
Argentina)、Chris
Corbin
(UNEP)、Daniel
A.
Bonilla
R
(Ministry
of
Environment,
Ecuador)、David
Simmons
(Simmons
&
Associates,
Trinidad
&
Tobago)、Edison
Garraway
(EGARR
&
Associates,
Trinidad
&
Tobago)、Jordi
Pon
(UNEP)、José
Alejandro
Martínez
S.
(EAN
University,
Colombia)、Leila
Devia
(Basel
Convention
Regional
Centre)、Marcos
Alegre
(National
Cleaner
Production
Centre,
Peru)、Martin
Medina
(Mexico)、Mauricio
E.
Blanco
Redondo
(Ministry
of
Environment
and
Sustainable
Development,
Colombia)、Roberto
Azofeifa
(Ministry
of
Agriculture
and
Livestock,
Costa
Rica)、Sergio
Gasca
Alvarez
(Secretary
of
Environment
and
Natural
Resources,
Mexico)北美洲：Farouk
Banna
(World
Bank)、Klaus
Tyrkko
(UNDP)、Maria
Nyholm
(UNDP)、Mark
Reiter
(Institute
of
Scrap
Recycling
Industries,
USA)、Robert
Höf
(UNEP)、Stefanie
Brackmann
(IADB)感谢国际环境技术中⼼（IETC）和联合国环境规划署技术、⼯业和经济司（DTIE）（现为经济司译者注）的各位同仁，尤其是：Surya
Chandak、Mushtaq
Memon、Ryuichi
Fukuhara、Carolin
Sanz-Noriega、John
Peter
Oosterhof、Utako
Aoike、Michiko
Ota、Mayumi
Morita、Tomoko
Ishii、Moira
O’Brien-Malone、Solange
Montillaud-Joyel感谢联合国训练研究所的各位同仁，尤其是：Peter
J.
Peterson、John
A.
Haines封⾯照⽚来源：archfreak/currentbun/photocase.com，Elmar
Sander构图设计和排版：Elmar
Sander
Kommunikationsdesign中文版译制联合译制单位：深圳市零废弃环保公益事业发展中⼼清华⼤学⼈⽂学院绿⾊世界公众史学研究中⼼天津市西⻘区零萌公益发展中⼼⼯作协调：⽑达（深圳市零废弃环保公益事业发展中⼼）Misato
Dilley（联合国环境规划署国际环境技术中⼼）译者：谢新源、⽑达、凌艳雪、何晨阳、代伦、⻩耘⼦、吴羚靖、杨美姣、周勇校对：谢新源、⽑达、梅雪芹、李本本、何玲辉中⽂版序⾔作者：杜欢政（联合国环境规划署-同济⼤学环境与可持续发展学院）排版：莫存柱译制资⾦⽀持：清华⼤学⼈⽂学院绿⾊世界公众史学研究中⼼万科公益基⾦会为译制⼯作提供过重要协助的联合国环境规划署驻华代表处⼯作⼈员：涂瑞和、王茜、郑莉霞、刘思佳
杜欢政：国家发展循环经济部际联席会议专家咨询委员会委员、联合国环境规划署-同济⼤学环境与可持续发展学院教授、同济⼤学循环经济研究所所⻓、⻓三⻆循环经济技术研究院院⻓，主要研究⽅向为垃圾分类，资源循环利⽤产业，⽣态⽂明与绿⾊发展。作者简介：⼈类为了⾃⾝⽣活⽔平的提⾼，需要从地下开采各种矿产资源制成品类繁复的产品，以满⾜⽇益增⻓的物质⽣活需求。但是，世界上有多少新的产品产⽣就会有多少旧的东西被废弃，⽽⼈类发展的⻋轮是滚滚向前的，因此从物质流的⻆度来看废弃物的产⽣是源源不断的，⽽废弃物的管理就成为制约城市进⼀步向前发展的关键因素。废弃物同时具有资源和环境的双重属性。从资源属性来看，废弃物可以被回收再利⽤成为新的资源供⼈类使⽤，就需要遵循市场规律；从环境属性来看，废弃物的治理需要保证对⽣态环境⽆害，也要遵循⾃然规律。因此，对废弃物进⾏管理是⼀个复杂的系统⼯程，需要形成⼀套完整的管理体系。此指南是联合国环境署从全球可持续发展的⻆度，从国家层⾯综合性考虑废弃物管理的综合性研究著作。⾸先，本指南从国家战略⾼度提出了废弃物管理的总体⽬标、原则和具体实施战略，并详细介绍了国际上相关的具体案例，具有很强的参考价值。其次，本指南⾼度强调废弃物管理的优先顺序，运⽤“倒三⻆”分析框架指出废弃物管理的最优选择应是预防产⽣，最应避免的是末端处置，资源回收应遵循梯级利⽤的次序，是我国在政策研究和制定领域需要填补的空⽩。最后，本指南强调了国家废弃物的管理战略应是⼀个参与式的过程，在实施过程中应重点关注建⽴健全废弃物治理的体制机制，夯实政策基础，构建多⽅参与的利益相关体，并加强对废弃物管理的财税政策储备，提供可以灵活⽀援的税收杠杆有效撬动废弃物管理的各个领域，为打好废弃物管理攻坚战提供有⼒⽀撑。中国改⾰开放40多年以来，经济⻜速发展，使我国从⼀穷⼆⽩到世界第⼆⼤经济体，从缺⾐少⻝到实现全⾯⼩康，不断涌现的新产品在满⾜⼈⺠群众⽇益增⻓的物质诉求的同时也带来了产品的⼤量废弃，产⽣了⼤量的废旧纺织服装、废旧汽⻋、废旧家电以及⼤量的餐厨垃圾，2018年全国⼤中型城市仅⽣活垃圾的产量就⾼达22801.8万吨，普遍⾯临“垃圾围城”的窘境。特别是随着城市废弃物产量的逐年增⻓，传统的废弃物处置⽅式必然⾯临处置⽤地紧张、周边环境恶化等问题，因此废弃物管理是事关全⼈类⽣存的全球化问题，需要从⽣产⽅式到⽣活⽅式进⾏系统化的转型升级，从围绕末端废弃物治理转向废弃物全⽣命周期管理，以实现全⼈类可持续发展的百年⼤计。⽽此指南给我国从国家战略⾼度探寻废弃物管理提供了⽅向和参考，具有很强的现实意义。另外，国际废弃物管理离不开全社会的坚定⽀持和协同参与。本指南的翻译⼯作是由国内的社会组织和学术机构合作译制⽽成的，体现了我国多元主体协同参与垃圾治理的积极成效，提⾼了社会公众对废弃物管理的重视程度，是我国借鉴世界先进经验，推动我国垃圾治理的⼀次积极探索。中文版序言2021年7⽉⸻
杜欢政目录⽬录执⾏摘要01第一部分：引言——背景与概述指南⽂件⽂本框1.1






关于废弃物的7个事实图1




















国家战略的制定、实施和更新程序⽰意图31.4
1.3
1.2
1.1
为什么应当在国家层⾯制定废弃物管理战略基本概念废弃物类别⽂本框1.2






废弃物来源与废弃物类别实例基本概念废弃物管理优先次序图2废弃物管理优先次序图3“双三⻆形”分析框架11121310141617171819国废物理战略指第二部分：废弃物管理中的挑战与机遇可持续发展图4




















废弃物管理政策能对可持续发展做出的贡献⽂本框2.2






医疗废物⽂本框2.3






废弃物与温室⽓体排放⽂本框2.4






循环再⽣对经济增⻓的贡献⽂本框2.5






商业废弃物减量和加强管理带来的成本节约⽂本框2.6






抓住机遇的普纳拾荒者图5



















总结：健全的废弃物管理做出的贡献2.12.2
4⽂本框2.1
废弃物管理国家⾏动的成功案例2.3
2.4
未来的挑战⽂本框
2.12


灾后垃圾管理挑战废弃物的各种类别及其管理⽂本框2.7






建筑垃圾⽂本框2.8






预防并尽量减少采矿业和⾦属冶炼业废渣的产⽣⽂本框2.9






废旧荧光灯管理⽂本框2.10



提⾼数据质量的必要性治理⽅⾯的挑战⽂本框2.11



意⼤利那不勒斯的垃圾管理危机及其解决⽅案第三部分：制定国家废弃物管理战略的考虑因素废弃物管理概念和原则图6




















与健全的废弃物管理相关的⼀般概念⽂本框3.1






化学品租赁图7




















废弃物管理优先次序⽂本框3.2






计算机设备和移动电话的重复使⽤和材料回收利⽤的国际⾏动⽂本框3.3






智利有机易腐垃圾的蚯蚓养殖和堆肥处理3.123242627283032332122343637383939414344454648494952545
宗旨、⽬的、总⽬标和阶段性⽬标3.23.3
3.4废弃物管理政策⼯具图8政策⼯具⽂本框3.4清除海洋垃圾的全球志愿⾏动图9废弃物管理政策的要素政策选择技巧和陷阱第四部分：国家废弃物管理战略：一个多元参与的过程国家废弃物管理战略的制定⽂本框4.1






零废弃⽂本框4.2






构建可靠的数据和信息库4.1图10
国家废弃物管理战略的制定、实施、监测、检讨和更新国家废弃物管理战略的实施4.2
国家废弃物管理战略的检讨和更新⽂本框4.3






国家废弃物管理战略⽬录的范例4.3
附件A
国际⾃愿性和强制性协定附件B
废弃物议题相关的国际⽂书附件C
政府间组织、国际组织及相关材料附件D
国家和区域废弃物管理战略以及相关⽂件和⽹络资源术语表目录545656596363656972816783848687899598102统计数字反映了⼀个严峻的事实：35亿⼈，即全世界⼀半⼈⼝，⽆法获得垃圾管理服务；在低收⼊和中低收⼊国家，露天倾倒仍然是最普遍的垃圾处置⽅式。据估计，2012年，全世界产⽣了13亿吨市政固体废物；⽽到2025年，这⼀数字将增⻓到22亿吨。城市化、⼯业化、⼈⼝增⻓和经济发展导致了垃圾量不断增⻓，垃圾组分越来越复杂，有毒有害性越来越强。市政固体废物收集率数据也同样发⼈深省。在低收⼊和中等收⼊国家，垃圾收集服务的覆盖率低⾄40%左右，⽽⾼收⼊国家的此项数据为98%。某些中等收⼊国家仍然利⽤管控不严的填埋场来处置垃圾。垃圾管理⽔平低下可能导致严重的环境健康灾难。例如，垃圾渗滤液会污染⼟壤和⽔源，垃圾露天焚烧会导致空⽓污染，⽽没有能⼒将废弃物转变为再⽣材料进⾏循环利⽤，意味着“原⽣”资源的加速耗竭。不幸的是，在垃圾处置场地附近⽣活和⼯作的城市贫⺠，常常受到急性健康影响，⼤部分正处在⻛险之中。这些令⼈震惊的事实和数字，以及现实中的制度缺陷、财政捉襟⻅肘以及政治意愿缺乏，使得垃圾管理规划成为21世纪发展中国家和经济转型国家所⾯对的最严峻的挑战之⼀。对于⼀些政府⽽⾔，正式和⾮正式垃圾管理中交织的环境、社会和贫困议题，是⼀个棘⼿的问题。⼈们往往以碎⽚化的、缺乏协作的⽅式处理垃圾议题中的各种相关问题，聚焦于不同的末端解决⽅案，头痛医头脚痛医脚，⽽不是采取预防性措施和⼀体化⽅案。要想实现可持续发展的经济、环境和社会⽬标，对废弃物管理部⻔进⾏“绿化”，将重点转向3R（源头减量、重复使⽤、循环利⽤），是⾄关重要的。这个过程可以形成新的⼯作岗位，为经济增⻓做贡献，与此同时还能以⼀种贫困群体优先和公平优先的⽅式解决环境问题。这本由联合国环境规划署与联合国训练研究所共同编写的《国家废弃物管理战略指南化挑战为机遇》，为废弃物议题相关的国家规划设置了⼀个概念与⽅法论框架，各国可以因地制宜进⾏应⽤。这本新的指南是对早先2012年联合国可持续发展⼤会（“⾥约+20”峰会）所提出建议的回应：该⼤会呼吁各国制定综合性国家废弃物管理战略。我们希望本指南能激励各国政府及其他利益攸关⽅将优化废弃物管理的⼯作放在合适的优先级上，让此项⼯作能够对可持续发展提供⽀持。前言6SallyFegan-WylesAchimSteiner前7国废物理战略指执⾏摘要2012年6⽉的联合国可持续发展⼤会，正式通过了《我们期望的未来》这⼀主要成果⽂件。⽂件呼吁，各国都应在全国及地⽅层⾯，制定并执⾏综合性废弃物管理政策、战略和法律法规。这⼀呼吁旨在回应不可持续的⽣产及消费所带来的挑战，⽽废弃物的产⽣毫⽆疑问是挑战之⼀。越来越多的发展中国家都将⾯临这⼀尖锐挑战。们对于稀缺资源的利⽤不充分，⽽这给全社会都带来了巨⼤的经济及环境代价。从社会层⾯来看，相对于其他⼈群，废弃物对于城市、乡镇及农村中的贫困⼈⼝和边缘群体产⽣的影响更⼤。拾荒者及其他在废弃物处理产业边缘赚取微薄收⼊的⼈，尤其是妇⼥们，往往属于当地经济状况最差、最难维持⽣计的⼀类⼈群。但是，废弃物不仅仅带来了挑战，也暗藏着未被发掘的机遇。对废弃物进⾏妥善管理，不但可以避免废弃物所带来的有害影响，还可以将其重新变成资源，实现环境、经济及社会效益，并向可持续未来迈出坚实⼀步。当我们将废弃物视为资源，重新⽤于⽣产环节并产⽣盈利时，效益就会随之⽽来。我们可以重复使⽤某些产品，构成这些产品的材料也可以重新⽤于其他⽤途，亦即循环再⽣。如果对废弃物进⾏源头分类，其中没有混⼊其他材料的有机易腐部分就可以⽤来堆肥，或厌氧消化。废弃物管理的完善将会带来许多⽅⾯的益处，如：减少投⼊，增加就业，帮助更多⼈维持⽣计，推动经济增⻓，保障公众健康，以及改善环境质量。举例来说，通过改进拾荒者收集有⽤产品及材料并对其进⾏循环利⽤的操作流程，可以增加拾荒者们的经济收⼊，以及提⾼⽤于堆肥的有机易腐垃圾的分类质量，从⽽改善⼟壤环境；与此同时，因为垃圾有了其他更好的去处，还可以减少建设填埋场的投⼊。如果可以重新评估⽣产及消费过程，我们将会减少（对于某些产品⽽⾔，甚⾄可以完全消除）与废弃物产⽣和管理相关的低效率、损耗、及负⾯影响，从⽽取得更⼤的进步。提升废弃物管理⽔平，将使社会边缘⼈群获益。那些在发展中国家和地区起到重要作⽤的⾮正式部⻔，如拾荒者群体，应当得到认可、保护及专业化提升，并整合进废弃物管理体系中。他们已经为废弃物处理做出了巨⼤的贡献，在此基础上，可以发展出⼀套低成本、⾼效率、效果显著的废品回收、重复使⽤及循环再⽣的草根体系。废弃物给政府及社区带来了众多不同的挑战。从全球范围来看，废弃物的产⽣量与⽇俱增，在发展中国家更是如此。⽽这些废弃物中的⼤部分都没有得到妥善处理，具体体现在未被集中收集，废弃物末端处理设施数量不⾜，或废弃物被有害物质污染。如果废弃物的处理不得当，会对⼈体健康产⽣严重影响，尤其对那些居住在废弃物处理设施周围的居⺠1更是如此。因此，城市集中收集市政固体废物的主要动因，即是保护居⺠健康。此外，废弃物也会对空⽓、⽔及⼟壤产⽣⼀系列环境影响。⽐如，有机易腐垃圾腐烂带来的温室⽓体排放量可达全球排放总量的5%。废弃物处理所消耗财政预算⾮常庞⼤，通常⼀个城市会将50%的预算花在废弃物管理上。同时，作为被丢弃或废弃的物质，废弃物的产⽣意味着⼈挑战与机遇1.
译者注：有时被译为“⽣活垃圾”或“城市⽣活垃圾”8废弃物管理需要处理好政府内部及外部各组织间复杂的相互关系。废弃物管理是⼀个需要各⽅⼴泛合作参与的过程，参与其中的利益⽅包括：中央及地⽅级的政府（有时也包括地区级的政府）；⺠营部⻔，通常起主要作⽤并做出重⼤贡献；劳动者，包括⾮正式部⻔的劳动者；社区及社区积极分⼦；其他，如社会组织（non-governmental
organisations，NGOs）和研究机构。对于废弃物管理来说，意识到这些不同相关⽅的利益所在，并协调他们之间的不同观点，既是挑战，⼜是机遇。同时，废弃物领域的治理⼯作也处在⼀个动态的政策环境中，政策变化时有发⽣。管理所⾯对的挑战，并利⽤其中的机遇创造效益，尤其是在全国范围内这些效益能在多⼤程度上实现。这份指南提供的是概念和⽅法上的分析框架，各个国家可依据本国国情进⾏应⽤和修改。本指南概述了制定国家废弃物⼀体化管理战略可能采⽤的程序和需要考虑的问题。指南的第⼀部分是对相关背景的介绍，以及对⼀些基本议题的综述和讨论，包括国家废弃物管理战略的基本原理。第⼆部分探讨了废弃物管理所带来的挑战与机遇。第三部分包括制定国家战略时应主要考虑的、影响政策选择的因素。第四部分则列出了战略制定、监督和实施的具体流程。为了提供⽅法论⽀撑，指南的附录部分还提供了更多的信息资源。本指南旨在改进国家废弃物管理的策略⽅法。⼤多数发展中国家在废弃物管理上，都⾯临着组织不善、计划不周和资源⽋缺的问题。为了改善这些问题，这份指南将阐述废弃物管理之所以应该成为⼀项国家级重点⼯作的基本原理，并为制定和实施国家废弃物管理战略，提出⼀套有序的、逻辑清晰的⽅法步骤。判断⼀项国家战略是否成功，取决于它能否解决废弃物国家废弃物管理战略的基本原理⼤多数的废弃物管理，尤其是市政固体废物处理，都由地⽅政府负责，⽽⾮中央政府。但是，把废弃物管理列为⼀项国家重点⼯作，将赋予这项议题更多的政治及社会意义，投⼊与其重要性相称的资源，并确保各⽅⾏动可以得到协调，全国范围内的再⽣资源市场得到有效运作。本指南为各国政府应对废弃物管理带来的挑战，把握其国家重点⼯作与国家战略执行要9国废物理战略指中的机遇，提供了很多可以借鉴的资料。他们可以参考⼀些基本的废弃物管理指导原则，如废弃物管理优先次序，产品⽣命周期的概念，以及把废弃物视为⼀种资源。设定相关的宗旨、⽬的、总体⽬标和阶段性⽬标，将有助于确保政策路径的最终结果和中间的⾥程碑得到清晰定义。指南还提供了在其他地⽅已有应⽤的法律、经济和信息等⽅⾯的政策⼯具。另外还有丰富的信息资源和成功案例，可以帮助政府做出正确决断。制定国家战略的步骤对每⼀项重⼤议题，国家都必须就不同的政策选项做出抉择。⽽国家战略即是由最终选择的政策和⼀系列执⾏该政策的活动所构成的。根据以下有计划、可测量的步骤，本指南为识别及做出政策选择，提供了⼀条操作路径：第⼀步，明确谁是战略制定的牵头者，并通过基线研究收集关键信息，为战略制定的决策打下基础。同时也应做好其他⼀些准备⼯作，如搜集与本国情况相似的国家的经验，或估算⽬前本国废弃物管理实践的成本消耗。这些准备⼯作，是⾼层领导对制定国家废弃物管理战略做出决策的基础。着⼿准备应该尽早识别战略的基本要素，因为这将对后续的⽅⽅⾯⾯产⽣影响。这些基本要素包括：制定国家战略的基本要素形成国家战略的⼤局观明确⼀个⾸要⽬标及若⼲⽀持性的阶段性⽬标估算在全国范围内期待取得的经济效益、社会效益和环境效益明确在启动战略制定程序以及在程序制定过程中，如何保障所需经费和相关资源，以及如何开展能⼒建设为制定战略的进程设置时间表明确废弃物管理战略与其他领域的国家政策或规划之间的关联性从本质上来讲，废弃物管理离不开合作。不但需要⿎励各种相关团体和利益⽅的参与，还要控制好它们参与的热度。这⼀过程将包括，设⽴咨询和管理机构（如国家废弃物管理协调委员会或类似的机构），在政府部⻔之间、不同层级政府（如国家政府和地⽅政府）之间设定协调与合作程序，并明确谁是战略制定⼯作的牵头者和负责⼈。其中⾄关重要的⼀步是，在制定战略的初始阶段就获得政府⾼层的⽀持。发动所有利益攸关⽅参与进来在这⼀步要做的是，详细考察本国废弃物管理的基础或初始条件，重点分析更宽泛意义上的背景环境。具体需要明确的内容包括：与废弃物议题相关的（如环境或发展⽅⾯的）国家重点⼯作，制定战略的信息基础，废弃物管理的现状，废弃物处理基础设施现状及其是否能满⾜管理的需求，法律制度和监管机制现状及其是否能满⾜废弃物管理需求，以及能⼒⽔平、尤其是⼈的能⼒⽔平。现状及问题分析这⼀步需要明确的是，在各种类型废弃物和各个废弃物议题（如收集或末端处置）中，哪些是紧急和/或重要的。另外，还要明确诸如投资或资⾦需求等涉及⾯更⼴、但同样需要重点关注的议题。确定重点废弃物管理的国家战略，是由在特定时间内、依据本国国情选定的⼀系列政策⽅案构成的制度集合。它是根据废弃物管理基本要素的现状和问题分析⽽形成的，旨在解决这些问题，尤其是重点议题。尤为重要的是，国家战略在制定完成后，应获得政府⾼层的批准及政治⽀持，同时也需要有咨询和处理公众意⻅以及信息公开的程序。制定国家战略制定国家战略本⾝虽然是⼀项艰巨的任务，但如果⽆法落实到位，还是会前功尽弃。本指南不仅论述了国家战略应如何制定，还论述了应如何执⾏和监督，以及在有必要的情况下应如何进⾏检讨和更新。执⾏10指南⽂件基本概念废弃物类别基本概念废弃物管理优先次序为什么应当在国家层⾯制定废弃物管理战略1.11.21.31.4第一部分：引言——背景与概述一分：——背述能成功应对废弃物问题带来的挑战。可以说，在不改变现有政策的情况下，这⼀局⾯很难得到改善。⼀次随意倾倒垃圾的⾏为，都可能对⼈类健康、环境和⽣活质量造成重⼤影响。例如，将垃圾倾倒在珊瑚礁的潟湖中⾜以杀死湖中⽣存的绝⼤多数海洋⽣物，⽽这对于以此为⽣的当地渔⺠家庭来说⽆异于灭顶之灾。与此同时，⾏之有效的废弃物管理政策却让⼈们有机会对材料进⾏再利⽤，并在其他⽅⾯也受益。废弃物不应被丢弃或抛弃，⽽是有价值的资源。如果采取⼀套合理的政策，废弃物管理可以让⼈们取得：2012年6⽉联合国可持续发展⼤会的⼀项主要成果，是2通过了⼀份名为《我们期望的未来》的⽂件。其中第218段号召⼴⼤国家和地区，制定并推⾏废弃物管理政策、战略、法律、法规，尤其应该采⽤⽣命周期分析⽅法，制定和实施有利于提⾼资源效率和保护环境的废弃物管理政策。本指南旨在帮助各国响应上述号召：制定和落实国家废弃物管理战略，对于已有相关战略的国家来说则是帮助他们检讨、修订并更新管理战略。国际上⿎励采⽤⼀体化⽅针进⾏废弃物管理的其他推荐性⽂件和强制性指令都在附件A中有所呈现。响应联合国⼤会的结论是很重要的，但同样重要的是，正视并回应导致这些结论的潜在问题。废弃物问题带来了巨⼤的挑战和机遇，对发展中国家更是如此。例如，在发展中国家，不可持续⽣产和商品消费产⽣了巨量的垃圾，且数量正在与⽇俱增。这⼀问题还在进⼀步恶化。在当前的⽣产和消费过程中，⾃然资源正在被消耗殆尽，并出现全球性的影响，严重危害⼈类健康和环境，同时还会造成巨⼤的社会混乱但这些是可以避免的。只要产⽣废弃物，这些问题都是显⽽易⻅的。废弃物还直接带来了⼀系列经济负担，尤其废弃物收集、加⼯与处理都产⽣巨⼤成本。⽬前在绝⼤多数发展中国家和地区的城市，⽆论是地⽅还是国家政府，都未©
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photocase.com11国废物理战略指2.
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N12/436/88/PDF/N1243688.pdf?OpenElement经济效益。在⽣产和消费中引⼊有效的⼿段，就可以让有价值的材料得以回收利⽤，同时⼈们可以获得更多⼯作岗位并增加商机。社会效益。可以帮助⼀些群体摆脱贫困，同时减轻乃⾄解决健康问题。环境效益。环境危机逐步缓解乃⾄消失，⽔和空⽓质量不断提升，温室⽓体排放量减少。指南⽂件1.112⽂本框1.1有关废弃物的7个事实或许是因为废弃物问题难以抓住⼤众媒体的想象⼒，许多关于废弃物会带来多⼤程度挑战或带来多⼤效益的事实往往容易被忽视。下⾯列出的这七个事实是废3弃物的“⾃⽩”
。1、废弃物的产⽣量：每年全世界据估计要收集13亿吨固体废物。这⼀数字到2025年预计将达到22亿吨，⽽且其中的增量⼏乎全部来⾃于发展中国家。2、温室⽓体：固体废物中有机成分腐烂所产⽣的温室⽓体占全球温室⽓体排放的5%。3、市场规模：据估计，从收集到循环再⽣等废弃物相关⾏业，全球每年市场额度可达4100亿美元，⽽且这还不包括发展中国家中⼤规模的⾮正式部⻔。4、资源节约：循环再⽣1吨的铝可以少产⽣1.3吨的铝⼟矿渣，节省15⽴⽅⽶的冷却⽔、0.86⽴⽅⽶的⽣产⽤⽔和37桶⽯油，同时还能减少2吨⼆氧化碳和11千克的⼆氧化硫排放。5、就业：2000年，欧盟的循环再⽣产业创造了229286个就业岗位，到2008年上升到了512337个，年均增⻓率达到了10.57%。每百万欧洲⼈从事与废弃物回收利⽤有关⼯作的⽐例从2000年的422⼈变为2007年的611⼈，增⻓45%。6、⻝物垃圾：世界上⼤约三分之⼀供⼈类消费的⻝物发⽣损耗或被浪费，总计⼤约每年13亿吨。7、经济价值：1吨电⽓和电⼦产品废弃物（电⼦废弃物）中包含的⻩⾦总量⼤约相当于5到15吨普通⾦矿⽯中所能提取的⻩⾦；⽽其中的铜、铝和其他稀有⾦属含量都⽐同等重量同类普通矿⽯中的含量⾼出数倍。印刷电路板是“你所能发现的最富有的矿藏”。3.
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217.做出了贡献。这个任务或许永远不会完成，但只要在正确的⽅向上，跬步终能⾄千⾥。⼀个国家或城市只要⽴即着⼿解决废弃物管理问题，并且以⼀种坚定不移、博采众⻓、循序渐进的⽅式向前推动，那么⽆论这些问题及其相应的解决办法多么不起眼，都已经⾛在通往可持续未来的正确道路上。妥善的废弃物管理对地球未来可持续发展能做出很⼤贡献。各国或城市所考虑采取的简单直接的⾏动，通常⽆法在⾜够⼤的规模上带来改变。⽬前最紧迫的任务或许是看起来最平平⽆奇的，⽐如对垃圾倾倒场实施管控。然⽽，在废弃物管理道路上的任何⼀步，⽆论多么⼩，都对持续不懈进步©
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photocase.com一分：——背述13国废物理战略指，IETC）以及联合国训练研究所（the
United
Nations
Institute
for
Training
and
Research
，UNITAR）联合撰写。来⾃多个有经验的国家和相关国际组织的代表，在本指南起草的各个阶段性提出了宝贵意⻅（本指南的致谢部分对他们都表⽰了感谢）。其中⼀些意⻅提供者参加了2013年2⽉在IETC⼤阪总部召开的研讨会。我们将继续定期对本指南进⾏回顾和修订，以保持实⽤性和内容上的与时俱进。本指南未来的篇章将由读者和实践者们书写。本指南第⼀部分是导论，对国家废弃物管理战略重要的基本概念和基本原理进⾏了概述。第⼆部分探讨了废弃物管理给政府和其他有关各⽅带来的挑战与机遇。第三部分呈现了那些通常会被纳⼊管理战略内容的考虑因素、资料和理念。第四部分说明了⼀个国家要制定、实施、检讨和更新此项战略，应当完成哪些步骤。（参⻅图1）对于那些已经决定要制定废弃物管理战略并且熟知废弃物管理政策包括哪些要素的国家来说，第四部分尤其值得关注。本指南试图改变的是⼤多数发展中国家落后的废弃物管理⽅式，它们往往⾯临着组织不善、计划不周和资源⽋缺的问题。为了改善上述问题，这份指南将阐述废弃物管理之所以应该成为⼀项国家级重点⼯作的基本原理，并为制定和实施国家废弃物管理战略，提出⼀套有序的、逻辑清晰的⽅法步骤。本指南⾯对的对象主要是部⻓和国家政府⾼层领导。它所提供的概念性和⽅法论框架，各国可以根据具体国情进⾏应⽤。特别需要指出的是，这份⽂件列出了制定废弃物⼀体化管理战略时可以采⽤的⼀套程序以及需要根据实际情况回答的⼀系列问题。同时这份⽂件附带了帮助各国应⽤这套⽅法论所需的其他⽀撑性材料，例如个案研究、规划程序和详细的决策指南。本指南由联合国环境规划署（United
Nations
Environment
Programme，UNEP）的国际环境技术中⼼（International
Environmental
Technology
Centre
国家战略的制定、实施和更新程序⽰意图协商及利益攸关⽅多元参与准备⼯作利益攸关⽅多元参与现状及问题分析确定重点⼯作战略制定签署与批准制定正式通过与启动公众宣传资源分配法律法规修订守法与执法信息与数据收集持续的进度追踪实施对进度和成果进⾏评估复制成功经验，总结失败

教训调整战略回顾及更新图114一分：——背述By
PublicDomainPictures
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pixabay.com哪些议题是废弃物管理中最重要的问题，不同的国家会得出不同的结论。有些类别的废弃物是世界各地都有的，例如市政固体废物（Municipal
solid
waste-MSW）、建筑垃圾和废旧汽⻋。其他⼀些废弃物议题会因地理、⼯业结构或⼈⼝等因素⽽具有不同的重要性。本指南的主旨不在于直接指导国家如何对某个特定种类的废弃物进⾏管理，⽽是希望成为解决各类废弃物管理议题的政策⽅法“⼯具箱”各国可以结合这⾥⾯所提出的⽅法去制定废弃物管理战略。战略是在规定时间内的系统的、⼀致的、具体的政策⽅案集合。本指南所要说明的是如何制定这些政策⽅案，并将其组织成⼀个完整战略；帮助各国找到最适合的政策⽅案，有组织地吸引利益攸关⽅参与，确定重点⼯作，并以协调⼀致的⽅式投⼊⾏动。制定战略通常是最先遇到、也是最简单的挑战。战略若不能落实就会变成纸上谈兵。⼀个没有战略的国家将⽆法⾼效应对废弃物问题，反之，⼀个有战略但⽆⾏动的国家则会使先前巨⼤的努⼒都付诸东流。实现⽬标其中⾄关重要的要素是资源调配。只有确保资源投⼊，所制定的战略才有意义。随着战略的逐步实施，还需要对战略进⾏调整；也就是随着不断变化的环境⽽对战略进⾏检讨，甚⾄有可能进⾏彻底的⾰新。所以本指南在重点阐述如何制定战略的同时，还兼顾了战略的实施、检讨和更新。废弃物⼀般是按照特定产⽣源产⽣的特定种类来管理的。⼀些特定种类的废弃物⼀般来⾃特定的产⽣源（例如建筑垃圾主要来⾃于建筑的建设和拆除过程）。其他类型的废弃物或许会来⾃多种渠道（例如包装废物来⾃于家庭、公共设施和零售场所等等）。不同类型的废弃物由不同的材料组成，因此对健康和环境影响各异。需要进⾏管理的不同类型废弃物的产⽣量也彼此各不相同。这决定了不同类型的废弃物在收集、利⽤、加⼯、处理或末端处置等⽅式上有很⼤的不同。因此，在为每⼀种不同类型的废弃物制定管理政策时，为了完成相关政策⽬标，应当正视并充分考虑这些差异。为了便于管理，⼈们把废弃物分成不同类别，这种区分很⼤程度上出于操作上的原因考虑。在很多情况下不同类别的废弃物是混合的，在不同的地区可能使⽤不同的分类和名称。废弃物通常被分为危险废物和⼀般废弃物（non-hazardous
waste），因为处理这两类废弃物需要采取迥然4不同的⽅法。例如，特殊的医疗垃圾需要采⽤与⼀般市政废弃物不同的处理⽅式，这是由于它具有危险性，并且很可能对⼯⼈和公共健康造成⻛险。在很多国家，市政固体废物⼤多来⾃于家庭、商店、⼩商业和公共空间。⾄少在公众眼中，它是最常⻅也是最重要的废弃物种类。基本概念废弃物类别1.24.
本指南所⽤术语“特殊医疗垃圾”，与世界卫⽣组织的实践相⼀致，是指来⾃医疗过程的废弃物，包括感染性材料、⼈体组织残余和锐利器具等有害组分。15国废物理战略指本指南有意识采⽤了更⼴阔的视⻆，以便能够让每个国家决定本国的废弃物管理战略中需要涵盖哪些种类的废弃物。本指南以多种类型的废弃物和多种产⽣源为例，说明各国可能⾯临的选择和需要解决的议题。其中只是有意排除了放射性废弃物这⼀种类。因为放射性废弃物对于专⻔的管理⽅案有特殊要求，⼀般不作为国家废弃物管理战略的组成部分。这⾥所指的“放射性废弃物”包含核技术应⽤过程中或开采富含放射性物质矿⽯的过程中产⽣的废弃物。国际原⼦能机构（International
Atomic
Energy
Agency
，IAEA）负责5给相关国家提供针对性的管理指导意⻅。被本指南重点排除在外的另⼀类废弃物是常规污染物。通常，必须进⾏管理、处置、利⽤或循环再⽣的固体废弃物，是要与直接排放到⼤⽓、⽔体或污⽔中的污染物相区分的。空⽓和⽔污染物并⾮本指南关注的主题。但本指南也并不只局限在固态废弃物上，还涉及污泥、需要送往特殊加⼯场处理的废液、废油、过期或废弃的化学品、废弃的⼯业⽓瓶等等。本指南提供的⽅法是具有普适性的，⽽具体应该将哪些废弃物相关议题或哪些类型的废弃物作为⼯作重点，则由每个国家⾃⼰决定。除了以上提到的少数例外，本指南涵盖了所有的废弃物种类和分类⽅式：市政固体废物和其他种类的废弃物⼯业固体废物和消费后固体废物危险废物和⼀般废弃物
6从海外进⼝的废弃物或准备进⾏出⼝的废弃物每个国家都将发现某些特定类别的废弃物所产⽣的问题⽐其他类型废弃物更严重。因此，制定国家战略的过程，包括了识别重点废弃物类别这⼀步骤。（参⻅第四部分）正如上⾯所指出的，废弃物产⽣源和废弃物类别在分类上并⾮互斥的：不同类别的废弃物可能含有交集，或者存在⼀种类型的废弃物是另⼀种类型废弃物的⼦类别。例如，包装垃圾是市政固体废物的⼦类别，⽽医疗垃圾是危险废物的其中⼀种。选择重点关注哪些类型的废弃物并对其进⾏管理，是政策制定中的关键元素。该内容会在第四部分详细说明。列出废弃物和废弃物产⽣源的类别之后，就要考虑这个问题了：什么样的东西算废弃物？也就是说，如何定义“废弃物”？这⼀问题⽐初看上去更复杂和困难。因为⼀种场合下的废弃物，换到另⼀种场合下则可能是原材料或有利⽤价值。不同的国家解决这⼀问题所采取的⽅法各不相同，形成⼀些定义是有必要的，这不仅是出于监管上的需要，也是确保与5.
http://www-ns.iaea.org/home/rtws.asp?s=3&l=256.
本指南所指此类废弃物的越境转移是符合巴塞尔公约和其他相关国际协议的要求的。Photo
courtesy:
Brandon
TurnerPhoto
courtesy:
Brandon
Turner16一分：——背述⽂本框1.2废弃物来源及废弃物类别实例废弃物来源：废弃物类别：家庭办公室咖啡馆和餐馆、酒店、⻝品摊位学校、⼤学、实验室零售业
(商店、超市、仓库等)市场公共设施(运动场、街道清扫)医院和其他卫⽣保健设施矿⼭和矿产加⼯设施农业及其⻝品加⼯设施渔业和⽔产品加⼯设施林业建筑⼯地制造业⽔处理和污⽔处理设施陆地交通站点（卡⻋物流点、汽⻋站和⽕⻋站）停⻋场和汽⻋修理站船舶和⻜机（机场、港⼝、码头）餐厨、厨余和园林废弃物汽⻋废弃物（油、轮胎、报废⻋辆）纸张和纸⽪农业垃圾纺织品矿业垃圾电⽓和电⼦废弃物⿊⾊⾦属（钢铁）有⾊⾦属（铝、铜、铅）建筑垃圾特殊医疗废物⽔处理污泥电池过期化学品和药品7.

例如，参⻅美国环境保护署和欧盟提出“危险废物”定义的⽅案：http://www.epa.gov/osw/hazard/
以及http://eulex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2000/l_226/l_22620000906en00030024.pdf
respectively8.

参⻅：例如,美国环境保护署和欧盟对危险废物的界定：http://www.epa.gov/osw/hazard/
和
http://eulex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2000/l_226/l_22620000906en00030024.pdf
respectively.相关的国际⽂件保持⼀致。不同国家对“有害废弃物”的定义也各不相同，因为对有害废弃物环境监管要求更为严格，所7以必须要定义清晰。有害废弃物⼀般被定义为对⼈类健康或环境产⽣毒害的废弃物，具有⼀种或多种物理、化学或⽣物危害性。（参⻅第⼆部分对保护⼈类健康和环境的讨论）由于⾜够精确并全⾯地定义有害废弃物是很难做到的，⽽且需要对污染⻛险进⾏管控；因此，国家通常借助列出废弃物名单，以此把某些特定类别的废弃物划⼊有害废弃物（例如特殊的8医疗垃圾）。
每个国家都是基于各⾃不同的政治体制和组织结构、以及独特的公众参与和⺠营企业参与模式，来着⼿应对废弃物管理中的挑战的。这些因素都将影响到⼀个国家如何制定废弃物管理战略。本指南并不指望成为放之四海⽽皆准的万能公式或处⽅，⽽是提供⼀系列议题或备选⽅案，据此能形成或⾄少初步形成废弃物管理战略。各国可以⾃⾏选择本国废弃物管理战略的范围和边界。然⽽，各个国家都有必要问⾃⼰，对本国的某种类型废弃物，是否能按照以下这些典型的策略进⾏管理：尽量从源头减少产⽣，清洁⽣产，废弃物管理优先次序，以及环境友好的处理⽅式。只有做到了按上述策略进⾏管理，把某种类型的废弃物纳⼊总体的国家战略之中才是合情合理的。©
Shutterstock.com17国废物理战略指任何关于废弃物管理的讨论都将涉及多种专业概念的使⽤。以下的概念是全球各地废弃物管理政策的基⽯，或许也是⼴为⼈知的：预防或尽量减少废弃物产⽣，废弃物管理优先次序，产品⽣命周期、资源效率和环境友好的处理⽅式。所有这些概念都将在第三部分得到充分解释说明，其中部分概念对理解本指南很重要，因此有必要在这⾥先⾏说明。9废弃物管理优先次序表明了减少废弃物产⽣和对废弃物进⾏管理的⾏动是有优先次序的，通常⽤以下图表展⽰（参⻅图2）废弃物管理优先次序通过倒⾦字塔结构展⽰，因为政策要想取得关键性突破，就要在预防废弃物产⽣⽅⾯下⼤⼒⽓，优先展开⾏动。其次则是源头减量（例如通过重复利⽤）。再次是循环再⽣，包括进⾏堆肥和厌氧消化。再下⼀层级是材料的回收利⽤和能源化利⽤等。在燃烧和⾼温分解、或填埋等等过程中回收能量的处理⽅式，也属于这⼀层级。最后的选择才是末端处置，亦即不带能量回收的填埋或焚烧处理。只有在废弃物的产⽣⽆法避免，也⽆法通过更⾼层级⼿段进⾏转化或利⽤时，才应采取这⼀⽅式。在不带能量回收的焚烧或符合⼯程规范的填埋之外，还有⽤受控和不受控倾倒场对废弃物进⾏处理的⽅式，这种⽅式⼀般出现在低收⼊国家（甚⾄在⼀些中等收⼊国家）。9.


不同国家采⽤的废弃物管理优先次序的版本有所不同，但⼤致上和上图相似。例如欧盟采⽤的优先次序从上⾄下是预防废弃物产⽣，重复使⽤准备，循环再⽣，其他利⽤⽅式（如能源利⽤）以及末端处置。参⻅欧盟委员会Waste
framework
Directive
2008/98/EC，第4条：废弃物管理优先次序http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0098:EN:NOT图2废弃物管理优先次序最优选择最应避免预防产⽣源头减量循环再⽣回收利⽤末端处置基本概念废弃物管理优先次序1.3来源：联合国环境规划署（2011年）⾛向绿⾊经济：可持续发展和消除贫困之路。18一分：——背述通常为了传播需要，⽽将废弃物管理优先次序简化为“3R原则”，3R按照优先级排列分别是“源头减量、重复使⽤、循环再⽣”。这种优先次序原则体现出⼀种材料或⼀个产品按照废弃物管理先后相继的阶段演进的过程，代表了每个产品的⽣命周期后半部分。⽣命周期始于设计，经历⽣产加⼯、分销、使⽤后，在接下来的废弃物管理阶段会⾯临多种选择（重复使⽤、回收利⽤、循环再⽣和末端处置）。⽣命周期的每⼀阶段都存在政策⼲预的机会：重新反思对产品的需求；对产品进⾏重新设计，最⼤程度减少产⽣废弃物的可能；调整产品的使⽤⽅式或延⻓使⽤寿命，可以减少成为废弃物的可能并利⽤其中蕴藏的资源。废弃物管理政策提升的终极驱动⼒，是追求最⼤程度上对制造产品所需的资源进⾏充分利⽤。政策的最终⽬的不是将废弃物管理得更好，或确保废弃物管理制度得到有效执⾏，⽽是优化对地球有限物质资源的使⽤⽅式。这就要求我们做到：避免产⽣废弃物；在废弃物的产⽣⽆法避免时，将其作为可以重复使⽤或回收利⽤的资源来看待。这三个原则废弃物管理优先次序，产品⽣命周期，以及将废弃物视为资源的观念，是本指南全篇的基础，也应成为废弃物管理战略制定流程的基础。10由联合国⼈居署UN-Habitat开发的“双三⻆形”分析框架可以作为⼀种辅助⼯具，和废弃物管理优先次序配合使⽤。（参⻅图3）废弃物管理优先次序关注的重点是各种废弃物处理和末端处置⽅案，⽽联合国⼈居署的分析框架中还包括废弃物收集，该环节是直接与保护公共健康相联系的。联合国⼈居署的框架将废弃物管理体系区分为三个实务要素：从公共健康问题考虑的废弃物收集服务；从环境问题出发的末端妥善处置；以及从资源的经济价值和对资源枯竭的考虑出发的3R。此外，这⼀框架还认识到，废弃物管理问题仅仅通过满⾜实务要素，即解决技术问题或提供处理设施，是很难得到解决的。因此，该框架还重点关注了治理⽅⾯的三个问题，即：包容性，即延伸到服务提供者和⽤⼾问题；财政⽅⾯的可持续性；以及健全的体制和积极的政策。该框架背后的理念与这⾥表述的指导原则密切相连。同时联合国⼈居署的⽂件提供了丰富的案例和分析材料，可以在制定战略的过程中使⽤。尤其是在准备全国基线研究（参⻅第四部分）时，这⼀框架本⾝就很有⽤。10.


参⻅UN-HABITAT
(2010).
Solid
Waste
Management
in
the
World’s
Cities.http://www.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=2918图3“双三⻆形”分析框架公共健康收集包容性⽤⼾和服务提供者环境处置实务治理健全的体制和积极的政策3Rs源头减量、重复使⽤、循环再⽣财政可持续性⼀体化可持续废弃物管理来源:
©
David
Wilson,
Costas
Velis,
Ljiljana
Rodic.
Concept
adapted
from:
Scheinberg,
A.,
Wilson,
D.C.
and
Rodic,
L.
(2010)
Solid
Waste
Management
in
the
World’s
Cities.
Earthscan
for
UN-Habitat.19国废物理战略指废弃物管理的⽇常⼯作⼤多属于地⽅性事务，并且废弃物管理的⼤量实践进步与创新也是发源于地⽅层⾯的社区。既然如此，为什么还要在国家层⾯制定废弃物管理政策呢？国家政府可以通过以下⾏动，做出⾄关重要的贡献：将废弃物管理定为国家重点⼯作，明确厘清国家废弃物管理的战略意义，既包括特定服务的改善，也包括⼴义的物质资源管理的提升确保资源使⽤⽅式符合国家战略利益并⽤在重要⼯作上，特别是确保资源在地⽅层⾯上流向所需之处（由于地⽅政府往往在承担某些职责的同时却⽆法掌握相应的资源）在不同层⾯并针对不同类别的废弃物，识别并协调相互⽭盾和不⼀致的政策确保各⽅（特别在地⽅层⾯上的有关各⽅）具备有效实施废弃物管理的技能、知识和能⼒为物资回收利⽤⽽推动国家循环经济计划的制定，以及相关市场的发展（包括在适当的条件下提供补贴等激励⼿段）。废弃物管理政策在地⽅层⾯往往是碎⽚化的；⽽到国家政府厘清废弃物管理的战略意义时，通常地⽅的实践⼯作和解决⽅案已经成形。所以，在制定国家政策时，应该正视地⽅的需求、能⼒和已经开展的实践⼯作。要避免照搬外部的解决⽅案，或者只是从其他⽇常重点⼯作中挪⽤资源。国家政策应制定国家层⾯的激励措施，设定总体⽬标和阶段性⽬为什么应当在国家层⾯制定废弃物管理战略？1.4标，提供国家和地区市场，形成规模经济，并且采取灵活措施，确保地⽅在获得全⾯信息的情况下，有效实施国家战略。要制定有效的国家战略，还需满⾜其他要求：制定流程应当具有战略格局。应当设定总体⽅向，并且政策设置、阶段性⽬标和激励措施都应得到⾼层认可。这些信息应该向所有参与者公开，并保持⼀致性和连贯性。该战略是⼀体化的，因此应当具有综合性。在开始制定战略的时候，应全⾯考虑全国的所有区域和所有废弃物种类。应兼顾从原材料到产品再到废弃物的完整⽣命周期，以及从收集到末端处置的整个废弃物管理链条。应当为如何设定⼯作的优先级提供基础，例如，综合考虑各⽅⾯条件，决定什么是最紧急和重要的任务，以及如何分配相应的资源。由于国家废弃物管理战略的制定过程本⾝就是⼀个整合的过程，因此也为环境、经济和社会等要素的相互作⽤和各类相关⽅的参与创造了空间。它提供了⼀个机会，把各⽅相互竞争的利益和路线图放到台⾯上解决。它将废弃物管理问题放到了政治和公众视野中更显著的位置，从⽽减少了地⽅决策过程被特定路线图所桎梏的⻛险。在制定战略时，应花⼀定时间来建⽴废弃物管理政策信息库，以保证随着时间的推移，数据收集⼯作能积累具备⼀致性和准确性的信息。更准确的数据将给决策带来改善。©
iotas
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photocase.com20一分：——背述由于战略是需要在全国范围内实施的，需要更具有计划性和⼀致性，因此政策制定过程应更透明，应确保所有相关⽅和利益⽅都能获得信息的同时，也能在决策过程中做出贡献。由国家政府参与或牵头国家战略的制定，将对⼀些⾄关重要的活动领域带来正⾯影响：国家层⾯的⾏动有利于履⾏本国承诺的国际义务。政策中的某些要素如果要做到⾏之有效，就必须在全国范围内同步实施。（例如：和⼯业废弃物有关的政策；⼜如，旨在改变消费者态度的政策，有时候需要通过⼤众媒体上发起倡导，才能确保有效实施）。某些财政、法律和其他⽅⾯的措施需要国家政府参与，才能实施。⼀个最好的例⼦是：只有在国家政府的位置上，才有可能对财政资源进⾏⼤规模动员或重新分配。某些材料的回收利⽤和循环再⽣，只有通过全国市场和规模经济，才能实现（尽管另⼀⽅⾯，有机物堆肥⼤多在地⽅层⾯进⾏）。国家战略给⺠营企业提供了⼀个平等竞争的平台，更加具有确定性和清晰性，从⽽创造更好的投资环境。国家管理框架对公私合作（public-private
partnerships）是不可或缺的。国家、区域和地⽅的共同⾏动帮助提升废弃物管理作为⼀种产业的形象，同时吸引社区参与到共同讨论中，⽽在这场讨论中，每个⼈可能做出的贡献都将得到承认。深化各类公共实体（public
entities）之间的合作与协调，将会产⽣更⼴泛的综合效益。尽管国家政府的⾏动在多⽅⾯存在优势，但事实上绝⼤多数废弃物管理⼯作甚⾄所有的市政固体废物管理⼯作都在地⽅层⾯进⾏的。因此，促进不同层级政府之间的合作，做好国家和地⽅政策之间的对接，以及管理好决策过程，是⾄关重要的。⼀些要素，例如⽤以改变消费者⾏为、或为回收利⽤或循环再⽣创造规模经济效应的税收和其他财政机制，最好要在国家层⾯进⾏。⽽其他⽅⾯，例如社区参与、⾮正式部⻔的整合、组织废弃物处理服务供应商等活动，则最好在地⽅层⾯开展。在后⼀种情况下，市⺠的反馈和地⽅化改造很可能更关键。还有⼀些⾏动，诸如对⼤众进⾏垃圾源头分类教育，则最好通过国家和地⽅政府的有效协调来完成。根据地区和国际背景的不同，在某些情况下，在⽐⼀国国界更⼴的尺度上开展废弃物管理⼯作，对于某些国家⽽⾔可能会更有效。例如，在地区层⾯参与某个废弃物管理项⽬，可以使⼀个国家从规模经济上获益。这些议题在第⼆部分和第三部分都有涉及。©
zettberlin
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photocase.com21国废物理战略指可持续发展废弃物种类及其管理治理的挑战未来的挑战2.12.22.32.4第二部分：废弃物管理中的挑战与机遇22二分：废物理中的挑战机遇本章分析了废弃物管理带来的挑战，尤其是对发展中国家的挑战；同时也探讨了废弃物管理为政府、企业、其他利益⽅以及社区带来了哪些重要的机遇和潜在的利益。发展中国家或经济体的经济处于转型状态，其⼤多数城市的废弃物管理都⾯临诸多问题收集设施不堪重负，管理能⼒不⾜，在⼀些⽆⼈管控的垃圾场上，甚⾄会发⽣垃圾11⾃燃事件。这些问题在低收⼊国家更是⽇益恶化。管理不12善引发并加剧了这些问题。但这并不是废弃物管理的必由之路。近年来成功范例越来越多，特别是在发展中国家。有很多成功案例找到的解决⽅案，既不依赖于资本密集型的投资，也不依赖于先进科技。废弃物管理是⼀项常在常新的挑战，在⾯对它时，国家、城市及其居⺠都能够⽽且必须做得更好。在全球资源⽇益稀缺、⽓候变化带来诸多挑战的背景下，许多发展中国家在废弃物管理困境中苦苦挣扎。它们⾯临许多问题：管理制度不健全、资源匮乏、以及其他诸如快速城市化所带来的挑战等。想要解决这些问题，我们需要基于⽣命周期理念，对废弃物管理进⾏重新思考和组织，将废弃物管理融⼊到正在发展的“绿⾊经济”中来，并聚焦于废弃物的资源化。⼀旦这些⾏动得以实施，废弃物⾏业就能够开启转型：从过去以提供收集处理服务为主，转变到聚焦于未来资源的管理。这样的转型正在世界各地进⾏着。转型之路上将经历⼀系列独特、务实且渐进的决策，所有这些决策都将为转型的推进⽽积聚动⼒。废弃物管理的核⼼原则包括：优先次序原则、⽣命周期理念以及资源效率原则。只有将这些核⼼原则系统性、有组织地融⼊政策中，并进⾏综合考量，使政策具有战略⾼度，废弃物管理才会发⽣根本性改变。本章所关注的，正11.
参⻅World
Bank
(2012).
What
a
Waste:
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Global
Review
of
Solid
Waste
Management.
该书评估了全球市政固体废物产⽣量，并对2025年的产⽣量进⾏了预测。未来新增固废产⽣量所造成的⼤部分成本都将由发展中国家承担。12.
例如，参⻅Onibokun,
Adepoju
G.
(ed.),
(1999).
Managing
the
Monster:
Urban
Waste
and
Governance
in
Africa.
Ottawa:
International
Development
Research
Centre.⽂本框2.1废弃物管理国家⾏动的成功案例13⻢⽿他的废弃物战略是国家⾏动的⼀个成功典范。该战略正进⼀步更新，以便与欧盟的总体政策更紧密契合。该战略由⾏动⽅案和特定领域的阶段性⽬标战略构成，包括升级废弃物管理基础设施以补偿填埋空间不⾜的弱点，和⼀份专⻔针对多氯联苯及其相关种类废弃物的⽅案。值得⼀提的是，这份战略系统梳理了⻢⽿他所⾯临的具有当地特⾊的废弃物问题，体现了⾼瞻远瞩的格局，同时涵盖了放射性废物、垃圾海洋倾倒等问题。⻢⽿他的废弃物管理战略在应对电⼦废弃物等新挑战上，也显⽰出极⼤的灵活度。另外⼀个成功的典范是巴西制定的废弃物管理战略，该战略也是巴西-美国可持续城市联合⾏动的⼀部分。2010年14通过的巴西全国固体废物政策，将废弃物管理的范围扩展⾄家庭⽣活垃圾、⼯业废弃物、矿业废弃物、农林废弃物、建筑垃圾以及医疗废物。该战略以可持续发展为基⽯，对“谁污染谁付费”原则的实施尤为强调。正如其他拉丁美洲国家⼀样，巴西也特别关注将⾮正式部⻔融⼊废弃物管理体系。13.
http://www.mepa.org.mt/waste-policy
see
also
http://www.mrra.gov.mt/page.aspx?id=12314.
http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/brazil-approves-the-national-policy-on-solid-waste/newsitem_view?set_language=en23国废物理战略指预防废弃物的产⽣及对废弃物进⾏妥善管理，很好地向我们展现了废弃物管理优先次序和更⼴义上的可持续发展原则与理念（在第三部分有进⼀步探讨）。接下来这些例⼦将阐述⼀个健全的废弃物管理体系是怎样为可持续发展做出贡献的：废弃物管理政策如果能够精⼼设计并认真实施，它可以在可持续发展的三⼤⽀柱领域（环境、经济和社会）均做出贡献：提⾼经济效率，特别是资源开采和利⽤⾏业（例如，通过预防产⽣、重复使⽤、回收利⽤或循环再⽣）；减少废弃物收集服务所需的财政预算；减少或消除废弃物对健康、当地环境和全球环境的不利影响；让⽣活环境更吸引⼈、更宜居，并提供社会便利设施；创造就业岗位，并有可能为社会中最贫困的群体开拓⼀条脱贫之路。
废弃物管理为下⼀代造福：为他们创造⼀个更稳定的经济环境，更公平、更包容的社会环境以及更⼲净的⽣活环境，并将由此促进代际公平。
如上所述，可持续的废弃物管理能为贫困⼈⼝带来机遇，例如，使拾荒者能够获得稳定的收⼊。废弃物管理的⽇常⼯作主要由贫困⼈⼝、通常是贫穷且缺乏保护的妇⼥来执⾏。这些⼯作可提⾼相关⼈员的⾃主性和社会认可度，为他们带来重要的经济和社会利益。因此，废弃物管理政策也促进了代内公平。可持续发展2.1是制定政策中⾄关重要的⼀步，即对与废弃物相关的⻛险进⾏预测、诊断以及管理，并使有价值的资源得到重复使⽤和回收利⽤。废弃物管理为国家发展提供了许多机会。如果能制定完善且兼具战略性的废弃物管理政策，稳健地落实，并与其他多元相关⽅合作，废弃物管理政策就能为我们带来⼴泛的利益。每个国家所做的政策选择，都会受到将在第四部分中讨论的⼀系列因素的影响：例如，国家废弃物管理政策和规划的现状、特定的⽂化背景、社会经济条件、可利⽤的资源等。然⽽，⼤多数国家⾯临的诸多挑战和机遇是⼤致相同的。本节主要探讨可持续性⽅⾯的挑战既包括⼀般性的挑战，也包括可持续发展三维度（也称为“可持续发展三⼤⽀柱”）即环境健康、经济、以及社会的具体挑战。本指南还将探讨当废弃物管理政策得到完善并能够应对这些挑战后所带来的效益与机遇。对不同种类的废弃物，需要采⽤不同的管理⽅法和政策；对很多种类的废弃物还需给予特别的重视，并进⾏细致的评估分析本部分第⼆节将聚焦于这种需求带来的挑战和机遇。第三节将要阐释的是，在废弃物管理机制不健全、⼜缺乏政治与官僚体制⽀持的情况下，废弃物治理会⾯临哪些挑战和机遇。在最后⼀节，我们将探讨由于知识不断更新和世界⻜速变化对废弃物⾏业未来的挑战。©
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fotolia.com24二分：废物理中的挑战机遇环境减少或消除对当地环境和全球环境的不利影响，将资源的开采需求降⾄最低经济提⾼经济效率，尤其是在资源开采与利⽤⾏业；减少固体废物收集、处理和末端处置所需的资⾦投⼊；创造再⽣资源市场社会减少或消除对健康的不利影响，让⽣活环境更吸引⼈、更宜居、并提供社会便利设施；创造就业岗位，有可能为社会中最贫穷的⼈们开拓⼀条脱贫之路图4废弃物管理政策对可持续发展的意义⼀套经过深思熟虑、平衡的、⼀体化的政策也将使其他可持续发展理念得以落实，如预防原则如果政策不做出调整，不改变废弃物管理的⾛向，那么随着经济的增⻓、技术的进步以及新产品的出现，废弃物的15产⽣速度将显著增⻓。市场中产品种类的变化可能导致垃圾增多，因为⼈们所使⽤⼀次性产品越来越多，包装物的量越来越⼤。产品成分的变化也可能导致废弃物的危险性升⾼。⼀个新产品，仅仅由于它新颖或新增的功能，就能刺激⼈们消费需求的增⻓。随着垃圾的产⽣，制造产品及其包装所使⽤的资源（很显然这些资源都是有限的）也随之被消耗，除⾮⼈们对其进⾏重复使⽤、废物利⽤或循环再⽣。废弃物管理的⼀⼤挑战是需要从废弃物⽣命周期的源头，也就是产品设计，⼀直到⽣产制造、使⽤以及进⼊废弃物处理等各个环节，来⼲预并扭转废弃物产量的增⻓趋势。只有这样，资源的消费才能向可持续的⽅向转变。消费者的选择，诸如买什么、穿什么、消费什么、使⽤以及丢弃什么，都是⾮常个⼈化的事情，政府仅能间接影响。在相关法律规章（如产品安全标准）的约束下，向市场推出何种产品也多由⽣产商们⾃⾏决定。然⽽，⽣产商和消费者所做出的选择，对产品的整个⽣命周期都会产⽣⼀系列影响，对废弃物的管理有着重要的意义。最终看来，想获得废弃物管理的成功，需要我们在⽣产及消费⽅式上进⾏根本性的转变。要形成能够实现这种转变的市场架构，政府、尤其是国家政府，以及区域性和国际性的组织，扮演着重要的⻆⾊。15.
参⻅World
Bank
(2012).
What
a
Waste:
A
Global
Review
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Solid
Waste
Management
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projection
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the
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waste
generation.25国废物理战略指©
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Turner在接下来的分析中，我们将逐项探讨废弃物管理对可持续发展三⼤⽀柱的影响。事实上，废弃物对这三个⽅⾯的影响并不是孤⽴存在的。如果有⼉童居住在管理不当的废弃物处理设施周边，他们的健康会受到⻓期影响；这也加重当地社区的经济负担，并产⽣⼀定的社会影响因为健康状况有问题的⼉童很可能在教育上也处于劣势。正如这个例⼦所⽰，当废弃物产⽣某些特定的健康和环境影响时，当然同时也会产⽣经济和社会影响。因此，在阅读以下分析时，需要记住这三个⽅⾯之间的相互影响和衍⽣意义。废弃物管理政策会为⼈类的健康和环境带来诸多好处。把居⺠区附近的易腐垃圾清理掉，从⽽保护公众健康，是⼈们改善废弃物管理的最初驱动⼒，这⼀点直到现在也极其重要。居住在垃圾倾倒场附近的⼉童患急性呼吸道感染和腹泻的概率显著升⾼。政府开始提供废弃物收集服务最初和最重要的原因，就是为了降低这个⻛险；然⽽，在很多低收⼊国家的城市中，⽬前的废弃物收集率仅在50%左右。⽽有害物质会带来其他⻛险，例如：影响⼈类健康和环境的有害化学物质：•
废弃的药品或农药•含有有害物质的产品，如电⼦废物、溴化阻燃剂、聚氯⼄烯（PVC）、多氯联苯（PCBs）、或含有重⾦属的照明装置•消费品，如含有有害化学物质的洗涤剂（包括过期的消费品）•诸如⽯棉、持久性有机污染物（POPs）等的物质具物理性危害的物质：•具有腐蚀性的物质，如电池或清洁剂中所含的物质•易燃物，如⽯油制品或⼀些溶剂具⽣物性危害（如感染性）的物质，如医⽤锐器、使⽤过的绷带或医疗垃圾这些危险废物潜在的危害极⼤，需谨慎进⾏⻛险管控。它们影响各不相同，⽽往往是社会中最弱势的群体（如贫困家庭的⼉童）最容易因接触这些危险废物⽽饱受公害病的折磨。最好的解决办法是制造产品时不使⽤有害物质，这样就不会产⽣危险废物。在这种⽅案⽆法实现时，就⼀定要对其进⾏分类与精细化管理。例如，对于医疗垃圾来说，分类管理尤为重要。⼀旦与其他废弃物混合，医疗垃圾将难以区分出来，且极有可能污染其他废弃物。健康与环境的改善26二分：废物理中的挑战机遇⽂本框2.2医疗垃圾医疗机构所产⽣的⼤部分垃圾，并不⽐常规的家庭⽣活垃圾更危险，如包16装垃圾。但某些种类的医疗垃圾确实存在⼀定的健康⻛险，它包括以下⼏类：感染性废物，约占医疗垃圾总量的15-25%，其中包括废弃的医⽤锐器（1%）和⼈体组织残余（1%）化学性废物或药物性废物（3%）放射性废物和细胞毒性废物，或是损坏的温度计（低于1%）。16.参⻅http://www.healthcarewaste.org17.http://www.healthcarewaste.org18.http://www.basel.int/Portals/4/Basel%20Convention/docs/pub/techguid/tech-biomedical.pdf健全的废弃物管理也通过其他⽅式来防⽌不利的环境影响发⽣。物料和产品变成垃圾，意味着它们当中所蕴含的资源⽆法投⼊⽣产性使⽤。这些废弃的资源失去了再次利⽤的机遇：有机易腐垃圾如果不⽤作动物饲料、堆肥或消化分解，就意味着⼟壤有机质或能量的流失。进⼊末端处置设施的废纸、旧纸板箱如果得不到分类收集并重复使⽤或循环再⽣，意味着森林与⽊材的流失。废塑料如果得不到分类收集并重复使⽤或循环再⽣，⽽是进⼊混合垃圾，就意味着制造塑料的⽯油或天然⽓的流失。废弃⾦属（铝、钢铁、锌、铅、贵⾦属和特殊⾦属）如果得不到分类收集并重复使⽤或循环再⽣，意味着不可再⽣资源和其中蕴含的能量的流失。这些资源如果进⾏回收利⽤，那就可以售卖给制造⼚、铸造⼚等，既能增加收⼊，也可以降低废弃物处理过程和资源消耗带来的环境成本。精⼼制定的废弃物管理政策还有其他益处，包括避免了废弃物处理设施管理不当带来的⼀系列问题，如：垃圾焚烧⼚⼤⽓污染物的排放，例如⼆氧化硫、⼆噁英、呋喃、氧化亚氮、颗粒物（包括纳⽶颗粒物）以及重⾦属对废弃物处理设施操作⼯⼈和拾荒者产⽣的职业健康问题废弃物末端处置场所排放物（例如，垃圾填埋场或露天垃圾产⽣的渗滤液，包括富营养化物质以及酸化物质）导致的地表⽔及地下⽔污染。这会产⽣直接或间接的影响，如对⻥类资源、或者⼀般意义上的⽣物多样性的影响⼟壤污染，形成污染场地，耕地减少，⼟地沦为垃圾场来⾃以下场所的有毒⽓体排放：露天垃圾场、垃圾集中焚烧，或垃圾阴燃（这种情况的排放物危险性尤其⼤，因为其燃烧过程完全不可控，上述类型的燃烧会产⽣⼤量⼆噁英和呋喃）
来⾃末端处置场所（⼆氧化碳和甲烷）和燃烧设施（⼆氧化碳）温室⽓体的排放：

•不可控的废弃物末端处置场所，是温室⽓体的净产⽣⼀旦缺乏妥善的管理，医疗垃圾会导致传染性疾病和污染。感染性废物，特别是医⽤锐器，如废弃的注射器，对每⼀个可能接触它的⼈来说都是⼀个⻛险。例如，有时候⼀些⼈会重复使⽤废弃的注射器。
尽管多年来⼈们⼀直致⼒于改善这个问题，但在很多中低收⼊国家，⼤部分医疗垃圾仍然得不到妥善的处理。如果得不到分类收集和妥善处理，医疗垃圾就会进⼊⽣活垃圾处理体系，并与⽣活垃圾混合。这会导致拾荒者受到伤害或感染，其他垃圾组分被污染，医疗垃圾（如未经消毒的注射器）被再次利⽤或⼆次售卖，以及⽔源（包括饮⽤⽔）被污染。世界卫⽣组织编制了⼀份详细的医疗垃圾管理17指南，内容包括预防、产⽣和管理。《巴塞尔公约》也18公布了该领域的技术指南。
27国废物理战略指©
Laurin
Rinder
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fotolia.com源。⽽废弃物的再次利⽤（重复使⽤、循环再⽣、堆肥、厌氧消化）减少了末端处置过程的温室⽓体排放，并提供再⽣资源替代原⽣资源，⽤于产品制造。•类似的，卫⽣填埋场如果安装⽓体收集和控制系统，能减少甲烷的排放。管理不当的废弃物处置场和露天垃圾场，是短⽣命周期温室⽓体、不完全燃烧产⽣的炭⿊、以及对流层臭氧前驱体19的重要产⽣源废弃物处理设施对昆⾍、⽼⿏、寄⽣⾍以及疾病载体都极具吸引⼒，且为它们提供了繁殖的机会，与此同时它们所携带的疾病也会传播出去废弃物收集能⼒不⾜，导致排洪、排⽔和污⽔系统堵塞废弃物进⼊⾃然环境后，导致野⽣动植物甚⾄整个环境都受到影响需要特别关注塑料垃圾，因为它们对⽣物群落产⽣影响（例如，陆⽣、⽔⽣、海洋⽣物以及家畜可能会吞⻝塑料）缺乏管控的垃圾场会吸引野⽣动物前来觅⻝，这对野⽣动物和周边⼈群都会产⽣影响对于最后的宝藏海洋⽣态环境产⽣影响。⽂本框2.3废弃物与温室⽓体排放对市政废弃物进⾏源头减量、重复使⽤、回收利20⽤和循环再⽣，能够⾼效地减少温室⽓体排放。原⽣资源在开采、运输和加⼯过程中会排放⼤量的温室⽓体。如果废弃的材料（即垃圾）可以循环再⽣，那它们就能为⼯业原料提供替代物，减少原⽣资源的需求量。因此，循环再⽣⼏乎能减少所有采掘业的温室⽓体排放，如：采矿业、林业、农业和⽯油开采业。政府间⽓候变化专业委员会（Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change，IPCC）第四次评估报告明确指出：“废弃物产⽣最⼩化、废旧物料循环再⽣和重复使⽤，对于间接减少温室⽓体排放⾮常重要，且其潜⼒正⽇益上升。因为这样的⽅式节省了原⽣资源，提⾼了能源和资源的利⽤率，减少了化⽯燃料21的使⽤。”
根据UNEP关于废弃物和⽓候变化的报告，废弃物源头减量对减少温室⽓体排放具有重要意义。⼈们可以通过优化产品设计、清洁⽣产、提⾼产品的耐⽤性以及最⼤限度地提⾼产品的可拆卸性（便于循22环再⽣）等⽅式，达到废弃物源头减量的⽬的。
由于通常使⽤再⽣料进⾏产品⽣产所消耗的能量更少，因此，仅在⽣产过程就能够减少能量消耗，23并降低相应的污染排放。⾦属铝在这⼀点尤为突出：从废旧铝材中提取铝所需的直接能耗⽐从原⽣24铝⽣产过程中的直接能耗减少88%。
纸质和⽊质产品的循环再⽣具有显著的双重影响：不仅能降低原⽊纤维的需求量，减少森林砍伐所致的温室⽓体排放；还能够维持森林的碳汇能⼒（吸收⼤⽓中的⼆氧化碳）。19.参⻅http://www.unep.org/ccac/ShortLivedClimatePollutants.aspx20.US
EPA
(2006).
Solid
Waste
Management
and
Greenhouse
Gases:
A
Life-Cycle
Assessment
of
Emissions
and
Sinks,
3rd
Edition.21.Bogner,
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Pipatti,
R.
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Mitigation
of
Global
Greenhouse
Gas
Emissions
from
Waste:
Conclusions
and
Strategies
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the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change
(IPCC)
Fourth
Assessment
Report.
Working
Group
III
(Mitigation).
Waste
Management
&
Research,
26
(1),
11-32.22.UNEP
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Waste
and
Climate
Change:
Global
Trends
and
Strategy
Framework23.http://www.unep.or.jp/ietc/Publications/spc/Waste&ClimateChange/Waste&ClimateChange.pdf

IPCC
(2006).
2006
IPCC
Guidelines
for
National
Greenhouse
Gas
Inventories.
Waste
Generation,
Composition,
and
Management
Data.
Ch.
2.24.Schlesinger,
M.
(2006).
Aluminum
Recycling.
CRC
Press.28二分：废物理中的挑战机遇有效的废弃物管理对提⾼⽣活舒适度也⾮常重要，特别是在废弃物处理设施周边：对市政固体废物⽽⾔，臭⽓常常是⼀个问题。虽然臭⽓的直接影响有限，但它可能会影响⼼理健康。实际上，这⼀点会影响垃圾处理设施的选址。臭⽓与其他问题也具有关联性。如果可以控制垃圾的成分及处理过程，公众对垃圾处理设施运营⽅的接受度就会提⾼。处理好灰尘、垃圾随意丢弃、寄⽣⾍等有碍观感的问题，可以改善公众的舒适度，这对⽣活在废弃物处理设施周边的⼈⽽⾔尤其如此。⽂本框2.4循环再⽣对经济增⻓的贡献在⼀份关于循环再⽣对欧洲经济之意义的报告中，欧洲环境署发现，循环再⽣⾏业对提⾼废弃物的附加值和促进就业均具有重要意义（报告中再⽣物料主要分为七类，即：玻璃、纸张和纸板、塑料、钢铁、
25铜、铝镍、贵⾦属及其他⾦属）。在2004、2008、2009年，循环再⽣⾏业的营业额分别达到325亿、603亿、372亿欧元，分别占整个制造业、电⼒和废弃物处理⾏业总附加值之和的1.69%、2.70%和1.94%。循环再⽣⾏业的⼯作包括收集、物料处理和产品的加⼯制造等环节，因此它提供的⼯作类型既有低技术⼯种，也有中等和较⾼技能的岗位。同样的物料，循环再⽣所获得的经济效益是填埋的两倍。作者因此得出结论：相⽐于垃圾填埋或焚烧，循环再⽣⾏业创造更多的就业机会，其收⼊也更⾼。上述数据来⾃发达经济体。尽管废弃物管理⾏业质量最好的数据来⾃于发达国家，但我们没有理由认为，对于发展中国家，会得出与此不同的结论。经济⽅⾯的机遇“废弃物”⾸先是⼀个经济上的概念这个词汇中暗含的事实是资源未能有效利⽤。每当资源被使⽤过后以废弃物的形式被丢弃（假设它们还有可能另作他⽤），就会有⼀部分经济价值随之流失。当原料进⼊⽣产链，并最终成为废弃物，同样意味着能源和⽔资源的流失。⼯业固体废物反映出产品制造过程中资源利⽤的低效。⼈们如果能够减少资源消耗、进⾏废物利⽤或者更⾼效地利⽤资源，就能产⽣经济净收益。另外，还会取得其他的潜在收益，包括：如果不⽤作露天垃圾场或填埋场，⼟地就能⽤于更有意义的⽤途。如果⼈们能够控制或避免废弃物处理不当带来的臭⽓和其他不雅观的问题，⼟地就会升值。对废弃物进⾏回收利⽤，⽤作⽣产原料，能减少新开采资源的使⽤量。废弃物管理带来了⼤量的就业机会（包括低端和⾼端的⼯作岗位），也为企业发展创造了机遇。通过燃烧、厌氧消化或甲烷利⽤过程，可以从垃圾填埋场中回收能量。25.EEA
Report
(2011).
Earnings,
Jobs
and
Innovation:
the
Role
of
Recycling
in
a
Green
Economy.
No
8/2011.堆肥和厌氧消化过程可以为农业提供养分或回收能量。部分⼯业固体废物可以作为⼟壤调节剂出售。加⼯⼯艺的选择或可实现温室⽓体的减排（和能源成本的降低）。废弃物管理的不断提升显然是⼀举多得的。它所带来的利益，有时显⽽易⻅，诸如给旅游⾏业带来的好处；有时则需要深⼊分析才能知晓。29国废物理战略指©
Andrew
Dunn
/
CC-BY-SA
2.0
/
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Wikimedia
Commons
©
Martin
Vonka
/
fotolia.com良好的废弃物管理能保护⼈类健康和改善环境，从⽽带来直接的经济利益，包括：提⾼⽣产效率，降低医疗成本，改善环境质量，以及维持⽣态系统服务功能。整个社群从总体上都会从中受益，且常常是其中最贫穷的⼈获益最多。通过对原⽣资源、⽔、能源和废弃物管理服务进⾏合理定价，贫困⼈⼝和公众所承担的成本能转移到产品⽣产商和垃圾产⽣者的⾝上。这是⼀种更为公正和⾼效的解决⽅案，因为它提供了⼀种激励机制，⿎励⼈们进⾏垃圾减量。与废弃物管理最显著相关的成本是处理体系的直接成本：基础设施和设备所需的资⾦投⼊，以及劳动⼒成本。对于城市⽽⾔，废弃物处理领域的直接成本很⾼，需要⼤量的投26资。如果废弃物总量，特别是⼈均废弃物产⽣量持续增⻓，如何寻找相应的投资以满⾜需求，将是⼀个⻓期的挑战。由于废弃物类型随着经济的发展和乡村⼈⼝向城市的转移⽽发⽣变化，这个挑战也变得越来越复杂。有效的废弃物管理政策要求提⾼资源价格（通过采取这样的措施：对原⽣资源、能源和废弃物管理服务进⾏合理定价），各级政府也应相互合作以确保资源确实分配到了最需要的地⽅。良好的废弃物管理政策的另⼀益处是能够协调相互竞争的经济利益。这些利益可以被调和的事实说明它们彼此间的竞争既⾮根本，也⾮必要。很多废弃物减量的最佳⽅案（即重复使⽤、回收利⽤、循环再⽣和堆肥）实现了⼀举四得：这些⽅案所需的资⾦投⼊量更少，能创造更多的⼯作岗位和维持更多⼈的⽣计，保护公众健康，并为产品制造提供原料。以下实例展⽰了良好的废弃物管理带来的附加价值：各种地⽅企业和⾏业都将因为废弃物管理的改善⽽受益，如旅游业（因为当地环境变得更迷⼈了）或渔业（因为⽔体的污染得到了控制）。废弃物管理也将为商业的发展和成⻓创造机会。在“绿⾊经济”背景下这⼀点尤为显著。绿⾊经济中，驱动收⼊与就业增⻓的的投资主要投⼊到以下⼏个⽅⾯：减少碳排放和污染，提⾼能源与资源的利⽤效率，以及预防⽣物多样性的丧失和⽣态系统服务功能的削弱。因此，在所有领域，尤其是在废弃物管理的范畴内，资源利⽤效率是能否向绿⾊经济转变的核⼼因素。如果想了解更多废弃物管理带来的商业机遇，可参考UNEP关于“绿⾊
27经济”的资料。26.在不同国家，垃圾处理系统的成本相差很⼤。在⾯积⼴⼤的发展中国家，市政收集和运输⽣活垃圾的成本⾮常⾼，尤其是在没有源头分类、本地利⽤和循环再⽣产业的情况下。有时它可能占市政预算的30%或更多。27.参⻅http://www.unep.org/greeneconomy30二分：废物理中的挑战机遇©
bonsai
/
photocase.com从废弃物的物质流中回收利⽤资源的意义⾄关重要，这么做可以使价值再⽣，也避免了⼀⻓串的废弃物末端处置过程及相应成本。此外，拾荒者维持了废品价格的稳定，这样的经济贡献不应忽视。在雅加达，⺠间废品回收者减少了近30%的垃圾量，从⽽节省了废弃物收集和末端处置的费⽤，并延⻓了垃圾填埋场的使⽤年限。在印度的⼤城市，如德⾥和班加罗尔，拾荒者⾄少避免了15%的⽣活垃圾进⼊填埋场，此举使得政府每天节约⼤概13,700美元的垃圾收集和末端处置成本。墨西哥的造纸⼚已加强与拾荒者团体的合作，旨在确保更多有价值的废纸供应。阿根廷、巴西和哥伦⽐亚的政府正在⽀持废弃物管理的⾮正式部⻔，通过国家项⽬为其提供法律和技术援助，促进该⾏业融⼊更⼴义的废弃物管理体系之中。在⼀些案例中，类似的融合促成了拾荒者组织的建⽴。这些组织为拾荒者赢得了社会的尊重，也使得他们有能⼒与商业、产业和社区联盟就垃圾源头收集的合约（或⾮正式协议）直接进⾏谈判。对很多发展中及转型国家⽽⾔，为废弃物管理服务寻求融资仍然是个挑战。在很多国家，市政当局的财政预算不⾜以⽀撑基本的固体废物管理运营活动，低收⼊国家政府所收集的废弃物量甚⾄不到产⽣量的⼀半（更不要说为废弃物妥善处理和末端处置进⾏融资了）。国外的双边援助很少能缓解这个问题，因为在发展中国家的废弃物管理体系中，收集和处理设施运营成本带来的财政负担最重，⽽这些成本需要⽂本框2.5商业废弃物的预防和管理提升带来的成本节约研究表明，商业体系的最佳实践能够通过预防废弃物产⽣，使成本28⼤⼤降低。⼀份关于英国商业废弃物的研究提出，通过切实可⾏的废弃物预防⾏动，商业成本确实能够⼤幅降低（该研究涉及英国6个⾏业：⻝品与饮料制造、零售、酒店、建筑材料与产品、建筑拆除以及汽⻋制造），尽管⼈们往往对这种机遇认识不⾜。该研究在发达国家进⾏，背景包含英国与欧盟的法规约束，以及当地政府项⽬对废弃物管理实践改善的⿎励。类似项⽬如果在其他国家开展，其经济分析的结果可能会受很多可变因素的影响，如废弃物管理服务定价的不同。尽管如此，由于节省了物质资源⽅⾯的⽀出，预计成本将⼤⼤降低。因此，我们认为，该结论对于⼤多数国家、以及在⼤多数情境下都是有效的。28.Wilson,
D.C.
et
al.
(2012).
Business
Waste
Prevention:
a
Review
of
the
Evidence.
Waste
Management
&
Research,
30
(9)
Supplement
17-28.
http://wmr.sagepub.com/content/30/9_suppl/17.full.pdf+html31国废物理战略指©
United
Nations废弃物管理为社会变⾰带来了⼤量机会。成功的废弃物管理政策将取得多⽅⾯的成果：它将废弃物管理提升为⼀项有价值的活动，激发⼈们在这⽅⾯贡献智慧与专业技能，同时它也提⾼了包容性，并促进该⾏业⼯作者的⺠主参与他们对该领域有深⼊的了解，但却常常在政策选择中被边缘化。尽管在不同的国家，⾮正式部⻔的参与度有很⼤不同，但在发展中国家，他们的参与往往都⾮常重要。这种状况带来了⼀个特别的机遇：通常会有⼤量的⾮正式劳动⼒从事废弃物分拣、收集、分类、清洗并回收有⽤的或者能在市场上售卖的物品和材料。废弃物管理政策⼏个最重要的措施是：将拾荒者的就业机会进⾏整合，并形成专业化的⼈⼒资源体系；保护他们不受中间商剥削；保障⼉童的权益；改善⼯作条件；并确保拾荒者能得到与他们的劳动相匹配的收⼊。拾荒者通常以妇⼥为主，部分来⾃社会的边缘群体或近期从农村转⼊城市的流动⼈⼝。⾮正式部⻔吸引了这些弱势群体，这意味着要使他们受益，完善政策设计是⾮常重要的。持续性的⽀持。此外，这类援助往往是“附带条件的援助”，其资⾦仅能花费在援助国的公司上。实际运⾏时，这可能意味着需要建造昂贵的末端处置设施，⽽不是通过利⽤当地资源和培养当地多元相关⽅的能⼒来改善管理。与此类似，⼀些跨国公司集中了很多废弃物管理的专业技能，但它们可能对低成本却有效的废弃物管理⽅案不感兴趣，反⽽更倾向于⽀持昂贵的、资本密集型的项⽬，因为后者能给它们带来收⼊。在这样的背景下，当地政府也可能被⿎动起来去建设那些从⻓远看来会产⽣问题⽽⾮解决问题的项⽬。尽管如此，解决融资挑战的⽅案还是能找到的。这个⽅案可以是地⽅性的，全国性的，甚⾄是国际性的。在地⽅层⾯，有⼩规模的融资⽅式供选择，如⼩额信贷或地⽅性的公私合作模式（PPP模式）。⽽相⽐于区域性和地⽅性政府，国家政府在获取贷款资⾦上更具优势，⽽且如果废弃物管理拥有⾜够⾼的优先级，政府就能够从国家预算中为其分配资⾦。国家政府所处的地位也最适合通过制定废弃物管理政策来筹集资⾦，如对相关服务进⾏合理收费和定价，或采取更复杂的经济激励措施（将在第三部分进⾏探讨）。在国际层⾯，废弃物管理的资⾦来源则包括：清洁发展机制（Clean
Development
Mechanism，CDM）项⽬和全球环境基⾦（Global
Environment
Facility，GEF）⽀持的应对持久性有机污染物（POPs）的相关活动，其要求是拟开展的活动主题需分别与⽓候变化和POPs相关。社会⽅⾯的机遇与挑战32二分：废物理中的挑战机遇整合这些劳动⼒可以为拾荒者和其他⾮正式⼯作者带来益处，使他们有能⼒赚取⾜够的收⼊以养活⾃⼰和家庭。由于这么做能将废弃物管理服务维持在较低的成本⽔平上，当地政府也同样从中受益。在农村的背景下，这个⾮正式部⻔往往更为重要，因为为资本投资进⾏融资、建设⼤规模处理设施⽐在城市中更为困难。不规范的操作可能导致该⾏业⼯作者⾯临健康⻛险。通常情况下，居住在垃圾末端处置场所附近或是暴露在环境健康⻛险中的贫困⼈⼝，承受了废弃物管理不当所带来的⼤部分影响。废弃物管理策略的制定过程是⼀个机遇，能降低和控制上述⻛险、整合⾮正式部⻔的劳动⼒、29并为他们开拓⼀条脱贫之路。成功的废弃物管理政策不仅需要社会态度的转变，还要有⾏为上的改变，同时公众需要参与并促进废弃物尽可能减量，例如减少消费，改变消费⽅式以及垃圾分类。By
Jonathan
McIntosh
/
CC-BY
2.0
/
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Wikipedia.org29.以下资料讲述了⾮正式收集和循环再⽣⾏业如何能够整合到更⼴义的垃圾管理体系之中。参⻅，例如：Velis,
C.A.
et
al.
(2012).
An
Analytical
Framework
and
Tool
‘(InteRa’)
for
Integrating
the
Informal
Recycling
Sector
in
Waste
and
Resource
Management
Systems
in
Developing
Countries.
Waste
Management
&
Research,
30
(9)
Supplement
43-66.⽂本框2.630抓住机遇的普纳拾荒者20年前，印度普纳的拾荒者成⽴了⼀个联盟以保护他们的权利并组织相关⼯作。普纳的拾荒者是低种姓妇⼥，很多是寡妇或弃妇。她们的⼯作是从泛滥成灾的垃圾中将可回收、可重复使⽤的材料和物品拣出并分类。这给她们带来了重⼤的健康⻛险，患慢性病的概率⾮常⾼。通过联盟的组织，她们建⽴了⼀个能⾃给⾃⾜的⾏业，并受到了认可，同时带来了⼀系列社会、环境和经济利益。她们的收⼊提升了150%；曾经被边缘化和压迫的少数群体也逐渐融⼊了社会；使她们遭受折磨的健康问题如今也⼤幅度减少；居⺠⽀付的垃圾管理费⽤降低，获得的服务却更好；普纳市政府每年都节省了⼀笔可观的开⽀；⽽在循环利⽤率提⾼的同时，甲烷的排放量和能源消耗都在降低。30.GAIA
(2012).
On
the
Road
to
Zero
Waste
‒
Successes
and
Lessons
from
Around
the
World.
Global
Alliance
for
Incinerator
Alternatives.http://www.no-burn.org/downloads/On%20the%20Road%20to%20Zero%20Waste.pdf33国废物理战略指图5总结：废弃物健全管理的意义通过对废弃物进⾏资源化利⽤，延⻓有价值物料的⽣命周期，提⾼再⽣材料的使⽤率，由此打造出⼀套资源⾼效利⽤、社会包容性强的低碳经济模式。废弃物健全管理的意义包括：健康和环境改善防⽌对⼤⽓、⽔、⼟壤、野⽣动植物和海洋环境造成环境影响保护公众和废弃物管理从业⼈员的健康最⼤限度降低危险废物带来的⻛险改善职业健康减少温室⽓体排放减少乱扔垃圾的现象，改善臭⽓问题避免洪⽔的发⽣⻛险⿎励资源⾼效利⽤，减少对原⽣材料的需求，抵御资源枯竭带来的威胁。经济⽅⾯的机遇社会发展⽅⾯的机遇增加商业机遇为GDP做出贡献通过预防废弃物产⽣、回收利⽤和循环再⽣，节省商业成本，尤其是资源开采和使⽤⽅⾯的成本通过改善公众健康和环境以提⾼⽣产⼒，降低医疗成本，提升环境质量和维持⽣态系统服务功能，最终都实现了经济上的节约。创造就业机会，包括低级、中等和⾼级技术含量的⼯作将⾮正式部⻔的就业机会进⾏整合，并形成专业化的⼈⼒资源体系（这也是解决平等及贫困问题的⼀个策略）使更多的居住区变得宜居、舒适，促进社会和谐⿎励公众的态度和⾏为发⽣转变。34二分：废物理中的挑战机遇废弃物类别及其管理2.2可能含有其他种类的废弃物，如医疗废物（⽤过的注射器、医⽣⼿术后或诊所产⽣的废弃物、或家庭医疗废物），甚⾄还有来⾃⼈体的废物。如前所述，当中有些成分可能对⼈体健康和环境有害。如果能够采⽤适当的基础设施进⾏处理，并且政策和决策框架得当，废弃物将发挥它的资源潜能，给我们带来诸多好处：对市政固体废物（如组分复杂的垃圾）⽽⾔，源头分类⾄关重要。这决定了整个废弃物管理系统能否良好运⾏，并实现效益最⼤化。如果垃圾是多种物质混合的，就⽆法进⾏最优化的管理，从⽽影响垃圾价值的最⼤化，影响资源化利⽤，也影响⼈类健康和环境利益的最⼤化。另⼀⽅⾯，有机易腐垃圾⾮常适合堆肥和厌氧消化等处理⽅式。特别是在⽓候温暖的地⽅，堆肥快速有效，使⽤的技术也简单可⾏。但前提是垃圾要进⾏源头分类，且没有被有害成分污染。想要成功堆肥，必须将废弃物中有机易腐的组分单独分离出来（其中不能有玻璃或类似电池、农药之类的有害31物质），这样产⽣的肥料才能⽤于改善⼟壤。堆肥是⼀个稳定且⾃然发⽣的过程，技术简单，只需要很少的管理和维护。如果采取这些措施，有机易腐垃圾就会源源不断地成为有价值的物质，如有机质、营养素、⼟地改良剂等。废弃物是否易于管理，很⼤程度上取决于它的组分，⽽这⼜进⼀步依赖于产品最初是如何设计的，产品使⽤的材料以及材料组合，产品的不同组件是否易于分离或易于拆卸，以及产品是如何⽣产的。废弃物管理优先次序原则将源头减量置于最⾼级别、最重要的位置，特别强调产品的上游管理。由于产品设计的缺陷（⽐如，产品含有害的成分，使⽤了复合材料组合或不同组件难以拆解）或源头分类的缺失，实际产⽣的废弃物常混杂了多种成分。因此，要从产品中提取有价值的资源，还需要在下游进⾏分类回收。然⽽，末端分类通常会更加困难、更多危险，其成本也更⾼。⽽这正突显了采⽤废弃物管理优先次序原则的必要性，尤其是精⼼的产品设计和早期的源头分类。如果这些得以实现，废弃物将重获价值，既能产⽣经济效益，⼜从原本“⽆⽤”的垃圾转⽽成为“有⽤”的资源。以市政固体废物为例：产⽣量巨⼤通常含有较⾼⽐例的有机易腐成分，如厨余、餐厨垃圾和园林垃圾（在发展中国家，有机易腐垃圾占市政固体废物总量的60-70%，这导致垃圾含⽔量⾼且热值低。）含其他成分，如包装垃圾（如玻璃瓶罐、塑料瓶、塑料容器、塑料包装袋、⾦属罐、纸张和硬纸板）、废弃的家⽤物品（如洗涤剂、电池、过期药品、废油漆、废溶剂、荧光灯、电⽓或电⼦产品，甚⾄还有杀⾍剂）31.有些国家规范了堆肥作为⼟壤添加剂的⽤途（作为营养素或⼟壤调节剂），尤其是设定了常⻅污染物的标准限值。35国废物理战略指来，再进⾏售卖。这些东西包括废旧产品，如电器、家具和纺织品，也包括纸张、⾦属和玻璃等材料。只要进⾏源头分类，这些物品都可以很⽅便地重复使⽤或循环利⽤。我们可以通过产品设计的改善或源头分类，来确保废弃物中不再含有某些物质，从⽽有效管理各类废弃物中的组分，以达到如下效果：有价值的资源能得到回收利⽤（最好在废弃物产⽣的源头就回收利⽤）有毒有害物质在产品设计和⽣产时就不再使⽤，从⽽不会出现在废弃物中由于避免了交叉污染，垃圾分类的价值得到最⼤化下游的加⼯处理（如堆肥、回收利⽤、循环再⽣或厌氧消化）更加简单有效从废弃物中回收和再⽣加⼯制成的产品有现成的销路公众健康⻛险或环境⻛险降低，乃⾄消除这⾥的关键信息是，市政固体废物本⾝就是⼀种资源，它不应视为⼀种混合垃圾，⽽需要当成不同种类的废弃物，对它们进⾏识别和分类管理。能做到这⼀点，每⼀类废弃物就能被转变成不同种类的有⽤的再⽣资源。如果希望通过堆肥来显著改善废弃物管理现状，堆肥产品就必须有销路。这可能需要通过相关活动来提升⼈们的意识，推⼴堆肥的应⽤。堆肥很适合⼩规模运营，因⽽特别适⽤于农村或其他⼈⼝密度低的地区。这些地区缺乏规模经济，许多废弃物管理上的其他挑战会更难应对。但堆肥仍是⼀项可⽤的、很容易上⼿的技术。宗教态度、习俗等⽂化因素也需要纳⼊考虑。不同的⽂化对废弃物处理可能有不同程度的抵触，尤其是较⾼的社会阶层。⽂化的影响可能是多⽅⾯的：如家庭中谁来负责处理垃圾，如何收集或多久收集⼀次，垃圾如何暂存，以及怎样让垃圾便捷地被收⾛。当然，⽂化习惯、态度以及⻛俗也会影响居⺠源头分类的意愿。需要注意的是，尽管堆肥在⽓候温暖的地区很有效，但它并不是处理有机易腐垃圾的唯⼀⽅案。厌氧消化可以在没有氧⽓的情况下，分解有机易腐垃圾，产⽣沼⽓和⼆氧化碳。沼⽓能替代⼀部分化⽯燃料，⽤于烹饪或发电。源头分类还意味着⼈们可以从废弃物中把有价值的部分分拣、收集起36二分：废物理中的挑战机遇⽂本框2.7建筑垃圾
建筑垃圾提供了⼀个如何节约材料成本的范例。这类废弃物主要由惰性材料组成：碎⽯、砌块砖、⽔泥、砖头、⽊料等，这类废弃物的数量⾮常⼤。根据欧盟的数据（欧盟的废弃物数据被认为具有相对较⾼的质量），建筑垃圾占整个2006年度废弃物总产⽣量的38.2%，另有3217.8%由采矿与采⽯业产⽣。
如果建筑垃圾通过填埋来处理，对⼈类以及环境的⻛险较⼩，但这会很快地占⽤填埋的空间，也会造成可重复使⽤的现成资源的浪费。只要进⾏相对简单的分离加⼯（⽐如从⽔泥中移除钢筋），就能迅速获得有价值的材料，其中的⼤部分可⽤于充当公路的路基。32.
数据来⾃EUROSTAT:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu埋或⻓期贮存。有些情况下，改变原材料能降低垃圾产量。有些⼤规模⼯业⽣产流程所产⽣的⼤量⼯业固体废物，能直接进⾏有效利⽤。例如，燃煤电⼚产⽣的粉煤灰，可⽤于填路或制造内墙轻质砖。这些粉煤灰通常是免费的资源。其他采掘业（如油井作业，建筑⾏业的采⽯、采砂⼯程）也会引发⼤规模问题。有些国家⼯业还处于起步阶段，缺乏相应的知识和技能来处理这类废弃物。这些挑战对他们来说尤为困难。这些问题之所以出现，⼀部分原因是当地的⼯业规划只注重⼯业的建⽴，却忽视了⼯⼚运⾏后将出现的废弃物管理上的挑战。⽽解决⽅案在于把废弃物管理纳⼊⼯业规划，并密切关注⼯业固体废物的规模以及对相应专业知识的需求。⼀些特定的⾏业如果扩⼤规模或增加强度，也会产⽣同样的问题，⽐如⼯业化的家禽养殖或畜牧业等。来⾃农业、建筑、拆迁、制造业等其他领域的废弃物，都可以进⾏同样的考量。如果国家能做出明智的决策，对产品设计和废弃物管理进⾏规定，并在全国实施，废弃物将带来经济价值。不同种类的废弃物会带来不同的挑战和机遇，需要采取不同⽅式进⾏管理：⼯业固体废物千差万别。有些⼯业固体废物在构成上较为⼀致，因此更易于利⽤。但另⼀些可能是有害物质，或被其他物质所污染，因⽽需要专⻔的管理。还有⼀些在数量和组分上差异较⼤，对重复使⽤、材料回收利⽤、循环再⽣以及末端处置的经济性都会产⽣影响。类似电⼦产品之类的废弃物，其组成材料不易分离，或组成部件难以拆分。但如果能进⾏分类和精细化管理，它们仍然可以作为有价值的材料进⾏售卖或加⼯。采矿业和冶炼业会产⽣⼤量的废料。这些废料中的⼀部分可以进⾏再加⼯和回收利⽤。剩余部分则需要进⾏填By
Thegreenj
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CC
BY-SA
3.0
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Wikipedia.org37国废物理战略指⽂本框2.8预防并尽量减少采矿业和⾦属冶炼业废渣的产⽣在1990年代早期，⼀家锌铅采矿与冶炼公司在澳⼤利亚开采矿产，并在澳⼤利亚和荷兰设有电镀锌精炼⼚。锌矿⽯中含有⼤量的铁，⽽这些精炼⼚产⽣⼤量⻩钾铁矾，⼀种富含铁的废料。这种废料也含有重⾦属和其他污染物。在澳⼤利亚，这种废料被倾倒在海上。在荷兰，⼈们建造了符合⼯程规范的填埋场，⽤来永久储存这种废料，并且需要对填埋产⽣的渗滤液进⾏永久管33理。
随着时间推移，这些废料处理⽅案已经不能被接受。随着相关国际公约的修订，在海上倾倒⼯业废料已被禁⽌。在荷兰，政府已经决定，永久的填埋和渗滤液管理并不是⻓期的可持续性⽅案。澳⼤利亚和荷兰政府都给这家公司施加压⼒，要求后者改变⽣产流程。澳⼤利亚要求这家公司停⽌在海上倾倒废料；荷兰政府要求这家公司找到⽅案，来避免填埋⻩钾铁矾。这家公司找到并实施了两种不同的⽅案。在澳⼤利亚，该公司改变了⽣产流程，
产⽣了⼀种与之前不同的富含铁的中间产物，并将其⽤作该公司的另⼀个⼯⼚铅冶炼⼚的原料。在荷兰，公司选择了⼀种含铁量低的锌矿，这样就不会再产⽣⻩钾铁矾。很重要的是，应注意矿产中的次要元素并未消失：必须对其进⾏再提取并售向市场；或者采⽤⼀定的⽣产流程来保证其⽣成的废料易于处置。⽤于澳⼤利亚精炼⼚的锌矿⽯中的铁，最后从铅熔炉出来，变成了玻璃态的炉渣。这种废料不会像⻩钾铁矾⼀样产⽣渗滤液，可安全填埋。33.
参⻅Moors,
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Paragoethite
Process
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Zinc
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Hydrometallurgy.
81,
104-129.By
Mike
Beauregard
(Acres
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Core)
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CC-BY-2.0
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via
Wikimedia
Commons与淘汰旧的污染⼯业相关的废料，可能需要进⾏特殊处理，和/或进⾏污染场地修复，或对受污染的设备和材料进⾏处理。⽐如说，在⼀个⽼式氯碱⼯⼚，设备、物料以及⼟壤可能都受到汞污染
（有时也可能有其他诸如⼆噁英和呋喃等污染物）。污⽔处理产⽣的污泥是⼀种量很⼤的废弃物。因为污⽔处理的⽅法不同，污泥可能受到不同类型的污染，如重⾦属污染。⽽污染会限制污泥的⽤途（⽐如说，可作为⼟有些废料，因其化学组成以及特性⽽难以处理：持久性有机污染物（POPs）。按定义讲，POPs是具有持久性的化学物质，尽管已有特别的技术来处理⼀些POPs，但许多POPs很难通过简单的化学过程进⾏分34解。
类似的考量也适⽤于《关于破坏臭氧层物质的蒙特利尔议定书》中要求淘汰的许多化学物质，因为它们是典型35的⻧化物。
34.《
巴塞尔公约》中有处理和销毁含POPs废弃物指南。各类技术导则列表参⻅：http://archive.basel.int/meetings/sbc/workdoc/techdocs.html35.
⽤于销毁臭氧层破坏物质的技术评估参⻅：http://ozone.unep.org/Assessment_Panels/TEAP/Reports/Other_Task_Force/TEAP02V3b.pdf38二分：废物理中的挑战机遇壤改良剂的⽤途）。对污⽔系统进⾏管理（⽐如，对排⼊管⽹的⼯业废⽔实施更严格的标准），将有助于污染最⼩化。由上述有害物质（以及其他有害物质如⽯棉、砷或镉）组成的废料，或含有这些物质的废料，或被这些物质所污染的废料，都需要进⾏特殊处理。为减⼩这些问题的影响程度，应制定政策来禁⽌⽣产含有这类或其他有害物质的产品，消除或减少其在⼯业固体废物中的存在，防⽌它们污染其他废料。对现在⽆法避免产⽣的废料，要提供安全的、对环境⽆害的⽅案进⾏处理。⼀些类型的废料中含有⽬前很难利⽤或⽆法利⽤、同时对⼈类健康和环境构成⾼度⻛险的元素，例如含砷和含汞废36弃物（含汞废弃物包括荧光灯，温度计和⽛科汞合⾦）。这些类型的废料是⽆法销毁的，因此必须进⾏固化，永久封装或永久处置这些处理过程都很昂贵。这说明了改变产品组分、⽣产流程或原材料来源⾮常重要。经过系列谈判，2013年1⽉，⼀项关于汞问题的具有法律约束⼒的单独⽂书最终敲定，形成了《关于汞的⽔俣公约》，2013年10⽉开放供签署。⻅http://www.unep.org/newscentre/default.aspx?DocumentID=2702&ArticleID=937336.

2011年《巴塞尔公约》缔约⽅⼤会第⼗次会议通过了关于含汞废弃物的技术指南
其最终版本可在此获得：http://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-GUIDPUB-Mercury.English.pdf⽂本框2.9废旧荧光灯管理联合国环境规划署/全球环境基⾦的绿⾊照明倡议37项⽬
实现全球向节能照明转型
⼯具包提供了⼀份指南，指导各国如何向节能照明转型。⼀些⾼能效的灯管中含有有害物质，如汞或电⼦废物。⼯具包中的章节“保护环境和健康”,
提供了规范处理废旧灯管中有害物质的国际最佳实践，以及收集和循环利⽤的最佳实践。该绿⾊照明倡议项⽬推荐各国考虑⽣产者责任延伸原则，并向打算在其产品中减少使⽤有害材料的制造商提供了技术资源。政策的⼀个重要⽬标是提⾼信息库的质量。因为相关数据和信息不⾜，各地的废弃物管理⼈员在⼯作上都受到阻碍。废弃物本⾝的属性决定了收集相关数据是存在困难的，因为废弃物组分是可变的和混杂的。然⽽，要对废弃物管理做出好的决策，管理者就需要可靠的信息和量化数据。要提⾼政策的质量，就应下⼤⼒⽓来打造可靠的信息库。37.
www.enlighten-initiative.org/CountrySupport/EfficientLighting-Toolkit.aspx©
iStock.comByMarcinBiałek/CC-BY-SA-3.0/viaWikimediaCommons39国废物理战略指⽂本框2.10提⾼数据质量的必要性在⼀项联合国⼈居署主持的、对世界各地20个38城市的废弃物管理政策和实践所开展的调查中，⼀个由来⾃30多个国家的废弃物管理专业⼈员（研究员、顾问、从业⼈员、开展倡导的社会组织）组成的⼩组，确定了约300处要求提供信息的数据点。这些数据点有六个绩效类别，每个类别都有确定的基准指标。这些数据点关注废弃物管理系统的物理特征和治理特点，如本⼿册第⼀部分所⽰。研究⼩组发现，在这项调查中，有关于市区范围内废弃物及其管理相关最新、完整且可靠的数据的城市，可谓凤⽑麟⻆。如果数据达不到⼀定要求，想要制定合理的战略或在预算⽅⾯做出理性的决策，就会很困难，也难以做到过程公开透明。该团队得出的结论是：要提升废弃物管理⽔平，应优先考虑提⾼数据质量。需要获得以下⽅⾯的数据：废弃物量。即废弃物产⽣量、收集量（包括正规和⾮正规部⻔）、各类废弃物处理设施⽬前的处理量、得到利⽤和循环再⽣的量、末端处理量及其⽐例。理想情况下,应按重量来衡量各类废弃物量。废弃物组分。需要在前后⼀致的基础上（即使⽤⼀致的废弃物分类⽅法和取得⾜够的样本量），确定并考虑季节性波动和随时间⽽发⽣的变化（例如消费模式或⽣产⽅法的变更）。与废弃物相关的治理⼯作。对⽤⼾和服务提供者的包容性、废弃物管理服务的财务可持续性以及⻓效机制的作⽤和能⼒，能给出深⼊的分析。38.Wilson,
D.C.,
Rodic
L.
et
al.
(2012).
Comparative
Analysis
of
Solid
Waste
Management
in
20
Cities.
Waste
Management
&
Research.
30
(3)
237-254.治理⽅⾯的挑战2.3提⾼治理⽔平⾄关重要。只有提⾼治理⽔平，才能确保各国政府和其他机构具有⾜够能⼒来应对废弃物管理的挑战，发现其中的机遇，并从健全的废弃物管理中获益。废弃物管理涉及到多个利益攸关⽅，包括：国家与地⽅层⾯的政府、在国⼟⾯积⼴⼤的国家中还包括地区政府和其他地区实体，以及在每⼀层级政府内部的利益攸关⽅有不同⻆⾊的⺠营部⻔社区、社区领袖和社区组织废弃物处理链条上（包括⾮正规部⻔）的⼯作⼈员社会组织⼤众媒体从事废弃物⾏业的犯罪组织和（⼀些情况下）跨国有组织犯罪。第三部分将探讨包容各个利益⽅的重要性，第四部分将介绍战略制定过程如何能够成功地将各个利益⽅的能量和能⼒结合起来。从政府⾯临的治理挑战这⼀⻆度来看，需要考虑这些利益⽅的⼏个特定⽅⾯。⾸先要考虑的是，垃圾治理领域的政府机构往往⼒量薄弱，资源不⾜。对政府机构进⾏强化，确保资源流转到需要的地⽅，是制定成功的应对政策的根本要素。⼀个关键的因素是要阐明国家和地⽅政府之间的合作关系，以便充分发挥各40二分：废物理中的挑战机遇39营是⾮常困难的。废弃物管理提供了很好的机会，随着该领域管理⽔平的提⾼，地⽅治理⽔平、地⽅当局处理与⺠营部⻔关系的⽔平都会得到普遍提⾼。第三个因素是⾮正规部⻔的作⽤，这在上⽂已经提到过。对这⼀部⻔进⾏规范化管理，提⾼其专业化程度，是废弃40物管理政策在治理⽅⾯的⼀个关键因素。在废弃物管理政策中，也存在性别平等问题。实际上，在⾮正规部⻔的⼈员构成中，妇⼥占了⼤多数。这些妇⼥常常受到排挤，⽽⽆法参与到其他形式的经济活动中。改善废弃物管理中⾮正规部⻔的境况，就意味着改善数量庞⼤的妇⼥群体的境况。⾃的优势。国家政府在指挥、影响⼒、洞察⼒和资源⽅⾯的优势，与地⽅政府的创造⼒、对当地情况的把握和因地制宜的灵活性，可以相互补充、相互促进。其次,
任何⼀项国家废弃物管理战略想要成功，⺠营部⻔都是关键参与者。⺠营部⻔有许多类型⼩规模地⽅从业者和个体企业家；产品和服务的设计者、制造商、营销者和分销商；从事循环利⽤和相关产品零售的公司；废弃物处理设施（例如填埋场）的经营者；以及能获得资⾦、技能和专⻔设备等资源的⼤型跨国企业。如何发挥好这些不同主体的作⽤，使国家废弃物管理战略产⽣最佳结果，是政策制定中需要解决的⼀个关键问题。在与⺠营部⻔的合作中有陷阱，也有机会，但⺠营部⻔的能量和能⼒不能被忽视或排除。有时⼀个需关注的主要问题是：公众或⺠营部⻔中违规操作者⾮法倾倒垃圾的⻛险。在有些国家，有组织犯罪和“集体犯罪”深度参与到（⾄少有传闻是这样）地⽅、国家范围内、以及越境⾮法倾倒垃圾的案件中。好的废弃物管理政策的⼜⼀个好处是，可以防⽌这些犯罪和⾮法活动发⽣。有时候，⺠营部⻔经营者会私⾃设⽴垃圾处置场地，不论这些场地是否有许可证，都会对政府政策的有效实施构成障碍。在其他情况下（特别是发展中国家），由于政府管理公私合作项⽬（PPP）的能⼒有限，政府在财务⽅⾯⽆⼒履⾏对⺠营部⻔伙伴的义务，因此⺠营企业通过公私合作项⽬（PPP）合同来运39.例如，参⻅Awortwi,
N.
(2004).
Getting
the
Fundamentals
Wrong:
Woes
of
Public-Private
Partnerships
in
Solid
Waste
Collection
in
Ghanaian
Cities.
Public
Administration
and
Development
24:3,
213-224.40.对⾮正式部⻔的进⼀步分析，参⻅
Gunsilius,
E.
et
al.
(2011).
Recovering
Resources,
Creating
Opportunities:
Integrating
the
Informal
Sector
into
Solid
Waste
Management.
Eschborn,
Deutsche
Gesellschaft
für
InternationaleZusammenarbeit
(GIZ):
Eschborn,
Gernany,
p.
54.
http://www2.gtz.de/dokumente/bib-2011/giz2011-0199en-recycling-informal-sector.pdf
Scheinberg,
A.
(2012).
Informal
Sector
Integration
and
High
Performance
Recycling:
Evidence
from
20
cities
Women
in
Informal
Employment
Globalizing
and
Organizing
(WIEGO)
p.
33.
http://wiego.org/sites/wiego.org/files/publications/files/Scheinberg_WIEGO_WP23.pdf
Scheinberg,
A.
(2010).
Economic
Aspects
of
the
Informal
Sector
in
Solid
Waste
Management
GTZ
(German
Technical
Cooperation):
Eschborn,
Germany.
CWG⼩册⼦参⻅：http://www2.gtz.de/dokumente/bib-2011/giz2011-0116en-informal-sector-solid-waste-management.pdf©
misterQM
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photocase.com41国废物理战略指⽂本框2.11意⼤利那不勒斯的垃圾管理危机及其解决⽅案⾃1990年代中期以来，意⼤利那不勒斯和坎帕尼亚地区，将市政固体废物超负荷填埋到垃圾填埋场中，终于造成了垃圾危机。在2007年底，当市政⼯⼈拒绝再往填埋场清运任何废弃物后，垃圾开始在那不勒斯的街道上越积越多。两个⽉后，政府在城市居⺠的要求下关闭了两个主要垃圾场中的⼀个。2008年夏天的⼀些报道指出，这⼀问题⾄少在某种程度上是由坎帕尼亚当地强⼤的⿊⼿党克莫拉造成的，市政固体废物处理已成为其创收的⼀项业务。为了逃避检测，重⾦属、⼯业废料、化学品和家庭⽣活垃圾经常被混合在⼀起，倾倒在路边并就地焚烧，这导致了严重的⼟壤和空⽓污染。英国医学杂志《柳叶⼑肿瘤学》2004年的⼀篇⽂章指出，那不勒斯以东有⼀个“死亡三⻆区”，在这个地区内，有毒废料似乎与较⾼的癌症发病率有关。媒体报道说，因为坎帕尼亚地区所有的垃圾填埋场都是满负荷的，超过11万吨未收集的垃圾散落在该地区的城市街道上。腐败、有罪不罚的社会⽓氛和⺠间
41社会令⼈吃惊的冷漠，共同导致了这场危机。意⼤利政府为解决那不勒斯这⼀经常发⽣的危机，推出了⼀系列措施，包括：建设三座焚烧⼚；调集军队清除垃圾；任命⼀名新的垃圾管理专员来处理这⼀问题；协助整个地区的城市实施回收利⽤计划。
当⼀些市政当局和⺠间社会组织对焚烧提出反对后，这⼀地区的⺠间社会组织、学术界和市政当局转⽽采取了零废弃战略。2010年12⽉，欧洲第⼀个零废弃研究中⼼成⽴于意⼤利卡潘诺⾥（Capannori）。
2011年10⽉，该中⼼主办了第⼀届国际零废弃⼤会。意⼤利50多个城市政府，以及来⾃美国旧⾦⼭、瑞典、威尔⼠、西班⽛加泰罗尼亚42和巴斯克地区的代表参与了会议。截⾄2012年11⽉，
43114个意⼤利城市已经通过并开始实施零废弃战略。41.
http://www.iol.co.za/news/world/mafia-at-centre-of-naples-rubbish-mess-1.385229#.UMEIxmBA0ug42.
http://www.zerowasteeurope.eu/2011/10/beautiful-politics-is-the-politicians-working-with-the-activists-zero-waste-international-meeting-in-capannori/43.http://translate.google.com/translate?hl=en&sl=it&tl=en&u=http%3A%2F%2Fwww.rifiutizerocapannori.it%2Frifiutizero%2Fcomuni-rifiuti-zero%2F&anno=242二分：废物理中的挑战机遇©
kemai
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photocase.com⼀项成功的废弃物管理政策，需要在政策和⽴法⽅⾯进⾏很好的顶层设计。其中的必要元素，将在第三部分与第四部分中探讨，包括：订⽴法律和下位法规（包括为了遵守国际法所规定的有关义务⽽订⽴的法律），以及为确保这些法律法规的有效性⽽开展的施法、守法和执法⾏动对相关⾏为主体（如国家和地⽅当局、⽣产者、进⼝商）的责任和授权进⾏明确界定，并充分分配履⾏这些责任（包括地⽅或区域合作机制）所需的资源、权威和权⼒对进展情况进⾏监测，对数据和信息进⾏收集和公布为机构以及机构之间的协调提供⽀持分享技术与最佳实践的经验，并可根据地⽅条件开展区域合作与其他相关的政策领域（⽐如贸易政策）进⾏协调为废弃物源头减量、资源化利⽤以及循环再⽣的运营者提供⽀持框架（⽐如⽣产者责任延伸协议或法规）⽀持这⼀领域的税收和经济激励制度，例如提供必要的投资，或取消不合理补贴为协助当地实施废弃物管理⽽开展的试点项⽬，提供技术⽀持，并举办交流活动对⺠营部⻔的⾏为进⾏合理规制
建⽴社区参与机制开展教育宣传项⽬，以改变公众的态度和⾏为开展项⽬，以培养和维护既具备专业技能、⼜愿意投⾝这项⼯作的废弃物管理⼈员群体。这样的项⽬不限于在废弃物处理⾏业中，也可以在各级政府部⻔中、以及作为垃圾主要产⽣者的机构中开展建⽴检讨和改良机制。政策的⼀个要素是，确保政策在不同⽅⾯有适当的权重和平衡。例如，在废弃物末端处置⽅⾯进⾏过度投资，可能会导致源头减量⽅⾯获得的激励太少，并抑制重复使⽤、回收利⽤和循环再⽣（这取决于其他政策因素，如价格）。另⼀⽅⾯，如果投资不⾜，社区废弃物管理的服务⽔平便不够。由于废弃物处理的⼤型设施运作时间会很⻓，往往达到20-30年，精⼼挑选废弃物处理重点项⽬进⾏投资，能产⽣重⼤⽽⻓期的有益影响。⼀项政策如果经过精⼼设计，就可以利⽤⼀种废弃物资源化所获得的价值，跨领域补贴到其他低值废弃物的回收利⽤中。因此重要的是，政策要在⼏个不同的层⾯上平衡和有组织地同时进⾏。每个领域都在政治⽅⾯遇到挑战，废弃物问题也不例外。例如，社区意⻅往往关注于特定类别的废弃物，即使科学或经济分析表明，其他类别废弃物应作优先处理。另⼀⽅⾯，选择⼀个能抓住公众注意⼒并获得公众⽀持的关键事项，对于激发公众⾏动⼒是很重要的。其他的挑战来⾃于政府⼯作及其政策制定的不连续性，如政府换届或政府各机构之间缺乏协调。要在⼀个不断变化的政策环境中，⾯对所有这些问题，这种变化源⾃以下⽅⾯：在许多领域，上市产品的类别，以及需求与消费的模式都在不断变化。⼿机（在许多地⽅作为通信⼯具外，也是⼀种地位象征或时尚装饰）的兴起以及信息技术的快速更新，是这种潮流的⼀个例⼦。新的技术、材料和化学品的出现越来越快，其开发者通常不考虑其废弃之后潜在的废弃物问题。这⽅⾯的例⼦包括来⾃混合动⼒和电动汽⻋的电池，以及纳⽶材料和复合材料等新材料。即使产品本⾝没有迅速变化，其制造中使⽤的材料也43国废物理战略指可能发⽣变化，这反过来要求材料的回收利⽤和循环再⽣⾏业需要不断适应变化的环境。⼀个例⼦是，在电⼦产品中不再使⽤贵⾦属，这改变了电⼦废弃物的回收利⽤和循环再⽣的经济效益（尽管仍然可以对有价值的材料进⾏回收利⽤）。物料的价格变化可能会⿎励或阻碍循环利⽤。例如，⾦属价格的急剧上升或者急剧下跌，会改变材料回收利⽤⾏业的经济效益（尽管该⾏业仍然会产⽣环境效益）。废弃物处理技术和废弃物管理最佳实践本⾝就带来了新的选择和机会：有时，产品创新会关注于改善废弃物管理的⽅案（例如饮料容器的轻量化）。⼈⼝结构和地理环境的变化，例如城市的扩张，会导致当地对废弃物管理服务的需求迅速变化，也可能为废弃物管理⾏业提供劳动⼒。在⼀些国家，随着经济发展，消费者的选择和产业结构会随收⼊和财富的变化⽽变化，进⽽导致废弃物量和组分发⽣变化。
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Manfred
Steinbach
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fotolia.com未来的挑战2.4以上描述的动态环境创造了⼀系列新的挑战和机遇。国际社会越来越多地注意到可能触及“临界点”的问题。在这些“临界点”上，地球若⼲个“星球承载⼒界限”（就我们所知，只有在这些界限内，⽣命才能得以存续）可能被突破，44可能会造成不可逆转的后果。在制定⼀项国家战略时，也许值得考虑的是：在诸如⽓候变化、⽣物多样性、资源匮乏和化学污染等领域，如果不对废弃物的产⽣进⾏控制或不做改变，废弃物问题将如何把地球推向这些已出现预警的全球临界点。在应对资源匮乏问题，以及社会中的物质价值链（从开采到制造、零售、使⽤、直⾄最后报废）问题上，废弃物是⼀个重要的抓⼿。全球消费正⾛在⼀条明显不可持续的道路上，⼤量的资源正通过从开采到⽣产、到零售、再到使⽤和最终报废这⼀链条，迅速转化为垃圾。全球需求的增加，已经在很短的时期内⼤⼤加快了资源消耗。之所以有越来越多的主体开始将经济增⻓与资源消耗脱钩作为⼀个⽬标，正是因为意识到这种线性经济带来的负⾯影响。在实现这⼀⽬标的过程中，最⼴义的废弃物管理，应当发挥核⼼作⽤。有时，由于技术或其他变化，废弃物管理当前⾯临的挑战可能会以不同的⽅式呈现出来，或改变其影响范围。众所44.http://www.stockholmresilience.org/research/researchnews/tippingtowardstheunknown/thenineplanetaryboundaries.4.1fe8f33123572b59ab80007039.html44二分：废物理中的挑战机遇周知，电⼦废弃物的处理成为环境和公共健康问题，已有⼀段时间了，然⽽，电⼦和电⽓设备使⽤与应⽤在全球范围内的爆发式增⻓，已经改变了这⼀问题。到⽬前为⽌，应对全球电⼦废弃物的政策往往侧重于禁⽌报废电⼦产品的国际贸易，其前提是电⼦废弃物主要是在发达国家产⽣的，然后才出⼝到发展中国家。然⽽，随着电⼦产品的销售在发展中国家迅速增⻓，提出如下问题就变得有意义了：发展中国家的⾮正规回收实际上是由国际贸易所驱动的，还是由国内消费带来的？例如，预测显⽰,
在发展中地区产⽣的废旧个⼈电脑的数量在2016到2018年间将超过发达地区。到
2030年，从发展中地区淘汰的个⼈电脑将达到4-7亿台，远远超过来⾃发达地区的2-3
亿台。⼀些废弃物议题，相对较新，但正⽇益成为问题。⼀个例⼦是⾃然灾害（如地震、海啸或飓⻛）造成的垃圾。这些灾害事件，如果达到⾜够⼤的规模，就会造成巨⼤⽽极难应对的垃圾问题。对于⾃然灾害⻛险较⾼（如位于地震或⽔灾频发地区）的国家，在制定废弃物管理政策时，对此类不可预⻅的事件留有空间、并制定适当的应急⽅案尤其重要。灾害往往使现有的废弃物问题更加严重，导致垃圾产⽣量急剧增加。如果灾害管理战略和废弃物管理战略能经过精⼼规划、制45定、协调和执⾏，⼆者就可以相辅相成，相互加强。
By
NASA
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via
Wikipedia.org45.指南和案例⻅UNEP-OCHA⽹站：http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/environmental-emergencies/resources⽂本框2.1246灾后垃圾管理挑战2011年10⽉，加纳的阿克拉地区发⽣了⼀次⼤洪⽔。⼀项评估显⽰，洪⽔过后，居⺠和当局在灾后重建过程中清理出⼤量的垃圾，因⽽在短期内对废弃物管理造成了严重挑战。
评估结论认为，防灾准备和灾后应急政策以及废弃物管理政策都需要改进。除⾮这两个领域的政策都得到改善，否则今后的⽔灾还将带来类似的问题。在⼀些地区，由于废弃物管理不善，在排涝渠道内倾倒垃圾，导致了洪灾加剧。在另⼀些地区，渠道淤积加剧了洪灾的影响，后者⼜进⼀步导致更⼤量垃圾的产⽣。⾮正规从业者造成了其他问题，他们在受纳⽔体附近从事电⼦废弃物拆解和贵⾦属提取⼯作，随后将电⼦废弃物中不需要的部分倾倒⼊⽔中。该评估建议⽴即采取具体⾏动，防⽌⽔灾并改善废弃物管理（如建⽴新的垃圾填埋场）；还重点关注灾害和废弃物管理战略的设计，以在中⻓期内提⾼对⽔灾的抵御能⼒。46.http://ochanet.unocha.org/p/Documents/Ghana_Flash%20Flooding_DWM%20Assessment.pdf45国废物理战略指废弃物管理概念和原则宗旨、⽬的、总体⽬标和阶段性⽬标废弃物管理政策⼯具政策选择技巧和陷阱3.13.23.33.4第三部分：制定国家废弃物管理战略的考虑因素46三分：制国废物理战略的虑⼀项废弃物管理战略需要考虑不同的要素，吸收各⽅⾯的资源，与此同时，应当：与可持续发展的各项原则保持⼀致遵循和应⽤废弃物管理政策的基础理念明确界定宗旨、总体⽬标和⽬的制定能够具体体现那些总体⽬标和⽬的的阶段性⽬标，并利⽤⼀些指标来衡量⼯作进度采⽤政策⼯具来为每个重点废弃物类别或废弃物管理问题制定解决⽅案。废弃物管理政策由原则、⽬标、概念和选取的政策⼯具组合⽽成。国家废弃物管理战略是通过制定和应⽤系统化的、相互协调的政策，聚焦识别出重点问题，从⽽应对本国废弃物管理中的挑战来实现的。©
petfed
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photocase.com废弃物管理概念和原则3.1废弃物管理的复杂性使⼈们不得不发明出⼀系列概念和政策⼯具，来辅助政策的制定。这些概念和⼯具，连同环境政策和可持续发展的原则，都被创造性地运⽤到了国家废弃物管理战略的制定之中。这⼀部分所讨论的概念和原则将为战略的制定提供信息和指导，同时也将帮助我们区分和辨别不同的政策选项。这些⼯具可以⽤于解决⼀般性的废弃物管理问题，也能够⽤于解决某些特定类别的废弃物问题。可持续⽣产和消费。这意味着应该在可持续的基础上重47新思考⽣产和消费的循环。这⼀挑战超出了对废弃物本⾝的思考，⽽要考虑废弃物产⽣的源头，例如对产品和服务的需求，以及为满⾜这些需求所进⾏的⽣产活动。通常⽽⾔，伴随着经济增⻓和消费增加，废弃物⽣产速度是不断增⻓的。如果要实现可持续发展的⽬标，就⼀定要打破这种相关关系。经济增⻓和资源消耗的去相关化（或“脱钩”）是可持续⽣产和消费的⼀个实例。这种“去相关化”理念是“绿⾊经济”的48核⼼，⽽后者是联合国环境规划署着⼒探索和努⼒的⽅向。
⽬前废弃物管理的进步理念有⼀个趋势，即不再将废弃物本⾝作为相关政策分析的核⼼议题，⽽开始关注产品。例47.在可持续⽣产和消费理念指导下，⼈们已经开展了很多⼯作。例如，参⻅http://www.unep.fr/scp48.参⻅UNEP
(2011).
Green
Economy.
⻅http://www.unep.org/greeneconomy以及其中列举的来源。⼀般概念47国废物理战略指如，从最开始的⽣产阶段就思考如何避免原本被丢弃的产品成为垃圾。这种产品⽣命周期法会对产品⽣命周期之初到随后的各个阶段进⾏全⾯审视：从原材料的提取、制造、包装、运输、分配、销售、使⽤直到产品寿命终结，进⼊废弃物管理系统和废弃物管理优先次序中靠后的阶段。对产品进⾏⽣命周期评估需要将其放置在⽣命周期的各个阶段进⾏分析，包括原材料使⽤清单，⼯艺过程中的化学品、能源和⽔，排放物和产⽣废弃物的清单，以及各⾃对环境产⽣的影响。产品⽣命周期的每个阶段都给⼈们提供了⼲预的机会，以避免或者减少废弃物产⽣和/或降低其危害程度。例如，资源效率的⽬标就是从每个阶段资源使⽤的⻆度重新思考产品的⽣命周49期，因为当资源作为废弃物⽽损耗就意味着低效。与此类似，⽣态效率意味着在更低的材料和能源使⽤强度下、在环境影响更低的前提下，就能提供同样多或者更多的产品和服务。其他⼀些概念也是相关的：清洁⽣产。联合国环境规划署将其定义为“将⼀项⼀体化环境战略持续运⽤到加⼯⼯艺、产品和服务中，以提⾼效率，降低对⼈类和环境造成的⻛险。”其宗旨不仅包括提⾼资源效率，还包括在产品及其⽣产过程中，尽量减少有害物质的使⽤、污染物的排放和垃圾的产⽣。“绿⾊化学”相关的各类项⽬通过⽀持材料替换和使⽤安全50化学品的⾏动，着⼒降低⻛险。
51⽣态设计。它是⼀种策略，包含上述提⾼资源效率、降低⻛险的考量，此外还着重体现以下设计理念，包括延⻓产品的使⽤寿命，设计便于拆解、修复或升级的产品（从⽽淘汰那些阻碍重复使⽤和循环再⽣的部件），以及52利⽤其他产品中的材料作为原料，制造新的产品。
除了对材料和设计理念的考虑，还需要开发新型商业模式，促进有价值的物质重新回到⽣产制造环节。这些商业模式，例如租赁，是以产品功能⽽不是所有权为核⼼的。“化学品租赁”是清洁⽣产领域的⼀个常⽤术语。同样，“作为服务的产品”聚焦于产品向消费者所提供的服务，⽽不是产品所有权。因此，汽⻋并不是其驾驶者所拥有的⼀个产品，⽽是⼀种交通服务的供应者。在这种制度下，汽⻋从⽣产到报废都可以是归其供应商所有（出租⻋和其他⾮正式的城市交通服务都是这⼀原则的实49.这可能包含对整个设计的重新思考，并且反思能否⽤其他⽅式将该产品的功能提供给消费者。50.例如，参⻅Lowell
Center
for
Sustainable
Production开展的化学品与政策⾏动http://www.chemicalspolicy.org/
greenchemistry.why.php还可参⻅，国际化学品管理战略⽅针（SAICM）http://www.saicm.org/index.php?option=com_
content&view=article&id=71&Itemid=473该协定下的很多活动聚焦于降低危险化学品利⽤中的⻛险51.UNEP/Delft
University
of
Technology
(2006).
Design
for
Sustainability.
A
Practical
Approach
for
Developing
Economies.
http://www.unep.fr/shared/publications/pdf/DTIx0826xPA-D4SapproachEN.pdf
UNEP
(undated)
Design
for
Sustainability
(D4S).
A
Step-by-Step
Approach.
⻅如下⽹址http://www.d4s-sbs.org52.这些产品⼀般被称为“绿⾊产品”。制造商通常也会基于市场营销的⽬的使⽤这个术语，⽽不管⽣态设计的指导性原则在其⽣产的产品中到底贯彻到什么程度。©
steffflach
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photocase.com48三分：制国废物理战略的虑例）。这种制度安排对当事双⽅都有益：消费者能确保得到想要的服务；与此同时，供应商则保有产品所有者的⾝份，例如，可以将现有产品作为未来产品的材料来源。虽然上⾯讲述的概念是从降低负⾯影响的⻆度给出了⼀些活动的定义，但是“从摇篮到摇篮”理念的⾸要关注点在于从积极⽅⾯定义产品设计背后的意图，即它的社会、经济53和环境效益。与“从摇篮到坟墓”的线性⽣命周期模式相⽐，“从摇篮到摇篮”的概念是⼀次根本性的改变。这种策略是效法了⾃然界的循环模式：即任何⼀个有机体的新陈代谢产物，都会成为另⼀个有机体的养料，⽽不会因为其品质下降⽽最终完全失去⽤处。产品中的材料在其使⽤寿命结束后，54可以不断反复地以同样的（或者更好的）品质开始新的循环过程，⽽不是最后被当做垃圾处理。由于这个过程将废弃物当成养料，因此“从摇篮到摇篮”的过程将消灭废弃物的概念。为了将这⼀⽅式运⽤到产品和服务中，材料的化学成分必须具有众所周知的明确定义；材料必须是⽣物养分（即能够安全地进⼊⾃然⽣物循环系统）或者通过⼯业技术能够循环利⽤；产品必须设计得容易拆解。这样⼀种循环需要产品供应链产⽣新的相互作⽤模式，也需要尊重、信任和合作在其中发挥显著作⽤。为了从全⽅位推动⾰新，从⽽⽀持向可持续社会转型，欧盟近期接受了⼀种叫做“⽣态创新”的概念。
这⼀概念是指，任何能够促进或旨在促进可持续发展⽬标，并经过实践检验能取得重⼤进步的创新形式。这⼀过程主要是通过减少对环境的影响，增强⾯对环境压⼒时的抗压能⼒，或者提⾼⾃然资源利⽤的效率并对利⽤过程更负责任来实现。这些概念能够以很多⽅式运⽤到废弃物管理中。可以⿎励⼯⼚开展清洁⽣产，或将制定清洁⽣产计划列为⼯⼚获得认证的⼀项条件；可以⿎励⾏业或者公司做出提⾼⽣态效率的公共承诺；或者单个公司为了获得市场优势，可以选择重新设计它的产品系列或者某些附属产品。接下来会详细探讨这些理念。54.
如果材料的循环再⽣产物⽐原来的材料品质更好，那么这样的过程就被称为升级循环。升级循环的⼀个例⼦是，在PET瓶循环再⽣过程中从PET中分离出了含锑催化剂。53.Braungart,
M.,
McDonough,
W.
and
Bollinger,
A.
(2006).
Cradle-to-Cradle
Design:
Creating
Healthy
Emissions‒a
Strategy
for
Eco-effective
Product
and
System
Design.
Journal
of
Cleaner
Production,
15
(13-14),
1337-1348.图6关于废弃物健全管理的⼀般概念
⽣态设计可持续⽣产和消费绿⾊经济资源效率⽣命周期视⻆从摇篮到摇篮清洁⽣产作为服务的产品⽣态创新49国废物理战略指废弃物管理优先次序第⼀部分已经简要介绍了废弃物管理优先次序。为了便于参考，下⾯重新给出了优先次序图。图7废弃物管理优先次序最优选择最应避免预防产⽣源头减量循环再⽣回收利⽤末端处置来源：联合国环境规划署（2011年）⾛向绿⾊经济：可持续发展和消除贫困之路。预防废弃物产⽣，要求对产品的范围、构成和设计做出改变，⽬的是通过减少对资源的需求和/或提⾼产品质量（使产品在到达使⽤寿命后更易处理，或减少有害物质的使⽤）来减少废弃物的产⽣。这些改变是应对废弃物管理挑战的核⼼内容，是合理制定废弃物管理政策的出发点。要改变，⾸先要在废弃物管理⾏业、以及更⼴泛的公众之中普及预防产⽣及其相关概念的知识，并加深理解。消费者应当发挥⾃⼰的作⽤，例如，拒绝选择或者使⽤那些容易变成垃圾的产品。最近有报道显⽰，在发达国家，⻝物浪费的⽐例达到30%-40%，这给废弃物管理体系带来了巨⼤的负担，即使有家庭堆肥也很难减轻这种负担。但只要消费者和⽣产者能了解这种情况，并做出更加环境友好的选择，这种情况还是很容易改善的。源头分类，即从源头上就将产品和物料从废弃物中分离出去；重复使⽤、堆肥、厌氧消化和循环再⽣要想取得成功，这⼀点⾄关重要。源头分类能产⽣两⼤好处：⾸先，它可以提⾼可重复使⽤产品和可循环再⽣材料的回收价值；其次，经过源头分类，废弃物组分变得不那么复杂，因此不太需要进⾏分拣，减少了在废弃物管理链条下游需要处理的问题因为如果源头不分类，下游分拣就会变得更加困难，代价也更加⾼昂。源头分类对于落实废弃物管理优先次序⽽⾔极其重要。为了有效开展源头分类，需要所有⼈的积极合作，因此也就需要⼴泛开展⼤量宣传动员和公众教育。虽然这些与技术和基础设施⽆关的要素经常被忽略并被不屑地称作“软措施”，但是它们是废弃物管理成功的关键所在。⽂本框3.1化学品租赁化学品租赁是⼀种提供化学品相关服务的新型商业模式。它是⼀种“基于服务的创新商业模式”，能⽀持可持续化56学品管理并能根据国际化学品政策的最新调整情况做出及时回应。
⽬前的化学品供应的标准程序会刺激供应商尽可能多地销售产品，即希望⽤得越多越好。⽽在化学品租赁模式中，供应商通过订⽴合同来提供服务，例如，处理多少⽔量，清洁多⻓的管道，或者给多少物品上漆。由此产⽣的激励机制，会让供应商尽可能少地使⽤化学品，给双⽅都带来健康、环境和经济上的效益。56.http://www.chemicalleasing.com50三分：制国废物理战略的虑重复使⽤。通过改变产品的设计能够使产品更易于重复使⽤。要使物料能重复使⽤⽽不再成为垃圾，政策⼲预是⼗分必要的。堆肥和厌氧消化。堆肥和厌氧消化可以避免有机易腐垃圾进⼊填埋和焚化设施，⽽转化为有价值的终端产品（肥料和作为燃料的甲烷）。这对于减少低收⼊国家的废弃物来说是个⾮常重要的机会，因为低收⼊国家的有机易腐垃圾往往占废弃物总量的⼀半以上。堆肥和厌氧消化的⼀个优势就是能在家⾥进⾏，厌氧消化还能同时处理农业垃圾。循环再⽣。循环再⽣需要将材料进⾏收集、分拣、加⼯，然后转化成有⽤的产品。有时再⽣产品与原来的产品类似，例如，办公⽤纸可以再加⼯成信纸。⽽在另外⼀些情况下，⼆者则是⾮常不同的，例如，塑料包装经过再加⼯后制成⾐物；或以贵重⾦属为例，电⼦废弃物中提取的⾦、银、钯、铜和锡，会卖给冶炼⼚进⾏回炉提炼和重新利⽤。让⽣产者在产品使⽤周期结束后对其负责（⽣产者责任延伸）是激励循环再⽣的⼀个重要的政策⼯具。如果⽣产者收回产品，并对材料回收利⽤和循环再⽣负起责任，那么废弃物管理的成本会⼤⼤降低，⽽回收利⽤的效率会⼤⼤提⾼。虽然⼤部分⽣产者责任延伸项⽬都是在国家层⾯开展的，但是将其扩展到全球层⾯的压⼒已经出现，并在最近催⽣了⼀些跨国项⽬。（⻅⽂本框3.2）。材料回收利⽤。材料回收利⽤包括对废弃产品进⾏拆解和分拣以挑选出有⽤的材料，并在适当的情况下对其进⾏清洁，并做好重复使⽤的准备（例如，在对报废⻋辆进⾏处理和拆解的过程中，可以获得轮胎、玻璃、塑料、⾦属和其他可重复使⽤或者可循环再⽣的材料）。许多类型的⼯业废料都能送往专⻔的设施进⾏处理，⽽获得新的价值，例如，含⾦属的废弃物可能会被送到⼆次冶炼⼚，废钢料可以收集起来作为电弧炉的给料，世界上⼤量的钢制品就是通过这种⽅式⽣产出来的。同样，合成有机化合物可进⾏溶剂回收，废油可以进⾏再提炼或者当做燃料油。从理论上讲，这些过程与材料的回收利⽤和循环再⽣类似，但还是需要格外慎重，因为有可能产⽣作为副产品的⾼浓度废料，尤其对于危险废物进⾏跨境转移过程更要谨慎（要遵循《巴塞尔公约》的管制）。能源化利⽤。与没有能源化利⽤的废弃物末端处置相⽐，废弃物能源化利⽤是较为可取的。带有能源化利⽤的常规（氧化）燃烧即焚烧，是⼀项⼴泛应⽤的技术。此外，也有⼀些更先进的技术正在使⽤，例如⾼温裂解⽓化。厌氧消化和发酵分别产⽣甲烷和⼄醇，之后这些产⽣物能⽤于⽣产能源；因此这些技术有时也被归为变废为能技术，只不过在⼤部分体系中，它们会被列⼊废弃物管理优先次序中更⾼的层级上。©
Shutterstock.com51国废物理战略指需要对能源化利⽤设施给予特别关注，以确保排放的污染物（包括汞和其他重⾦属、⼆噁英和呋喃）能得到有效控制。如果能够有效控制废弃物组分，使容易造成污染的组分在废弃物中的含量降低，那么这项⼯作就会⽐较容易。⼀些⼯业的⽣产过程可能会⽤废弃物来替代化⽯燃料，要么使⽤混合垃圾，要么使某种废弃物，⽐如废旧轮胎。在这种情况下，控制污染物排放也很重要。⼈们对资本密集型的能源化利⽤⽅案的经济性产⽣了疑问，⽽更先进的技术如⾼温裂解⽓化，在⼤多数废弃物管理现状下并不是⾼效的解决⽅案。在将⼤量财⼒投⼊资本密集型项⽬之前，需要仔细对其既有表现进⾏调查，并且对所有备选⽅案都要做出适当的考量。尤其是技术复杂的⼤规模项⽬，必须交给技术过硬并且诚信可靠的运营⽅。末端处置。末端处置是穷尽所有形式的分类、重复使⽤和资源化利⽤措施后，才⽤于处理剩余废弃物的⽅案，在废弃物管理优先次序中处在最底⼀层。它还具有⼀项重要的功能，即将有害物质从产品⽣命周期中去除，并移到更安全可靠的空间中进⾏永久性储存。末端处置设施及其操作并不是千篇⼀律的：保护环境措施的复杂性和可靠性是有⼀个优先次序的。末端处置优先次序的顶端是填埋，这是⼀种符合多57种污染控制标准和⼯程规范的设施，⽬的是防⽌污染物向⼟壤、⽔和空⽓中排放。末端处置优先次序中排在第⼆位的是官⽅指定的受控末端处置场地（即受控倾倒场）。这个场地是围起来的，并且对⼊⼝有所控制，对⼊场废弃物进⾏某种⽅式的控制和登记，并有⼀些基本的操作管理。在末端处置优先次序中排在第三位的是不受控倾倒场，这种情况是不能被接受的，但是这在低收⼊国家⽐较常⻅，甚⾄有时在中等收⼊国家也会采⽤。逐渐淘汰露天燃烧的倾倒场，转⽽发展可控的末端处置设施⼗分重要，即使后者有时并不符合现代⼯程规范。在这点上，国际上普遍接受的⽅式是通过逐渐改造不受控倾倒场，对其进⾏升级并逐渐将其淘汰。废弃物管理优先次序的每⼀层级都需要利益攸关⽅的参与。优先次序中的不同层级可能会涉及不同的利益攸关⽅：预防废弃物产⽣要求⽣产和商业部⻔参与，来影响设计、材料选择、⽣产和营销。重复使⽤涉及收集者、经销商、⼆⼿物品零售商和慈善机构的参与。循环再⽣涉及正规的和⾮正规的回收部⻔的参与，包括拾荒者；在存在⽣产者责任延伸制度激励的情况下，还包括⽣产者和设计者。废弃物处理服务的运营⽅也需要参与，包括收集、运输、⼤规模堆肥和厌氧消化，垃圾填埋以及能源化利⽤设施的运营⽅。源头分类要达到很⾼的⽔平，废弃物产⽣者也需要密切参与，包括公众和其他产⽣者诸如办公室的管理⼈员。没有这些主体的密切参与，任何废弃物管理政策或者战略都不可能获得成功。为了兼顾这些参与者的利益⽽在制定政策的过程中投⼊的时间、精⼒、资源，总是能获得回报：包括更多⼈的参与和⽀持，之后遇到的问题越来越少，效果越来越好。Photo
courtesy:
Ainhoa
Carpintero57.在现有⽔平的垃圾填埋场中，这些控制包括在底部和顶部都铺设⾜够厚、防渗透性⾜够⾼且防腐性⾜够好的衬垫，渗滤液收集和排出系统，垃圾填埋⽓提取和利⽤系统以及针对⾬⽔的排⽔系统。利益攸关⽅之间的合作⽂本框3.2计算机设备和移动电话的重复使⽤和材料回收利⽤的国际⾏动废弃电⽓电⼦设备，包括计算机设备和移动电话，给废弃物管理带来了⼀系列的挑战。这些设备使⽤寿命都较短，尤其是因为市场上产品的更新换代迅速，并且价格也在不断下降，进⼀步降低了产品使⽤寿命。这些产品结构复杂，所使⽤材料的范围很⼴，⽽且制造⽅式使得不同材料难以分开。其中的有些材料，例如溴化阻燃剂和某些⾦属，是有毒有害的。制造新的换代产品的成本⾜够低，因此需求总是不断增⻓。⽽原⽣材料的价格⾜够低，使得材料回收利⽤和循环再⽣的经济性受到挑战。移动电话合作伙伴倡议⾏动（Mobile
Phone
Partnership
Initiative，MPPI）是在2002年《巴塞尔公约》的第六次缔约⽅会议中通过的，当时12家制造商签署了⼀项与《巴塞尔公约》合作的声明，与其他利益攸关⽅进⾏合作，以促进报废⼿机以环境友好的⽅式进⾏处理。2005年7⽉，另外3家电信运营商签署了⼀份声明，加⼊此项可持续合作⾏动。它们编制了⼀本对⼆⼿⼿机和58报废⼿机进⾏环境友好处理的指导性⼿册。从收集到翻新、材料回收利⽤和循环再⽣，该指南⼿册为⼈们提供了如何处理⼆⼿⼿机和报废⼿机的信息。2011年10⽉的第⼗次缔约⽅会议通过了该⼿册的修订更新版（决议BC-10/21）。在移动电话合作伙伴倡议⾏动取得成功后，在第九次缔约⽅会议中，《巴塞尔公约》的缔约⽅发起了计算机设备⾏动合作项⽬（Partnership
on
Action
for
Computing
Equipment，PACE），⽬的是应对跟计算59机设备相关的废弃物管理挑战。为了实现规模经济，降低劳动⼒成本以确保回收利⽤在经济上可⾏，计算机设备的重复使⽤，材料重新利⽤和循环再⽣需要在设备、回收利⽤的材料和零部件⽅⾯，开展⼴泛的国际贸易。计算机设备上包含有害物质的零部件，因此受《巴塞尔公约》的责任条款管制。PACE项⽬的发起是为了在⼆⼿计算机设备的检测、翻新和维修，对环境友好材料的回收利⽤和循环再⽣，⼆⼿电⽓电⼦产品和电⼦废弃物的跨境转移，以及认证⽅案等⽅⾯进⾏探索。PACE项⽬的参与⽅扩展到了政府间组织、⾮政府间组织、制造商、循环再⽣制造商、翻新商和学术界。这⼀倡议⾏动致⼒于对⼆⼿和废弃计算机设备进⾏环境友好管理，其使命陈述中明确包含了对社会责任、可持续发展以及⽣命周期理念的认可。在2011年，《巴塞尔公约》第⼗次缔约⽅会议通过了关于⼆⼿和报废计算机设备环境友好管理的指南⼿册。（决议BC-10-20）。52三分：制国废物理战略的虑58.http://archive.basel.int/industry/mppi.html59.http://archive.basel.int/industry/compartnership/index.htmlBy
Ondrej
Martin
Mach
(Ekolist)
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Commons53国废物理战略指指导原则⼀些已经得到⼴泛接受的原则，可以作为废弃物管理国家政策的指导原则：就近原则是指，只要有可能，就应该在废弃物产⽣地进⾏就近处理。⾃给⾃⾜原则是指任何⼀个国家（或任何⼀个地区、城市），只要有可能，都应该处理⾃⼰的垃圾。如何实践这些原则没有⼀个严格的或者固定的模式（虽然在《巴塞尔公约》的特定条件下，这些原则已经有所应60⽤）。在⼀些情况下，这些原则间可能彼此相⽭盾，例如要进⼊最近的废弃物处理设施（因此这⾥遵循了就近原则）可能需要跨越国界（因此⼜与⾃给⾃⾜原则有所抵触）。在这种情况下，开展区域合作，⼏个城市共享⼀个符合⼯程规范的垃圾填埋场，可能是处理废弃物最有效、也最环境友好的管理⽅式。因此在考虑到现实世界的限制条件并兼顾常识的情况下，需要灵活应⽤这些原则。污染者付费原则是指，制造和产⽣污染的⾏为主体应该61承担污染成本。在废弃物管理中，这⼀原则意味着垃圾产⽣者应该承担垃圾处理成本，以使废弃物不会对⼈类健康和环境带来危害。越来越多的权威观点认为，⽣产者应该在其产品的整个⽣命周期内，对这些产品变成废弃物后的环境健康影响负责。预防原则被认为是指导环境和可持续发展的基本原则之⼀。最常⻅的表述出现在1992年联合国环境与发展⼤会上通过的《⾥约环境与发展宣⾔》原则15中：“为了保护环境，各国应根据⾃⾝的能⼒⼴泛采取预防性措施。凡是可能造成严重的或不可挽回的损害⻛险的地⽅，都不能把缺乏科学上的充分确定性作为推迟采取经济有效的措施、防⽌环境退化的理由”。这⼀原则经常被误解或者误⽤。有时⼀些⼈会⽆视科学认知不到位的问题，并⽤该原则作为挡箭牌。有时另⼀些⼈则会将其解释为：由于存在不确定性，没有什么措施会取得成功。这两⽅⾯的认识都是不准确的：因为该原则要求在决策过程中应进⾏权衡；即从当前对问题的科学理解程度出发，在做出可能产⽣严重或者不可挽回的影响的决定时，应采取审慎态度。可持续发展有时被定义为：“能满⾜当代⼈的需要，⼜不62对后代⼈满⾜其需要的能⼒构成损害的发展模式。”在废弃物管理中，代际公平原则意味着当代⼈应当对废弃物进⾏妥善管理，⽽不应变成历史遗留问题丢给后代⼈。历史遗留的垃圾、污染场地以及过去的（危险）废物处置场所，都是当代⼈废弃物管理不善，使后代⼈不得不继续承担治理的成本，并继续承受健康、环境和经济损害的例⼦。废弃物管理政策旨在防⽌当代的问题传给下⼀代当代⼈必须⾃⼰处理好⾃⼰造成的问题。例如，通过重复使⽤和循环再⽣从⽽实现资源节约，就能将资源留给下⼀代使⽤。代内公平是指不同⼈之间（还包括国际社会的不同国家间）在利⽤资源⽅⾯权利均等。在废弃物管理中，这⼀原则意味着所有公⺠都能公平地享受服务，有关各⽅提供服务的机会均等，并在废弃物处理设施选址⽅⾯公平分担（最后⼀项也是环境正义的例证）。60.这两个原则都源于Article
4
of
the
Basel
Convention
on
Control
of
the
Transboundary
Movement
of
Hazardous
Wastes
and
their
Disposal.61.这个原则的⼀种表述出现在Principle
16
of
the
Rio
Declaration
on
Environment
and
Development.62.Brundtland
Commission
(1987).
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Future.©
Distinctive
Images
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fotolia.com54三分：制国废物理战略的虑⽂本框3.3智利有机易腐垃圾的蚯蚓养殖和堆肥处理拉平塔纳（La
Pintana）位于智利⼤都市圈的贫困地带，当地的⼈们发起了⼀个重点项⽬，对⾃⼰产⽣的废弃物进⾏源头分类，并把重点放在处理其中的63有机易腐垃圾上。对有机易腐垃圾、果蔬垃圾以及园林垃圾（如修剪的枝叶、枝⼲和杂草）进⾏单独收集，然后⽤蚯蚓养殖（蠕⾍养殖）和堆肥进⾏处理。在⼤多数发展中国家，有机易腐垃圾在城市⽣活垃圾中占据了很⼤⽐重（通常来讲所占⽐例都⾼于50%，有时⾼达80%），因此这类垃圾进⾏资源化利⽤和增值的潜⼒很⼤。虽然这种参与还是局部性的，但是这⼀⾏动成功地降低了成本，同时也遵循了就近原则和⾃给⾃⾜原则：因为废弃物在收集后，⽴即就近⽤蚯蚓养殖和堆肥进⾏处理，避免了⻓距离运输⼤量废弃物的成本消耗。63.http://no-burn.org/downloads/On%20the%20Road%20to%20Zero%20Waste.pdf尽管所有这些原则都需要灵活应⽤，但是在危险废物管理中，采⽤就近原则和⾃给⾃⾜原则尤其容易出现问题。特定类型的危险废物（例如电⼦废弃物、铅酸电池、危险化学品、矿物质炼油副产品、废油）通常需要专⻔的设施进⾏处理，⽽很多国家在其境内并没有这些设施。例如，⼀个⼩岛国不太可能有再⽣铅冶炼⼚，但⼏乎可以肯定的是，其国内的机动⻋辆会出现铅酸电池报废的情况。相对于浪费这些电池中的宝贵资源并因为在当地处置不当或对铅的回收利⽤⽅式不正规⽽造成污染，将这些电池送到别处的再⽣铅冶炼⼚更可取。这个例⼦强调了利⽤区域或者全球优势进⾏跨境合作的重要性。宗旨（AIMS）、⽬的（OBJECTIVES）、
总⽬标（GOALS）
和阶段性⽬标（TARGETS）3.2废弃物管理政策和国家废弃物管理战略的宗旨就体现在废弃物管理优先次序中：从源头尽量减少废弃物产⽣，让材料进⼊重复使⽤、回收利⽤和循环再⽣环节，以尽量减少进⼊能源化和填埋设施的废弃物量。⽣命周期（life-cycle）前端的问题可以通过许多介⼊⼿段来解决：⽐如预防产⽣，以及调整对产品或其所承载的功能或服务的需求。废弃物管理作为⽣命周期的后端，其主要理念为环境友好管理这种理念强调废弃物管理是为了保护⼈类健康和环境不受有害影响。废弃物管理可以为许多不同的⽬的服务：因地制宜地建⽴⼀套有效、公平、具有抗冲击能⼒且可持续的废弃物管理体系提供能满⾜当地⽤⼾需求且经济上可承受的公共服务（例如废弃物收集、运输、处理和末端处置）保护公共健康、职业卫⽣和⽣态环境通过材料回收利⽤及循环再⽣、⼟壤改良或能源化等⽅式，促进⾃然资源的可持续利⽤通过提⾼⽣产的资源效率和发展废弃物资源化利⽤及循环再⽣产业等⽅式，促进经济发展提供就业机会和企业发展机会发展因地制宜的技术提⾼废弃物管理体系中各类参与者的能⼒55国废物理战略指在可持续资源和废弃物管理相关技术和治理⽅案中⿎励和引⼊研发⼒量。为了实现上述⽬的，必须设⽴⼀些总体⽬标和阶段性⽬标来推动废弃物管理政策。它们可在不同层⾯发挥作⽤：国家应设⽴⼀个废弃物管理的总体⽬标（an
overall
goal），作为选定时间段内的战略终点，⽐如在某⼀时间点前完成特定的废弃物减量⽬标（“到2020年实现零废64弃”）。阶段性⽬标（targets）作为达成总体⽬标的⾥程碑，应针对特定废弃物类别或特定废弃物管理挑战⽽设⽴：⽐如，材料回收利⽤阶段性⽬标（“到2015年报纸的回收和循环再⽣⽐例达到80%”）、废弃物产⽣量阶段性⽬标（“到2020年⻝物浪费减少50%”）、系统阶段性⽬标（“到2020年全⾯禁⽌垃圾随意倾倒”）。可以设置不同时间段的阶段性⽬标（例如：短期、中期和⻓期）。废弃物管理的进步也会有助于健康、环境、经济和社会等其他领域的⼯作实现其⽬的，因此废弃物管理的⽬标也可能会跟其他领域的战略⽬标形成互补，例如可以促进本部⻔就业。与许多其他领域的政策相似，指标可⽤作追踪进度。例如，指标可⽤作追踪⾮量化阶段性⽬标的参数。这些⾮量化阶段性⽬标同样可以作为阶段性⽬标的⽀持或补充说明，说明⼤体进度或某些⽅⾯的进度。因此，如果汽⻋轮胎是⼀个重点废弃物类别，⽽阶段性⽬标是减少轮胎的填埋处置量，那么⽀持性数据可包括：监测每年轮胎的销售量；在“返还计划”（即重复使⽤和循环再⽣计划）下的回收量；翻新或⽤作⼯业燃料（如：⽔泥窑）的轮胎数量；以及填埋处置量。同样地，指标也可⽤于改善治理⽅⾯的信息收集和进度监测，例如地⽅政府已经在多少个领域达成特定阶段性⽬标。设定量化的总体⽬标和阶段性⽬标以及选择指标，意味着相关信息和量化数据已经或将会得到收集，因此对相关进度的监测将是可靠的。许多国家缺乏收集废弃物相关准确数据和信息的能⼒，在制定国家废弃物管理战略的过程中，这些国家也需要在这个领域进⾏能⼒建设。为了能够测量进度，各国需要对废弃物⽣产量以及当前的治理能⼒和管理⽅案进⾏评估，以了解制定战略时的初始情况和基准线（详⻅于第四部分）。关于进度的报告和信息应当对废弃物管理中的所有参与⽅公开，这样各⽅都能了解当前情况并据此判断如何维持或改善⾃⼰的⼯作。因此，为了提⾼管理的有效性，相关信息不但必须公开，⽽且应由地⽅政府和其他各类参与⽅共同维护更新。对⽬的（与其他战略的协同性）、总体⽬标、阶段性⽬标的设⽴和测量以及制定国家废弃物管理战略的其他推荐步骤在第四部分会进⼀步详细阐述。64“.零废弃”的概念将在第四部分进⼀步探讨。By
Johann
Jaritz
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Commons56三分：制国废物理战略的虑事实上，各种形式的政策⼲预⽅法都可以并且已经应⽤于废弃物管理。典型的⽅式包括：⾏政决策；⽴法和执法；经济⼿段的应⽤；对⽣产者、消费者、⼤众等各⽅的引导教育；与⼯业团体和商业部⻔达成的⾃愿谅解；合理调动社区组织和社会组织的能量及其志愿⾏动的积极性；收集信息和数据；以及上述各种⽅法的组合。对这些政策⼲预⼿段（包括在某些废弃物管理的重点领域的应⽤）做出精⼼选择和综合运⽤，就形成了战略。这些政策选择取决于针对的废弃物类别以及本国国情（如⽂化、社会经济环境和结构以及地理条件）。因此，对于某个废弃物类别来说，就需要同时应⽤法规框架、定价⼯具以及能⿎励⽣产者、消费者、正规和⾮正规回收利⽤部⻔和⺠间团体参与的⽅案。对政策组合的选择依赖于充⾜的基础设施、相关数据的收集和合理的顶层设计。举例说明使⽤潜在的政策⼯具组合的⼀个例⼦，地⽅市政固体废物管理部⻔可以建⽴激励机制（如垃圾回收利⽤的奖项或奖励）；对不按规定处置垃圾或不进⾏垃圾源头分类的⾏为采取惩罚措施；对垃圾收集提出限制条件（拒绝收集未投进垃圾收运者所提供容器内的垃圾）；以及通过学校和图书馆进⾏宣传教育。国家政府则可以采取其他政策，⽐如实施特定产品（如电⼦废弃物）的返还计划，来促进回收利⽤；或在销售阶段即对部分产品（如汽⻋轮胎）征税以补贴垃圾管理。尽管有许多措施和⼿段可供使⽤，也确实在现实中有所应⽤，但需要对其中有⼀些要素进⾏简要说明，因为它们在废弃物管理政策、进⽽在战略的制定中处于核⼼重要地位。废弃物管理政策⼯具3.3⾃愿协议：⼯业团体-商业部⻔政策合理调动社区组织和社会组织的积极性对⽣产者、消费者、普通公众等各⽅进⾏教育经济⼿段的应⽤⽴法和执法⾏政决策每个废弃物管理战略的基础都是⼀套完整的法律和其他相关法规组成的体系。这个法律框架为其他所有形式的政策⼲预设定了基本背景。法律法规能使任何⽅⾯的废弃物管理政策⽣效，但主要是对如下关键要素做出规定：设置保护⼈类健康和保护环境的“底线”，例如：废弃物处理设施的⼤⽓污染物和⽔污染物排放标准、垃圾填埋场建设标准和焚烧⼚运⾏标准。规定危险废物⽣产、加⼯或处理设备的许可程序（包括对此类废弃物进⾏全程监管）。让国际公约规定的义务⽣效，尤其对于废弃物的跨境转移（遵守“巴塞尔公约”和该国作为缔约⽅的其他公约）法律法规65.垃圾处理的相关国际条约与⽂本详⻅于本指南附录B65。图8政策工具57国废物理战略指法规也可以对废弃物管理战略中的许多其他元素提供促进、⽀持或补充，包括：为如何管理特定类别的废弃物设置参数（例如，参阅欧66盟《废旧电⽓电⼦设备指令修正案》2012/19/EU
）约束某类产品的⽣产⽅式（例如，欧盟《电⽓电⼦设备中67某些有害物质限值指令修正案》2011/65/EU）为强制性⽣产者责任延伸制度⽅案建⽴基础（例如，要求某些产品的⽣产者回收废弃产品并对任何可能由该产品产⽣的废弃物承担责任）为废弃物管理系统提供基础性标准（例如，对市政固体废物回收系统的细节做出规定，⽐如垃圾箱的⼤⼩、颜⾊、以及垃圾收集的时间和频率等）规定历史遗留环境问题的法律责任（例如，污染场地或废弃的垃圾填埋场），以防⽌应由私⼈承担的责任转嫁于整个社区使其他⼯具产⽣法律效⼒或提供法律⽀持（例如：为收费制度提供法律⽀持；让政府有权进⾏废弃物计量统计；为收集和提交信息和数据做出授权；要求政府机构在废弃物管理⽅⾯达到某种绩效等）。为了其他⽬的⽽制定的法规（包括导则、标准、⾏政决策、税收和特定政策在内的其他政府⼲预形式）也会对废弃物管理产⽣作⽤：对温室⽓体排放采取的措施会对垃圾填埋场和焚烧⼚的管理产⽣影响。⽤地政策可能决定哪些⼟地可⽤作垃圾填埋场或其他设施。出于其他⽬的⽽制定的关于产品的法规会影响该产品的⽣产或销售，因此也影响其随后的废弃物产⽣情况（如以电⼦产品安全为⽬的⽽制定的法规和对电视的电磁频谱管理法规）。法规离不开遵守和执⾏。许多精⼼设计的法规体系最终失效，就是因为⽆⼈遵守。例如，如果有⼈随意倾倒垃圾，其他⼈就会认为可以通过随意倾倒的⽅式逃避法规约束。所有废弃物管理体系成功运⾏的关键都在于参与者⾃觉⾃愿和⾝体⼒⾏地参与到垃圾减量分类实践中，并遵守法规的要求。因此⼀个决定性要素就是遵守法律，并抑制违法⾏为。如果不采取⾏动确保⼈们守法并制裁违法者，任何法规体系都会失败。每个国家都需要⼀个独⽴、强⼤的督查机构或环境监管机构来确保废弃物管理系统的相关法律法规得到执⾏。要想让废弃物管理体系实现其功能，建⽴督察机构并确保其拥有合理的资源，与其他要素⼀样重要。因此必须确保⾜够资源分配给这类执法部⻔。建⽴法规体系所需的资源⽐为执法部⻔寻找资源更容易，因为⽴法是⼀劳永逸的，或⾄少不会频繁修改，⽽执法却是⼀项⽇常⼯作；但是要使整个废弃物管理体系⾏之有效，既需要⽴法，⼜需要执法。该问题在第四部分会进⾏进⼀步讨论。建⽴法律法规并不是政府决策的唯⼀形式。政府还有许多其他形式的⾏政决策同时进⾏或作为补充。例如，决定建造何种废弃物处理设施（或何种应被建造）与法规批准是两类⾮常不同的政策，尽管后者也需得到通过。政府或许必须解决选址问题，即选定适合建造新垃圾填埋场的场地、并按66.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:197:FULL:EN:PDF67.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:174:0088:0110:en:PDFPhoto
courtesy:
Ainhoa
Carpintero58三分：制国废物理战略的虑法律法规要求进⾏后续步骤如评估其环境影响，或确保其达到建设标准等。上⽂举例的选址问题是最难决定的问题之⼀。该决定也许取决于政府（国家、地区或当地），但常常也牵扯到各种利益冲突和公众反对（如邻避运动“不要在我的后院”，NIMBY（not
in
my
backyard）），所以必须谨慎权衡。如果某个⼤型设施（⽐如符合⼯程规范的垃圾填埋场）的选址能够在地区层⾯进⾏，能够为⼀个以上的城市中⼼服务且城市之间能分担建造和运⾏成本，那么问题会更容易解决。诚然，没有法律法规作为基础，任何⼀套废弃物管理体系都难以运⾏，但是法律⾏动并不能解决所有问题。法规适合于解决需要⻓期管理且在本国或本地区有⼀致性的问题。改变法律的过程是缓慢的，⽽且⾯对不同的环境不够灵活，在参与意愿不⾜的官僚机构⼿中还容易产⽣⾏政僵局。例如，⽴法不太可能是拾荒者可以发挥作⽤的领域；但另⼀⽅⾯，法律⼿段对于保护拾荒者权利也⾮常重要，例如对职业健康和安全进⾏⽴法，或者限制更有竞争⼒的⼤型⺠营企业整体掌控某个城市废弃物回收⾏业的权利。对于政府来说，与⼀⽅或多⽅（通常是⾏业或⾏业协会）签订⾃愿协议以引⼊某种措施，通常是⼀个⾮常具有吸引⼒的政策⽅案。此类协议在某些条件下尤为有效，例如某⼀类废弃物明显与特定的供应商相关联（如消费后的包装垃圾或⼿机）。政府有可能会同意包装⾏业以及使⽤包装的制造商或进⼝商（有时也包括社会组织等其他团体）的观点，即认为针对特定包装材料和使⽤包装的产品，⾏业应当执⾏某种⽣产责任延伸制⽅案和⽬标。如果没有制定这类⽅案或⽬标并未达成，那么意味着政府需要采取更强硬的⾏为（⽐如建⽴法规或采⽤经济⼿段）。⾃愿协议通常被看作是⼀种⾃律⾏为。因为参与⽅较少受到政治⼲预，谈判过程也没有那么艰难，所以它更受欢迎。⾃愿协议很灵活，并让参与⽅能够有近距离对话（参与者通常会与更⼴泛意义上的利益群体展开对话，如消费者群体、社会组织和社区）。尽管⾮常受参与⽅欢迎，但是⾃愿协议也受到了许多批评，尤其来⾃于社会组织。这种协议⽅式被批评者认为只是政治⼿段⽽⾮政策⼯具，是⽤宣⾔替代⾏动，协议中的⾏动过于保守，谈判过程不透明，执⾏⼒不⾜，⽽且常常⽆法达到所承诺的效果。⾃愿协议对于国家废弃物管理战略是否是⼀个有效⼯具需要根据其所针对的废弃物类别，以及产业结构、政治环境和可⾏替代⽅案等其他相关因素来进⾏评估。许多国家仍然认为⾃愿协议很有吸引⼒，即使有时只是将其作为实施更全⾯完善的⽅针政策之前的临时⼿段。自愿协议©
giftgruen
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photocase.com59国废物理战略指⽂本框3.4清除海洋垃圾的全球志愿⾏动
政府、政府间组织、产业界和科学家⼀起参与了⼀项旨在解决海洋垃圾、尤其是塑料垃圾的国际志愿协议“联合国环境规划署海洋垃圾议题全球合作⽹络68（UNEP
Global
Partnership
on
Marine
Litter）”。该协议是由联合国环境规划署（UNEP）发起的，旨在解决海洋垃圾问题的志愿⾏动。除UNEP以外，其参与者还包括⼀些国家政府或其相关部⻔（如美国国家海洋和⼤⽓治理署）、塑料产业从业者（来⾃33个国家的54个组织）、以及来⾃全球各地的科学家和政策制定者。该合作⽹络是为了实现《关于海洋垃圾问题的檀⾹⼭宣⾔69（Honolulu
Declaration）》⽽开展的⼀个⾏动。
塑料产业从业者已在该⾏业的《海洋垃圾解决⽅案70宣⾔》中作出了承诺，要更好地管理塑料垃圾。这些承诺主要集中在六个领域⾏动上：公私合作；通过研究推动科学认识；基于科学认识的政策并执⾏现有法律；讲求⽣态效率的垃圾管理；回收塑料垃圾⽤于循环再⽣和能源化利⽤；以及从塑料树脂颗粒的供应商到消费者都应更好地承担管理职责。68.


http://www.marinedebrissolutions.com/Global69.www.5IMDC.org70.
http://www.marinedebrissolutions.com/Declaration⼏乎总会限制政府能做的事，因此由废弃物产⽣者⾃⾏募资的⼿段更加具有吸引⼒。经济⼿段也可以⽤于解决其他市场失灵问题。回收再⽣等重要产业进⼊市场遇到障碍时，可以对其进⾏补贴。补贴可以直接给到从业主体，但更多以组织援助、免税期和建⽴回收再⽣产业园区等形式出现。经济激励也可以⽤于引导管理者期望的⾏为出现，⽐如对进⾏垃圾分类的家庭收取较低费⽤，或者限制不可回收垃圾的产⽣。“正确定价”，即对可能成为废弃物的产品以及垃圾处理服务（服务费和使⽤费）进⾏合理定价，是所有废弃物管理政策想要取得成功的核⼼因素。废弃物管理中使⽤经济⼿段是为了让系统提⾼效率；最重要的是，可以使废弃物管理成本内部化也就是说将这些成本计⼊价格中，以便那些给整体废弃物管理系统增加成本的主体真正承担这些成本。如果管理成本能由废弃物产⽣者承担，那么管理者和政策制定者的负担将会⼤⼤减轻：⾸先，经济⼿段可以为以下⾏动提供强⼤动机：减少垃圾产⽣；以及在不可避免产⽣⼩部分废弃物的情况下，最⼤化提升其重复使⽤和循环利⽤潜⼒。其次，它还可以让政府不必再从公共预算内拨款⽤于废弃物处理。实际上，因寻找废弃物处理经费带来的困难经济⼿段
60三分：制国废物理战略的虑然⽽，对废弃物管理服务进⾏收费并不容易，所采⽤的⽅法必须视各国国情⽽定。例如：⼀开始可以先收取废弃物收集服务费。清理垃圾对环境的改善显⽽易⻅，因此该服务也容易得到公众接受。收取垃圾焚烧发电或垃圾填埋场服务费，可以为这些服务的运⾏和发展筹集资⾦。•如果能做到收费透明，这种收费制度也可以⿎励垃圾产⽣者反思他们的⾏为，虽然公众通常更不愿为该服务买单。•如果可能的话，出于财务可持续性考虑，末端处置成本也应包括在收费系统内。这是为回收利⽤、循环再⽣和其他源头减量⽅案提供⽀撑。在产品销售阶段征收赋税可以为重复使⽤、材料回收利⽤和循环再⽣提供资⾦来源。这个⽅法对于那些⼀旦混⼊其他废弃物就会产⽣问题、并需对处理⽅法进⾏特殊设计的产品，如废油、轮胎等汽⻋中产⽣的废弃物或电⼦废弃物，尤为有效。对之前免费的服务开始收费，可以推动⼈们的⾏为变化，例如商场和超市有偿提供塑料袋。直接补贴可以激励那些没有补贴就会难以运营的产业，⽐如，当供应商提供的替代产品减少了废弃物产⽣时，可以对这些供应商进⾏补贴。但是直接补贴需要慎重引⼊和细⼼管理，以免这些产业对补贴产⽣⻓期依赖性。并⾮总是需要使⽤法律⼿段，因为许多废弃物处理过程有可能产⽣盈利，尤其是在对废弃物产⽣者和供应链上所有参与者精确地收取处理费的情况下。事实上，有证据表明如果得到合理定价，减少废弃物产⽣可能给产⽣者和处理服务提供⽅省下⼤量资⾦。实施激励⼿段并改变态度，还可以发挥很⼤的作⽤。许多⽣产企业和商业公司在看到他们对垃圾合理处理的努⼒得到回报后，就开始表明要改变⾃⼰商业⾏为或者重新设计产品的意愿。在清洁⽣产⽅⾯进⾏改进，可以提⾼效率，因此不仅有盈利空间，还可以保护环境。在某些情况下，根据⽣态理念重新设计的产品在市场上可以⾼价出售。公司通过积极参加具有社会影响⼒的废弃物源头减量项⽬，可以提⾼声望和公众对品牌的认同度。经济⼲预的另⼀种形式是政府采购环保型产品（“绿⾊采购”）。例如，政府可以在采购时选择再⽣产品或者不容易产⽣废弃物问题的产品：如办公⽤再⽣纸和达到⼀定易拆解标准的⼿机。实现环境友好型废弃物管理的合理经济⼿段是“绿⾊经71济”的⼀部分。过去有⼀些资源的价值⼀直被低估或忽视，绿⾊经济这个概念是通过认可这种价值来重构传统经济思维。绿⾊经济讲求低碳、资源效率和社会包容性，旨在推动碳减排和其他污染物减排⾏动，优化资源利⽤，以及保护⽣物多样性和⽣态系统服务功能。经济⼿段尽管是⼀个具有吸引⼒的政策选择，但在实践过程中有时难以运⽤，且效果千差万别：有些类型的废弃物不适⽤于应⽤经济⼿段，例如很难对公共区域或体育场产⽣的垃圾收费。有时政府将废弃物处理费⽤和税收纯粹作为财政来源，⽽没有⽤于预防垃圾产⽣和源头减量。如果对某⼀突出产业投⼊过多关注（如旅游业），其他产业的废弃物问题改善的可能性会被忽视。这⼀点会导致激励政策变得碎⽚化，或者因为政策缺乏⼀致性⽽⽆法为废弃物管理创造有利环境。就市政固体废物来说，激励政策能否最⼤程度地减少垃圾产⽣，取决于收费⽅式。⽐如说，如果按照每单位（如每⼾家庭）的平均垃圾产⽣量定额收费，那么事实上并没有真正激励公众最⼤程度地减少垃圾产⽣。收费⼀⽅⾯可降低对废弃物处理设施的需求，另⼀⽅⾯也有助于筹措处理费，但要想达到遏制垃圾产⽣的效果，可能需要设置⾮常⾼的费率。某些产品的使⽤量很难因为经济⼿段刺激就得到减少，⽐如减少汽⻋相关的废弃物（废油、轮胎、报废汽⻋等）就需要⼈们减少购买或使⽤汽⻋。如果废弃物收费过⾼，某些产⽣者或许会选择⾮法处置垃圾。⼈们为废弃物管理付费的意愿要低于购买能源、⽔或⼿机服务，因此征收⾜够覆盖成本的费⽤是⼀个难题。71.http://www.unep.org/greeneconomy61国废物理战略指为相关产业提供补贴，可能会导致企业对政府⽀持产⽣习惯性依赖，且对于⽆补贴产业来说也可能造成不公平竞争。⼀旦采取了激励政策，从政治上考虑，就很难减少或撤销，即使对补贴的实际需求已减少，或者废弃物管理优先次序上更⾼层级的产业也对这些有限的补贴存在需求。尽管有着种种局限性，经济⼿段仍然是⼤部分废弃物管理战略的核⼼。与其他领域相同，有效地制定和实施这些经济⼿段需要⾜够⾼的技能⽔平和谨慎的考量：某些贫困社区可能甚⾄⽆法负担废弃物管理服务的最基本费⽤。需要合理安排，来免除这些社区的费⽤，也可以将收取的费⽤以补贴形式返还。由于⾮法倾倒垃圾的情况很有可能出现，因此应当设计⼀些经济⼿段来尽量减少这种可能性（⽐如在填埋场实⾏进场收费就可能刺激⾮法倾倒⾏为出现，⽽在商品价格中征税则不会）。在某些情况下，守法宣传活动也可以减少垃圾⾮法倾倒⾏为。如果想要废弃物管理取得优异成果，相关政策必须把许多利益攸关⽅态度和⾏为的改变作为⼀个重要组成部分。⽣产者需要重新思考其产品的范围、成分和设计，以及⽣产⼯艺的设计和结构。商家、办公室职员和建筑拆迁业及其⼯作者都需要重新思考他们对于制造垃圾的态度。同样，还应当⿎励消费者在废弃物管理中发挥作⽤，⽽不是简单地丢弃对他们不再有⽤的物品和材料。⼯业部⻔、企业或每个办公室、场所和设施为了减少废弃物产⽣⽽做出的许多改变，都可以获得利润，或者⾄少避免经济损失。应当⿎励或教育⽣产者和商家去了解并接受产品设计和⽣产流程设计以及商业实践的改变。许多动因都可能推动它们做出改善：仅出于纯粹的经济动机，⽣产者和商家就会做出⼀些改变。教育及⾏为改变
有些⽣产者为了获得营销优势（⽐如建⽴品牌声誉），⽽做出改变。有些⽣产者和商家为了避免受到法律制裁，⽽做出改变。⼤部分改变的发⽣是多种原因和动机共同作⽤的结果。激励和教育可以使消费者做出许多有效改变，例如：减少购买会增加垃圾产⽣量的产品，转⽽购买⽆包装或简易包装的商品，或⼴义上的环保产品尽可能对商品进⾏重复使⽤、回收利⽤或循环再⽣，⽽不是丢弃它们尽可能在家做厨余垃圾堆肥进⾏垃圾分类以⽅便垃圾进⼊回收利⽤和循环再⽣渠道根据产品说明或在政府指导下，将有害废弃物与⽣活垃圾分开。提⾼消费者意识的⼀个⼿段是使⽤⽣态标识，即要求商品贴上特定的标签，显⽰其对健康和环境影响的信息。在现时语境下，这指的是该商品变成废弃物后的潜在影响以及可能采取的循环再⽣⽅式。另⼀种⼿段是通过市⺠咨询中⼼提供公众教育，以帮助⼈们参与到废弃物管理的过程中，⽐如做垃圾分类。提⾼认知⽔平和提供⾏为动机，在过渡时期尤为重要。例如，在废弃物管理⽅式出现重⼤变化或者第⼀次征收垃圾费时，让产⽣者意识到改变即将发⽣，对于提⾼守法率⾮常关键。⼀些受众容易接受教育计划所传递的针对性信息。个⼈和家庭层⾯尽早教育⼉童并培养他们正确处理垃圾的意识，然后在学校⾥继续巩固这种意识，会在多年后获得回报，使他们在处理垃圾时养成负责任的态度。对于拥有特定产业的国家来说，可以开展有针对性的意识培养项⽬。例如，对于⼀个旅游业很发达的国家或地区，尤其是在⽣态脆弱地区，向旅游从业者和游客提供相关信息并开展教育，显得⼗分重要。62三分：制国废物理战略的虑每⼀个好的政策决定都是以掌握各种相关信息为基础，其中包括：关于废弃物的数据和信息：垃圾产⽣速率、组分和处理⽅法废弃物管理体系的相关信息（如：收集⻋的数量和类型）从业者⼈数和技能⽔平其他地区实⾏的废弃物管理政策和开展的项⽬信息关于废弃物问题产⽣的影响以及政策选择所造成的影响的信息其他相关信息（如：产业结构和⽣产模式、消费者选择等）。因此，信息交流和收集是政策制定、选择以及执⾏过程中的⼀个核⼼部分。⼀个好的信息库能够将现状与废弃物管理战略中设⽴的总体⽬标和阶段性⽬标做对⽐，监测完成进度，并进⾏绩效评估。它能够给出战略开始实施前的初始状况，以便了解72随着时间推移，预期的阶段性成果是否达成
。如前所述，关于废弃物管理的⾼质量信息很难获取，这也是废弃物管理政策中最具挑战性的部分之⼀：由于缺少可靠信息，政策往往在混沌中做出选择。信息不仅是好政策的必要基础，有时其本⾝也是⼀项政策⼯具。污染物排放与转移登记制度（Pollutant
Release
73and
Transfer
Registers，PRTRs）是要求各类实体组织（⼤部分是但不限于⺠营企业）公开报告其危险化学品排放的制度。这个制度通常还要求公开危险废弃物转移及其处理或处置的信息。该报告流程主要有以下⼏个⽬的：将会产⽣污染的⾏为向公众公开；向政府提供信息；以及促进该实体本⾝进⾏⾃律。监测、信息和绩效评估这些制度依赖于信息的公开性来影响报告者的⾏为。类似的，企业⾃愿公开的可持续发展报告通常提供了范围⼴泛的信息，包括废弃物产⽣量。技术选择
72.
除了上⽂引⽤的参考⽂献，其他关于废弃物管理中数据和信息的⽂献包括：
Wilson
D.
et
al.
(2013).
Benchmarking
Indicators
for
Integrated
and
Sustainable
Waste
Management
(ISWM),
ISWA
World
Congress,
7-11
October
2013,
Vienna,
Austria
and
World
Bank
(2001).
Strategic
Planning
Guide
for
Municipal
Solid
Waste
Management.
⻅以下⽹址：http://www.worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf
http://www.worldbank.org/urban/solid_wm/erm/CWG%20folder/Lineam.PDF
WASTE
(undated)
The
Waste
Key
Sheets.
⻅以下⽹址：www.wastekeysheets.net73.
http://www.prtr.net国家需要选择并应⽤最适合其国情的技术。通常，发展中国家倾向于使⽤低成本和低维护费⽤的技术，⽐如：选择⼿推⻋⽽⾮专⽤的⼤型垃圾收集⻋（如果没有进⾏正确维护就会⻓期⽆法使⽤）来收集⽣活垃圾；选择有机易腐垃圾堆肥⽽不是⽣活垃圾焚烧。通过研发来提供新的解决⽅案或改善现有⽅案，以及在可选⽅案中做出⾃觉⽽审慎的选择，是政策制定过程中的⼀个基本部分。⼀个成功的政策⽅案包含了：对合适的技术进⾏选择，采取技术转让的⽅式获取最佳技术和最适合本国废弃物管理战略⽬标的技术，以及合理配置技术解决⽅案。
©
Shutterstock.com63国废物理战略指法律法规图9废弃物管理政策的要素法律和法规规范、标准和导则遵守和执⾏环境责任自愿协议与特定供应商及产业引进具体措施（如：某种⽣产者责任延伸）⾃律经济手段征收赋税服务费和使⽤费补贴政府绿⾊采购教育提升意识的活动宣传教育⽅案咨询中⼼⽣态标识信息与监测信息交流和收集信息公开绩效评估技术选择研发新⽅案或改善现有⽅案技术转移取舍与选择政府需谨慎选择政策⽅案。这些选择会在更⼴泛的环境中起作⽤，⽽这个环境也对这些选择产⽣直接且重要的影响。例如：⼀国的地理条件甚⾄地质结构都可能成为重要因素：国家的地形、⽓候、城市化程度和地区差异等变量会影响规划、基础设施选址、以及技术选择等问题。例如，珊瑚礁为主的国家与⼭地⾼原为主的国家或沙漠为主的国家所适合的政策完全不同。⼟地规划政策为城镇废弃物管理规划设置了⼤背景（如街道宽度和布局会影响垃圾收集⽅案、临时垃圾贮存点的可选⽅案、以及填埋场、转运站或其他垃圾处理设施的选址）。废弃物管理政策会对其他领域的政策，如贸易、税收、公共健康、公共财政和环境与交通等领域的政策，产⽣直接影响或联系。这种影响有时会互相促进，有时则有可能相互制约。在考虑与其他领域政策的联系以及可能产⽣的正反两⽅⾯影响时，政府应当具有⾼瞻远瞩的视⻆。⽐如，改善废弃物管理将有利于解决全球⾯临的三个主要问题：⻝物、⽔和能源：•有机易腐垃圾堆肥能为⻝物⽣产提供养分并改良⼟

壤；另外，这将降低对垃圾填埋场⽤地的需求，从⽽对耕地形成保护。政策选择技巧与陷阱
3.462三分：制国废物理战略的虑©
Rich
Anderson
/
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/
via
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Lukow
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photocase.com圾中（⽽是例如被孩⼦们收⾛），但是从总体上看或许会损害拾荒者的回收收益。垃圾填埋场禁⽌电⼦产品进⼊的规定也许会导致⼈们把旧电视和旧电脑丢弃在路边。所有出于废弃物管理⽬的然⽽却没有很好设计的税收政策也许只会扭曲国家的税收制度。还有许多其他像这样好⼼办坏事的例⼦。避免负⾯影响的唯⼀解决⽅法就是谨慎考虑政策选择；尽可能与所有利益攸关⽅进⾏协商；在制定和实施某⼀政策时，综合考量该政策与其他废弃物管理政策以及与其他领域政策之间的联系；避免⽚⾯和仓促决策；以及当决策出现问题或者证明⽆效时愿意做出改变。并⾮所有上述误区都会出现在战略制定，即在最开始做出政策选择时。许多最困难的挑战都出现在实施阶段。第四部分将会详细讨论这个问题。不过值得注意的是，整个过程中时刻都需要细致地综合考量以及对进度进⾏仔细评估，并在整个战略制定和实施的过程中都应谨防上述误区出现。随着战略开始贯彻并持续实施，为了取得更好的效果，寻找⼀些途径来做好能⼒建设，让各类机构学习交流经验不断获得政治资本和政治⽀持，以及优化调整并坚持相关⾏动，也显得⼗分重要。•减少废弃物产⽣并改善其管理，可以减少⽔污染；⽽⼟壤经改良后，保持⽔分的能⼒也会提⾼。•沼⽓和甲烷回收有利于满⾜能源需求。⼀国的治理能⼒和制度结构是制定废弃物管理政策的基础，并会影响最后产⽣什么样的政策。不过，与地理条件不同，治理能⼒和制度结构可以进⾏改良。制定和实施国家战略的⽬的之⼀，就是增强和改善国家在废弃物管理⽅⾯的治理能⼒和制度结构。与各扫⻔前雪的⽅式相⽐，有些国家更有可能通过合作来达到最佳成果。由⼀些⼩国按照地理相似性结成的伙伴关系，尤其是⼩型岛国，即是⼀个实例。对于这些国家来说，单独建设资本密集型⼤型设施⼏乎不可能，但合作建设却是可能的。相似地，如果⼏个国家的废弃物管理专家通⼒合作，那么战略的制定过程会变得容易管理得多。废弃物管理政策与其他领域的政策⼀样，其中⼀个看起来具有吸引⼒的政策⼯具可能最后会引发问题或产⽣负⾯结果。例如，政府决定从此只采购再⽣纸，可能会让造纸公司只是把本来⽤于包装的再⽣纸⽤于⽣产政府购买的办公⽤纸。饮料瓶押⾦计划可能会让饮料瓶不被随意废弃或进⼊垃65国废物理战略指国家废弃物管理战略的制定国家废弃物管理战略的实施国家废弃物管理战略的检讨和更新4.14.24.3第四部分：国家废弃物管理战略：一个多元参与的过程66分：国废物理战略：一个多元的过程国家战略会变成什么样⼦，取决于后⽂所述的⼀系列因素。纯粹为了举例，本部分最后列出了两份国家废弃物管理战略的⽬录。这是两个假想国家⾯对不同类型废弃物管理挑战和重点问题所制定的。本部分列出的步骤和问题，与本指南前⾯各部分讨论过的⽅法论保持连贯⼀致，是通过总结许多国家制定废弃物管理战略制定过程的⼴泛实践中的经验教训⽽得来的。没有放之四海⽽皆准的答案和解决⽅案，但仍然可以识别出⼀些共同要素，如下⽂所⽰。本部分列出的这些步骤，不是⼀成不变的，也不是万能药⽅，⽽需要根据各国国情因地制宜，灵活应⽤。各国需要根据各⾃特殊的环境、政治和体制氛围，来评估本部分所建议的步骤、所提出的问题。每个国家都有各⾃的制度、法律和政治环境，但是⼀项成功的战略的制定流程，都要考虑⼀些共同的要素。这个部分包括：提出每个国家在制定战略过程中都必须回答的⼀些问题考虑每个国家在制定战略过程中都必须考虑的因素识别每个国家在制定战略过程中都必须经历的步骤。在回答这些问题和解决这些议题的过程中，各国都会遇到第三部分所讨论过的⼀系列政策选择。⼀项国家战略是将⼀套连贯的政策选择体系应⽤到废弃物和废弃物管理议题的全范围之中，尤其是国家战略确定的重点议题上。这个部分⾸先是讨论国家战略的制定，尤其是采⽤多元参与的⽅式和具有包容性的程序，以保障各类主体具有主动性并取得它们的⼴泛⽀持⽽缺乏这两点国家战略⼏乎注定会失败。这个部分还阐述制定过程之后所采取的步骤，即国家战略制定完成后的实施和重新检视。67国废物理战略指图10国家废弃物管理战略的制定、实施、监测、检讨和更新等流程制定国家战略准备工作和组织工作启动选定牵头机构保障跨部⻔协调确定基准线，开展其他事前调研⼯作获得对制定战略的政治认同确定基本要素确定战略议题的范围树⽴战略⽬标明确期待取得的效益保障制定战略所需的资源识别能⼒和限制条件设置战略制定流程的总体时间线分析与其他政策之间的相互关系识别并邀请相关⽅参与考虑政府内的利益攸关⽅考虑政府外的利益攸关⽅识别这些利益攸关⽅各⾃的⻆⾊联系这些相关⽅建⽴国家协调委员会，以及分⽀委员会、⼯作组、检讨组对职权范围，以及相关⽅⻆⾊、⼯作组、会议、期限和产出的时间表达成⼀致开展现状与问题分析考虑⽬前的重点问题和政策识别现有的数据和信息考量地理、⽣态、⽂化因素对政府、技术、⽴法等⽅⾯的基本条件进⾏检讨评估⽬前废弃物管理⽔平，包括影响考虑⽬前各类社群的意识和参与度检查相关的财政和⼈⼒资源确定框架内容识别重点问题识别紧急性突出的废弃物类别和议题识别重要性突出的废弃物类别和议题识别和准备未来的挑战选择政策⽅案并起草战略动员合适级别的政府考虑现有的信息和数据分析预防废弃物产⽣和循环利⽤的可选⽅案评估政策⼿段设⽴阶段性⽬标和指标识别能⼒建设的机会识别改善信息质量的机会明确互补的相关政策将作出的改变起草⾏动计划签署和批准开展最终的公众咨询获得⾼层的政治背书和承诺68分：国废物理战略：一个多元的过程实施国家战略回顾和更新国家战略启动获得正式通过开始实施的同时进⾏公众宣传执⾏和监测提升关键相关⽅的意识并与其保持沟通指定各⽅的职责和任务动员和分配资源修订相关法律法规建⽴依法执⾏体系建⽴并完善信息体系建⽴⻓效机制，以维持向前推进的动⼒保证持续监测正视失误，并对⾏动进⾏重新思考评估进度和成果参照总体⽬标和阶段性⽬标，分析和评估进度开展周期性监测并对过程进⾏检讨组织独⽴评估调整战略确认对战略做调整的需求将成功⽅案应⽤于其他废弃物议题或类别分析外部环境发⽣的改变更新国家战略（根据现实情况的要求，进⾏部分更新或全部更新）69国废物理战略指制定国家战略需要⼀些准备⼯作。⾸先，需要确定组织结构，以启动流程，并且需要确定战略的⼀些基本变量。这样，各类利益攸关⽅参与进来时也不会毫⽆头绪。然后需要确定利益相关团体的范围，及其在战略制定过程中参与流程。需要进⾏现状和问题分析，来建⽴战略制定流程的起点。
只有这样才有可能确定国家废弃物管理重点⼯作，做出政策选择并形成战略。国家废弃物管理战略的制定4.1制定战略的第⼀步是要考虑如何启动。
每个国家的起点不同，但每个国家开启这⼀流程的基本要素都始于回答以下关于“谁”和“什么”的问题：谁是推动这⼀进程最合适的主体？战略制定⼯作的起点或基准线是什么？准备和组织⼯作的考虑因素最适合负责战略制定过程的机构很可能取决于该国的政治和⾏政体制。然⽽，在全国范围内获得政治承诺和统⼀⽬标则是⾄关重要的。如果没有制定战略并保证随后实施的政治意愿，那将⼀事⽆成。安排专⼈负责战略的制定也很关键。这是组织⼯作取得成功的⼀项基本要求，虽然政府内部可能会有不同的利益攸关⽅对这个过程产⽣影响，但必须有专⼈或特定的团体负责推动这⼀过程。挑选牵头部⻔是每个国家的事情，但⽆论是哪个组织牵头，都需要政治权⼒和资源来安排⼯作重点及后续事宜。有时候⼀个部⻔会得到政治授权，很明显应由它牵头。在其他情况下，采取责任分⼯的⽅式会更好。然⽽，这种选择应在⼀开始就做出，这样制定战略的后续步骤才能更清晰和具有确定性。⼀些辅助机构也将是必要的。随着战略制定过程的推进，可能会对这种机构安排作出调整；但指定某些机构，如项⽬办公室或特定的⾏政机构，可能有助于早期阶段的聚焦，并将制定战略作为⽇常⼯作。部⻔间协调与合作，即确保相关部⻔跟上战略制定的步伐并提供积极⽀持，是⾄关重要的。除了⺠间利益攸关⽅参与废弃物管理之外，部⻔间协调也是必要的。在本部分的后⾯，我们将论述如何进⾏现状和问题分析，并开展全⾯、完整、合理的现状调查，以便为制定战略提供⽀持。然⽽，对于⼀些国家⽽⾔，在战略制定流程深⼊开展启动70分：国废物理战略：一个多元的过程之前，就有必要对初始状态进⾏预评估（基线研究），以掌握⼀些基本信息，确定制定国家战略的必要性。另⼀些国家可能也会进⾏可⾏性研究和分析⼯作，以确定在没有进⼀步援助的情况下，本国是否有能⼒保证制定国家战略的⼯作顺利进⾏，并确定制定战略所需的分析参数。还有⼀些国家可能希望通过分析当前（通常是不可持续的）废弃物管理实践产⽣的成本，来为国家战略提供案例。这种成本评估本⾝就是74有必要制定国家战略的有⼒论据。

这些初步步骤将不可避免地涉及以下需要考虑的事项：各种团体和利益攸关⽅需要参与的议题，战略议题范围和时间期限问题，以及对所需资源和可⽤资源的估计。尽管这项初步⼯作可能涉及战略制定⼯作的基础，但重要的是在利益攸关⽅参与之前不能作最终决定。任何国家在开始制定废弃物管理战略时的⼀个核⼼⼯作，是要集中解决以下问题：哪些事情最好在国家层⾯开展⼯作，以及哪些事情适合在其他层⾯完成。答案会因国⽽异：例如，⼀个庞⼤的联邦制国家，可能会采取与中央集权的⼩国不同的解决⽅案。对于每个国家⽽⾔，⾄关重要的是，国家层⾯的决定并不意味着地⽅⾏动和创新是⽆⾜轻重的。国家和地⽅之间必须保持相互促进、相互⽀持的关系。



许多国家会发现其他国家在制定废弃物管理战略⽅⾯的经验具有重⼤价值。总结其他国家在战略制定过程不同阶段的教训也很重要，同样，每个国家的经验也应该向外分享。附件C和附件D中的材料是不错的例⼦。以类似的⽅式，区域经验应该在全国范围内共享。应当认真和系统地收集和分享成功和失败之处，吸收试点项⽬的经验教训。战略的问题⻆度和重点显然是需要尽早确定的问题。然⽽我们要指出⼀个⾄关重要之处：制定战略的过程要取得成功，利益攸关⽅的参与应发挥核⼼作⽤；应确保组织利益攸关⽅参与之后，才决定关键事项。如果重要事项在利益攸关⽅参与之前决定，那么可能会导致战略⽆法融⼊他们的洞⻅，其信任和信⼼也会受损。因此，最好在建议书或战略草案中考虑下列问题，尽早提出并在战略制定过程中进⾏调整。在某些情况下，可以向利益攸关⽅提供多个⽅案，让他们做出选择，⽽不是在利益攸关⽅参与程序开始之前就已经做出了关键决策。现阶段的关键问题是：如果可能的话，哪些废弃物类别或议题应排除在战略考虑的范围之外？战略的总体⽬标或宗旨是什么？国家战略预期会为国家创造哪些效益？战略制定过程将如何获得资源和资助？⽬前具备什么能⼒？能⼒有哪些局限？战略制定过程的时间表是什么？废弃物管理战略与其他战略或计划存在什么样的相关性？
应尽早决定废弃物管理战略的议题范围。⼀些类别的废弃物可能要单独管理，例如，放射性废弃物需要特殊管理，不太可能因为融⼊国家废弃物管理战略⽽获益。但是，除了这个例外情况，国家战略从⼀开始就应当尽可能对废弃物管理的⽅⽅⾯⾯进⾏综合考虑：为了避免某些类型的废弃物可能会被遗忘，最好是先将其考虑进来，然后归为较次要的废弃物类别。这样保留了将来重新考虑其优先次序的可能性（优先级设置将在下⾯详细讨论）。任何类型的废弃物，即使⽬前没什么意义，也可能需要在某个阶段进⾏管理。确定基础74.
在⽀持性⽂件中给出了这种成本评估的⽅法。71国废物理战略指⾸先关注最重要的事项是合理的，特别是在战略要经常更新的情况下，更是如此。如果有些废弃物因为在国境外进⾏处理⽽不适合纳⼊到战略之中，那么这些废弃物管理的相关议题就有可能会被排除在战略范围之外。这些议题⼤部分都受到特定国际公约的监管，尤其是与海上作业有关的废弃物议题。《防⽌船舶污染国际公约》及其议定书（MARPOL）涵盖了船舶正常运⾏产⽣的废弃物（例如来⾃船上厨房的⻝物垃圾）。船舶的拆解和循环再⽣受到2009年《船舶安全与环境⽆害化回收利⽤⾹港国际公约》（《⾹港公约》）的管制。装船后进⾏海洋处置的废弃物受到《伦敦公约》（1972年）及其1996年议定书（《伦敦公约》）的管制。这些议题归国际海事组织（IMO）管辖。然⽽，⼀旦船上垃圾被卸到岸上，⼀旦船舶被拆解，所产⽣的废弃物就会与其他需要处理的常规废弃物别⽆⼆致（对于⼀些国家来说，这些废弃物已经与国内产⽣的废弃物等量⻬观）。这些类型的废弃物可以与任何其他类型的废弃物⼀样纳⼊国家废弃75物管理战略。在⼀些国家，有轮船或⼩船在国内⽔域（⽔坝所辖⽔域、内陆⽔道、湖泊和封闭海湾）航⾏，这些船舶运营过程中产⽣的废弃物应与其他任何类型的废弃物同等对待。
废弃物的海洋处置是另⼀个不同的议题。《伦敦公约》各⽅对此类处置的控制⾮常严格。除了公约规定的特殊情况外，利⽤海洋处置废弃物的做法对于任何国家都不是可持续性的废弃物管理⽅案。
因此，航运相关的废弃物管理（例如，对船只⼊港后卸下的垃圾进⾏管理）应该纳⼊国家战略。类似的思路适⽤于⻜机上产⽣的垃圾。废弃物管理和其他国际议题会存在交叉的情况，包括向海洋排放垃圾的情况。对此类情况的进⼀步考虑⻅附件B。在国家战略的范围内还可能需要考虑其他问题：例如向海洋排放污⽔通常不被视为废弃物管理的⼀部分。《保护海洋环境免受陆上活动影响的全球⾏动纲领》76（GPA）提供了关于污⽔处理的国际导则。污⽔处理过程产⽣的某些废弃物，如污泥，应当纳⼊各国的废弃物国家战略。利⽤海洋处理其他类型废弃物，例如，将采矿或矿⽯加⼯产⽣的废弃物打成泥浆、并通过管道泵⼊海洋的处理⽅式，应纳⼊国家战略。污染场地的评估或修复通常不归⼊废弃物管理。然⽽，需要对修复⼯作所产⽣的废弃物加以管理，因此在逻辑上应纳⼊国家战略。⾃然灾害如地震或台⻛带来的废弃物可能造成重⼤挑战。对于⼤多数国家⽽⾔，此类灾难是罕⻅的事件，灾害废弃物管理通常作为减灾防灾规划的⼀部分。然⽽，对于那些特殊⾃然灾害发⽣⻛险⾼的国家来说，更适当的做法是，要么将其纳⼊国家战略，要么细致⽽明确地厘清与废弃物管理战77略和防灾减灾战略之间的界限。发⽣灾难时，所产⽣的废弃物量可能会⾮常⼤，以⾄于会超过该国在正常情况下的处理能⼒。每个国家都应树⽴⼀个共同的⽬标，即尽量减少其国界内产⽣的废弃物数量，但应该给这个⽬标赋予更具体的形式：75《.巴塞尔公约》缔约⽅特别关注“公约”与国际海事组织的关注事宜交叉点。例如，参⻅Decision
VIII/9
of
the
Basel
Convention，⽹址为http://archive.basel.int/meetings/cop/cop8/docs/16eREISSUED.pdf＃viii09。
另外，需要指出的是，《⾹港公约》尚未⽣效《巴塞尔公约》的规定适⽤于船舶拆解的任何相关特定情况。76.http://www.gpa.unep.org/77.联合国环境规划署和联合国⼈道主义事务协调办公室（OCHA）环境联席会发布了Disaster
Waste
Management
Guidelines，可在http://ochanet.unocha.org/p/Documents/DWMG.pdf上获取。72分：国废物理战略：一个多元的过程⽂本框4.1零废弃总体⽬标应该是⼀般性的，并与本国整体上的废弃物问题相互关联。它应该具有前瞻性。•但战略也应具有现实性，应考虑资源和能⼒的限制：⽬标过⾼的战略可能会因为结果达不到预期⽽造成失望。废弃物管理战略应着重于预防废弃物的产⽣并逐步淘汰产品中危险物质的使⽤，⽽不仅仅是在废弃物或危险物质产⽣之后再进⾏处理。•废弃物管理是⼀项永远不会完成的任务，如果战略过分强调处理现有废弃物的重要性，就永远不会有任何时间、机会或资源⽤于预防。废弃物管理战略应该附有具体的阶段性⽬标和时间表，才能明确前进的⽅向，并衡量进展情况。随着战略制定过程的深⼊和相关信息的丰富，特别是在对重点废弃物类型和重点议题制定⾏动计划过程中（⻅下⽂），理应设定阶段性⽬标。在⼀些国家，区域和地⽅城市制定⾃⼰的阶段性⽬标也是必要的。许多国家已经把在某个特定⽇期之前实现“零废弃”，作为国家（或有时是区域或地⽅）的废弃物管理⽬标。没有⼀个国家或城市已经完全达到这个⽬标；但是也从来没有哪个国家或城市满⾜现状，认为⾃⼰的废弃物减量⼯作已经做得⾜够好。每⼀次成功都激发了⼈们要做得更好的进取⼼。⽽这正是废弃物管理持续改进的动⼒。采⽤零废弃作为国家废弃物管理⽬标，意味着认识到控制废弃物产⽣量和提⾼循环利⽤率还不⾜够，整个社会要有最终完全消灭废弃物的远⼤⽬标。零废弃的⽬标体现出永不停顿的废弃物管理改⾰精神和实践⼈们要在⼀个阶段性⽬标实现后，继续向新的困难进⾏挑战。零废弃其实就是⼀个很实⽤的⽬标，它能不断提醒⼈们要超越⾃⼰的短视，坚持把握住根本且⻓远的改⾰⽅向。它更提醒⼈们要为这样的⽬标设置具体的、可衡量的阶段性⽬标，因为只有这样才能不断逼近完全消除废弃物的理想状态。73国废物理战略指基于政治⽅⾯和其他⽅⾯的原因，战略制定和实施过程将凸显废弃物优化管理可能带来的效益：减少垃圾产⽣，降低成本，开发再⽣产品和再⽣材料的市场，减轻贫困，改善社会宜居性，减少环境和健康影响并降低相关成本（如第⼆部分所探讨的）。这些效益需要在有信息⽀持的情况下真实地呈现。国家战略的制定本⾝就是动员和协调国家与地⽅、政府和⺠间的资源的⼀种实践。⾜够的资⾦和其他资源（例如相关组织投⼊充⾜⼈员）将确保战略制定过程不会停滞不前。战略⼀旦制定完成，战略实施过程中所需资源将与制定过程所需资源截然不同。需要考虑制定国家战略所需的能⼒。由于能⼒（技能、资本）所限，⼀个国家最初可能会选择限制议题范围，或者选择在能⼒提⾼或管理⽔平提升后扩⼤议题范围。这⾥需要注意的是，⼀个国家的管理能⼒往往分散在地⽅上，因此可能不会⽴即显现。只有在进⾏现状和能⼒分析（⻅下⽂）的基础上，⼈们才会对现有能⼒的范围和深度有更加清晰的认识。战略的制定过程只有在确定明确的时间表之后，才能算完成，才能批准实施（包括要采取的任何正式步骤措施），这⼀点⾮常重要。战略本⾝应包括执⾏和检讨的时间表。战略的其他要素中隐含着许多时间要素，例如，总体⽬标和阶段性⽬标不仅详细指出了所追求的废弃物减量成果，⽽且还包括实现该成果的期限。在实践中，战略制定过程可能包括规划中的⾥程碑和考核期，使参与者更有计划性。设定短期、中期和⻓期（例如分别为2年、5年和10-20年）的⾥程碑（例如，代表⼯作进度的阶段性⽬标），是⼀个不错的⽅法。在这个阶段，还需要考虑、识别、列出废弃物管理战略与其他政策、规划和战略可能存在的相互作⽤。随着战略制定过程的推进，需要明确这些相互作⽤的更多细节。正向的相互作⽤当然要积极促进，但还需要缓和存在张⼒和冲突之处，特别是与市政当局之间的张⼒和冲突，⽽它是规划最关键的实施者。因此，牵头机构可能会问，废弃物管理战略是否可能与以下⽅⾯相互关联或制约：公共卫⽣规划或政策环境议程或⾏动规划能源利⽤的战略图（从这个⻆度，能源化的⽅案具有重要的相关性）防灾和灾害响应规划城市发展规划框架国家或地区层⾯的其他重要规划现⾏的地⽅/市政固废管理规划。找出相关⽅并推动其参与废弃物管理是⼀项需要合作的⼯作。⼀项废弃物管理战略的成功，需要依靠各类⼈和组织付出精⼒和能⼒，来实现共同⽬标。因此，在开始制定国家废弃物管理战略时，⾸先要提出的问题是：谁应该参与？他们如何能最有效参与？
⽆论在哪个国家，都有⼤量组织和团体在制定和实施废弃物管理战略⽅⾯发挥着⾄关重要的作⽤。以下讨论的每个参与⽅都将扮演不⽌⼀个⻆⾊。他们将作为：废弃物的产⽣者战略制定和实施的贡献者废弃物管理系统中的要素对其他主体⼯作成效的审核与评论者。这些团体是废弃物管理战略的重要参与者，它们的多重⻆⾊意味着它们有时需要发挥多种能⼒。国家政府的位置决定了它们在制定、协调、实施和回顾性评估任何国家级废弃物管理战略⽅⾯要起到牵头作⽤。它们将在决定最⾼级别的废弃物管理总体国策⽅⾯拥有最终发⾔权。•具有特定部⻔职责（如环境、产业政策、基础设施和规划、教育、卫⽣）的政府机构对于政策的协调、保持⼀74分：国废物理战略：一个多元的过程致和整合，以及将来在其⾏业中起牵头作⽤，是⾮常重要的。区域和地⽅政府是⼤多数国家废弃物管理的主要执⾏者。它们负责市政固体废物处理及其相关的重复使⽤、回收利⽤和循环再⽣措施的管理和/或执⾏。区域和地⽅政府相互之间以及国家级政府之间的关系因国⽽异。这些关系对于国家战略的成功制定⾄关重要。⺠营部⻔是废弃物管理的主要参与者之⼀，尤其是它们关于产品和⼯艺的决策，可能是废弃物产⽣量和种类的决定性因素。作为设施和设备供应商以及服务提供商，废弃物管理中遇到的问题和挑战，还需要它们来提供解决⽅案。经济和⾏业的整体结构会对⺠营部⻔能承担什么样的⻆⾊产⽣影响。可能的⻆⾊包括：•产品设计者其对产品设计⽅案的选择，对于确定产品⽣命周期后续环节的废弃物问题⾄关重要•产品⽣产者，其⼯艺选择决定了每单位产出的废弃物产⽣量和资源消耗量•分销商和商品营销者•其服务提供过程中产⽣废弃物的服务提供者，例如零售，⻝品，运输业•废弃物处理服务的⽤⼾•废弃物处理和回收的服务提供商•废弃物处理设备、设施和专业技术的供应商•废弃物处理公私合作关系中的合作⽅•⾏业协会可能成为废弃物管理议题的主要参与者，作为⾏业协会成员的单个公司也可能是主要参与者。它们作为信息库和游说者⻆⾊也很重要。废弃物处理⾏业中的服务提供者，包括：•物料回收的从业者，回收商（正规和⾮正规，⺠营的和政府的）、分选设施的经营者、以及再⽣材料和再⽣商品的经销商•废弃物处理⼯作的运营者，例如街道清扫、垃圾收集和运输等服务、以及填埋场和焚化炉等设施的运营者•将废弃物作为原材料进⼝的⾏业•消耗⼤量能源的⾏业（例如⾦属冶炼，⽔泥，采矿），可将废弃物或特定废弃物衍⽣品⽤作燃料。从事废弃物处理的⼀线从业者将作出重⼤贡献，这在许多发展中国家尤为重要，其中拾荒者和其他⾮正规部⻔⼯作⼈员发挥着核⼼作⽤。⾮正规部⻔提供了劳动⼒，将废弃物中的有⽤材料和产品进⾏重复使⽤、分拣、回收和循环利⽤。⾮正规部⻔在发展中国家尤其重要，尽管该部⻔的这种贡献并不总是得到承认。其贡献既没有评估也没有记录。⾮正规部⻔包括垃圾捡拾者和收集者，收集站的经营者和废品批发商，使⽤废品进⾏加⼯的⼩作坊和⼯⼚，以及回收、再制造和再⽣后的最终产品的物流商和零售商。
•在某些情况下，尤其在低收⼊地区（例如在肯尼亚，坦桑尼亚和⻢⾥的⼀些城市），基于社区的回收企业提供了⼀种可持续⽅案，⽤于替代混合垃圾收集和末端处置。•在某些国家（许多拉美国家通常都是这种情况），⾮正规部⻔是以⼯会或合作社的形式组织起来的。在这种情况下，将其纳⼊战略制定过程会更容易。在⾮正规部⻔缺乏组织的国家，可能需要投⼊额外的精⼒，来确保将其纳⼊这个过程。•如第⼆部分所述，妇⼥经常在⾮正规部⻔中扮演着主要⻆⾊，或⾄少是⾮常重要的⻆⾊，这可能会促进妇⼥的参与。在其他情况下，可能需要特别开展⼯作，来将习惯于被边缘化和被忽视的妇⼥纳⼊战略制定过程。废弃物产⽣者，即作为个⼈或团体的社区居⺠，必然会在废弃物管理中发挥核⼼作⽤。他们的⻆⾊可以是：•产品和服务的消费者•在产品⽤完并丢弃的时候，成为废弃物产⽣者•废弃物管理体系的⽤⼾⽆论是选择进⾏废物分类收集和回收利⽤，或是选择不这样做•通过改变对废弃物的态度成为参与改进废弃物管理的积极参与者。社区居⺠，作为⼀个国家的公⺠，可能享有法律授予的使⽤废弃物处理服务的权利、参与决策的权利、以及在利益受到影响的情况下应对其征求意⻅的权利。⽽废弃75国废物理战略指物管理战略应当承认这些权利。需要将社区纳⼊战略设计和当地规划制定的过程。这样做可能导致战略制定过程的初始磋商过程耗时较⻓，但其回报是，战略设计更加完善，相关⽅的参与的积极性也更⾼。社区居⺠还应该积极监测本社区内废弃物管理项⽬的实施情况。明确如何让社区参与决策过程，对于废弃物管理战略的成功⾄关重要。这也⾯临着挑战，因为社区是由⼤量作为个⼈的居⺠构成的，他们的选择可能各不相同⽽且相互不协调。社区如何参与，将取决于每个国家的国情和⽂化。在⼀些国家，社区存在⾃组织，例如，通过村⼦的带头⼈，或者可能存在社区组织可以参与或协调废弃物管理活动，例如⼥性⽹络。在其他情况下，社区也可以通过⼤众媒体进⾏参与。后续将进⼀步讨论社区参与。意⻅领袖和决策者，例如不同级别政府中的官员、公司领导，宗教领袖和⼤众媒体中的知名⼈⼠，都可以动员其参与并影响社群的态度。社会组织（NGO）是提供⽀持、宣传动员，传播信息和提供建议的重要主体，有时可能会提供相关的有组织的服务，例如发起致⼒于废弃物源头减量的合作机构。废弃物管理政策的社会接受度如何，在很⼤程度上取决于社会组织的参与。研究废弃物问题的专家学者（⼤学讲师和研究⼈员）在废弃物管理的科学和社会维度都能提供专业知识和技术，例如提供废弃物处理技术，提供如何促进利益攸关⽅之间互动交流的知识，以及提供决策和监督⼯具。教师和其他教育⼯作者能在社区参与决策和改变消费者⾏为⽅⾯发挥着作⽤。他们还能通过教育，来为废弃物管理⼯作的运营提供管理、规范和维护所需的⼈⼒资源。有时候，教育还可以通过学⽣来影响他们的家庭。其他机构或⾏业也可以发挥作⽤。具体作⽤视当地情况⽽定。例如，⼯会有时可以成为重要的相关⽅，⼤众媒体也可以提供信息或起到教育的作⽤。由于这些群体涉及⾯⾮常⼴，其中存在各种不同的领域分野和利益，因此它们之间的协调和沟通⾮常重要。应特别注意国家层⾯上的跨部⻔协调（在区域乃⾄地⽅层⾯上可能也需要进⾏同样的协调⼯作）。牵头部⻔可能希望确定：每个主要废弃物类别（例如危险废物、市政固体废物、医疗垃圾等）归哪个部⻔负责哪个或哪些部⻔负责制定相关的健康和环境标准哪些部⻔控制资⾦的分配（或负责协调战略制定中的重点合作事项）哪个或哪些部⻔负责教育⼉童和提⾼公众意识的牵头⼯作。随着战略制定过程的进⾏，可能会出现其他类似问题。获得这些不同群体的⽀持和参与是⾄关重要的，不仅在国家政府层⾯，⽽且在区域和地⽅层⾯也是如此。这些团体的利益点会各不相同，并且可能需要开展⼯作，来协调相互竞争的不同观点。除了这些国内团体外，在国际层⾯上，联合国机构、⾏业协会、⺠间组织、学术机构等许多国际组织也在开展废弃物管理⼯作，并已经形成了许多制定成功战略的案例、辅助资料和指南资料、案例研究成果、调查和分析报告等。这些材料提供了丰富的创意和实⽤的模板，可⽤于制定国家战略。附录C是这些资料的汇编。只有让所有相关群体都参与进来，制定废弃物管理战略的过程才会卓有成效。要做到这⼀点，最重要的步骤是：确定地⽅利益攸关⽅的参与模式。废弃物管理最重要的76分：国废物理战略：一个多元的过程活动⼀般都发⽣在地⽅层⾯的城镇或城市内，是完善城市功能和建设宜居环境的重要⽅⾯。制定国家层⾯废弃物管理战略的过程，既要考虑负责⽇常废弃物管理的⼈员的知识和技能，⼜要考虑如何使他们受益，以及如何有利于他们开展⼯作。因此，制定过程需要将两个层⾯的优势融会贯通：•地⽅废弃物管理⼈员在实际⼯作中形成的的问题意识和知识•政治影响⼒、更宽⼴的格局意识、以及更强的调动国家层⾯资源的能⼒。在⼀些国家，例如有地区级政府的⼤国，可能还需要将地区级政府考虑在内。•尽管从逻辑上说，预防废弃物产⽣涉及⽣产者和商业部⻔，因此制定管理⽅案时将国家部委和直接负责下游废弃物管理的地⽅政府都考虑在内，可能会更好；但如果这些部⻔条块分割严重，缺乏良好沟通，这样的⽅案也可能会造成政策碎⽚化，失去凝聚⼒和向前的推动⼒。识别政府之外的利益攸关⽅，并让他们参与进来。在很多情况下，这些利益攸关⽅包括社会组织、⺠营企业、⾮正规部⻔（包括妇⼥），在⼀些地⽅还包括地下产业。在⼤多数情况下，每⼀类组织的内部可能还会存在不同的利益，例如可能有⼀家社会组织倡导的是改善环境政策，⽽另⼀家则代表社区回收者的利益。每个国家要⾃⼰决定如何纳⼊这些利益攸关⽅，以及确定哪些利益攸关⽅对于制定成功的废弃物管理战略⽽⾔是关键的。识别出了不同的利益攸关⽅之后，另⼀个问题就会随之⽽来：如何让这些利益攸关⽅有序参与和有效参与？尽管这个问题的答案可能会根据每个国家的国情⽽有所不同，但显⽽易⻅的基本条件是，需要⼀个能聚拢关键利益攸关⽅的协调委员会，例如⼀个国家层⾯的废弃物管理协调委员会。这个委员会可能需要⼀些分⽀委员会、⼯作组、以及利益攸关⽅⼩组，来开展具体⼯作。制定国家废弃物管理战略所涉及的利益攸关⽅数量可能⾮常庞⼤，因此重要的是确定如何才能考虑到各类利益攸关⽅的利益，在吸取他们的意⻅的同时，不把程序变得过于复杂。例如，如果设⽴协调委员会，那么该委员会的⼈数不宜过多；通常超过12个委员，效率就会打折扣。⼀个推进的办法是设⽴主委员会、分⽀委员会、利益攸关⽅⼩组和其他咨询⼩组。由此，所有⼈都能找到最适合⾃⼰的位置和层级来发挥作⽤。由于制定国家层⾯的废弃物管理战略对于⼤多数国家⽽⾔是⼀项涉及⾯很⼴的⼯作，因此，包括国家协调委员会在内的各个具有咨询建议职能的实体，从⼀开始就明确职权范围，是很重要的。职权范围必须确保每个实体有职能明确⽽⼜各不相同的任务，避免职能交叉⽽做⽆⽤功。还需注意各个⼩组开会讨论的时间表，完成各项任务的时间期限，期待中的产出，以及谁对谁负责的结构。按照实际需求来设置⼩组，并且让这些⼩组按照⼈们期待它们取得成果的时间表开展⼯作，可能会是更富有成效的⽅式。例如，⼀旦确定了某种主要废弃物类别及其流向，可能就需要设置⼀个特别⼯作组来专⻔讨论如何管理这类废弃物。⼜如，可能需要组织专⻔的⼯作坊来收集公众意⻅。不应该赋予任何⼀个委员会永久性授权。制定战略的程序应当包含重新考虑或解散委员会结构的时间表。有⼀种办法是，保留主委员会（如果运转良好的话）和其他关键的分⽀委员会（在合适的情况下），来进⾏实施进度管理，即监督实施过程并按照实际情况对战略进⾏更新。在制定和实施战略的过程中，各类⼈和机构都有很多机会学习和进⾏能⼒建设。在这⼀过程中发⽣的争论、对⽅案的选择以及为了使⽅案变得可⾏⽽进⾏的努⼒，都会使参与者受益匪浅。尤其是各类机构在经历了这个受教育的过程之后，将学到更好的经验，来⾯对今后废弃物管理中的挑战，或在其他领域处理类似问题。77国废物理战略指做形势和问题分析厘清现状，即搞清楚现在做得怎么样，哪些因素尚未考虑周全。这对于制定有⽤的管理战略，避免重蹈覆辙或者遗忘某些重要问题⽽⾔，是重中之重。对⽬前国家废弃物管理中的关键问题进⾏研究，可能是有⽤的。例如，研究加强哪种类型废弃物的管理可能会对温室⽓体减排带来最⼤机遇或产⽣最⼤影响。现状分析⾄少应当回答如下⼀些关键问题：⽬前国家层⾯的哪些关键问题是正在制定的战略应当考虑的？例如在国家层⾯的健康、就业、扶贫或环境等领域的关键问题可能会对废弃物管理战略产⽣重要影响，尤其是在排列问题优先次序的过程中。有哪些信息或数据是已经存在的或很容易收集的？有哪些东西是缺失的？例如哪些数据和信息是不够精确或不完整的？信息和统计资料是制定管理战略内容和做出下⼀步决策的出发点。有没有应当纳⼊考虑的地理因素？•本国有没有特殊因素影响或限制了废弃物管理的⽅案？（例如本国是⼀个⼩岛国，或者领⼟范围包括⼩岛或偏远岛屿？）•有没有需要将距离或⼈⼝密度视为主要因素的农村或偏远地区？•⼈⼝是如何分布的？城市化程度如何？有没有必须考虑的⽣态因素？例如，接近环境敏感点（如⽔体、野⽣动物保护区）的地区，就不宜作为垃圾填埋场的选址地。有没有需要考虑的⽂化因素？国家内或某些特定区域内的⽂化可能导致更多或更少产⽣某些类型的废弃物，或废弃物管理⽅式的差异。例如，某些聚餐的节⽇可能会导致垃圾产⽣量的变化，或某些不愿接触垃圾的群体可能会影响废弃物源头分类⼯作的开展。⽬前在国家、区域和城市层⾯的政策环境怎样？厘清现状•是不是所有城市的废弃物管理⽅式都是相同或相似的？现在已经存在哪些废弃物处理基础设施？例如：•有没有垃圾焚烧⼚？这些焚烧⼚有没有能源化利⽤功能？有没有满⾜⼯程规范的垃圾填埋场？技术达到什么⽔平？这些填埋场有没有衬垫？有没有收集渗滤液？焚烧⼚有没有安装污染控制设备？⻜灰怎么处理？•废弃物是不是基本上都露天倾倒？是不是进⾏不受控的露天焚烧？•在不同市镇中⼼的垃圾收集⻋辆有哪些？⻋况如何？在规定时间段，有多⼤⽐例可以出动？采⽤的是资本密集型还是劳动密集型的⽅式进⾏垃圾收运？现⾏的法律和监管制度如何？例如：•不同层级、不同政府部⻔的⻆⾊和职责是否界定清晰？谁对什么事项负责？这⼀事项是如何界定的？•是否存在清晰的法律制度？•是否存在清晰的、运⾏良好的举报机制？•国家是不是主要国际公约的缔约⽅？有没有现⾏法律保证国家遵守那些与废弃物相关的公约？•在国家层⾯有没有废弃物管理⽴法？在地⽅层⾯有没有废弃物管理⽴法？•对危险废物是否有法规进⾏普遍管制？是否对危险废物产⽣和管理的数据进⾏收集？国家层⾯以下的政府结构是什么样的？这种结构对废弃物管理的组织有什么重要作⽤？•国家是不是⼀个包含省级或区域地⽅政府的联邦体制？省级或区域政府在废弃物管理中是否承担⼀定职责？•地⽅政府是如何组织的？城市社区或市政府是否在⽇常废弃物管理中承担⼀定职责？•地⽅政府职责与其他层级政府职责的关系是什么？例如地⽅政府有多少⾃治权？•有没有废弃物管理相关的资源流⼊地⽅政府？•地⽅政府完成废弃物管理相关任务所需的经费或税收是否有保障？78分：国废物理战略：一个多元的过程现有废弃物管理体系在发挥多⼤作⽤？•守法程度是不是⾼？•废弃物处理设施是否在健康运⾏？•当前政策⽬标是否有望达到？•是否有某些地⽅出现了可以在其他地⽅推⼴的最佳实践案例？现有废弃物管理体系对于服务提供者和使⽤者的包容性如何？政府之外的利益攸关⽅是否有明确的、定义清晰的⻆⾊？它们的⻆⾊是如何确定的？如果服务提供者和使⽤者的⻆⾊已经清晰，那么它们是否能获得所需的资源？它们是否有能⼒参与废弃物管理？这些相关⽅⻆⾊是否在全国范围内都差不多？⽬前废弃物对当地以及全球分别造成哪些健康和环境影响？有没有相关数据？如果有，数据的详细程度和采集频度如何？废弃物产⽣和管理造成哪些经济上的影响？对国家经济带来哪些成本和收益？对区域和地⽅带来哪些成本和收益？与废弃物议题相关的社区对该议题的认知⽔平如何？•⽬前有没有从事废弃物回收循环再⽣的项⽬和计划？•在废弃物管理中是否涉及犯罪⾏为或地下经济？⽬前废弃物管理的经费来源有哪些？•⽬前有没有采取收税或收费等⽅式为废弃物管理提供经费来源？•现有的各种资源是否能满⾜废弃物管理的需要？•⽬前有没有哪些潜在的经费来源还没有使⽤？对于技术转让和实践案例复制有哪些安排？以及限制条件？⽬前有什么政策安排能促进清洁技术升级？它们的有效性如何？78⽬前对于采⽤清洁技术、最佳可⾏技术和最佳环境实79践存在什么障碍？废弃物管理的⼈⼒资源基础如何？•该⾏业的技能⽔平如何？是否具备完成已制定战略所需的技能？•有没有⾮正规从业者参与垃圾捡拾和回收利⽤？如果有，这⼀产业有多⼤？组织性多强？⼯作有效性如何？它对于国家减少贫困的重要性如何？专业化的、组织协调良好的⾮正规部⻔是否有可能减少城市或社区的废弃物处理成本？是否了解并接受来⾃国外的相关⼯具、指南和实践案例？有哪些来⾃国外的模式已经产⽣了影响⼒并取得成功？通过全⾯评估现状和⽬前的资源基础，国家废弃物管理协调委员会可以识别出：本国已经取得成功之处或做得好的领域存在问题的地⽅政策不太成功之处，废弃物量仍在增⻓的地⽅，或者需要注意的问题。在此阶段，还要评估关于废弃物问题未来可能出现的挑战。如果对于当前存在的问题了解不⾜或认识不完整，那么这样的评估就会很困难，但是还是应当问⼀些问题。通常有⼀些情况是显⽽易⻅的：某些种类的废弃物量增⻓迅速，或者本国应对某个问题的能⼒正在迅速下降。⼀旦提出这些问题，就能对未来中⻓期将要到来的挑战有先知先觉，这将有助于确定重点问题。本⽂第⼆部分有专⻔内容，初步介绍了如何识别未来废弃物管理可能遇到的挑战。78“.最佳可⾏技术”是指，综合考虑经济和技术条件，在预防或（在不能完全预防的情况下）减少向⼤⽓、⽔和⼟壤的排放及其对整体环境的影响⽅⾯，最有效的技术。在这个语境下：“最佳”强调在保护整体环境⽅⾯能够取得最好效果。“可⾏技术”是指在考虑成本和收益的情况下，能够达到在⼯业或服务业中成规模应⽤、并且在经济上和技术上都可⾏的技术。“技术”是指被采⽤的技术⼿段，操作实践，以及设计、建造、维修、操作和拆除某些设备的⽅法。
79“.最佳环境实践”是指采⽤最利于环境保护的措施和战略的组合。79国废物理战略指识别战略要解决的重点问题政府需要确定本国哪种类型的废弃物和/或与废弃物相关的哪些议题是最需要注意的：制定战略的核⼼问题是确定哪些领域⽐其他领域更加重要，因此更需要着⼒解决。例如，市政固体废物对于⼤多数国家⽽⾔是⼀个需要重点解决的问题。提供⽣活垃圾处理服务，对于任何城市的正常运转⽽⾔，都是⼀个核⼼问题。如果⼀个国家中的⼤多数（或许多）城市都⽆法或⼏乎⽆法成功应对这个挑战；如果这个国家还在城市化进程之中；或者如果垃圾产⽣量还在增⻓；那么市政固体废物应列为该国需要重点解决的⼀个问题，因⽽需要更加重视，并很可能需要更多资源⽀撑。⼜如，可能需要把解决某种类型的废弃物当做重点问题，例如⼩岛国会产⽣渔业和⻥类加⼯业垃圾，污染当地⽔环境。要着重寻求避免产⽣或更好地管理此类废弃物的⽅法，就⾸先要把这类废弃物视为重点问题，这也是在该国条件下制定国家废弃物管理战略的⼀个合乎逻辑的步骤。可能某个议题被认为是本国应解决的重点问题，⽽该议题对于多种类型的废弃物都是适⽤的，例如不受管控的垃圾倾倒场或垃圾⾮法倾倒。⼤多数国家在废弃物管理⽅⾯会有⼀些重点问题急需在国家战略中受到重视，⽽另⼀些类型的废弃物或者议题的重要程度则没有那么⾼，因此⽆需受到同等重视或得到同样的资源⽀撑。重点问题排序需要同时考虑紧急性和重要性。例如，某类废弃物正在产⽣恶劣影响，就必须重视并优先采取紧急措施。⽽另⼀些议题的影响可能是⻓期的，虽然不那么紧急，但如果始终不解决，就肯定会对政策带来越来越⼤的挑战。例如，某类废弃物可能⽬前产⽣量不⼤，但增⻓迅速，⽽且在其他地⽅已经有前⻋之鉴。例如，电⼦废弃物已经在⼀些国家造成了负⾯影响，⽽在其他国家也越来越成为问题。要对这些类型的废弃物防微杜渐，避免陷⼊不可控制的境地，⼀个有效⽅法就是通过国家战略来管理。国家战略同时也是改变⼈们的态度，⿎励⼈们进⾏⻓效改⾰的⼀个载体。例如，可以在国家战略中发起⼀项⻓期⾏动，动员⼈们更认真思考，作为消费者，在⾏为上应当有哪些改变。国家战略检讨流程的⼀项重要要求是：对重点问题的选择是否合理进⾏反思，以便对先前作为次要问题的某些议题或废弃物类别进⾏重新判断，看看它们在当前条件下是否还是次要问题，或者应当作为重点问题对待。对于每个被识别为重点问题的废弃物类型和议题，都要考虑已经收集到的基本信息，和/或基于现状和问题分析，以及第三部分中探讨过的原则和政策⼯具，提出⼀些问题：该重点废弃物类别或重点议题的管理现状如何？最好在哪个层⾯对该重点废弃物类别或重点议题进⾏管理？国家、区域还是地⽅层⾯？⽬前的策略能将这⼀重点问题解决到什么程度？对于该重点废弃物类别或重点议题，⽬前有什么样的信息和数据？这些数据和信息应当进⾏怎样的升级？⽬前哪个组织最适合承担收集数据和监督进度的职能？选择政策⽅案，起草国家战略80分：国废物理战略：一个多元的过程对于每⼀个重点废弃物类别，能够推动下列⼯作的机会在哪⾥？•预防或尽可能减少废弃物产⽣源头减量•对材料进⾏回收利⽤和循环再⽣•提升该类别废弃物相关数据和信息的质量。对于每⼀个重点废弃物类别：•对于尽量减少废弃物产⽣和物料回收利⽤，今后可能选择采取哪些措施？•在预防产⽣和回收利⽤的措施执⾏之后，对于仍⽆法处理的废弃物还存在哪些可选的管理措施？•对于这个重点废弃物类别，可以设置哪些阶段性⽬标？•要实现这些阶段性⽬标，需要采取哪些⾏动？最适合开展这些⾏动的主体是谁？为了改善该类别废弃物的管理，应当采⽤什么样的政策⼯具和策略？对于每⼀个废弃物相关的重点议题：•现在有哪些可选的政策⽅案可以解决该议题？•在这些可选⽅案之中，哪些最有可能成功？可以采⽤哪些指标来衡量⼯作进度？要使利益攸关⽅的技能、能⼒和动⼒都汇集到解决重点问题上，需要做什么？要提⾼他们的认识和参与度，需要做什么？为了对国家战略进⾏⽀持和补充，在其他领域可以采取什么政策（例如，降低废弃物处理技术和设备的关税，采取产业政策措施⽀持业界开发此类装备）？这个过程应当强调：⾸先考虑和采取预防废弃物产⽣的⼿段，只有当废弃物管理优先次序中层级靠上的⼿段已经穷尽后，才考虑诉诸层级靠下的⼿段。需要注意的是，要把职责设置在能采取最有效⾏动的⾏政层级上，⽆论是地⽅、区域还是国家⼀级；资源配置也是⼀样。对于每个重点废弃物类型或重点议题的管理，在寻求上述问题的答案时（如上所述，第三部分讨论过的选项，能在这个过程中提供帮助），都应当仔细分析各种可选的政策⽅案：对于每个废弃物类别或议题所设定的优先⽅案可能带来什么结果？•环境和健康效益•技术⽅⾯的考量（例如，可能需要新建什么基础设施）•经济⽅⾯的考量（包括绿⾊经济和“不作为成本”等）•政府的⻆⾊：⽴法和其他⽅⾯的改变，职责应当放在哪⼀级政府。有哪些可选的财政⽀持⽅案？•能否采取经济⼿段？成本能否承担（例如通过对废弃物产⽣者收费）？•政府有哪些必需的开⽀？能否找到经费⽀持？•哪⼀层级在应对财政挑战⽅⾯做得最好？国家、区域还是地⽅？•有没有合适的公私合作（PPP）⽅案？⼩微融资⽅案？有哪些可选的技术⼿段？•哪些技术适⽤于处理本国组分特点的废弃物？•哪些技术与今后回收利⽤和循环再⽣的可选⽅案相适应？•最受欢迎技术的经济成本是否可承担（包括建设和运营成本）？•以各层级的管理⽔平是否能管好最受欢迎技术？对于其他政策领域可能带来什么样的影响？其他政府部⻔是否⽀持废弃物管理的优先政策选项？在本阶段，已经可以识别出对于每个重点废弃物类别和重点议题的优先政策选项。在某些政策选项不清晰或现有数据和信息过于有限的情况下，应当进⾏多种情景分析和进⼀步的可⾏性研究等。这个阶段的⼯作也是⼀种很好的机会，能把强有⼒的废弃物管理⾏动所带来的各种效益，清晰地、有说服⼒地呈现出来；这样能让战略制定得更好，也更有可能获得政治⽀持。81国废物理战略指⽂本框4.2构建可靠的数据和信息库上⽂已经提到数据和信息的重要性以及收集数据和信息过程中会遇到的挑战。那么缺乏可靠数据的国家应该如何开始着⼿应对？随着废弃物管理体系⾃⾝的不断健全，废弃物管理的数据和信息量可能随之增⻓：废弃物管理在改善，做出今后决策所依靠的信息库也应该不断完善。⼀开始收集到的信息可能是概要性的和有限的。如果⼀个国家的废弃物管理部⻔最初很混乱和缺乏组织，那么为了应对挑战，该国就应该对每个主要议题都提出⼀些关键问题。这些问题应包括：⽬前有多少垃圾倾倒场？多少是受控的，多少是不受管控的？有多少（符合⼯程规范的）填埋场和热处理设施（如焚烧设施）？接着开始收集下列信息：多少废弃物进⼊受控倾倒场、填埋场和其他设施（尽管可能⽆法了解多少废弃物进⼊失控倾倒场，因为没⼈在这些地⽅收集信息）。⼀开始可以先统计多少⻋（卡⻋、拖⻋），接着再估计每⻋所装废弃物的体积（平均每卡⻋或拖⻋所装废弃物的体积）。以这个初步数据为基础，可以估算进⼊末端处理设施的废弃物体积。应该做⼀个基础的废弃物组分研究，例如，每年在每个受控倾倒场、填埋场或其他处理设施做⼀次。不断重复这项研究，就能知道废弃物组分数据，最终还应了解到不同区域、不同季节的废弃物组分变化。在新建填埋场的时候，应当尽量想办法安装⼀个地磅。如果安装在⼀个废弃物组分具有代表性的废弃物处理场中，那么即使是⼀个简单的地磅也可以开始提供废弃物重量、⽽不是体积的数据。如果按部就班地采取了上述措施，那么随着时间推移，数据就会越来越精确。⼀旦开始对某类废弃物采取管理措施进⾏⼲预（例如，采取法律或经济⼿段⻅第三部分），就应该想⽅设法采取措施收集数据。⼀旦确定了采取哪种政策⽅案，对于每类废弃物或每个议题就应当准备⼀份⾏动计划。每项计划应包括精确的预80算，以及要达成已确定的明确⽬标所对应的各⽅职责。在确定每项政策⽅案时（以及在制定国家战略过程中的其他关键节点上），都应该问的⼀个关键问题是：“所制定的⾏动⽅案对最终⽬标的实现能起什么作⽤？”这些⾏动计划中所需的政策⼯具应以修正案的⽅式整合到现有法律法规中，或者通过制定新的法律法规来保障。还应当考虑国际因素。例如，某项政策可能在⽆意中形成贸易壁垒；⼜如，在单个国家内不太可能成功的“返还计划”（“take
back”
scheme）如果在同⼀区域内的⼏个国家同时实施，就有可能取得成功。80.以下⽹址有联合国训练研究所（UNITAR）提供的⼀份如何制定⾏动计划的指南http://www2.unitar.org/cwm/publications/inp.aspx。该指南采⽤的是《斯德哥尔摩公约》实施过程中形成的案例，但⽅法论是通⽤的。82分：国废物理战略：一个多元的过程在制定⾏动计划过程中，对于每个重点废弃物类别和重点议题都应当设置阶段性⽬标。例如，废弃物不再进⼊不受管控的倾倒场，⽽是进⼊受控倾倒场或符合⼯程规范的填埋场的阶段性⽬标。这些阶段性⽬标可以提供驱动⼒，对进度进⾏监测，以及提醒国家战略执⾏者当前⾯对的问题是什么。这些阶段性⽬标应当符合SMART原则：明确、可测、可实现、具有相关性，以及有完成时限。上⽂已经提到了数据和信息在测量完成进度和评估政策⽅案中的关键作⽤。有了数据，所制定的国家战略才有基准线。如果⽆法持续收集数据来衡量是否达到了某个总体⽬标或阶段性⽬标，那么设定这些量化⽬标就变得毫⽆意义。收集废弃物和废弃物管理⽅⾯的信息和数据，需要仔细考虑哪些是重要的，以及如何分配任务。⽽且由于数据基准线对于测量所有的进度⽽⾔都⾮常重要，因此，在制定国家战略这⼀过程的初始阶段，收集数据的⼯作就应该启动。要对每个类型的废弃物进⾏管理，并判断这种管理是否成功，就需要收集废弃物产⽣量、废弃物产⽣源、以及此类废弃物以不同⽅式进⾏处理的⽐例的数据。对于国家、区域和地⽅管理的不同⽬的，数据集中度的要求是不同的。如上所述，通过基准线研究和/或现状及问题分析来收集数据和信息，是未来⼯作的出发点。根据⾏政程序和政治环境的不同，所制定的国家战略应在某些特定阶段获得⾼层的认可和承诺。各个国家可以根据政治制度和政治环境的不同（甚⾄可能根据诸如部⻓们的个性和偏好这样的细节因素），⽽⾃⼰判断这些时机。为了识别障碍和问题，并确保战略制定过程没有偏离⽅向，有必要以⼀种有条理的⽅式，在⼀些关键节点上不时对制定过程进⾏审视。另⼀个重要步骤是引⼊其他国家的经验，并反过来与这些国家分享本国成功的经验和失败的教训。在国家战略制定好之后，应当进⾏全⾯公⽰，征求公众意⻅。这既是为了引起普通公众对国家战略的关注，也是为了邀请他们进⾏评论和反馈。尽管每个国家的国情不同，具体操作⽅式会不⼀样，但最基本的公⽰渠道可以是地⽅和乡村组织⽹络、已有的社区组织、地⽅政府、公共图书馆、⼤众传媒、以及互联⽹。制定国家战略的最后⼀步是领导签署同意和批准，这⼀步应在上述全⾯征求公众意⻅完成之后进⾏。这⼀过程的最终产出是⼀份包含如下内容的国家废弃物管理战略：⼀个关于本国废弃物产⽣和管理的、具有前瞻性的整体框架和总体⽬标⼀份本国重点废弃物类别和重点议题清单对于每个重点废弃物类别和重点议题都有⼀项⾏动计划，每项计划都有⼀个或多个阶段性⽬标，以及关于预防废弃物产⽣、物料回收利⽤及处理的政策措施对每项⾏动计划都有精确的成本评估为保证每项⾏动得到有效实施⽽进⾏明确的职责分配为获得可靠的本国废弃物相关数据和信息⽽制定的各⽅协调的计划定期或视具体情况需要⽽对国家战略进⾏检讨（包括⽤⼀些指标测量进度）和修订的计划。附件D给出了⼀些不同国家已经制定好的废弃物管理战略链接，以及其他⽀持材料。签字同意与批准
83国废物理战略指只有到了实施阶段，阻碍废弃物管理战略取得成功的许多真实障碍才会出现。战略和相似的宏观政策计划失败或背离初衷的情况，在实施阶段⽐在早期制定阶段更容易出现。战略的审批通过则是⼀个更⻓期过程中的⼀个重要步骤。国家废弃物管理战略的实施4.2对重点废弃物类别施展⾏动计划执⾏法律法规收集和记录可靠的信息和数据，并向社会公开和传播。实施中最⼤的⻛险是：在最初阶段投⼊满腔热情后，推动⼒逐渐不⾜，焦点也逐渐模糊。因此，需要关注如何维持推动⼒的⽅法和如何成功实施战略的关键因素。以下相关⽅⾯尤其需要考虑：不断获得和保持政治⽀持的⽅法，因为整个实施过程都需要政治⽀持。⼀种⽅法是确保国家战略能取得看得⻅摸得着的、具有政治吸引⼒的短期成果。让⼀些⽀持因素加⼊实施过程，例如，对重点问题进⾏跟进的相关⽅，或专注于解决特定问题或某种废弃物类别的任务组。考虑在实施阶段，职责是否需要由战略制定者转移给其他主体，因为实施常常需要另⼀套技能。守法和执法是成功实施的关键。随着⽴法⽽⽣效的所有要素都需要得到明确⽽坚定的守法⾏为⽀持，才能创造具有确定性和可预测性的氛围。这种确定性和可预测性是成功实施的关键。例如，监督⼈员应可以对填埋场和其他废弃物处置重点场所进⾏巡查，并确保它们的运⾏符合法定标准这是实施阶段的⼀个关键要素，应当合理分配资源来保障这种措施得到执⾏。实施阶段起始于战略的正式审批通过和启动。在启动时应当开展⼴泛的公众宣传发动活动。审批通过和启动执⾏和监测在审批通过和启动后，⼀些其他步骤就开始变得很重要：提升意识和沟通⾸先在废弃物管理的利益攸关⽅和相关政府部⻔中进⾏，然后扩展到更⼴泛的群体中给国家战略中识别出的参与者分配职责和任务调动资源：•经济⼿段，包括征收费⽤，引⼊税收激励和抑制⼿段•对⺠间和公私合作的投资提供激励•保障必要的财政预算•安排与相关⺠间参与者的磋商明确并进⾏必要的法律法规修订84分：国废物理战略：一个多元的过程有效实施过程的⼀个关键要素是持续关注⼯作进度和新出现的障碍。不能仅仅“制定并忘记”⼀项战略。需要监测⼯作进度，以确保：战略的各个部分都在有效开展；对重点废弃物类型和重点废弃物议题的⾏动计划正在推进；能为有效决策服务的数据正在收集；迈向阶段性⽬标的进程是可⻅和可测量的。如果制定战略过程中组成的主委员会仍然存在，那么它的主要任务应该是接收各⽅汇报的⼯作进度，进⾏思考判断，识别障碍，并调整政策和资源分配情况，来应对当前出现的失败、不⾜和新的挑战。如果主委员会已经解散，那么需要建⽴新的委员会或某种其他组织机构，并将上述职责赋予该机构。国家战略需要将经常性的不断反思作为实施程序的⼀部分。对不同废弃物类别制定的政策需要在试错的基础上进⾏调整，因为有些政策实验会成功，⽽另⼀些会失败。因此，研究和创新者与政策决策者之间不断交换信息和知识，对于维持废弃物管理战略的有效性⽽⾔，是⾮常重要的。各类⼈和机构从失败中学到的东西，往往⽐从成功中学到的要多。在国家战略的实施过程中会出现⼀些失败的情况：挑战往往在于很难承认和接受这些失败，对⾏动进⾏反思，以及把失败转变为废弃物管理体系中的个⼈和机构都能从中汲取经验的机会。如上所述，废弃物管理中的关键挑战包括对不断变化的政策环境进⾏回应，以及充分收集废弃物和废弃物管理相关数据和信息来保障决策的有效性。这些对于废弃物管理政策的检讨和更新⽽⾔，是核⼼事项。⽽检讨和更新政策的⼯作应当根据具体情况，在战略审批通过后2-5年之内进⾏。国家废弃物管理战略的检讨和更新4.3评估⼯作进度和成效，并调整战略废弃物管理战略⼯作进度和成效的评估要求对废弃物管理总体⽬标和阶段性⽬标的完成情况进⾏测量和评估。这项⼯作要求：获得每种废弃物类别和整个管理体系的信息和数据对⼯作进度开展评估程序，包括识别影响成效的障碍，以及评估某些⾏动的成败向政府和各利益攸关⽅报告评估结果。如果对战略实施情况负责的主体同时也是负责评估⼯作进度的主体，那么就可能出现利益冲突：没⼈能对⾃⼰做出不偏不倚的判断。因此，实施过程和评估过程应当保持距离，应当由独⽴于战略制定和实施过程之外的主体开展正式评估。这类监测和评估可以⼀次性进⾏，或持续开展（也就是做临时性检讨，或采取某种持续监督的⽅式），或者授权给某个适合的国家级机构。85国废物理战略指对废弃物管理体系的各种要素进⾏更加⾮正式的检讨，也是⾮常重要的。例如，跟进产品所使⽤的技术的变化，或不时对废弃物管理可选⽅案进⾏重新审视。在检讨流程中要问的核⼼问题是：战略的总体⽬标和阶段性⽬标已经实现了吗？如果没有实现，为什么没有？在这个评估过程的基础上，可以识别出对改变的需求有两种特征：对于某些废弃物类别或某些废弃物议题的战略没有发挥作⽤，可能需要修改，例如：•如果阶段性⽬标显然不能达到•如果从总体上看，对某种废弃物采取的政策措施没有产⽣效果。外部环境的变化导致政策需要重新制定或者修订，例如：•废弃物组分、消费者⾏为或技术的改变要求对政策做出某种反思•劳动⼒或财政情况变化⼤，以致需要做出重⼤改变•其他领域的变化带来正⾯（例如，稀有材料价格上涨使回收利⽤⾏业更加有利可图）或负⾯（例如，⽇渐加剧的⽓候变化使政策选择更困难或更受限）的影响。在某些⽅⾯取得成功后，有可能将成功⽅法应⽤于其他废弃物议题或类别。最初识别的重点问题也需要重新审视。如果需要做出较⼤改变才⾜够的话，那么对整个战略进⾏全⾯更新可能是最佳选择。在某些案例中，需要在更⼤的尺度上对政策进⾏检讨：例如，某些议题是全球议题，或某些材料在全球市场上都有交易。处理这⽅⾯问题的⽅式，部分取决于国家的⼤⼩，及其融⼊全球经济的程度。86分：国废物理战略：一个多元的过程⽂本框4.3国家废弃物管理战略⽬录样例•执⾏摘要•引⾔和背景•战略制定流程◦关键利益攸关⽅的识别◦国家废弃物管理委员会◦制定流程◦审批通过和实施•国家概况◦废弃物管理现状◦现⾏政策法规•战略的关键要素◦总体⽬标、⽬的和阶段性⽬标◦范围和时间限◦成本和保障资源◦与其他国家战略的关系•重点废弃物类别和重点废弃物议题◦市政固体废物▪国家和地⽅政府的⻆⾊▪⾮正式部⻔的⻆⾊▪垃圾填埋减量的阶段性⽬标▪改善填埋场建设⽔平和管理⽔平的阶段性⽬标◦建筑垃圾◦⼯业、商业和公共机构垃圾◦电⽓电⼦废弃物◦包装垃圾◦汽⻋废弃物▪废铅酸电池▪废油▪报废⻋辆▪废轮胎◦尾矿和冶炼炉渣•其他废弃物类别•特殊环境◦⾃然灾害◦废弃物管理危机•战略的实施◦短期、中期、⻓期⾏动◦预算⽅案◦发挥⾮正规部⻔的作⽤和保护⼯⼈◦能⼒建设措施◦公众动员和教育•监测和评估机制•国家战略的检讨•附件◦附件1：术语表◦附件2：缩写表◦附件3：利益攸关⽅清单国家A国家B•部⻓寄语•执⾏摘要•战略简介◦为什么我们需要制定废弃物管理国家战略？◦谁负责制定这项战略？◦这项国家战略将如何执⾏？•废弃物管理我们现在的位置在哪⾥？◦本国废弃物管理现状◦现有法律政策◦本国在⼀些废弃物管理关键领域的能⼒•国家废弃物管理战略的框架◦确定废弃物管理的范围和时间限◦设置国家层⾯的总体⽬标和阶段性⽬标◦废弃物管理与其他议题▪公共健康问题▪包括⽓候变化在内的环境问题▪就业问题•确定重点问题◦确定重点废弃物类别或重点废弃物议题的原则是什么？◦本国的重点废弃物类别和重点废弃物议题•重点废弃物类别及⾏动计划◦市政固体废物◦建筑垃圾◦农业和⻝品加⼯垃圾◦纺织业和制⾰业垃圾•废弃物治理相关议题◦从倾倒场到填埋场◦预防废弃物产⽣和循环利⽤◦减少⻝物浪费◦纺织业和制⾰业中的⽣产者责任延伸制•优先级较低的废弃物类别和废弃物议题•利益攸关⽅的态度和动员◦教育计划◦改变消费者态度◦动员⽣产者及其⾏业纺织业、制⾰业、农业和⻝品加⼯业•战略的实施◦签署和发布◦财政资源◦修法计划◦守法◦数据收集、监测、评估和检讨87国废物理战略指附件A：国际自愿性和强制性协定除了2012年⾥约热内卢联合国可持续发展⼤会签署的废弃物⼀体化管理战略之外，还有许多建议性的和有执⾏效⼒的国际协定也同样⿎励对废弃物管理开展国家层⾯的⾏动。其中最新且最相关的强制性和⾃愿性协议如下：2008年7⽉，在印度尼西亚巴厘岛举办的《巴塞尔公约》缔约⽅⼤会第9次会议通过的《关于废弃物管理促进⼈类健81康和⽣计的巴厘宣⾔》
，该宣⾔：
•承认废弃物如果不能以环境友好的⽅式进⾏管理，就可能会对⼈类健康、环境和可持续的⽣计造成威胁•重申对《巴塞尔公约》的原则和⽬标所做出的国际承诺，以及与《斯德哥尔摩公约》及《⿅特丹公约》进⾏协同合作的必要性•强调公约在以下⽅⾯对可持续发展的贡献：从源头尽量减少废弃物产⽣，环境友好型废弃物管理，以及废弃物跨境转移管理•更新了缔约⽅在以下⽅⾯做出的承诺：从源头尽量减少废弃物产⽣，危险废物跨境转移管控，以及通过安全且环境友好的废弃物管理，来防⽌危险废物和其他废弃物⾮受控产⽣⽽带来的健康与⽣计威胁。


2011年10⽉，在哥伦⽐亚举办的《巴塞尔公约》缔约⽅⼤会第10次会议通过了《关于防⽌、尽量减少和回收危险废82物及其他废物的卡塔赫纳宣⾔》
，该宣⾔：•推动并实施废弃物预防及尽量减少的策略，特别是从源头减少废弃物的产⽣，以实现经济增⻓与废弃物产⽣的负⾯影响脱钩•认为废弃物回收利⽤的做法具有经济潜⼒和价值，尽管废弃物的产⽣仍不可避免•认为废弃物的产⽣及管理信息对政策制定与决策具有重要意义，⿎励废弃物数据的收集与公告•⿎励废弃物所有相关环节相互合作以获得更好的成果。《巴塞尔公约》缔约⽅⼤会第10次会议第10/2号决定通过了《2012-2021年巴塞尔公约执⾏战略框架》，并以附件形83式包含在该决定中。该战略框架：
•认可废弃物管理优先次序原则，并⿎励那些整体环境效益最好、体现产品⽣命周期思想的废弃物处理⽅案•使⽤废弃物管理政策⼯具，如资源的可持续性利⽤、认可废弃物的资源属性、废弃物⼀体化管理、⽣命周期⽅案、⽣产者责任延伸制，污染者付费、预防性原则和就近原则•确保每个缔约⽅除了执⾏机制，还有全国性的法律法规以控制危险废物和其他废弃物的跨境转移，预防并81.http://archive.basel.int/meetings/cop/cop9/docs/39e-rep.pdf,
Annex
B.82.http://www.basel.int/Portals/4/Basel20Convention/docs/meetings/cop/cop10/CartagenaDeclaration.pdf83.http://www.basel.int/Admin/meetdocs/tabid/2311/Default.aspx?meetingId=1&languageId=188附件A消除其⾮法转移•将废弃物管理议题融⼊国家可持续发展战略和可持续⽣计计划中。
2010年5⽉，世界卫⽣⼤会第63次会议通过决议84WHA63.25，该决议：•认为废弃物尤其是医疗垃圾如果不能进⾏妥当的管理或焚烧处置，会对⼈类健康具有潜在的威胁•⽀持《巴厘宣⾔》的实施•提倡减少医疗垃圾产⽣的策略。2010年UNEP理事会第25次会议通过了关于废弃物管85理的第25/8号决定，该决定：•⽀持废弃物⼀体化管理•⿎励《巴厘宣⾔》的实施。2011年UNEP理事会会议，暨2011全球环境部⻓论坛通86过了第26/3号决定的第IV部分，该决定：•重申对废弃物管理⼀体化⽅针的⽀持•⿎励在废弃物、包括电⼦废弃物领域提升预防和管理⽔平。区域性公约所限定的其他规定和建议，可能与某些特定区域相关，例如：《关于⾮洲健康和环境的利伯维尔宣⾔》、即《罗安达承诺》（2010年11⽉26⽇）将病媒控制以及化学品（尤其是杀⾍剂）和废弃物管理确定为⾮洲卫⽣与环境最优先事务之⼀。为推动3R在亚洲区域的发展，亚洲区域3R论坛于2009年在东京举办。会议确定了⼀个⽬标将3R在国家发展议程上主流化，并制定了达成该⽬标的优先事务及⾏动。
还有其他的国际公约和指南，虽然并不专⻔聚焦于废弃物管理，却对废弃物管理政策产⽣了重要的影响，且为这些政策得以发展的背景形成做出了贡献。这些协议有《⽓候变化联合国框架公约》及《京都议定书》（包括该协定下的⾏动，如国家适当减缓⾏动（NAMA）和⽓候变化⾏动国家调试计划（NAPA））、《⽣物多样性公约》和《联合国原住⺠权利宣⾔》。84.http://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_fles/WHA63-REC1/WHA63_REC1-P2-en.pdf85.UNEP/GC.25/17，参⻅http://www.unep.org/gc/gc25/working-docs.asp86.http://www.unep.org/gc/gc26/docs/Proceedings/K1170817_E-GC26-19_Proceedings.pdf89国废物理战略指附件B：废弃物议题相关的国际文件对正在制定废弃物综合管理战略的国家来说，⼀个重要的问题通常是怎样才能确保这个战略满⾜国际要求，并能够达成国际公约所规定的义务，这些国际准则及义务出⾃以下⼏个类别的⽂件，并有多种表现形式：可持续发展原则和环境政策，这些在本指南的第三部分以及众多的国际⽂件中均有所阐述，它们将国际认可的⽅案包含在政策选择中。条约级别的国际⽂件，如多边环境协议（MEAs），通常既包括特定义务，也包括⼀般性义务（这⼀点在下⾯的《巴塞尔公约》和⼀些其他国际公约中有更详细的探讨）。由国际机构（如UN及其附属机构，或UNEP理事会）通过的准则性⽂件。虽然它们并不具有国际法那样的约束⼒，但它所设定的政策规范和标准⿎励着很多国家努⼒去达成这些⽬标。

政府在制定国家废弃物政策时，必须履⾏国际法所约定的义务。虽然原则和政策准则并不具有与国际法同等的约束⼒，但除⾮在特殊情况下（如经严格考察后，因为迫不得已的理由必须这么做），各国不应背离这些原则和准则。《控制危险废物跨境转移及其处置的巴塞尔公约》87《巴塞尔公约》是⼀个显著的起点。该公约不仅探讨了危险废物，同时将废物范围延伸⾄了“其他废物”，即住家⽣活垃圾和住家⽣活垃圾焚烧所产⽣的⻜灰（所有这些废物我们称之为“公约废物”）。《巴塞尔公约》同时阐述了特定义务和⼀般性义务：特定义务与公约废物的跨境转移相关，⼀般88性义务与国内活动相关。主要的⼀般性义务聚焦于国内垃圾问题，详⻅公约第四条：减少公约废物的产⽣（第4.2(a)条）。确保具有可⽤的公约废物处置设施（第4.2(b)条）。防⽌公约废物处置过程产⽣的污染（第4.2(c)条）。确保公约废物的处理⼈员和转移⼈员经过授权（第4.7(a)条）。多边环境协议所约定的义务87.截⾄2012年8⽉28⽇，该公约共有179个缔约⽅。88.以下说法并不试图对公约义务进⾏官⽅阐述：每个国家需基于实际情况和对国际法的理解来进⾏分析。90附件B也有部分⼀般性义务聚焦于公约废物的跨境转移，包括遵守告知与同意制度的原则，即：告知其他国家关于废弃物进⼝的禁令（第4.1(a)条）遵守其他国家所实施的任何禁令（第4.1(b)条）除⾮征得其他国家同意，否则应防⽌向其出⼝废弃物（第4.1(c)条和第4.2(e)条）在不能确定废弃物的处理是否对环境⽆害时，禁⽌任何废弃物的跨境转移（第4.2(e)条和第4.2(g)条）尽量减少公约废物的跨境转移（第4.2(d)条）禁⽌与⾮缔约⽅进⾏公约废物贸易往来（第4.5条）当公约废物需要跨境转移时，确保其包装和运输都符合国际法的要求，且转移过程是可追踪的（第4.7(b)、(c)条）当公约废物需要跨境转移时，确保废物的处理将对环境⽆害（第4.8和4.10条）确保仅在出⼝国缺乏处理公约废物的能⼒，或是进⼝国需要这些废物作为原料，或在缔约⽅依据其他标准获得同意的情况下，才允许公约废物的出⼝。（第4.9条）
另外，第6条列出了关于控制危险废物跨境转移的告知与同意制度的详细规定，第7条将管控范围扩⼤⾄⾮缔约⽅之间的废物转移。其他条款则覆盖了该制度的管理性⽀持（例如，第5条规定了向主管部⻔告知及需要关注的重点），并针对废物再进⼝（第8条）和⾮法运输（第9条）等议题给出了具体的强制要求。第11条允许缔约⽅与其他国家就废物跨境转移达成新的协议，或是在现有协定的标准不低于公约的情况下执⾏现有协定。
经过数年的⼯作，公约的⼯作⼩组积累了⼤量的辅助材料，为⾯临着公约废物管理难题的国家提供了有价值的资源。在这些指导⼯具中，重点类别公约废物管理技术指南可能是最具价值的。公约的技术专家⼩组现在正在开发危废及其他废物环境⽆害管理框架，包括规范、标准、指南和实施⼯具。应对挑89战的战略将是框架的⼀部分，也会包含在⽀持材料中。
《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《斯德哥尔摩公约》旨在减少或尽可能消除公约附件中90所列化学物质的排放。公约第6条应对的是库存化学品或废91弃物泄露导致的污染问题。公约缔约⽅义务可总结如下：鉴定废弃物是否由POPs构成，是否包含POPs，是否被POPs所污染，以及鉴定产品或物品是否含有POPs且未来可能会成为废弃物（此处的POPs指列于公约附件中的POPs）。以安全、有效且环境⽆害的⽅式管理库存化学品和废弃物（“POPs废物”）以环境⽆害的⽅式处理、收集、运输和贮存POPs废物
处置POPs废物以达到将POPs成分破坏或进⾏不可逆转化的⽬的（除⾮这种处置⽅式对环境危害更⼤，或原POPs废物对当地污染程度较低）防⽌任何含POPs的物品的回收利⽤和重复使⽤允许POPs废物在相关法律的限定下进⾏跨境转移。这些规定在具体执⾏时会根据POPs种类的不同⽽有所变动（例如，废弃物受⽆意⽣成的副产物污染，尽管此副产物属于公约附件C中所列的化学物质之⼀，但这类废弃物可以不受上述部分义务的约束），对特定的POPs有时会在附件中列出更详尽的注意事项（例如，附件A中就有条款做出了详细92规定，对含⼗溴联苯醚物品的循环再⽣进⾏管控）。第6条还规定了每个缔约⽅的义务：应尽可能查明POPs污染场地的分布，并确保其治理措施对环境⽆害。第6.2条要求缔约⽅⼤会与《巴塞尔公约》合作制定POPs废物的销毁标准；确定适当的废物处置技术；并界定POPs污染物的限值，以保证满⾜公约的要求。巴塞尔公约已89.http://www.basel.int/TheConvention/MediaResources/NewsFeatures/TEG2outcomes/tabid/3001/Default.aspx90.在公约⽣效时，公约附件中共有12种/组化学品被列为POPs。随后⼜新增了11种/组，并有另外4种被缔约⽅会议纳⼊了考虑之中。公约第25.4条允许缔约⽅提出以下声明：公约附件的修正案（即在公约中新增化学品）仅在各缔约⽅分别递交各⾃的批准书时才会对其⽣效。⼀些缔约⽅已经提出了上述声明。另外，依据第22.3条，各缔约⽅可针对不同的新增附件分别提交拒绝承兑通告。由于这些条款的存在，任何特定的时间内，并⾮所有缔约⽅都需要对公约⽣效之后所新增的化学品承担同样的义务。91.截⾄2013年5⽉30⽇，《斯德哥尔摩公约》共有179个缔约⽅。92《.斯德哥尔摩公约》附件A的第IV部分是关于六溴联苯醚和七溴联苯醚管理，第V部分是关于四溴联苯醚和五溴联苯醚管理。91国废物理战略指经发布了相关技术导则，以期从整体维度及不同特定废物的93维度进⾏指导。该导则现在正在修订中以便将新列⼊附件的POPs纳⼊其中。其他相关的义务包括制定并递交⼀份国家实施计划（第7条）及针对附件C中POPs的国家⾏动⽅案（第5(a)条）。其他多边环境协议其他多边环境协议（MEAs）的部分条款也可能影响国家废弃物管理战略制定过程中对重点⼯作的确定。各国应⾄少确保没有因疏忽⽽不能达到这些MEAs的要求。《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》要求缔约⽅对公约所列的消耗臭氧层物质（ODS）的进⼝、出⼝及使⽤进⾏管控。第4条和第4A条分别对与⾮缔约⽅和缔约⽅的贸易进⾏了规定。第4条从根本上禁⽌与⾮缔约⽅的贸易，第4A条限制出⼝已淘汰的ODS，除⾮该物质为必需且有相关规定的允许，才能为了将其销毁⽽出⼝。尽管该议定书并没有要求缔约⽅处置库存ODS，但根据使⽤和贸易的相关条款，⼀旦某个特定的ODS已经被淘汰，其库存也必须进⾏销毁。该议定书的技术与经济评审委员会提供了⼀份专业的销毁技术评估报告以协助各缔约⽅，并核准了⼏项特定ODS的销毁技94术。2013年10⽉，在熊本市和⽔俣市专⻔召开的⼀个会议上，由UNEP召集的国际谈判委员会完成了《关于汞的⽔俣公约》正⽂编订并被正式批准通过。完整的公约中有关于库存、废弃物和污染场地的实质条款。该公约的其他条款也可能影响缔约⽅制定国家废弃物管理战略中的选择。其他国际协定其他国际协定与国家废弃物管理政策也有相关之处。国际海事组织（IMO）制定的⼀些协议涉及到海洋垃圾。尽管这超出了本指南的范围，但它们之间仍有关联，因为它们影响了所需管理的废弃物范围，如船舶航⾏靠岸后所携带的垃圾，或是船只回收利⽤操作中产⽣的垃圾。相关协议有：《国际防⽌船舶污染公约及其议定书》（MARPOL），该公约对船舶⽇常运⾏所产⽣废弃物的处理进⾏管控《船舶安全与环境⽆害化回收利⽤的⾹港国际公约》，2009年《伦敦公约》（1972年）及其1996年议定书，该公约对海上废弃物倾倒及焚烧进⾏管理。是否将海洋垃圾管理纳⼊国家战略，需要每个国家做出⾃⼰的决定。如果⼀个国家海岸线较⻓，且渔业处于重要地位，海洋垃圾纳⼊管理是⾮常重要的。因为渔船产⽣的垃圾会变成碎⽚并被冲击到海滩和海岸上。⽤船舶运载垃圾并倾倒⾄海洋的⾏为是对本国废弃物的转移。这样的⾏为不仅需要从环境视⻆、还需要从政策视⻆进⾏仔细考察。相关的国际协议对缔约⽅可以向海洋倾倒的废弃物类别作出了严格的限定。从政策的视⻆来看，这样的⾏为与预防原则背道⽽驰，且是不可持续的。洲际协议和区域协议很多国家加⼊了危险废物相关的双边或多边协议，主要⽬的是在危险废物管理上进⾏区域性合作，提供更好的区域性保护，以防⽌危废跨境转移因缺乏管控⽽带来危害。对《巴塞尔公约》的缔约⽅来说，这些双边或多边协议必须满⾜公约第11条的要求，如，协议所制定的保护标准不能低于《巴塞尔公约》的要求。《巴塞尔公约》缔约⽅在制定废弃物管理战略时，需将这些协议纳⼊考虑。其类型主要有：协议的覆盖范围为相邻国家或同⼀区域，如巴⻢科、⻙盖尼区、美国/墨西哥、美国/加拿⼤和中美洲的公约和协议协议的覆盖范围为地理分布上不相邻的国家经济93.http://archive.basel.int/meetings/sbc/workdoc/techdocs.html94.参⻅第22次和第23次缔约⽅会议报告，尤其是第XXII/10号决议和第XXIII/12号决议及其附件。还可参⻅缔约⽅第22次会议报告（UNEP/OzL.Pro.22/9）的第40-47段、第193段、第196段和第200段以及附件II，以及缔约⽅第23次会议报告的第87-89段、第193段、第199段和第200段。92附件B合作与发展组织（OECD）成员国通过了
C(2001)107/终版决议，⽤来管控OECD国家间的危险废物跨境转移在欧盟内部，有⼤量的法规及相关⾏动会在废弃物议题的各个⽅⾯对所有成员国进⾏管控，如WEEE和RoHS。这些管控⾏动并不聚焦于跨境转移。与废弃物⽆关的区域性协议也可能含有废弃物管理相关的条款。例如，10个区域性海洋协议，它们覆盖了全球⼤部分区域（地中海、科威特区域、西⾮和中⾮、东南太平洋地区、红海和亚丁湾地区、⼤加勒⽐区域、东⾮、南太平洋地区、⿊海地区、东北太平洋地区）。公约的议定书或⾏动⽅案通常都将固体废物管理列为优先事项。1986年⽣效的《⼤加勒⽐区域海洋环境保护和发展公约》（《卡塔赫纳公约》）就是⼀个例⼦。其第6条涉及到向海洋倾倒船舶垃圾，以及其他条款，如第7条涉及陆源污染，包含了陆地废弃物管理⽅⾯的义务。在这些有约束⼒的协议之外，区域性的⾏动也时常为特定废弃物的管理提供指导和推动⼒。例如，2009年在东京举办的亚洲区域3R论坛推动了亚洲区域更多的国家和地区采⽤3R原则，重申和巩固了《21世纪议程》、《约翰内斯堡宣⾔》和《约翰内斯堡实施⽅案》。该会议对若⼲⻓期和短期的优先事项达成了⼀致
：将3R原则在国家发展议程中主流化调动资⾦⽀持双边或多边援助机构在3R⽅案及活动实施⽅⾯开展合作培养应对废弃物管理问题的⼈⼒资源积极推动3R相关的试点项⽬、⽰范项⽬及其他优秀实践的实施、复制及规模扩⼤同时从国家及国际两个层⾯与现有的3R信息⽹络或研究⽹络进⾏合作推动对3R的商业化开展可⾏性研究以亚洲范围内环境友好的材料循环为主题，开展国际合作和与政策相关的科学前沿研究能⼒建设，如聚焦于⼈⼒资源培养的3Rs国际培训项⽬。另外⼀个例⼦是UNEP区域性海洋项⽬，该项⽬制定了《海洋垃圾区域⾏动⽅案》并且已经开始实施。⽅案中包括有效管理能⼒建设，公众意识提升以及加强政府、NGO和其他利益攸关⽅间的合作。
国际政策⽂书除了废物跨境转移，废弃物管理议题主要聚焦于国内⽽⾮国际。因此，国际机构给予的关注⾮常有限。但是，尤其在可持续发展的背景下，废弃物政策、或部分涉及废弃物议题的政策时常会被采纳。⼀般来说，这些“规范”⽂件所设定的政策规范或标准，虽不具有国际法的约束⼒，但为各国应采⽤的政策设定了期望值。近20年来较有影响⼒的⽂件有：1992年6⽉，在⾥约热内卢召开的联合国环境与发展⼤95会上通过的《21世纪议程》其第20章（主题是危险废物的环境⽆害化管理）以及第21章（主题是固体废物的环境⽆害化管理）与废弃物议题最为相关。第3章消除贫困，第4章消费模式以及第7章可持续⼈居也与之相关。2002年5⽉，在约翰内森堡举办的世界可持续发展峰会96通过了《约翰内斯堡实施⽅案》，该⽅案第三部分聚焦于可持续⽣产和消费。第16段清洁⽣产和⽣态效率以及第22段废弃物管理与废弃物议题尤为相关。2012年6⽉在⾥约热内卢召开联合国可持续发展⼤会。⼤会成果⽂件《我们期望的未来》的第⼀部分也提及了废弃物议题。第212-223段论及化学品和废弃物议题，同时第215-219段也与废弃物管理尤为相关。该⽂件⽀持：废弃物管理领域的公私合作采⽤⽣命周期⽅法和政策进⾏资源效率管理和环境⽆害的废弃物管理使⽤认可3R的技术⽅案，这些⽅案需提⾼废弃物能源化的能效及将废弃物看作资源预防危险废物的管理不善及⾮法倾倒着重解决电⼦和塑料垃圾等相关问题。95.http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/index.shtm96.http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIToc.htm93国废物理战略指该⽂件的其他部分论述了可持续消费和⽣产（第224-226段）、可持续城市及⼈居（第134-137段）以及消除贫困（第
105-107段）等相关议题。第三部分绿⾊经济（第56-74段）也可以为正在制定废弃物管理政策的国家提供参考。⼤会重申了可持续消费和⽣产是可持续发展的基⽯，其97具体成果是《可持续消费和⽣产⼗年项⽬框架》的通过。
可持续发展委员会第19次会议（CSD19）的主题是“可持98续⽣产和消费”。C部分的第30-44段论及废弃物管理，并针对特定的废弃物类别（如电⼦废弃物）提供了⼗分详实的指南。第38段确定了废弃物管理的核⼼⽬标，其背景是以下⼀体化政策的采⽤：推动废弃物预防及最少化⽀持环境⽆害且⾼效的废弃物管理（聚焦于3R和材料回收利⽤、能源化）确保废弃物处理后其残余物质的处置对环境⽆害
。这份⽂件⽀持采⽤废弃物⼀体化管理策略，并对这些策略的内涵进⾏了详尽的阐释。在CSD19之前的检讨年（2010年CSD18会议期内），举办了⼀系列聚焦于废弃物管理的闭会期间活动：2010年3⽉在⽇本东京举办了主题为“废弃物管理服务扩展⾄发展中国99家”的国际咨询会议；以及2010年11⽉在摩洛哥拉巴特举办100的主题为“废弃物管理服务扩展⾄⾮洲”的闭会期间会议，形成了《关于可持续废弃物管理的拉巴特宣⾔》。在这两个会议之后，2011年2⽉，联合国区域发展中⼼在⽇本东京举办了101主题为“建⽴合作关系，迈向零废弃”的闭会期间⼤会。危险废物之所以危险的原因有很多，但⼤部分都是因为它们含有有害化学品或被有害化学品所污染。2006年2⽉，在阿联酋迪拜通过的《国际化学品管理战略⽅针》（SAICM）是化学品全程管理领域的核⼼国际⽂件。该⽂件的部分内容专⻔阐述危险废物及其他废弃物管理的相关议题。在这份全球⾏动⽅案中：第68-73、161-2、
258-62和272-3项⾏动计划论及废弃物管理和废弃物最少化。第43-6、118和238-42项⾏动计划覆盖了清洁⽣产。第47-8和243项⾏动计划覆盖了污染场地及其治理。第119-123项⾏动计划论及⽣命周期议题。部分其他⾏动计划则在特定情况下与废弃物议题具有相关性。《保护海洋环境免受陆源污染全球⾏动计划》（GPA）代表了对“陆地活动造成海洋环境退化”的国际共识。这个项⽬聚焦于9个影响海洋环境的主要因素，其中⼀个与废弃物（海102洋垃圾）直接相关，其他的⼏个则部分源于陆上垃圾。需要知晓的是，⽆论是来⾃陆地还是河流或⼤海的垃圾，都对海洋及沿海环境构成了巨⼤且⽇益严峻的威胁。第1035次国际海洋废弃物⼤会批准了《檀⾹⼭承诺》，声明参与⽅认为资源效率、绿⾊经济原则和废弃物⼀体化管理策略能够成功应对海洋垃圾所引发的问题。国家战略的制定需要利⽤国际资源；⽽制定有⼒且⾼效的国家废弃物⼀体化管理战略，反过来也能够助⼒国际⽬标的实现和项⽬的实施。例如，这样的战略有助于联合国千年发展⽬标的实现，尤其是在贫困议题以及⽔与卫⽣议题。2012年联合国可持续发展⼤会的⼀个主要产出，是成员国达成了⼀项协议，将基于千年发展⽬标并进⾏补充，来制定⼀套可持续发展⽬标（SDGs）。制定SDGs的进程已经启动，预计在2015年之前完成，以便与2015年之后的发展议程保持同步。
多边开发银⾏的保障政策所有的多边开发银⾏世界银⾏、中美洲开发银⾏99.http://www.uncrd.or.jp/env/spc/index.htm#International_Consultative_Meeting_Expanding_Waste_Management_Services100.http://uncsd.iisd.org/news/rabat-declaration-adopted-on-sustainable-waste-management/101.http://www.uncrd.or.jp/env/csd18_19.htm102.http://www.gpa.unep.org/gpa-pollutant-source-categories.html103.http://www.unep.org/pdf/PressReleases/Honolulu_Commitment-FINAL.pdf97.http://www.unep.org/rio20/portals/24180/Docs/a-conf.216-5_english.pdf98.http://www.un.org/esa/dsd/csd/csd_pdfs/csd-19/report-CSD19.pdf94附件B（IDB）、亚洲开发银⾏（ADB）、⾮洲开发银⾏（AfDB）和欧洲复兴与开发银⾏（EBRD）⸺都有旨在预防或降低发展过程带来的环境和社会影响的保障政策。这些保障政策由银⾏理事会予以通过，并接受定期检讨。104世界银⾏采⽤了环境与社会保障政策。国际⾦融公司（IFC）制定了相关绩效标准，并已应⽤到由国际复兴与开发银⾏（IBRD）和国际开发署⽀持的项⽬，以及由⺠营部⻔所105有、建设或运营的项⽬上。IDB、AfDB和EBRD都采⽤了类106似的保障体系。104.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTPOLICIES/EXTSAFEPOL/0,,menuPK:584441~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:584435,00.html105.http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/40940-1244163232994/6180403-1340980612153/BoardApprovalIFC-PerformanceStandardsPPPs.pdf106.http://www.iadb.org/en/insitutional-reforms/better-environmental-and-social-safeguards,1830.htmhttp://www.afdb.org/en/documents/project-operations/environmental-and-social-safeguards-policies-and-procedures/
http://www.bicusa.org/en/Article.10943.aspx95国废物理战略指附件C：政府间组织、国际组织及相关材料国际组织有可能通过提供信息、案例、理念、建议，在有些情况下还会提供援助，为各国制定国家废弃物管理战略作出贡献。联合国环境规划署（UNEP），作为主要的政府间组织，⼴泛参与废弃物管理，主要涉及以下⼏个领域：在环境署内部，国际环境技术中⼼（IETC）负责牵头制定各⽅⾯的废弃物管理政策，尤其是促进制定废弃物⼀体化管理国家战略。废弃物管理全球伙伴计划（
GPWM）是IETC的主要项⽬之⼀。如前⽂所述，在多边环境协定（MEA）中，《巴塞尔公约》和《
斯德哥尔摩公约》有直接与废弃物管理相关的规定。这两项公约，连同《关于在国际贸易中对某些危险化学品和杀⾍剂的事先知情同意程序的⿅特丹公约》，⽬前作为⼀组公约，通过联合秘书处发挥着协同作⽤。这个联合秘书处拥有关键⼈员和关键资源，可在有关领域提供详实的⽀持材料。·在《巴塞尔公约》和
《斯德哥尔摩公约》下设⽴了区域中⼼，以协助每个区域的国家履⾏其义务。与各⾃公约有关的废弃物管理议题，这些中⼼可在各⾃能⼒范围内，向各国提供协助。·有⼀些国家已经建⽴起⽹络，⽤以⽀持和促进国家战略的执⾏。例如⽇本，它们牵头并资助了“防⽌危险废物⾮法越境转移的亚洲⽹络”，⽹络成员来⾃东亚和东南亚。其他多边环境协定正在其责任范围内发挥作⽤，其中《蒙特利尔议定书》秘书处在销毁臭氧层破坏物质⽅⾯的贡献特别值得关注。《关于汞的⽔俣公约》，相关谈判最近已经完成。这份公约⽣效后，秘书处将参与含汞废物管理。《⽣物多样性公约》秘书处也⼀直在⾏动，特别关注海洋垃圾对⽣物多样性的影响。《国际化学品管理战略⽅针》（SAICM）秘书处负责促进实施化学品管理战略⽅针，包括与废弃物相关的要素。联合国训练研究所（UNITAR）是联合国体系的⼀个培训机构，其任务是提供创新的培训，开展知识系统研究，以提⾼受训者在环境、和平、安全、外交和治理等领域中的能⼒。化学品和废弃物是其环境模块内⼀个特别受关注的重点。联合国⼈居署是为⼈类居住条件服务的联合国机构，负责推进城镇和城市在社会和环境上可持续发展。它的⼀个主要项⽬领域是⽔源卫⽣和基础设施，在该项⽬中废弃物管理是四⼤重点之⼀。联合国⼈居署在其城市和城镇的⼯作任务中，特别侧重于市政固体废物管理。其出版物《世界各地城市固体废物管理:
⽔源与卫⽣环境2010》对不同地区22个城市的固体废物管理进⾏了⽐较研究。96附件C世界银⾏多年来对城市固体废物管理⾼度关注。世界银108⾏有丰富的材料可⽤于⽀持各国在制定战略规划、进⾏成109本分析和推动社区参与等领域开展⼯作。世界银⾏还为城市和国家提供了多种关于废弃物管理问题的财政援助⽅案。联合国⼯业发展组织（UNIDO）在减少贫困、增强全球化进程的包容性和提⾼可持续性的背景下促进⼯业发展。它特别关注可持续性的⼀个⽅⾯是清洁⽣产和尽量减少⼯业废弃物。⾃1992年以来，UNIDO与UNEP合作，在47个发展中国家和转型国家中建⽴了清洁⽣产中⼼，这些中⼼通过开展⽰范，倡导清洁⽣产。其他政府间组织也对废弃物管理有所关注。这些相关⽅中有许多很可能涉及到跨组织化学品⽆害管理计划（IOMC）。IOMC旨在发起、促进和协调国际⾏动，以实现可持续发展世界峰会中对化学品健全管理的2020年⽬标。参与IOMC的机构有：联合国粮农组织（FAO）、国际劳⼯组织（ILO）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署、联合国⼯业发展组织、联合国训练研究所、世界卫⽣组织（WHO）、世界银⾏、以及经济合作与发展组织（OECD）。尽管IOMC的关注焦点是化学品，但它为废弃物管理等相关活动在国际上的协调解决，提供了⼀个便利的平台。此外，需要重点指出的是，参与的组织对废弃物管理⽅⾯的关注已经扩展到IOMC本⾝所关注的化学品安全议题之外。例如，粮农组织对⻝品浪费和农业垃圾普遍关注，⽽世卫组织则关注医疗垃圾问题。联合国⼈权理事会于1995年针对有毒、危险的废物和产品的⼈权问题任命了⼀名特别报告员。2011年该任务范围扩⼤，涵盖有毒有害产品的完整⽣命周期。特别报告员注意到110包括医疗垃圾在内的⼀些特定问题。2011年7⽉，特别报告员发布了⼀份报告，论述有毒、危险的废物和产品在转移和倾倒中对⼈权产⽣的负⾯影响。国际海事组织（IMO）负责海洋垃圾问题，特别关注上述有关废弃物的公约和议定书。与世界银⾏⼀样，区域开发银⾏也对城市发展有着⾼度关注，可提供⼤量资源⽤于城市固体废物管理。例如，亚洲开发银⾏和泛美开发银⾏已经编写了⼀系列相关材料，并且正111在开展⼀些项⽬。联合国的区域性组织也在开展⼀些项⽬和⾏动，⽤以⽀持不同重点领域的废弃物管理，其中最关注的是城市固体废物管理。其他区域合作项⽬，例如太平洋地区环境署秘书处（SPREP），也在废弃物管理议题上开展⼯作。联合国区域发展中⼼（UNCRD）也与其他组织密切合作，承担了⼀些废弃物管理项⽬，特别是在“3R”⽅⾯的项⽬。经合组织（OECD）多年来⼀直致⼒于废弃物管理⼯作，特别是在废弃物领域拥有⼤量的指导性⽂件、报告和数据112库，这些材料均可免费获取。国际刑警组织（Interpol）设有⼀个环境犯罪委员会，其下的⼀个分⽀委员会，即污染犯罪⼯作组，专⻔处理与污染有关的犯罪问题。该⼯作组重点打击危险废物的⾮法越境转113移。许多国际⾮政府组织，也在废弃物管理领域内⼯作。例如：108.http://www.worldbank.org/urban/solid_wm/erm/start_up.pdf109.http://documents.worldbank.org/curated/en/2001/02/1096687/cosepre-costsurban-cleaning-services-users-manual-version-10-windows-98
110.A/HRC/18/31.111.例如，参⻅：http://www.adb.org/publications/toward-sustainable-municipalorganic-waste-management-south-asia
http://www.iadb.org/en/topics/solid-waste/waste,2203.html112.http://www.oecd.org/env/resourceproductivityandwaste/
113.http://www.interpol.int/Crime-areas/Environmental-crime/Environmental-CrimeCommittee/Pollution-Crime-Working-Group97国废物理战略指国际固体废物协会（ISWA），⼀个在固体废物管理⽅⾯具有专业性的全球协会，由各国⾮政府组织、公司、个⼈114组成
115国际废弃物⼯作组（IWWG），⼀个国际性的专业协会116全球焚化炉替代联盟（GAIA），该机构与地⽅社区紧密合作，建⽴或⽀持可持续废弃物管理体系的发展全球环境战略研究所（IGES），是⼀个公益基⾦会，关注亚太地区的可持续性发展。可持续消费和⽣产是其主要117活动领域之⼀
欧盟实施与执⾏环境法⽹络，是欧盟国家环境部⻔组成的⼀个国际⾮盈利协会，对废弃物跨境流动有⾼度关注118巴塞尔⾏动⽹络，⼀个旨在防⽌向发展中国家出⼝危险废物的⾮政府组织⾏动者⽹络119国际持久性有机污染物消除⽹络（IPEN），⼀个致⼒于改善国际化学品安全政策及其实施效果的全球性⾮政府组织⽹络，旨在解决持久性有机污染物、重⾦属和其他化学品在其⽣命周期中产⽣的危害。许多其他的⽹络项⽬也常常以不同名义开展⼯作，例如，亚洲理⼯学院与联合国区域发展中⼼（UNCRD）牵头建⽴的拓展地⽅政府废弃物管理服务的国际伙伴关系（IPLA）
120；以及在中东和北⾮地区（MENA）致⼒于分享经验和专业知识、以改善废弃物管理实践的固体废物信息和专业技术区域交流⽹络（SWEEP-Net）。114.http://www.iswa.org115.http://www.tu-harburg.de/iue/iwwg/welcome.html116.http://www.no-burn.org117.http://www.iges.or.jp/en/index.html118.http://www.ban.org/119.www.ipen.org，译者注：现已更名为“国际污染物消除⽹络”120.http://www.uncrd.or.jp/env/spc/docs/UNCRD_IPLA_CSD19-SideEvent-12May2011-FINAL.pdf98附件D国家和区域废弃物管理战略以及相关文件和网络资源阿根廷：城市固体废物⼀体化管理国家战略
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4889澳⼤利亚：国家废弃物管理政策
http://www.environment.gov.au/wastepolicy/index.html伯利兹：伯利兹固体废物管理项⽬政策、法律与⾏政框架http://www.doe.gov.bz/documents/EIA/Solid%20Waste/C02%20SW%20Rev%20EIA%20Policy%20Legal%20and%20Admin%20FW.pdf巴西：国家固体废物管理政策http://www.brasil.gov.br/news/history/2010/08/02/brazil-approves-the-nationalpolicy-on-solid-waste/newsitem_view?set_language=en;
http://www.epa.gov/jius/policy/brazil/brazilian_national_solid_waste_policy.html
附件D：国家战略下列国家战略中，有些是在国际合作发展援助机构或开发银⾏等多边机构的⽀持下制定的。在以下给出的参考⽂献中，有些是对战略或其制定过程的描述性材料，⽽⾮国家战略⽂本本⾝。许多国家已经制定了废弃物管理战略，另⼀些国家则是其国内的某些地区制定了废弃物管理战略，也有多个国家组成的⼤区域内已经制定区域废弃物管理战略的情况。下⽂提供了关于这些战略的⼀些参考⽂献，以供旨在协助各国制定战略和改进废弃物管理政策的研究和概述使⽤。把它们放⼊本指南⼿册中并不意味着我们推荐其他国家复制它们的案例，原因如下：各个国家都有其⾃⾝情况，在⼀个国家⾥识别出的问题以及解决⽅案可能并不适⽤于他国。所有国家都发现，其战略中的某些部分⽐其他部分运作得更好，⽽且对战略进⾏经常性的修改和反思是必要的。战略是否成功并不总是从战略本⾝中得到明显的体现，在纸⾯上看起来完善的战略可能会很难与本国的具体情况、废弃物议题或⽂化背景相适应。在任何时候，可供研究的战略都处于不同的实施阶段。战略能否⻓期成功并不总是显⽽易⻅。尽管如此，我们还是通过以下⽂件和参考⽂献，提供了有关其他国家或地区在⾯对废弃物管理问题时提出的不同理念和制定的实际⽅案虽然这些例⼦在侧重点、详细程度和完整性上各不相同。99国废物理战略指捷克共和国：捷克共和国国家废弃物管理规划biom.cz/cz/odborne-clanky/the-national-waste-management-plan-in-the-czech-republic-outstanding-opportunities-for-composting-and-mbt埃塞俄⽐亚：http://www.entwicklung.at/uploads/media/Ethiopia_Country_Strategy_2008-2012_02.pdf芬兰：国家废弃物管理规划（⾄2016年）http://www.ymparisto.fi/default.asp?node=17719&lan=en格林纳达：格林纳达国家废弃物管理战略
http://ebookbrowse.com/national-waste-managementstrategy-grenada-pdf-d258666295匈⽛利：国家废弃物管理规划（2003-2008年）
http://www.kvvm.hu/szakmai/hulladekgazd/oht_ang.htm伊拉克：伊拉克国家固体废物管理规划（国际援助项⽬）http://warrr.org/1166/1/203.pdf哈萨克斯坦：市政固体废物管理国家战略与⾏动计划http://eeas.europa.eu/delegations/kazakhstan/press_corner/all_news/news/2011/20110328_02_en.html⻢尔代夫：国家固体废物管理政策http://www.mvlaw.gov.mv/pdf/gavaid/minHousing/28.pdf⻢⽿他：⻢⽿他群岛固体废物管理战略http://www.mrra.gov.mt/page.aspx?id=123;http://www.mepa.org.mt/waste-policy墨西哥：国家废弃物⼀体化管理计划
http://www.semarnat.gob.mx/programas/Documents/PNPGIR.pdf;
http://www.lawyrs.net/files/publications/815-article03.pdf摩洛哥：市政固体废物管理⾏业的制度发展
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/MENAEXT/0,,contentMDK:22873971~menuPK:3949116~pagePK:146736~piPK:226340~theSitePK:256299,00.html荷兰：国家废弃物管理规划2009-2021http://www.bipro.de/waste-events/doc/events2010/NL/National%20WMP%20Netherlands%202009-2021.pdf新西兰：新西兰废弃物战略http://www.mfe.govt.nz/publications/waste/waste-strategy/秘鲁：国家废弃物⼀体化管理规划http://www.redrrss.pe/material/20090128201451.pdf或⻅：秘鲁固体废物管理战略⾏业规划，泛美开发银⾏，2009波兰：2010年国家废弃物管理规划http://www.mos.gov.pl/g2/big/2009_06/e97e2a07ce29b-48c19f462f83a6bf1a9.pdf韩国：废弃物⼀体化管理计划http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_ni/ni_pdfs/NationalReports/korea/WasteManagement.pdf罗⻢尼亚：国家废弃物管理战略http://mmediu.ro/file/NationalWasteStrategy.pdf南⾮:
国家废弃物管理战略http://www.wastepolicy.co.za南太平洋：南太平洋区域环境计划（SPREP）的⼏个成员国已制定了国家战略，包括：斐济、密克罗尼西亚联邦、关岛、基⾥巴斯、瑙鲁、纽埃、帕劳、所罗⻔群岛和⽡努阿图。
南太平洋地区还有侧重于某项废弃物议题的战略，⽐如针对⽯棉的管理战略100附件Dhttp://www.sprep.org/Waste-Management-and-Pollution-Control/References西班⽛：国家废弃物⼀体化规划http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/planes-y-estrategias/Planes-y-Programas.aspx#para0瑞⼠：瑞⼠国家固体废物管理战略http://www.environment.gov.sz/files/nswms/wis_mainreport.pdf;
http://www.environment.gov.sz/files/nswms/statusquo.pdf瑞典：可持续废弃物管理战略http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-1249-5.pdf;
http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Om-Naturvardsverket/Vara-publikationer/ISBN1/6500/978-91-620-6502-7/特⽴尼达和多巴哥：特⽴尼达和多巴哥⼀体化固体废物/资源管理政策
http://www.localgov.gov.tt/docs/TT%20MOLG%20SWM%20Policy%20-%20Final%20Draft%20Integrated%20Policy%2014%2011%2011.pdf英国：政府对英格兰废弃物政策的检讨2011年⾏动计划;

http://www.defra.gov.uk/publications/2011/06/13/pb13542-wastepolicy-action-plan/苏格兰零废弃规划（覆盖英格兰和苏格兰的区域规划）http://www.scotland.gov.uk/Publications/2010/06/08092645/0乌兹别克斯坦：国家废弃物管理战略（UNDP与NZ合作项⽬）http://www.undp.uz/en/projects/project.php?id=54地区与城市层⾯的战略印度市政固体废物与医疗废物管理规划和战略www.cpcb.nic.in⻢来西亚槟城固体废物管理政策框架太平洋地区废弃物管理战略：http://www.sprep.org/attachments/Pacific_RSWMS_2010-2015.pdf.
也有针对特定废弃物（如⽯棉与电⼦废弃物）的区域战略中国台湾：循环再⽣与废弃物管理计划跨国废弃物管理战略中低收⼊国家固体废物管理合作⼯作组www.cwgnet.net欧盟：指导性⽂件《制定废弃物管理规划⽅法论指导说明》http://ec.europa.eu/environment/waste/plans/index.htm可从欧盟获取⼤量与废弃物议题相关的其他报告和出版物，⻅欧盟环境署的出版物清单：http://www.eea.europa.eu/publicationsIADB、PAHO、AIDIS（2010）。《拉丁美洲和加勒⽐国家固体废物管理的区域评估》IGES:《

亚洲七国的3R战略》http://enviroscope.iges.or.jp/modules/envirolib/upload/2637/attach/national_3r_strategy_development(fullversion).pdfSWEEP-Net:《
⻢什⾥克与⻢格⾥布国家固体废物管理121现状：新的挑战与机遇》
http://www.sweep-net.org/?q=node/161UNEP：《绿⾊经济报告》中有关废弃物⼀章为主，其他章也有http://www.unep.org/greeneconomy/greeneconomyreport/tabid/29846/default.aspx121.译者注：⻢什⾥克国家（Mashreq
Countries）是指埃及、以⾊列、巴勒斯坦、约旦、叙利亚、黎巴嫩以及⼟⽿其；⻢格⾥布国家Maghreb
Countries是指摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利⽐亚以及⽑⾥塔尼亚。101国废物理战略指相关领域的⽂件本指南各部分所使⽤的许多参考资料来源于各种国内组织、国际组织、学术机构和⾮政府组织。也可从其他地⽅获取多种信息，以下是其中的⼀⼩部分：哥伦⽐亚：可持续⽣产与消费政策http://www.minambiente.gov.co/documentos/normativa/ambiente/politica/polit_nal_produccion_consumo_sostenible.pdf德国国际合作机构（GIZ）：出版物⽹址http://www.giz.de/Themen/en/4991.htm欧洲环境署（2011）.《
收⼊、就业与创新：循环再⽣在绿⾊经济中的作⽤》。欧洲环境署报告，2011年第8号http://www.eea.europa.eu/publications/earnings-jobs-and-innovation-the国际固体废物协会：案例分析与报告：
http://www.iswa.org/en/76/publications.htmlScheinberg，A（.2012）《.⾮正式部⻔的整合与⾼效回收：来⾃20个城市的证据》，妇⼥在⾮正式就业中的全球化与组织化（WIEGO）：2012，第33⻚http://wiego.org/sites/wiego.org/files/publications/files/Scheinberg_WIEGO_WP23.pdf联合国环境规划署：信息平台废弃物管理全球伙伴计划http://www.unep.org/gpwm/InformationPlatform/tabid/56405/Default.aspx联合国环境规划署/代尔夫特技术⼤学（2006）《.以可持续为着眼点的设计：适合发展中国家的实践路径》http://www.unep.fr/shared/publications/pdf/DTIx0826xPA-D4SapproachEN.pdf联合国环境规划署（2011）《.绿⾊经济发展中国家的成功故事》http://www.unep.org/pdf/GreenEconomy_SuccessStories.pdf联合国环境规划署（2012）《.可持续消费和⽣产政策的全球展望》
http://www.unep.org/pdf/Global_Outlook_on_SCP_Policies_full_final.pdf联合国环境规划署《.以可持续为着眼点的设计（更新版）：循序渐进的路径》http://www.d4s-sbs.org联合国⼈居署（2011）《.市政固体废物收集：发展中国家决策者需要解决的关键问题》
http://www.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3231联合国⼈居署（2010）《.发展中国家的市政固体废物收集（第2版）》联合国⼈居署，肯尼亚，内罗毕http://www.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3072废弃物：出版物
http://www.waste.nl/en/products102术语表122术语表21世纪议程（Agenda
21）：21世纪议程是联合国机构、各国政府、各类组织从全球、国家和地⽅层⾯，在⼈类影响环境的各个领域开展的⼀项综合性⾏动计划。1992年6⽉在巴西⾥约热内卢举⾏的联合国环境与发展⼤会上，有178个国123家通过了这项议程。
农业垃圾（Agricultural
waste）：由种植农作物和饲养
124畜禽⽽产⽣的废弃物，包括肥料、秸秆、果壳和树叶。厌氧消化（Anaerobic
digestion）：有机垃圾在厌氧条125件下经⽣物作⽤转化为甲烷和⼆氧化碳的过程。
沼⽓（Biogas）：有机物在缺少氧⽓的情况下经过⽣物降解发酵过程⽽形成的、富含甲烷的⽓体。沼⽓可以收集起126来，⽤于供热或发电。
清洁发展机制（Clean
Development
Mechanism，CDM）：根据《京都议定书》第12条中的定义，CDM是为了达到2个⽬标：（1）帮助附件I国家之外的缔约⽅实现可持续发展，并为达到该条约最终⽬标⽽做出贡献；（2）帮助附件I国家实现其承诺的排放量限值和减排量⽬标。⼀旦在⾮附件I缔约⽅实施项⽬，限制或减少了温室⽓体排放，并且减排单元经过由缔约⽅⼤会指定的经营实体认证，该减排量就可以转让给来⾃附件B缔约⽅的投资者，如政府或企业。⼀部分从认证项⽬活动得到的收益将⽤于⽀付管理费⽤，以及⽀持那些对⽓候变化的负⾯效应特别敏感的发展127中国家，以满⾜后者适应⽓候变化所需⽀付的成本。
清洁⽣产（Cleaner
production）：UNEP将其定义为“将⼀体化环境战略持续应⽤于⽣产⼯艺、产品和服务，以提⾼效率，并降低对⼈类和环境的⻛险”。这项措施着眼于资源效率，同时也明确关注并努⼒实现减少有害物质在产品及其⽣产⼯艺中的使⽤，以及减少污染物排放和废弃物产⽣。收集（Collection）：将废弃物进⾏集中，包括对废弃物进⾏初步分类和暂存，以便将其运往某个废弃物处理设施。
128商业固体废物（Commercial
solid
waste）：商业流通设施中产⽣的废弃物，包括批发、零售以及服务设施如商店、129办公室、市场、宾馆、饭店、仓库等。
122.译者注：术语表按照英⽂术语字⺟顺序排列123.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.124.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.125.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.126.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.127.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.,
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.128.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.129.整理⾃：UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
‒
a
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management
‒
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.103国废物理战略指堆肥（Composting）：有机固体废物在好氧条件下进⾏130受控的⽣物分解。
建筑垃圾（Construction
and
demolition
(C&D)
waste）：在房屋、商业建筑、道路、桥梁等建筑的修建、拆除131或维修过程中产⽣的垃圾。消费者偏好（Consumer
preferences）：消费者选择的结果，在已有信息的基础上选择什么样的产品或服务。消132费者偏好包括倾向于不消费这⼀选择。
受控倾倒场（Controlled
dumpsite）：升级的垃圾倾倒场，采⽤了卫⽣填埋场的某些措施，例如考虑⽔⽂地质适宜性的选址、分层填埋、压缩、渗滤液控制、局部⽓体管理、定期（不⼀定是每天）覆盖、⼊场⼈员控制、基本的台账记录、以133及捡拾⾏为受控等。
从摇篮到摇篮（Cradle-to-cradle）：这种⽅案⾸先最为看重产品设计背后的理念，即关注产品对社会、经济和环境的正⾯影响的设计理念。从摇篮到摇篮的概念完全摈弃了“从摇篮到坟墓”的⽣命周期线性模型。这种⽅案吸取了来⾃⾃然⽣态系统的物质循环模式：即⼀种有机体新陈代谢的剩余物质会成为另⼀种有机体的⻝物，⽽不会因为品质下降⽽最终成为⽆⽤之物。组成产品的物料在使⽤寿命结束后，将以同样（甚或更⾼）的品质，在新的循环中获得新⽣，由此循环往复；⽽不是最终成为垃圾。由于垃圾等价于⻝物或原料，“从摇篮到摇篮”的⽅案消灭了“废弃物”的概念。为了将这⼀⽅案⽤于产品和服务，物料的化学成分必须是已知的和定义好的；物料必须或者是⽣物养料（即能安全地回到⾃然⽣物循环中）或者是技术养料；产品必须设计成易于拆解的⽅式。这种循环需要在产品供应链上采取新形式的互动，其中尊重、信任与合作伙伴关系将扮演关键⻆⾊。经济增⻓与资源消耗脱钩（Decoupling
economic
growth
from
resource
consumption）：这是指以下两者的关系“脱钩”：（1）经济变量，如国内⽣产总值（GDP）或⼈类发展指数（HDI），和（2）资源使⽤量。“资源脱钩”是指弱化经济增⻓量与⼟地、物料、⽔和能源消耗以及废弃物产⽣量之134间的相关关系。
以可持续为着眼点的设计/设计战略（Design
for
sustainability/Design
strategy）：以可持续为着眼点的设计采取⽣态设计的⽅案，并在设计过程中考虑可持续性的社会维度。它还包含了⼀个涉及⾯更⼴的议题：如何在产⽣最少的环境和社会影响的情况下，最好地满⾜（功能性）需135求；⽽不是注重改进现有的产品。
处置（Disposal）：在任何⼟地上或将任何⼟地⽤于任136何固体废物的排放、存放、倾倒、溢出、渗漏或放置。
在收集、加⼯、焚烧后，对固体废物进⾏的最终处理。在通常情137况下，“处置”意味着将废弃物放置在倾倒场或填埋场中。
处置场所（Disposal
site）：固体废物最终排放和存放138的场所。
⽣态设计（Ecodesign）：它是⼀种考虑到资源效率和减少⻛险的⽅案，重视纳⼊以下设计特征：延⻓产品使⽤周期，易于拆解、维修或升级（因⽽淘汰难以重复使⽤或循环利⽤的部件）的设计，以及采⽤那些可以作为其他⼯艺原料的材料。⽣态效率（Eco-efficiency）：注重以更少的材料和能源使⽤量，和更⼩的环境影响，提供同样或更⾼⽔平的产品和服务。130.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.131.UN-HABITAT
(2010).
Solid
Waste
Management
in
the
World’s
Cities.132.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.133.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).
UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
‒
a
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management.134.整理⾃：UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.135.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.136.UNEP
(2005).
Training
Modules
-
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.137.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).138.UNEP
(2005).
Training
Modules
‒
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.104术语表⽣态创新（Eco-innovation）：这⼀概念是指这样的创新形式：旨在以可持续发展为⽬标，在减少环境影响，增强对环境压⼒的耐受性，或实现对⾃然资源更⾼效、更负责任的利⽤等⽅⾯，取得具有⽰范性的显著进步，或产⽣了此类效139果。
⽣态标识（Eco-labelling）：要求产品贴上健康和环境影响⽅⾯信息的制度。经济⼿段（Economic
instruments）：正向或140负向的货币激励，为政策⽬标提供⽀持。
电⼦废弃物（E-waste）/废弃电⽓电⼦设备（WEEE，Waste
Electrical
and
Electronic
Equipment）：包括失去价值和需要处置的各种电⽓和电⼦设备的⼀般性术语。对电⼦废弃物的⼀个实⽤性定义是“已⽆法以原有⽤途满⾜⽬前拥有者需求的任何⽤电⼒驱动的141设备”。
能源化利⽤（Energy
recovery）：从废弃物中提取有⽤能源的⼯艺，⼀般是通过焚烧产⽣的热能或填埋场的甲烷⽓142体⽽获得能源。
废弃物环境健全管理（Environmentally
sound
waste
management）：不仅仅是安全处置或从已经产⽣的废弃物中回收利⽤，⽽是通过尝试改变不可持续的⽣产和消费⽅式来解决问题根源的废弃物管理⽅式。它意味着要应⽤⽣命周期⼀体化管理的概念，也是将发展和环境保护⽬标143协调⼀致的独特机遇。
⽣产者责任延伸制（Extended
producer
responsibility）：让⽣产者承担的责任延伸⾄其⽣产的产品使⽤寿命结束后的制度。⻝物垃圾（Food
waste）：在加⼯、仓储、销售、准备、烹144饪和供餐过程中产⽣的动物或植物废弃物。
治理（Governance）：近⼏⼗年以来，由于社会、经济和技术的变迁⽽引起的⼈们对政府理解⽅式的转变。政府从严格定义为“⺠族国家”，转变到更具包容性的“治理”概念，承认各级别（全球、国际、区域和地⽅）政府的贡献，以及私营企145业、⺠间⾏动者和社会组织的作⽤。
绿⾊经济（Green
economy）：联合国环境规划署将“绿⾊经济”定义为“改善⼈类福利和社会平等，与此同时显146著降低环境⻛险和⽣态稀缺性”的经济模式。
绿化垃圾（Green
waste）：在照料、维护或建设公共或私⼈花园、绿地过程中，以及专业或市政园艺活动中产⽣的147植物垃圾和有机垃圾。
有毒有害废弃物/危险废物（Hazardous
and
toxic
waste）：被处置、将要被处置、或按国家法律条⽂要求应被处置的，并且具有毒性、易爆炸性、腐蚀性或放射性等某些有害性质的物质或物品。或因其⾃⾝属性，或因与其他废弃物接触，这些废弃物在产⽣和管理过程中可能对⼈类健康和环境产⽣负⾯效应。因此，危险废物需要进⾏特别处理，⽽且必须以环境⽆害化的⽅式进⾏处置。危险废物的产⽣、管理和越境转移应当按照《巴塞尔公约》（1989）制定的程序来进⾏。148各国国内对危险废物可能还有其他的要求、规定和禁令。
医疗废物（Health-care
waste/Medical
waste）：在医疗活动中产⽣的废弃物，包括使⽤过的针头、注射器、受污染的⾐物、⼈体组织、诊断样本、⾎液、化学品、药品、医疗器149械、放射性材料等类型众多的物品。
139.COM
(2011)
899
Final
‒
Communication
from
the
Commission
to
the
European
Parliament,
the
Council,
the
European
Economic
and
Social
Committee
and
the
Committee
of
the
Regions
‒
Innovation
for
a
Sustainable
Future
‒
The
Eco-Innovation
Action
Plan
(Eco-AP).140.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.141.UNEP
(2007).
Global
Environmental
Outlook
4.142.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).143.Agenda
21
‒
Chapter
21
-
http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf144.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.145.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.146.UNEP
(2010).
Green
Economy
Developing
Countries
Success
Stories.147.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.148.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.149.WHO
‒
http://www.who.int/topics/medical_waste/en/105国废物理战略指焚烧⼚（Incineration
plant）：任何固定或移动的技术单元和设备，⽤于对废弃物进⾏有或没有燃烧热量回收利⽤的热处理，包括通过废弃物氧化焚烧以及热解、⽓化或等离⼦化等其他热处理过程，以使该处理产⽣的物质最终被焚150化。
⼯业垃圾（Industrial
waste）：从⼯业⽣产过程中产⽣151的固体废物。

⾮正规部⻔（Informal
sector）：以私⼈经营为特征的经济系统的⼀部分，往往是⼩规模、劳动密集型、不规范、未152正式注册的⽣产或服务提供者。

固体废物⼀体化管理（Integrated
solid
waste
management）：是指固体废物可持续管理的战略⽅针，以⼀体化的⽅式，对待废弃物产⽣、分类、转运、分拣、处理、回收利⽤和末端处置等所有⽅⾯，并覆盖所有来源，主要强调资源效率最⼤化。许多国家正⾯临废弃物管理问题的挑战，将⼤部分精⼒放在减少需要最终处置的废弃物体量和寻求⾜够经费上。如果物料和资源能得到回收利⽤，那么末端处置废弃物量就会⼤⼤减少，⽽回收利⽤获得的收益就能⽤于提供废弃物管理所需的经费。这是基于3R（源头减量、重复使⽤、循环再⽣）原则的固体废物⼀体化管理（ISWM）体系运转的前提。

填埋场（Landfill）：填埋场是废弃物在地⾯以下或以上存放的场所。这⼀术语仅指符合⼯程规范、有覆盖物、垃圾放置受控、⽽且所产⽣液体和⽓体得到处理的场所。⽽不包括154不受控的废弃物处置。
渗滤液（Leachate）：从固体废物或其他介质中渗出，并含有浸出物、溶质或悬浮物的液体。因为渗滤液可能含有有害物质，其收集和处理对于⽣活垃圾填埋场⽽⾔特别重要。
⽣命周期⽅法（Life-cycle
approach）：从⽣命周期⼀开始的各个不同阶段，对产品的来⻰去脉进⾏考察：原材料开采、制造、包装、运输、分销、销售、使⽤，到使⽤寿命结束后进⼊废弃物管理体系以及废弃物管理优先次序的后续阶段。⽣命周期评估（Life-cycle
assessment）：包括⼀份原⽣物料投⼊、化学品、能源和⽔在⽣产⼯艺中使⽤量的清单，以及⼀份产品在⽣命周期各阶段排放的污染物、产⽣的废弃物及其相应环境影响的清单。在⽣命周期的各个阶段都有机会进⾏⼲预，来预防或减少废弃物产⽣量及其危害程度。⽣命周期思维⽅式（Life-cycle
thinking）：⽣命周期思维⽅式是将注重⽣产制造过程的传统思维，拓展到关注从摇篮到摇篮的整个产品⽣命周期的各个⽅⾯（即从资源开156采，到产品的制造和使⽤，直⾄报废产品的最终处理）。
低碳经济/社会（Low
carbon
economies/societies）：低碳经济被定义为，与传统经济体系相⽐，在维持经济和社会发展动⼒的同时，其⽣产和消费过程更节约能源和温室⽓体排放更少的新型经济、技术和157社会体系。
材料回收利⽤（Material
recovery）：将废弃物的部分158或全部⽤作某种组成材料的替换材料。
多边环境协议（Multilateral
environmental
agreements
，MEAs）：多个国家共同商定的对某些环境问159题采取⾏动的条约、公约、议定书或合约。市政固体废物（Municipal
solid
waste）：在某个区域内产⽣的、除了⼯业和农业垃圾之外的所有固体废物。这⼀150.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.151.UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
-
A
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management.152.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).153.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.154.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.155.UNEP
(2005).
Training
Modules
-
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.156.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.157.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.158.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.159.UNEP
(2007).
Global
Environmental
Outlook
4.153155106术语表术语有时候包括建筑垃圾和其他可能进⼊市政固体废物体系的特种废弃物，且⼀般不包括危险废物，除⾮这些危险废物进⼊市政固体废物体系。它有时指市政部⻔有责任进⾏处160理的所有固体废物。
邻避（NIMBY）：“不要在我的后院”（Not
in
my
backyard）。表⽰居⺠反对废弃物处理设施选址在特定地点161的⼀种⽤语。

162露天焚烧（Open
burning）：点⽕烧垃圾的做法。
露天倾倒（Open
dumpsite）：⽆规划、亦不按任何健康163标准⽽任意投放或处置废弃物的场地。
持久性有机污染物（Persistent
Organic
Pollutants，POPs）：在环境中⻓期保持性质稳定，可在⼴⼤地理范围内扩散，在⽣物脂肪组织内累积，并对⼈类和野⽣动物有毒的化学物质。POPs可在全球范围内参与⽣态循164环，并在其传播到的地⽅产⽣危害。
政策（Policy）：任何形式的⼲预或社会反应。这不仅包括对意图的陈述，还包括其他形式的⼲预，如使⽤经济⼿段，创造新市场，提供补贴，进⾏体制改⾰，⽴法改⾰，去中⼼化，以及制定制度。政策可以被视为治理⾏为的⼀种⼯具。出⾃165国家的强制⼲预被称为公共政策。
污染者付费原则（Polluter
pays
principle）：是指造166成或产⽣污染的主体应当承担污染成本。
在废弃物管理的语境下，这⼀原则意味着垃圾产⽣者应当承担废弃物处理成本，以使其不对⼈体健康和环境产⽣⻛险。消费后垃圾（Post-consumer
waste）：消费活动产⽣167的废弃物，如包装材料、纸、玻璃、⽔果蔬菜残余等。
预防原则（Precautionary
principle）：最常⻅的表述是1992年联合国环境与发展⼤会通过的《⾥约环境与发展宣⾔》原则15：“为了保护环境，各国应根据⾃⾝的能⼒⼴泛采取预防策略。在存在严重威胁或不可逆破坏的情况下，不能以缺乏完全的科学确定性为由，拖延⽽不采取成本合算的措施来预防环境恶化。”代际公平原则（Principle
of
intergenerational
equity）：在废弃物管理的语境下，是指不能放任废弃物的管理，⽽导致废弃物给下⼀代带来遗留问题。代内公平原则（Principle
of
intragenerational
equity）：是指资源在⼈们之间（以及在国家间）平等共享。在废弃物管理的语境下，这意味着所有公⺠平等享有获得服务的条件，所有利益攸关⽅有平等的可能性提供服务，在废弃物处理设施选址⽅⾯平等分担成本。就近原则（Proximity
principle）：是指在可能的情况168下，废弃物应当在其产⽣处就近处置。可回收物（Recyclables）：可以再加⼯成为新产品的原料的物件。常⻅的可回收物包括纸、玻璃、铝、⽡楞纸板和塑169料容器。
源头减量-重复使⽤-循环再⽣（Reduce-reuse-recycle，3Rs）：3R⾏动旨在推动全球的废弃物源头减量、重复使⽤和循环再⽣，通过有效使⽤资源和材料，来构建⼀个物质良性循环的社会。该⾏动经⼋国集团于2004年6⽉在海岛峰会上达成⼀致后，2005年在⽇本举⾏的部⻓会议上启动。源头减量是指选择使⽤废弃物产⽣量较少的产品。重复使⽤是指反复使⽤某些物品或仍有使⽤价值的部件。循环再⽣是指将垃圾当作资源来使⽤。实现废弃物产⽣量最⼩化的⾼效⽅式是⾸先采取3R中的第⼀项措施即“源头减量”，接着170是“重复使⽤”，再下来是“循环再⽣”。
160.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).161.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).162.UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
-
a
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management.163.UNEP
(2005).
Training
Modules
-
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.164.UNEP
(2007).
Global
Environmental
Outlook
4.165.UNEP
(2007).
Global
Environmental
Outlook
4.166.该原则的⼀个版本包含在《⾥约环境与发展宣⾔》Principle
16中。167.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.168.该原则来⾃《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》Article
4。169.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).170.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.107国废物理战略指资源效率（Resource
efficiency）：资源效率的⽬标是对产品⽣命周期各个阶段中投⼊的资源进⾏反思，因为资源变成废弃物⽽流失，是缺乏效率的。这可以包括对整体设计进⾏反思，并提出这样的问题：产品提供给消费者的哪些功能能否以其他⽅式提供？卫⽣填埋（Sanitary
landfill）：以⼯程规范设计、建设、171运营并对公众健康和环境产⽣最⼩化影响的处置设施。
它以⼯程规范在⼟地上处置固体废物，并满⾜⼤多数标准要求，包括合理选址，多⽅⾯进⾏场地准备，渗滤液和填埋⽓规范处理和监测，压实，每天覆盖和最终覆盖，完全控制⼊172场⼈员和台账记录。
⾃⾜原则（Self-sufficiency
principle）：是指每个国家（或者可能是每个地区或城市），在有可能性的情况下，应173当处理⾃⼰产⽣的废弃物。
污泥（Sludge）：废⽓或污⽔处理过程中产⽣的半固态174残留物。
固体废物（Solid
waste）：因为在消费后变得⽆⽤、失去价值或多余⽽被废弃的、范围⼴泛的固体材料，以及容器175中的某些液体
。按照21世纪议程中的定义，固体废物包括所有家庭垃圾和危险废物之外的废弃物，以及商业和公共机构产⽣的垃圾、街道清扫垃圾和建筑垃圾。在⼀些国家垃圾管理体系也处理粪便等⼈类排泄物、焚烧炉灰渣、化粪池粪渣、以及污⽔处理⼚污泥。这些垃圾如果表现出有毒有害特176征，那么应被当作危险废物处理。
源头分类（Source
separation）：在市政固体废物收集之前，就将可堆肥和可回收物质单独存放，⽽不让其进⼊其177他市政固体废物之中，以便重复使⽤、循环利⽤和堆肥。
利益攸关⽅（Stakeholder）：在某个项⽬或实体中有合178法利益，或可能受到某种⾏动或政策影响的个⼈或组织。
可持续发展（Sustainable
development）：有时被定义为“既满⾜当代⼈的需求，⼜不损害后代⼈满⾜需要的能179⼒的发展”。
技术（Technology）：对知识的实际应⽤，通过利⽤技术加⼯品（硬件、设备）和（社会）信息（“软件”，关于⽣产和加180⼯品使⽤的技术信息），来完成某种任务。
技术转让（Technology
transfer）：知识、技术、经验和创新通过援助、投资、认证、贸易或培训在不同利益攸关⽅之间的流动。它包含学会理解、运⽤、复制技术的过程，包括选择技术、让其适应地⽅条件以及将其与本地技术整合的能181⼒。
临界点（Tipping
point）：在引向新的、不可逆转的发182展演变情况下的临界点。
升级循环（Upcycling）：如果物料循环利⽤的结果是物料获得⽐原先更⾼的品质，那么这种加⼯过程就是升级循环。变废为宝（Valorization）：为了提取或形成价值，并将物料导⼊附加价值链中，⽽采取的提取、贮存、收集或加⼯材183料的整套⼯艺。
蚯蚓养殖（Vermiculture）：使⽤蚯蚓和微⽣物进⾏的184⼀种相对低温的好氧堆肥
。蚯蚓堆肥在受控环境中利⽤缓慢降解的物料饲养蚯蚓，以产⽣富有营养的⼟壤改良剂185的过程。
171.UNEP
(2005).
Training
Modules
‒
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.172.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).173.该原则来⾃《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》Article
4。174.UNEP
(2005).
Training
Modules
‒
Closing
of
an
Open
Dumpsite
and
Shifting
from
Open
Dumping
to
Controlled
Dumping
and
to
Sanitary
Landfilling.175.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.176.Agenda
21
‒
Chapter
21
‒
http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf177.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).178.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.179.Brundtland
Commission
(1987).
Our
Common
Future.180.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA181.UNEP
(2010).
ABC
of
SCP:
Clarifying
Concepts
on
Sustainable
Consumption
and
Production.182.UNEP
(2007).
Global
Environmental
Outlook
4.183.UN-HABITAT
(2010).
Solid
Waste
Management
in
the
World’s
Cities.184.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).185.UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
‒
a
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management.108术语表⾃愿协议（Voluntary
agreement）：在履⾏法定义务的基础上，为了实现环境⽬标或进⼀步提⾼环境绩效，政府部⻔与⼀个或多个⺠营相关⽅达成的协议。并⾮所有的⾃愿协议都是真正⾃愿的；有些⾃愿协议会根据加⼊或实现某些186承诺⽽给予奖励和/或惩罚。
废弃物（Waste）：“被处置、或将会被处置、或根据国家187法律条⽂的要求应当被处置的物质或物品”。
废弃物收集（Waste
collection）：在家庭、商业场所、贸易场所、⼯⼚或其他地⽅收集废弃物的⾏为；将废弃物装载上⽤于收集的交通⼯具（通常是密闭的）；并将废弃物拖运188到进⼀步处置或转运设施，或处置场。
废弃物管理（Waste
management）：收集、运输、回收利⽤和处置废弃物，包括对这些运营⼯作、处置场所善后⼯189作包括买卖废弃物的⾏为的监督。
废弃物管理优先次序（Waste
management
hierarchy）：这⼀优先次序是指从源头减少和管理废弃物时所应优先采取的⾏动。废弃物管理优先次序是⾦字塔形的，并明确指出预防废弃物产⽣是应当最优先采取的⾏动，接下来是源头减量（例如通过重复使⽤）、循环再⽣、回收利⽤、以及最后才要采取的⾏动，即处置。不同国家已经采⽤了不同版本的优先次序。拾荒者（Waste
picker）：从街上、公共场所或末端处置190场所捡拾可回收材料的个⼈或家庭。
废弃物产⽣预防（Waste
prevention）：预防物料进⼊191废弃物流的项⽬、战略和⾏动。
废弃物产⽣源（Waste
sources）：产⽣固体废物的农192业、居⺠区、⼯商业设施、露天区域和处理⼚。
废弃物流（Waste
stream）：来⾃社区、区域或193能源化设施（Waste-to-energy
(WTE)
plant）：使⽤（经加⼯的或原⽣的）固体废物材料⽣产能源的设施。能源化设施包括⽣产⽤于区域供暖或⼯业⽤途的蒸汽、或进⾏发电194的焚烧⼚；还包括将填埋⽓转化为电能的设施。
WEEE：⻅术语“电⼦废弃物”。186.Metz,
B.,
Davidson,
O.R.,
Bosch,
P.R.,
Dave,
R.,
Meyer,
L.A.
(eds.),
(2007).
Contribution
of
Working
Group
III
to
the
Fourth
Assessment
Report
of
the
Intergovernmental
Panel
on
Climate
Change.
Cambridge
University
Press,
Cambridge,
United
Kingdom
and
New
York,
NY,
USA.187.Basel
Convention
on
the
Control
of
Transboundary
Movements
of
Hazardous
Waste.188.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.189.Chalmin,
P.
and
Gaillochet,
C.
(2009).
From
Waste
to
Resource:
World
Waste
Survey.
Economica
Ltd.190.T
UN-HABITAT
(2010).
Solid
Waste
Management
in
the
World’s
Cities.191.UNEP
(2005).
Integrated
Waste
Management
Scoreboard
-
a
Tool
to
Measure
Performance
in
Municipal
Solid
Waste
Management.192.Tchobanoglous,
G.,
Vigil,
S.A.
and
Theisen,
H.
(1993).
Integrated
Solid
Waste
Management
‒
Engineering
Principles
and
Management
Issues.
McGraw-Hill
International
Editions.193.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).194.UNEP
(2005).
Solid
Waste
Management
(Volume
I).109国废物理战略指110缩111国废物理战略指联合国环境规划署技术、工业和经济司（DTIE）成立于1975年，即联合国环境规划署（UNEP）成立三年后。该司通过提供对话与合作平台、创新的政策选项、试点项目和创造性的市场机制来为决策者提供解决方案，并帮助改变商业环境。DTIE在UNEP六大战略性优先任务的三项中发挥主导作用，包括气候变化、有害物质和危险废弃物，以及资源效率。DTIE还为UNEP于2008年发起的“绿色经济倡议”做积极贡献。该倡议旨在将国家经济和世界经济转向新轨道，即就业和产出增长动力来自绿色行业的更多投资，并使消费者的喜好转向环保的产品和服务。此外，DTIE还负责履行UNEP作为《蒙特利尔议定书》多边基金执行机构所承担的任务，并执行若干由全球环境基金资助的UNEP项目。关于联合国环境规划署技术、工业和经济司（现为经济司——译者注）>国际环境技术中心（IETC）（大阪），它负责促进环境友好型技术相关知识的收集和传播，重点是废弃物管理。其总体目标是加强各方对变废物为资源的了解，从而减轻人类健康和环境（土地、水和空气）所受的影响。>可持续消费和生产（巴黎），它负责通过在全球市场促进可持续消费和生产模式，从而为人类发展做贡献。>化学品（日内瓦），它负责促进全球行动，以便在全球范围内实现化学品健全管理，增进化学品安全。>能源（巴黎和内罗毕），它负责促进有利于可持续发展的能源和运输政策，并鼓励可再生能源和能效领域的投资。>臭氧行动（巴黎），它负责支持发展中国家和经济转型国家逐步淘汰臭氧消耗物质，以确保《蒙特利尔议定书》的实施。>经济贸易（日内瓦），它负责帮助各国将环境考虑纳入经济贸易政策，并与金融部门合作以推进可持续发展政策。该分支机构还负责编写绿色经济报告。DTIE与许多伙伴（其它联合国机构和计划署、国际组织、政府、非政府组织、企业、工业界、媒体和公众）合作，以帮助各方提高环境意识，推动相关知识和信息的转移，促进技术合作，并执行国际公约和协定。详见www.unep.org/dtie司长办公室设在巴黎，通过以下部门协调各项活动：《国家废弃物管理战略指南：化挑战为机遇》是联合国环境规划署和联合国训练研究所共同努力的成果，为国家层面的相关规划提供一个概念性和方法论的框架。各国可根据具体国情来适当调整。它还清晰阐释了将废弃物管理作为国家优先任务的原因。本文献概述了可能的工作流程，并提出了各国在制定国家废弃物一体化管理战略时可能希望考虑的若干问题。它简要说明了为何要制定国家废弃物管理战略，并探讨了废弃物管理给政府和社区带来的挑战和机遇。它还介绍了与废弃物管理有关的概念和原则，以及在战略制定、监测和执行过程中所涉及的政策选项的主要影响因素。最后，本文献定义了国家在制定、执行、检讨和更新该战略时可以采取的行动。本指南是对“里约+20”呼吁制定全面的国家废弃物管理战略之建议的及时回应。详情请联系：联合国环境规划署技术、工业和经济司（现为经济司——译者注）国际环境技术中心2-110RyokuchiKoen,Tsurumi-ku,Osaka538-0036,Japan电话：+81669154581传真：+81669150304邮箱：ietc@unep.org网址：www.unep.org/ietc联合国训练研究所化学品和废弃物管理部门PalaisdesNationsCH-1211Geneve10,Switzerland电话：+41229178400传真：+41229178047邮箱：cwm@unitar.org网址：www.unitar.org/cwmISBN:978-92-807-3898-8DTI/2396/JP