1公平普惠的碳达峰碳中和社会影响评估国际经验和指标体系SocialImpactAssessmentontheEquitableClimateStrategyandActionPlanInternationalexperienceandIndicatorTool可持续发展合作研究所（ISC）2022年8月致谢主要编写人员报告编写过程中，课题组所有成员通力合作，参考了大量国内外文献和案例资料，并得到国内外同行的专业建议，在此一并表示感谢。感谢瑞典邮政基金会（SPF）对本项目提供的支持。可持续发展合作研究所（ISC）：潘涛，耿宇，王娟，余晓凌社会发展评估专家：胡涤菲声明：本报告数据测算基于国内政府公开数据，参考国内外行业协会、研究机构等已经公开发布的数据和研究报告，仅用于研究参考。3目录0102ExecutiveSummary研究目的和意义1.1研究的必要性和紧迫性1.2研究的意义和价值070808121314161719212224气候公平的国际经验和启示2.1欧盟2.2德国2.3美国加州2.4城市案例：波特兰2.5城市案例：纽约2.6城市案例：波士顿2.7大波兰省东部地区2.8小结0304050625262639422728293234基于气候公平的社会影响评估原则和框架3.1原则3.2框架结论参考资料和文献城市碳达峰碳中和规划的社会影响评估（SIA）指标体系4.1指标体系开发的技术路线4.2指标体系的构成4.3各指标评分标准4.4指标体系应用案例01ExecutiveSummaryTheInstituteforSustainableCities(ISC)conductedastudytobuildaSocialImpactAssessment(SIA)Toolthatwillbecomeacrucialplanningmechanismtostrengthenandembedsocialequityintolong-termclimatestrategiesandactionplans.Ascitiesdevelopclimatestrategiesandroadmapstoachievecarbonneutrality,theSIAtoolassistsstakeholdersintheplanningprocessbyproviding:TheChinaDeepDecarbonizationandEquitableLong-termStrategiesAlliance(ChinaDELTA)ishelpingthreeChinesemegacities—Tianjin,Changsha,andGuangzhou—toengageintheprocessofrethinkingsocietalandeconomicpracticesthatareneededtomeetambitiousclimatechangegoals.ByapplyingtheSIAtool,citiesareensuringthattheirclimatestrategiesandroadmapsmeetbothsocialequitystandardswhileachievingcarbonneutralitytransformation.Inthisprocess,ChinaDeltawillensurethatdisinvestedgroupsparticipateandareengagedateverystepofplanningsothattheirvoicesanduniqueneedsareconsidered.Globally,womentendtobemorevulnerabletotheworsteffectsofclimatedisruption—UNfiguresindicatethat80%ofpeopledisplacedbyclimatechangearewomen.1Millionsofworkersdependonfossil-fuel-drivenindustriesandinfrastructuresFortheirlivelihoods,phasingouttheseindustrieswillaffectlow-incomecommunitiesthemost.SystemicchangesneededinChinesesocietyanditseconomytoachievecarbonpeakingandcarbonneutralizationoffersmassiveopportunitiestoreducesocialinequalities.WhyFocusonSocialEquityinClimateAction?Aframeworkforcitiestoevaluatethestatusquoandguidethemindevelopingstrategiestoredesignorredefinepoliciestoproducemoreequitableoutcomesbasedonfourprinciples:inclusiveness,accessibility,affordability,andresilience.Anindicatorandscoresystemtorapidlyassessclimateequityelementsofcarbonneutralityplans,forwhichtomonitorandevaluateagainst.02Developedincollaborationwithlocalpartners,theSIAToolisinlinewiththeAsianDevelopmentBank’sGrEEEnCitiesOperationalFrameworkonpromotingsocialequity15andsupportstheUNSustainableDevelopmentGoal(SDG)11:SustainableCitiesandCommunities—Makecitiesandhumansettlementsinclusive,safe,resilient,andsustainable.14Thetool’sdevelopmentandimplementationrelyonopensourceandpubliclyaccessibledata.InChina,theteamhasusedpubliclyavailabledata,suchasChina’sStatisticalYearbookandUrbanStatisticalYearbooktocollectdataandinformontheresultsofthetool.SIATool:FrameworkandDataSourceIntegraltotheSIAToolisasocialimpactindicatorsystemthathelpscitiesbuildanaccountabilitymechanismtoensurethefairnessandinclusivenessofcarbonneutralstrategiesduringtheplanningprocess.TheSIAindicatorsystemconsistsofsixelementsthatrepresentimportantissuesthat,takenintotality,addressclimateequity:greenjobs,publicservice,greentransportation,healthyenvironment,energyaffordability,andgoodgovernance.Bybeingabletomonitorandevaluatethecities’climateactionplansagainstthesekeysocialareas,citiesensurethattheimplementationoftheircarbonneutralplanwillachievemoreequitableoutcomes.SIATool:IndicatorSystemAlthoughincreasingclimateactionefficiencyisapriority,protectinggroupswhohavebeenhistoricallydisinvestedwillimproveclimatepoliciesandprograms’long-termeffectivenessandsustainability.Careful,purposeful,andproactiveplanningtoprovidesupportandtrainingtothoseharmedbyatransitiontoacarbonneutralfuturewillensurethatnooneisleftbehindintheprocessofprotectingtheclimate.03ElementsintheSIAIndicatorSystemElementDescription1GreenJobsAddressingtheclimatecrisishasledtothegrowthofanemerginggreeneconomy.Theindicatorsinthiselementwillhelpcitiesassesshowmanynewgreenjobsarereplacingjoblossduetothephasing-outofenergy-intensiveindustriesandexaminethegenderdimensioninthenewlaborforce.2PublicServiceClimateactionenablesgovernmentstoinvestandimproveonprovidingbetterservicestoitscitizens.Theindicatorsinthiselementwillhelpcitiesassesstheinclusivenessandaccessibilityofpublicservicesbyexaminingtheavailabilityofaffordablehousing,theproportionofenergyinfrastructurebeingrenovatedinoldcommunities,accesstowastefacilityservice,andspongecitydevelopment.3GreenTransportationSupportinggreentransportationisessentialtobuildingsustainablecommunitiesandachievingcarbonneutrality.Theindicatorsinthiselementwillhelpcitiesassesstheproportionuseofpublictransportationandthenumberofservicefacilities,suchasschools,hospitals,etc.,arewithin15minuteswalkingdistance.4HealthyEnvironmentClimateactiontowardcarbonneutralityprovidessignificantopportunitiestoimprovepublichealthandadvancesocialequity.Thiselementwillhelpcitiesassessairqualityandclimateprotectionthroughindicatorssuchasurbangreen/parkareaperpersonandPM2.5concentration,andcoalconsumptionpercapita.5EnergyAffordabilityProvidingaccessibleandaffordableenergyiscriticaltoupliftinglow-incomefamilies.Indicatorsinthiselementwillhelpcitiesassesstheproportionofenergyexpenseinlow-incomefamiliesanditsimpactonrisingconsumptioncostsinsociety.Studiesarecurrentlybeingconductedtoincludeindicatorsoncleanenergy(biogas,biomass)usagerateinruralcommunities.6GoodGovernanceGoodgovernanceiscentraltoensuringinclusivenessandfairnessintheprocessofcreatingequitableclimatestrategies.Indicatorsinthiselementwillassesstheextenttowhichcitiespromotepublicparticipation,haveanindependentmonitoringandevaluationmechanism,anddisclosepublicinformation.Acostbenefitanalysisofpublicspendingoncarbonpeakingandneutralitywillbeconductedinanupcomingstudy.04ThesixelementsoftheSIAIndicatorSystemareassessedbyfifteenindicatorsthatevaluateclimateplanningandaction.Theseindicatorsreflectthecontextandpracticesofcitiesandwereselectedthroughaseriesofexpertmeetingsandpeerreviews.EachofthesixelementsintheSIAtoolisassessedbyasetofindicators.Eachindicatorisgivenascorebetween0-1,where1representsaperfectscoreand0representspoorperformanceornodatagiven.Thescoreassignedtoeachofthesixelementsisthemeanscoreofthesetofindicatorsintherespectiveelement.Benchmarkdataforeachindicatorisderivedfromapplicableinternationalstandardsornationalstandardsofexcellence.Eachcity’sscoreforaparticularindicatoriscalculatedfordefinedintervalsbycomparingcitydatawiththebenchmarkdata.Scoresintherangeof0.8-1meansthatthecityisperformingwellintheindicatororelement.Scoresintherangeof0.6-0.8meansthatthecityisperformingwellintheindicatororelement.Scoresbelow0.6indicatethatthecityisnotperformingwellintheindicatororelement.SIATool:ScoreSystem05Thegeneralscoreistheaveragevalueofelementsscore.Foreasycommunication,weconvertthecityscorevaluetohundred-marksystemasshowedinthetable.Thisscorecanbecalculatedonanannualbasistomonitortheequitableresultsoftheclimateactionplan.SIAScoresfor3PilotCitiesCityChangshaTianjinGuangzhouScore585471Workingwithstakeholdersinthreepilotcities,i.e.Changsha,Tianjin,Guangzhou,ontheirclimatechangeactionplans,ISCappliedtheSIAtooltoensurethattheimplementationoftheircarbonneutralplanswillproducemoreequitableoutcomes.Thisfigureshowstheelementscoresforeachprojectcity.Themainfindingsonthecomparativeanalysisacrossthecitiesareprovidedbelow:PreliminaryFindingsofSIAToolApplicationintheThreeCities06ElementsFindingsGreenJobsAllthreecitieslackdataongreenjobs(score0).PublicServiceThethreecitiesscoredbetween0.4and0.7inthepublicserviceelement.Citieshadinsufficientdataonthe‘portionofgreenbuildingsinaffordablehousing’andthe‘proportionofoldresidentialneighborhoodswithenergyretrofitting’,whichaffectedtheiroverallscores.GreenTransportationThethreecitiesareperformingwellinthegreentransportationelement,scoringbetween0.6-1.EnvironmentalHealthThethreecitiesareperformingwellintheenvironmentalhealthelement,scoringbetween0.6-1.EnergyAffordabilityGuangzhouandTianjinbothhavescorescloseto1.GoodGovernanceGuangzhoucityhasafullscore(1)inthegoodgovernanceelement.Allthreecitiesscoredwellonthepublicdisclosureoncarbonemissionpeakandneutrality.ChangshaandTianjinhadlowerscoresfortheindicatorsonpublicparticipationandhavingathird-partyevaluation.NextstepsISCispublishingthereportonthedevelopmentoftheSIAtoolandstandardizingtheindicatorandscoringsystem.Subjectedtofundingavailability,ISCwillcontinuetocollectmorecity-basedopen-sourcedatainChinaandoverseasforbenchmarkstudypurposes.SincetherecognitionoftheSIA’seffectivenessinpromotingclimateequity,ISCintendstoraisefundstoscaleuptheapplicationoftheSIAtoolto30morecities,notonlyinChina,butalsoinSouth-EastAsia.12345607CHAPTER01研究目的和意义1.1研究的必要性和紧迫性1.2研究的意义和价值081.1研究的必要性和紧迫性1.2研究的意义和价值根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）1.5°C特别报告（2018年），如果要将全球气温平均升幅限制在1.5°C之内，必须要采取更大规模、更深度的减排手段，这包括：到2030年全球净人为CO2排放量比2010年减少约45%，到2050年左右达到净零水平。对此，中国已向全世界做出了相应的承诺。在2015年巴黎气候大会上，中国承诺CO2排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值CO2的排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。2020年9月22日，在第75届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平又提出我国将争取在2060年前实现“碳中和”的目标。2021年4月23日召开的40国领导人气候峰会上，习近平总书记指出，生态环境关系各国人民的福祉，我们必须充分考虑各国人民对美好生活的向往、对优良环境的期待、对子孙后代的责任，探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义，增加各国人民获得感、幸福感、安全感。2030年左右碳达峰、2060年前碳中和目标（简称“双碳”目标）提出将把我国的绿色发展之路提升到新的高度，成为中国未来数十年内社会经济发展的主基调之一。这也是一个极具挑战的目标，其实现必定要求能源结构、经济结构、基础设施、公共服务乃至消费结构的重塑和变革，也势必对现行社会结构和体系产生深刻的影响。正如习近平总书记2021年3月15日在中央财经委员会第九次会议上所强调的，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。这场变革如何兼顾效率与公平，这既是一项长期的课题，又是一项迫在眉睫着手的工作，必须在当前双碳设计图和施工图阶段充分考虑并加以措施落实。实现“双碳”目标这一过程，一方面提供了促进公平、公正和融合发展的新契机，为推动实现联合国可持续发展目标（SDGs）目标助力；但另一方面，也可能加剧或催生新的社会公平问题，对社会造成不利影响。首当其冲的就是淘汰行业失业、能源价格上涨、城乡应对气候灾难基础设施不均衡和就业不平等问题。从国家和地区层面的实际行动来看，气候行动将会涉及到社会、经济、生活各方面的重构。尤其是快速的技术变迁和结构调整可能会导致现有经济运行体制的中断，对现有的劳动力市场和社会关系带来冲击，造成社会和政治影响，因此公正转型不可避免地成为去碳化进程的议题之一。09图1-1公正转型议程的进展COP26《格拉斯气候公约》认识到需要确保公正过渡，促进可持续发展和消除贫困，创造体面工作和质量就业机会COP24《关于团结和公正转型的西里西亚宣言》公正转型成为会议三大主题之一COP21《巴黎协定》纳入公正转型，要求公约秘书初准备公正转型技术报告《联合国气候变化框架公约》秘书处发布技术报告《劳动力的公正转型，创造体面和高质量的就业》COP16《坎昆协议》序言部分第一次纳入公正转型概念COP17设立“实施应对措施影响论坛”公正转型成为议题之一《联合国气候变化框架公约》提出气候战略必须考虑经济、社会和环境影响《京都协定书》缔结之后很多工会组织要求将公正转型纳入气候机制COP25国际劳工组织发起气候行动促进就业倡议，发布《绿色为了技能》报告20212019201820152011201019922016199710早在2013年起，在其第102次称成员国会议上，国际劳工组织（ILO）就提出了可持续发展、体面工作、绿色就业等概念，为公正转型奠定了基础。2015年，ILO还专门发布了《向人人可及的环境可持续的经济和社会的公正转型指南》，明确了“公正转型”是一个用以妥善管理“向环境可持续的经济进行转型，并致力于实现人人有体面工作、社会包容以及消除贫困等目标”的过程。早期在环境议题的讨论中，公正转型的界定都是集中在劳动就业和劳工权利。在气候谈判的发展进程中，公正转型的概念范畴逐渐扩展，涵盖了家庭和社区，尤其是那些面对贫困、气候变化的弱势群体，例如受海平面上升、极端气候以及生物多样性丧失等威胁的弱势群体。2019年，ILO提出绿色就业是可持续发展和资源生产率的核心。它们能够应对环境保护、经济发展和社会包容等全球性挑战，这些就业机会也能够创造体面的就业机会，提高资源效率，建设低碳可持续社会。绿色工作必须是高质量、体面的工作，并符合体面工作议程核心的四项战略目标，这些目标旨在制定和促进工作标准、基本原则和权利，为男女创造更多获得体面就业和收入的机会，提高全民社会保护的覆盖面和有效性，以及加强三方（政府、工人和雇主组织）和社会对话。2010年联合国气候大会《坎昆协议》提到：向低碳社会的转变，应确保劳动力的公正转变，创造体面的工作和高质量的工作。2015年，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第21次缔约会议承诺，要将劳动力公正转型、根据国家确定的发展优先事项而创造体面工作、优质工作的紧迫性纳入考量。UNFCCC正式将气候公正（Climatejustice）和公正转型2的概念写入巴黎协定，规定各缔约方“必须并注意到在采取行动应对气候变化时，‘气候公正’概念对一些人的重要性，并务必根据国家制定的发展优先事项，实现劳动力公正转型以及创造体面工作和高质量就业岗位”。2021年COP26，公正转型已经成为国家层面气候政策的主要议题和并提上决策进程。近200个国家的代表签署的《格拉斯哥气候公约》3再次重申了公正转型的重要性，提出各国要在充分考虑各国自身条件下，协调各国的国家自主贡献（NDC）和长期低碳发展目标，实现公正转型，促进可持续发展和消除贫困，创造体面工作和高质量就业计划，通过使资金流动与实现温室气体排放和有气候韧性的发展的道路保持一致，通过部署和转让技术，向发展中国家缔约方提供资助。在解决气候行动的社会影响方面，COP26在引起全球关注这一问题方面向前迈出了一步。《格拉斯哥公约》一再提到社区、土著人民的权利、青年人和两性平等，以及社会和民生基本保障的必要性。当前，“双碳”目标的核心路径首先是调整能源结构，以及由此所决定的产业结构，向能源低碳化、经济系统更具气候韧性的方向转型。一些传统依赖化石能源的地区、行业和就业人口会因此受到冲击，引发传统高碳产业从业人员失业、人群收入差距拉大等问题。以煤炭行业转型为例，随着供给侧结构性改革和去11产能的实施，据国内研究评估煤炭行业的从业人数已经从2015年的450万人左右降低到2020年的260万人左右，到2030年可能还要减半4。从短期来看，推进“双碳”进程必然加大传统高碳行业劳动力转岗就业的压力。长期来看，落实“双碳”目标将在服务业、可再生能源等接力行业及其上下游产业创造更多的就业机会，抵消高碳行业退出、劳动力下岗带来的消极影响。因此，要在碳中和路径规划时，既考虑对部分人群的负面影响，也要考虑和绿色转型带来的机会能公平公正分配，推动积极的公众参与，通过有效的政策和制度，平衡这两方面的影响。气候变化的影响和对气候变化的反应往往并非平等一致。那些从化石能源经济获益最少的人，以及温室气体排放量最小的人，却可能正在遭受最严重的后果。如果忽视这些方面，气候行动的利益和负担也不会得到公平的分配，例如，在社会、经济、文化、政治或其他方面被边缘化的人群通常从环境补贴、低碳交通选择、气候韧性措施和能源效率节约中获益最少。“双碳”目标的实现，需要从经济、社会、生态环境等多维视角寻求协同发展路径，兼具社会公平，实现可持续的、公正的转型。可持续发展合作研究所（ISC）在瑞典邮政基金会（SPF）资助支持下开展《城市深度脱碳长期规划研究项目》（DELTA项目）第一期项目期为18个月，从2021年3月份到2022年9月份之间执行。与广州市、天津市和长沙市等国内低碳先锋城市合作，在城市碳达峰方案基础上研究碳中和中长期路线图，支持2060年碳中和愿景目标实现。项目利用经济性分析工具，支持合作城市达峰方案深化，夯实“十四五”低碳行动计划；利用多情景数据模型和参与式工具方法，支持合作城市跨部门协作，量身打造“2060碳中和路线图”，谋划城市碳中和中长期规划战略；开发并应用《碳中和路径的社会影响评估》工具，确保城市碳中和路径开发和实施充分考虑其社会可持续性；形成并总结项目成果经验，促进国内外城市间分享，构建“碳同行”学习城市联盟网络，向国际社会讲好“中国故事”。本报告旨在初步构建完整、客观的城市碳中和路径的社会影响评估指标体系，以指导城市双碳达标的规划和实践，在实现“双碳”目标，推动社会经济低碳转型的过程中兼顾社会公平，帮助城市实现公平、包容、普惠的低碳未来，让当地人民平等分享到“双碳”进程所带来的综合效益。12CHAPTER02气候公平的国际经验和启示2.1欧盟2.2德国2.3美国加州2.4城市案例：波特兰2.5城市案例：纽约2.6城市案例：波士顿2.7大波兰省东部地区2.8小结132.1欧盟气候变化影响到每个人，但程度不同。简而言之，最贫穷和最脆弱的人群受到的打击最大。因此，气候行动路径的模型、选择、评估，除关注技术和经济，也须关注其社会影响，在减少温室气体排放的同时致力于解决社会的不平等问题。公正转型，业已成为应对气候变化全球行动中重要的政治议题。全球经济与气候委员会在2018年的“新气候经济”报告（NCE）中写到，实现公正转型是“关乎一个经济是否良好；也关乎一个政治是否良好”的问题。在世界各国达成应对气候变化的共识下，对于如何有效地加快气候变化的行动，公正转型（justtransition）和气候公平（ClimateEquity）既是目标也是手段，是支持应对气候变化的一种重要机制。实际上，一些城市已经在开发公正转型路径、有效实现气候行动方面有积极探索实践。国际碳中和城市联盟（TheCarbonNeutralCitiesAlliance）的20个城市发布了承诺在2050年实现至少80%的减碳目标，因为去碳化会过程会涉及到一系列基础设施、服务和经济结构的重塑和变革，对社会关系和结构产生巨大影响，对那些弱势人群的影响将更为显著。因此，该联盟在发布的去碳化行动框架11项指导原则5中，强调在气候行动中充分体现社会公正。社会公正越来越多地被作为驱动力而非仅仅是需要解决的问题。C40城市集团的《实践中的包容性气候2.0》6分享了一些城市的实践案例，展示这些城市如何寻找更好的解决方案，共同应对气候变化和公正转型问题。欧洲绿色协议（EuropeanGreenDeal，EGD）设立了欧盟在2050年前实现温室气体净零排放（气候中和）的目标，提出了转型碳中和优先要确保所有人的公正转型，在碳中和的发展过程中，尽量减轻对社会和就业的负面影响，这将有助于增加社会各界对转型的支持，也降低对某些地区和产业的影响，将欧盟转变成为一个公正且繁荣的社会。EGD尤其强调转型需关注社会公正，把实现“社会公正”作为成功转型的前提标准。作为可持续发展三大维度之一，欧盟明确希望将“社会公正”融入到欧盟政策之中，其中包括欧盟预算、宏观经济、财政政策、税收、研究和创新、教育和培训、贸易以及对外政策等方面。为此，指定了“欧洲学期”（EuropeanSemester）协调欧盟政策，确保各领域间政策的协调，形成连贯一致的政策架构，以取得更好的协同效应。欧盟的《政策优化导则》（BetterRegulationGuideline），参与式影响评估体系，以及作为基础的指标和数据体系，并提供匹配的能力建设，都将有助于欧盟达成“社会公正”这一目标。欧盟同时出台了《欧洲气候公约》（EuropeanClimatePact）以推动公众参与绿色转型发展，积极的社会参与也被视为成功转型的重要组成部分。14欧盟认识到“公正转型”各国在不同的社会政治经济文化背景下都具有其自身特质，需要协调不同层面的政策，在国家、省市、地区、社区开展有针对性的分析，结合国际环境和背景，以帮助开发有针对性的解决方案。欧盟以“公正转型机制”（JustTransitionMechanism，JTM）作为保障7，确保气候中和经济的公正开展。机制计划在2021年到2027年间撬动550亿欧元，以期缓解转型带来的社会经济影响，包含创建“公正转型资金”（JustTransitionFund），特别对受影响最严重的地区、产业和人员提供支持。符合资金申请要求的地区则需要该国及该地区制定并提交国家和地区级别的区域公正转型规划（TerritorialJustTransitionPlans，TJTPs）作为获得资金使用的前提条件。机制同时还包括“投资欧盟（InvestEU）”下的公正转型计划，主要用于促进私人投资；以及由欧洲投资银行(EIB)参与的公共部门贷款工具，由欧盟预算提供支持。为帮助成员国制订TJTPs，欧盟启动了公正转型平台（JustTransitionPlatform,JTP）。该平台为转型涉及的各利益相关方提供技术和咨询支持，方便其获取相关融资机会和技术支持信息。平台另一主要功能是推广公正转型的最佳实践，促进不同地区的交流和学习。2021年7月14日，欧盟委员会通过了“减碳55”一揽子计划（fitfor55），旨在实现到2030年温室气体减排至少55%的目标，是EDG的一部分。“减碳55”一揽子计划内容包括新建立一个社会气候基金（SocialClimateFund，SCF），对需要帮助的家庭、小微企业和交通用户，在建筑、道路交通绿色能源转型方面提供资金支持。SCF旨在应对弱势消费者因欧盟碳排放交易体系（ETS）涵盖到建筑和交通两个部门后而面临的额外成本。SCF计划在2025年至2032年期间将提供超过720亿欧元的资金，主要由建筑和交通部门的ETS资金支付。SCF的内容主要包括：支持受新建筑和运输燃料排放交易制度影响的家庭、交通用户和微型企业；支持在能效和建筑改造、清洁供暖和制冷以及可再生能源整合方面的投资；为弱势家庭提供直接收入支持；为零排放和低排放出行提供资金支持。德国全球变化咨询委员会（GermanAdvisoryCouncilonGlobalChange,WBGU）的公正转型建议不仅针对政策对本国的影响，同时考虑气候变化的历史发展公正性，建议德国政府把去碳政策与公平的解决措施相结合，达到公正而及时的转型。相应的措施重点考虑以下四类人群：2.2德国15德国意识到其自身公正转型的首要关键点在于去煤。作为欧洲第一大经济体及能源消耗国，德国的去煤进程一直为全球关注。2019年经过艰难的谈判后，德国终于就其退煤和公正转型达成一致。尽管2022年德国重启煤电厂以紧急应对欧洲整体面临的能源危机，但德国2045年实现气候中和以及最迟2038年实现退煤的目标仍保持不变。2018年6月，德国政府成立了“产业成长、结构变革与就业委员会”（简称煤炭委员会），委员会由来自政府、产业、工会、采矿区代表、研究机构、环境组织、周边受影响地区社区等31位代表组成。委员会被委以重任，需要在短期内形成一份行动方案以助力德国达成多项气候目标。这些目标包括：煤炭委员会对未来关停的矿区和燃煤电厂进行了逐一评估和讨论，于2019年初完成最终报告，就上述目标的达成提出建议。建议中包括最晚2038年全面退煤，以及逐步退煤的路径和资金安排等。鉴于德国因淘汰核电站以及便宜的褐煤价格等因素，退煤讨论起步较晚且争论激烈，煤炭委员会能够在短期内协调各方利益并就退煤日期达成一致被视为德国迈出的重要一步，也显示出在面对复杂而有争议的问题上多利益相关方参与方式可以有效推动工作进程。多利益相关方参与方式的有效性在加拿大的公平转型工作组的工作中也得到验证。公正的气候政策则以保证全球气候目标达成为出发点，考虑以下几个方面：受结构调整影响的人群；受气候变化损害的人群；全球受气候变化影响而流离失所的人群，确保他们可以获得有尊严的迁移；因大规模气候变化而导致生存受到威胁的子孙后代。在2020年完成同1990年相比减排40%的目标；能源行业在2030年完成其既定目标，包括完成一个影响评估；同各方就德国退煤日期达成一致，以及相应的法律、结构、经济和社会行动措施；确保对受影响地区的资金支持，以及结构调整所需的资金来源；迅速且积极的低碳转型，且政策和行动方案制定过程需要各利益相关者的参与；国家应以法律框架作为保证气候政策有效实施和保障公正转型的基础；国际合作在应对全球气候变化和能源转型至关重要；财政投入和投资决定除确保气候目标的达成，也应以其社会可持续性为衡量标准。经济发达国家应支持发展中国家建立自己的转型资金。16但德国的气候智库8分析指出，退煤委员会的工作也给其他国家寻求公正转型带来了更多思考。例如：地方的充分参与是保证地区低碳转型过程中，地区受影响人群和社区获得足够社会和经济支持的基础；公正转型行动必须同时确保气候和可持续目标的达成。德国最终立法通过的2038年退煤同欧盟提出2030年退煤目标并不相符，而且推迟退煤时间并不会缓解这一问题带来的矛盾，并且会带来未来目标调整、锁定效应和搁浅资产等一系列问题和后果；还有全球气候变化加剧给弱势群体带来的严重影响等多方面问题。政府在设立煤炭委员会时应保证多利益相关方参与的过程公正透明，明确委员会建议如何转化为政策并同公众充分沟通。然而，德国煤炭委员会代表的推选和决定过程缺乏透明和标准；政府在委员会以外同企业达成退煤补偿方案，且金额的确定广受争议；再其次，因初期没有明确政策转化程序，煤炭委员会的建议并未得到完全尊重和采纳。加州的2020年碳中和转型9的公平转型路线图，将气候中和以及经济和劳动力市场的公正发展作为最终目标。这个路线图强调环境、经济、劳动力、的整合政策，优先考虑就业质量（jobquality），作为体现公正和竞争力的主要途径，最终目标是既减排温室气体，又创造更多就业的高质量发展（High-Road）。高质量发展路径强调气候政策对劳动力市场供需两方提供支持，一方面对企业提供支持，劳动力投资将有助于提升经济竞争力并提高减排效率，另一方面充分考虑碳中和转型对劳动力市场产生的影响和可能的变化，支持为工人提供有市场针对性且高效的教育和培训，培养高质量人才，形成供需两方的良性循环。公平转型则强调对受转型影响最大的地区和行业的工人和社区提供保护、支持和补偿。对气候行动和项目从数量、质量和平等机会（JobAccess）三方面，分析是否有助于创造高质量就业。特别考虑因资源禀赋导致产业结构单一的地区、化石燃料严重依赖的产业、其他传统产业的组织和工人，以及为气候高风险的不利群体提供短期和中长期的公正经济发展机会，要求每个产业都要开发具有行业特点的方案。公平转型路线方法主要包括：1)发展多元经济、创造或维系高质量的工作；2)创造和拓展相关就业岗位的教育和培训机会；3)淘汰产能行业的转型计划（结构挑战和再就业计划）；4)创造和提升社会保障项目；5)创造、拓展包容性、多元化的利益相关方参与到执行上述方案的流程和机制中。2.3美国加州17图2-1加州气候公平转型概念框架在波特兰的《2016气候行动计划》10中，把气候公正写入其愿景和承诺中，通过一系列公平公正的气候行动和举措，到2050年实现一个繁荣、团结、健康、适应性强、公正的波特兰。波特兰成立了公正委员会，一方面协助开发气候目标和行动方案，另一方面监督气候措施的实施，以确保各项计划充分考虑了健康、安全、宜居性、可及性、繁荣以及融合性。气候行动重点领域的各章节都具体标示出那些对提高公平公正和缩小差距的策略和行动，配以若干关键项目。那些推进公平的重大机会行动用字母E标示出来。2016波特兰计划到2050年减排80%的温室气体，其中到2030年实现碳减排40%（2022年7月波特兰的目标已经更新为2050年实现净零排放，2030年在1990年水平实现不低于50%的减排目标）。波特兰市共制定了20个战略目标247项具体的行动及措施，包括：房屋与能源、城市形态和交通、消费和垃圾处理、食品和农业、城市森林、自然体系和碳汇、气候变化的准备、社区参与和教育、当地政府的执行、计划实施等。每一项措施都从碳减排和协同效应两方面来评估。协同效应包括：对经济繁荣、公正性、环境质量以及健康等方面等直接或间接影响。例如，投资促进地方经济增长的同时抬高房地产价格，2.4城市案例：波特兰18可能导致当地低收入人群无法负担房价而流离失所，因此2016波特兰计划特别强调对劳动力人群的投资，为本地社区人群提供更多工作机会，为年轻人提供培训机会，以促进地方经济的公正发展；通过建设更多的人行及骑行绿道，可使80%的波特兰居民低碳出行以满足非工作通行的交通需求，降低日均汽车行驶公里数。波特兰气候行动计划还包括成立公共交通基金，以及青年交通卡项目等。这些项目的碳减碳效果和协同效应（如促进公平公正）都用相应的符号标注出来。波特兰在编写《公平的气候行动》报告的同时开发了波特兰气候公平政策框架，用于衡量气候行动计划中的政策行动是否符合公正原则。图2-2波特兰气候公平政策框架在落实这些行动和措施时，波特兰还开发了《气候行动计划公平执行指南》以提供最佳做法和工具的支持，使公平公正融入行动的实施中，以确保一些公正目标的达成。波特兰在此气候行动计划中还计划开发气候-公平指标体系，从流程、分配、结构上来衡量和促进气候行动的公平公正，纳入气候行动计划的决策过程和执行情况，定期对外发布进展情况。波特兰气候公平政策框架1影响是否成比例气候行动是否会对某些特定人群造成不成比例的，直接或间接，影响和负担（包括成本）？如果是，可否有减轻影响的措施2收益是否共享气候行动带来的收益能否逐渐帮助消除已经存在或现在的不公正情况？3平等机会气候行动带来的收益对于广大社区和人群是否机会平等？特别对于低收入人群、女性和中小企业。4广泛参与气候行动是否提供广大社群和公众积极参与的机会，同时参与是以社区和公众背景、文化相符合的方式提供？5能力建设气候行动是否为提升社区和公众的能力提供资金、知识和其他资源6合作气候行动能否参与的社区公众提供资源以推动不同参与放的合作7提升信任气候行动能否帮助构建社区和政府部门之间长期合作的关系并提升信任？8广泛机会气候行动能否为不同人群，特别是低收入人群、女性等，带来工作机遇和技能，或者工作人员的多元化？9责任机制是否存在责任机制，确保特定人群，特别是低收入人群、弱势群体、女性等，能够公正的享受气候行动带来的收益，且不会不成比例的收到消极影响？19考虑到公平与气候变化密不可分，纽约《2017年气候行动计划》11首次明确将公正作为可持续和适应方案的指导原则之一。纽约的计划是对近期的干预行动的效果和收益进行评估来确定优先事项，例如改善当地空气质量、保持住房负担能力以及增加获得交通和资源的机会。长远而言，纽约市将继续将公平纳入其气候政策和计划，为所有纽约人实现更加环境和经济公正的结果。早在2014，纽约就确定了到2050年要将碳排放降低80%的目标（2019年通过的“气候领导力和社区保护法案”要求纽约本世纪中期达到减排85%的目标）。2017年的行动计划首次在其可持续性发展和提高气候适应性的规划中引入了“公平”作为总体指导原则。并将“社会公平”写入了气候行动的愿景目标和碳中和措施规划中。根据其气候方案中的每一项举措，除了评估减排效应和资金需求（包括公共和私人）外，还会根据对促进增长（Growth），公平（Equity），可持续性（Sustainability），和韧性（Resilience）4个方面的表现进行打分（见下图2-3）。其中，公平方面主要考虑提升健康和福利，安全、可负担、平等机会和社区发展，以确保所有纽约人在气候行动中公正公平的受益。优先考虑有助于改善空气污染最严重社区空气质量的行动。尽可能将气候行动可能带来的风险降到最低，例如对住房负担能力和获得住房的影响。纽约同时强调气候行动的制定过程需要广泛和深入的利益相关方参与，包括政府、研究机构、企业、社区成员和代表等，以深入了解和明确各方的需求和关注。2.5城市案例：纽约图2-3纽约气候行动评分一览表（1）图例全部建筑能源交通废弃物到2030年减排40万吨以上到2030年有中等减排潜力赋能、加速、或多重效益超过10万美元1亿～10亿美元1000万～1亿美元1000万美元以下行动负责部门碳减排潜力城市投资非城市投资部门碳减排潜力投资（到2030年累计）20图2-3纽约气候行动评分一览表（2）增长公正可持续韧性主要贡献中等贡献一般贡献愿景潜力增长公正可持续韧性高质量就业经济和创新劳动力发展长期节省成本可负担示范引领韧性平等机会可靠性自然资产社区发展健康与福利安全21波士顿《2019气候变化方案》12是由一系列方案组成的综合系统计划，实现到2030年实惠和公平的经济增长，适应气候变化，规划考虑到每一项减少温室气体排放的行动都有可能增加或减少不平等，通过设计、实施、跟踪和评估每项行动，找到真正获益的关键。对减碳领域和行动的优先级，除了用技术标准、投资需求和政策选择来衡量，还用社会公平指标框架（SocialEquityFramework，见下图2-4）来评估，以确保用公平的方式执行每一项行动（Nodisparityandbenefitforall)。为此，波士顿成立了一个由60个社区组织构成的社区工作小组，对气候方案的公平执行进行追踪和更新，开展公平对话，讨论气候变化与公平问题是如何互相影响的，形成政策建议，在波士顿的多元化社区中开展倡议，提高气候适应性。2.6城市案例：波士顿图2-4波士顿社会公平指标框架方面评估是否绿色？是否不排碳？减少温室气体排放：电气化，主动交通，减少非CO2排放是/否/不确定是否环境可持续？减少用能，在提供同等能源服务的前提下减少温室气体排放。其他环境影响考量：土地和水利用，污染等是/否/不确定是否促进明智行为？其他减碳措施：例如优化时间计划和空间规划，智慧使用资源，减少废弃物是/否/不确定是否公平？机会是否平等？所有社区可获得、可收益；考虑历史差距和文化差异是/否/不确定是否担负的起？所有居民能够负担起；限制对公共领域的不利影响是/否/不确定就业机会是否公正？劳动力和承包商多元之间的公平、平衡；考虑历史差距是/否/不确定谁来决定？是否包容？受影响的社区或弱势社区在决策中起到积极而有意义的作用是/否/不确定是否考虑了多种价值观？决策过程中不只考虑经济价值，也考虑价值观和文化多样性是/否/不确定是否可衡量？可以快速、持续的衡量所提供服务的数量和质量、社区影响，从而提供重要的绩效反馈是/否/不确定22作为高度依赖化石燃料的东欧国家，波兰80%的能源来自煤炭，约有8万名煤矿工人从事与化石燃料相关的行业13（截至2020年）。2021年，波兰宣布将于2049年逐步淘汰煤矿开采活动。对于波兰而言，退煤不仅是一个经济决策，还有巨大的社会和文化影响。波兰这一转型在全国层面尚缺乏政治意愿，这成为各地区共同的挑战之一，此外，不同地区有自己的特性，因此各地区的退煤时间不尽相同，公正转型主要是由区域或地方政府推动。大波兰省东部地区（EasternWielkopolska）和瓦乌布日赫（Walbrzych）部分地区承诺2030年发电和供热不再用煤，罗兹（Lodzkie）地区退煤时间为2030年~2036年之间。2020年5月，波兰获得了欧盟80亿欧元的“公正转型基金”支持，“公正转型基金”支持那些受到欧盟脱碳战略结构性影响最严重的地区。获得公正转型基金资助后，必须根据要求制定区域公正转型规划（TerritorialJustTransitionPlans，TJTPs），因此，波兰需要制定一个国家层面的公正转型规划和七个地区级规划。波兰的公正转型由气候和环境部、发展基金和区域政策部共同牵头，国家规划由工业区生态研究所（IETU）负责协调，地区级规划则由各省的省长办公室通过工作组进行协调。这一工作组包括欧盟委员会总局、国家政府行政部门（经济和劳工部、发展基金和区域政策部、议会委员会、小组委员会）、省级办公室、区域发展机构、地方政府、商会、商业环境组织、社会组织、科研机构、工会和媒体等。尽管波兰的低碳能源转型饱受争议，但大波兰省东部地区在碳中和与公转转型过程中有一些值得学习的地方。大波兰省东部地区面临以下5方面的社会经济挑战：举例来说，建筑改造和电气化改造是一项不错的减排行动，可以解决该市最大的温室气体排放源，随着时间的推移，零碳建筑存量会越来越多。对波士顿现有建筑改造，可以让业主和居住者更好地管理他们的居住空间和舒适度，通过改善能源使用来减缓现有的不平等来源，降低能源成本。深度建筑改造还可以改善高危人群的健康条件，产生多重社会效益。该气候行动能够提供就业岗位，如果合理规划，制定相应的培训计划，培养更多原本不具备技术资格的人员上岗，还有助于培训和雇用不同的当地工人和承包商，促进公平公正的劳动力发展。反之，如果没有足够的融资机制、公共资金、豁免、租户保护等必要的保护措施来确保利益和成本的公平分配，那么建筑改造和电气化反倒可能会加剧现有的不平等。由此可以看出把公正纳入到减排行动规划的必要性，对更全面地评估社会影响和制定有针对性的政策也是必要的。2.7大波兰省东部地区23大波兰省东部地区经过充分准备，开展了广泛的公众参与，充分利用学习网络，通过以下这5方面的积极行动，在公平转型过程中取得了显著成效。（1）尽早开始早在2017年，大波兰省东部地区就意识到公正转型在未来发展的重要性，地区政府指定专人在区域发展部门负责重组工作，协调各相关利益相关方，就未来公平转型达成一致，2019年签订协议。该协议签署方包括：地区和地方政府部门，当地社会组织，地区发展部门，ZEPAK集团。各方同意未来在能源转型中协调一致、相互支持，积极参与煤炭区转型平台（PlatformforCoalRegionsinTransition），共同筹资，创建新的就业岗位。这一协议为2020年后该地区正式启动公平转型工作打下坚实基础。（2）多方参与在社会组织等若干利益相关方的积极推动下，大波兰省东部地区在2019年开始研究制定地区能源转型策略，在制定过程中得到了公众的积极参与，特别是受采矿行业转型影响最大的人群，确保了他们在未来转型过程中的支持。（3）政治意愿受到上述工作的鼓舞，省长办公室开始关注地区公正转型工作，在2018年通过决议，成立工作组以负责地区经济转型，并牵头正式向欧盟委员会申请加入煤炭区转型平台，成为公正转型的重要里程碑，通过这个平台提交多个转型项目，增强了转型动员能力，不断积累知识，成员间的互动和反馈也有效提升了工作能力和效率。（4）融资渠道波兰多个地区从欧盟的“公正转型基金”获得资金支持，但如何有效利用这些资金极其关键，例如有很多地区的项目因过分依赖公共资金，不注重其可持续性而被批评。所以，大波兰省东部地区通过公共资金有效撬动私营资金的投入，脱颖而出。褐煤开采以及改造的燃煤发电站利润低；失业率高；年轻人外流严重，人口老龄化高；矿山开采造成的环境退化；政府、私企和公众间缺乏有效沟通对话，社会矛盾加剧。24碳中和公平转型除了对国家、区域、城市等产生一定影响，目前正在制定的一些新措施将评估企业承诺的进程。例如，世界基准联盟（WorldBenchmarkingAlliance）对450家公司到2023年的表现进行了评估，主要考核与《巴黎协定》目标的一致性，以及应对低碳转型社会挑战的方法，评估它们对公正转型的贡献。公正转型和气候公平既是目标也是手段，要求注重协同效应，在应对气候变化的关键行动中考虑经济、技术、社会影响，关注社会公正议题。因此需要全盘考虑，关注其社会公平问题。从这些国际案例可以看出，气候行动的公正公平，需要对关键领域的行动方案进行监测和评估，使得其结果和过程均符合社会公平，具备社会效益，同时实现绿色发展的目标。2.8小结（5）企业参与作为波兰第四大电力生产商和四家燃煤电厂的运营商，ZEPAK集团也成为协定的参与方之一。ZEPAK集团的参与动机更多基于对能源市场未来走向的分析，而非公益行为，但其积极参与还是非常重要的。25CHAPTER03基于气候公平的社会影响评估原则和框架3.1原则3.2框架26本报告建议的原则和框架遵循了联合国可持续发展目标SDG1114：建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区的指导方针。SDG11包含了7项分目标，分别为住房、交通、公众参与规划、文化自然遗产保护、防灾减灾、特别关注空气质量和废弃物管理的城市环境影响、绿色和公共空间等指标内容。同时报告还借鉴了亚洲开发银行《绿色城市行动计划》提出的4个原则15，将社会可持续发展维度纳入到城市气候行动和碳达峰碳中和规划和实施进程。原则1、包容性（Inclusiveness）：关注多元参与尤其是公众参与的渠道；强调解决方案是普惠的、人人受益的，不会因身份、性别、年龄、教育、经济、身体等个体差异而被排斥在外。原则2、可达性（Accessibility）：强调人人都可获取安全的和可靠的基本社会服务和城市基础设施的机会，如收益、资源、技术、信息、公共事业及设施、住房、交通等。原则3、经适性（Affordability）：规划的措施、解决方案和能源消费应该是经济适用普惠的，个人、家庭、社区、企事业单位都能负担得起，地方和国家政府有财政能力来执行、系统支持并维系其方案措施。原则4、韧性（Resilience）：优先考虑提高城市气候适应性的技术和投资。充分调研，了解所在区域社会结构、经济结构、社区状况，从而了解碳中和目标下可能的社会影响（经济状况、社会结构、社会关系等），尽可能评估每个气候行动将产生哪些积极或消极影响。特别需要考虑消极影响对不同地区、社区和人群的不同影响程度，以及机会和收益等在不同人群之间的可及性。鼓励社区层面的充分参与，为社区提供参与规划讨论和基层决策的渠道，了解社区、事业单位、家庭等中微观层面的需求，评估哪些群体或社区会受到气候行动的影响，以降低不必要的风险。为能力建设提供知识、资源和资金保障，不断提升政策制定和实施参与机构的政策开发和实施能力，以及社区和公众的参与能力。建立社会影响指标体系和负责机制，确保碳中和规划的公平性和普惠性，监测碳中和规划实施的社会效果。城市在制定政策、规划的过程中，在根据碳减排的需求确定技术路径之后，需要分析对包容、公平的直接和潜在影响，结合评估和数据分析，确定气候行动措施的优先级。在城市规划和政策开发过程中融入社会影响分析，基于气候公平的四大原则对规划和政策进行评估和优化。研究如何对存在潜在消极社会影响可能的政策重新设计或重新定义，以产生更公平的结果。城市可以参考“波特兰气候公平政策框架”和“波士顿社会公平指标框架”，根据自身城市特性，开发具有城市特点的框架体系。这一开发过程，需要考虑以下几点：3.1原则3.2框架27CHAPTER04城市碳达峰碳中和规划的社会影响评估（SIA）指标体系4.1指标体系开发的技术路线4.2指标体系的构成4.3各指标评分标准4.4指标体系应用案例28基于联合国SDG11的指标体系，城市可持续发展维度的包容、可达、经适和韧性4个原则，借鉴参考各国际案例促进公正转型和气候公平的经验，课题组人员历时1年多时间开发了碳达峰碳中和规划的社会影响评估工具（SocialImpactAssessmentTool）。经过数轮专家研讨和培训反馈，对照国际经验和我国城市高质量发展的具体举措和目标，确定了评估指标维度和指标构成的原则和范围。在指标选取过程中，尤其注意与目前地方政府重点推进的实事工程相衔接，如促进就业、老旧小区改造、经济适用保障房建设、垃圾分类、煤控、蓝天工程、公交优先、15分钟生活圈、公园城市建设、海绵城市建设等方面。在综合考虑了数据收集的难易程度、相关数据开源性、指标分值的客观性、技术和经济的可实现性，对相关初步选取指标进行了筛选，最终形成社会影响评估（SIA）指标体系。在设置指标评分标准时，主要研究了国内外最佳实践案例的对标基准线，把各城市数据放入到国际先进标准的尺度中进行评估打分，形成一系列从0（缺失数据或者最低得分）到1（达到国际先进标准的最高得分）的指标得分，通过加和平均方式，进一步得出各个维度的得分，最终加和平均取得城市总体得分。指标体系开发的具体技术路线和方法详见图4-1所示。图4-1指标体系开发的技术路线图4.1指标体系开发的技术路线城市碳中和规划的社会影响关键维度指标体系构建国际发展水平我国发展情况评估指标的均衡性和客观性指标系统的实际应用已有的相关评估指标分析气候变化的社会影响指标选取和分值（定性与定量结合）国内外碳中和公正转型的案例分析国内碳中和公正转型的未来预期1绿色就业4环境健康2公共服务5能源消费3绿色出行6公共治理29经过多次专家论证，结合国内外参考资料，综合城市可持续发展相关方面专家意见和来自于城市一线实操部门的培训学员反馈，本报告开发出的社会影响指标体系共包括6个维度15个指标，如下图4-2所示。本指标体系根据中国城市发展特点进行设计，普遍适用于中国各城市。未来可以根据国外发展特点，对指标进行选择，可以适用于其他发展中和发达国家使用。6个评估维度包括绿色就业、公共服务、绿色出行、健康环境、能源消费和公共治理。1)绿色就业是气候公平的重要维度之一。通过研究绿色就业在总体劳动力中所占的比例，以表明绿色经济是否强大。在经济转型过程中，一方面，许多高能耗高污染企业面临关停转型，很多就业岗位将规模淘汰；另一方面，新经济新行业的发展也创造出大量新的就业机会。深入研究有多少新的绿色工作正在取代因逐步淘汰能源密集型重工业而减少的工作机会也是研究社会碳中和转型的重要课题。高污染高排放行业淘汰的从业人员下岗再就业都需要有相关资金安排。新就业岗位中的性别因素和群体分析也是值得深入研究。2)公共服务维度是考量城市在碳中和转型发展中，提供的公共基础设施和城市更新服务是否均等覆盖所有人群，尤其是支持弱势群体、低收入群体过上有质量的生活。中国城市在高质量发展过程中，均在大规模推动城市更新和老旧小区改造、大量建设经济适用的保障住房、垃圾分类、海绵城市建设等民生实事工程。应对气候变化，城乡基础设施都需要升级，防洪排涝、电网安全、供水安全、农田湿地保护、建筑保温等。一方面这个维度可以评估是否这些高质量发展举措是否绿色低碳，符合双碳目标要求，另一方面需要评估这些项目是否促进低收入家庭享受发展成果，尽早实现共同富裕。通过海绵城市建设降低城市雨洪灾害风险，尽可能全面覆盖建成区，早日告别市区“看海”模式，是城市发展对所有居民生活安全提供的保障，也是应对气候变化灾难的重要措施。在包容性和可负担性方面，城市应努力让低收入家庭住上质量可靠、价格可承受的房屋，并对老旧社区进行节能绿色改造。特别是在城中村和农村社区的居民都应当获得垃圾分类等市政设施相关的服务。3)绿色出行维度和公共服务维度有重叠的地方，但由于交通碳排放在快速增加，在城市发展占据突出地位，所以单独作为一个维度来进行评估。公交优先是人口密集的大中型城市发展战略的必不可少的一部分。提升公共交通在城市出行量中的分担比例，尤其是机动车出行比例是减少交通碳排放的重要措施，也是具有普惠意义的便民措施。自从2016年上海市发布了全国首个《15分钟社区生活圈规划导则》，构建步行15分钟步行可达，宜居、宜业、宜游的城镇社区生活圈网络。“15分钟社区生活圈”逐步推广到其他城市的探索实践。所有的服务设施如学校、医院等，应在步行15分钟内即可到达，和公交优先战略配套推进，可以最大程度的减少机动车使用。15分钟社区生活圈的产品和服务供给主体都是小微企业、社区社会组织等，他们的发展存续关乎居民生活的方方面面，而且创造了许多就业机会。在疫情期间，邻里街道的服务站点、医疗机构都起到了相当大的作用，是我们社会的“活性细胞”，也是居民生活减碳的“催化剂”。4.2指标体系的构成304)健康环境的维度是强调生态服务、空气质量和气候保护的协同效益。城市绿地/公园人均面积和PM2.5浓度等指标是反映城市绿色公共空间、生态环境和空气质量的指标，而且数据公开可得。中国是煤炭消费大国，虽然各地方均在实施燃煤总量控制政策，淘汰燃煤锅炉，减少散烧煤取暖，近年来煤炭消费占能源消费比重持续下降，但2021年比重仍然有56%，远高于OECD国家平均水平（20%），而且煤炭消费总量仍在增加。煤炭消费与同期SO2、NOx、PM2.5和VOC排放量存在显著的关联性，直接影响到空气质量和人民的呼吸健康。煤炭消费总量控制是实现燃煤污染物和碳排放降低的必由之路，关系到广大人民群众的健康保护，具有重要紧迫性。5)能源消费的维度主要考量能源价格上涨对低收入家庭的影响，以及对全社会消费成本上升的影响，努力降低家庭的能源成本负担。在化石能源转换成非化石能源的过程中，能源价格波动上涨是应对气候变化的刚性社会成本。国家到地方必须针对性出台低收入家庭能源费用补贴政策，以免低收入家庭由于能源价格上涨生活刚性开销升高，而影响生活质量和社会稳定。能源价格的温和上涨是可以接受的，比较理想的状态是收入增长跑赢价格上涨，这样老百姓和工商户的生活生产成本不至于入不敷出，这样经济发展的长板就能补掉应对气候变化增加社会成本的短板。选用能源价格弹性系数的指标可以反映能源价格上涨对于社会生活生产成本和质量的影响。如何降低能源成本是一个持续关注的课题，建议地方进一步研究如何在农村社区提升清洁能源（沼气、生物质能源）使用率，替代散烧煤，增加廉价清洁的天然气供应，避免昂贵的天然气管网铺设。6)公共治理维度是考量双碳工作和规划是否纳入公众参与，实施过程监督和实施效果是否有第三方评估，以及城市公共碳信息是否定期向社会披露。碳中和愿景目标的实现必须全社会参与才有实现的可能。气候公共治理的改善就是更多“至下而上”融入基层的声音，协调各方利益，推动“市场主导政府调节”的气候治理模式发展。为了便于指标定量评估，可以“是”或“否”采取了措施作为0或1的得分标准。建议未来加强对于双碳相关的公共支出成本效益分析的研究。基于上述在6个评估维度的考虑，进一步选取了15个指标作为定量评估的标准，每一个指标的选取主要考虑三个方面：a.指标是否精准表达评估质量？b.数据是否可得？在统计年鉴内是否可查？c.国内外对标数据是否有研究支撑？各指标定义、数据来源参考见下表4-1。其中“绿色就业人口”尚未纳入城市统计年鉴中，城市普遍缺乏数据支撑，国家发展和改革委员会已发布《绿色产业指导目录》，将来有望在政府公开文件中获得该指标数据。目前部分城市尚未公布这3个指标的现状或规划目标，即：“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”、“城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率”，随着城市的发展和管理，未来这3个指标数值也有望在政府有关公开的文件中查找到。31表4-1碳达峰碳中和规划的社会影响评估指标体系维度指标指标定义和计算公式数据来源参考绿色就业绿色就业人口占比绿色产业指导目录下在业人口/全社会总在业人口公共服务建成区海绵城市覆盖率达到海绵城市建设目标的面积/城市建成区面积城市统计年鉴保障性住房绿色建筑占比新建保障性住房获得住建部绿色建筑标识认证的面积/新建保障性住房面积行业部门统计数据老旧小区节能改造比例老旧小区节能改造建筑面积/老旧小区建筑总面积行业部门规划、统计数据生活垃圾分类覆盖率城乡生活垃圾分类质量合格社区数量/全市社区总数城市统计年鉴绿色公共交通机动化分担率公共交通出行量/机动化出行总量城市统计年鉴/国民经济和社会发展统计公报城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率公共服务设施15分钟步行可达社区数量/全市社区总数社区公共服务设施配置包括：医疗、教育、文化、体育、公交、社会福利、社区管理、基本商业服务等。步行15分钟可达，出行距离1-2公里行业部门统计数据环境健康人均公园绿地面积城市公园绿地面积/人口数量（平方米/人）城市统计年鉴/城乡建筑统计年鉴PM2.5年均浓度细颗粒物（PM2.5)年平均浓度值（微克/立方米）城市统计年鉴人年煤炭消费量规模以上工业煤炭消费量/常住人口数量（吨/人）城市统计年鉴能源消费低收入家庭能源支出占比年收入低于当地平均工资的家庭：能源消费年支出/家庭可支配收入能源消费品种包括：电力、煤炭、液化石油气、天然气及煤气、薪柴、秸秆及其他燃料油低收入家庭根据各省市的低收入家庭认定标准界定；或以共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活标准1.5倍为准统计年鉴/调查能源价格弹性系数能源价格年均涨幅/居民人均可支配收入增长比例能源品种：水、电、天然气居民：城市管辖范围内的城镇居民和农村居民国民经济统计数据公共治理双碳规划过程公众参与在政务信息网公开，建立听证制度，政策公示，信访意见征询，政策咨询机构介入等政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径双碳目标实施的第三方评估机制是否在实施和评估过程引入第三方机构政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径双碳信息披露在政务信息网、微信公众号等渠道向公众公开政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径32其中，“能源价格弹性系数”指标用以体现出能源价格上涨与家庭收入上涨的对比。“绿色就业人口占比”指标普遍缺乏数据，绿色保障房、老旧小区节能改造、15分钟生活圈的数据在部分城市缺乏数据支撑，这个都需要在城市双碳实践中加以关注和加强。图4-2碳达峰碳中和规划的社会影响指标体系的构成为了将评估总结果进行量化分析，城市数据与对标数据（见表4.2）进行对比，按照最好1分和最差0分计算各指标的比例得分。每个指标的数值均转化为0-1之间的分值，1代表最好，0代表最差，如果没有数据，分值为0。每个维度的综合分值为其各指标的加和平均值，城市的总分值为各维度分值的加和平均值。如果维度的综合分值处于0.8-1区间，说明城市在此维度指标上表现为优，需要继续保持优势；处于0.6-0.8区间，说明城市在此维度指标上表现为良，但仍有上升空间；如果维度指标分值低于0.6，说明城市在此指标上表现不佳，需加大举措尽快实现突破。4.3各指标评分标准33维度指标评分标准对标数据的相关资料来源绿色就业绿色就业人口占比0分：01分：8%《绿城弗莱堡》：绿色就业岗位数为8%16公共服务建成区海绵城市覆盖率0分：01分：80%国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见国办发〔2015〕75号：到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求17保障性住房绿色建筑占比0分：01分：100%中国政府网：截至2022年上半年，中国新建绿色建筑占比已超90%18老旧小区节能改造比例0分：01分：100%国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见国办发〔2020〕23号：到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。改造任务中“完善类”包括：小区内建筑节能改造19生活垃圾分类覆盖率0分：01分：100%住房和城乡建设部等部门印发《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》的通知（建城〔2020〕93号）：到2025年左右，地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统20绿色出行公共交通机动化分担率0分：01分：75%《绿色出行创建行动方案》的创建标准：中国超大、特大城市公共交通机动化出行分担率不低于50%，大城市不低于40%，中小城市不低于30%21；巴西库里蒂巴市的公交分担率约为75%22城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率0分：01分：100%国家自然资源部发布的TD/T1062-2021《社区生活圈规划技术指南》23环境健康人均公园绿地面积0分：≤6.5m21分：≥11m2《城市园林绿化评估标准》（GB/T50563-2010）：I级标准（人均9.5m2～11m2以上），Ⅱ级标准（人均7.5m2～9.0m2以上），Ⅲ级、Ⅳ级（6.5m2～7.5m2以上）24PM2.5年均浓度0分：75μg/m31分：5μg/m3世界卫生组织《全球大气质量指南》（2011年版）推荐标准25：PM2.5年均浓度为5μg/m3环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）（HJ633-2012），AQI超过100为污染，PM2.5浓度75μg/m3对应的AQI为100年人均煤炭消费量0分：2.85吨1分：0吨美国2019年人均消费煤炭1.49吨26-27我国2019年人均消费煤炭2.85吨28能源消费低收入家庭能源支出占比0分：≥10%1分：≤4%家庭能源消费占可支配收入的4%~8%，长期平均水平约为5%29；对于低收入家庭如果能源消费超过10%会成为家庭的严重负担30能源价格弹性系数0分：01分：1能源价格涨幅高于收入涨幅，会加重家庭支出的负担，影响生活质量公共治理双碳规划过程公众参与0分：没有1分：有为了便于指标定量评估，“是”或“否”分别对应0分或1分双碳目标实施的第三方评估机制0分：没有1分：有双碳信息披露0分：没有1分：有表4-2碳达峰碳中和规划的社会影响评估指标评分标准34本研究依托《城市深度脱碳长期规划研究项目》（DELTA项目）选取了3个城市（图4-3），即天津、长沙、广州进行案例应用研究。在城市碳中和深度脱碳中长期战略研究的基础上，课题组进一步采用本研究设计的社会影响评估工具对于城市双碳现状和规划进行了评估，并提出相关政策建议。DELTA项目运用LEAP模型，设计了基准、达峰和中和等三种不同情景进行分析，针对各城市的资源禀赋和政策措施，提出各城市碳中和路径，将2020年到2030年前实现碳达峰，乃至到2060年实现碳中和的主要碳经济发展指标，进行分考核年度的分解。图4.3显示各城市的人口、经济和排放的模型输出状态。本研究设计的社会影响评估进一步将碳-经济的二维模型拓展为碳-经济-社会的三维模型，综合考虑气候行动、经济发展和社会发展的三元互动关系，以期取得三者的最大公约数，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引。2022年3月-6月，在ISC城市伙伴天津市环科院低碳中心、湖南省联创低碳中心和中科院广州能源所的协助下，课题组在前期的碳-经济分析的工作基础上，对天津、长沙和天津三个城市公开的碳-社会-经济数据进行了进一步收集和分析。根据数据收集和分析的结果，我们对社会影响评估指标的数据质量、可得性和适用性进行评估，同时对三个城市数据进行得分计算和对比分析。分析结果反馈给相关部门，作为政策建议在双碳路径规划和工作方案中考虑补短板，并制订中长期双碳和民生协同发展的战略。过程中我们对于各指标描述和对标数据进行了优化调整，使其更符合城市实际工作情况，最终7月-8月形成本项目报告。4.4指标体系应用案例图4-3项目研究城市概览（2020年水平）35通过对于三个城市的SIA工具应用和对比分析（图4-4），有以下5点主要发现和初步结论：（1）基于公开数据的对标分析，可以快速的对城市双碳发展现状和规划的社会影响做出量化评估；（2）三个评估城市在“能源消费”、“环境健康”、“绿色出行”这3个维度上得分比较接近，均位于0.6~1的优良区间。尤其是两个城市能源消费维度得分接近满分，说明城市能源消费负担相对于低收入家庭成本负担不高，且能源消费涨幅不超过全社会收入增长水平，整体处于比较合理的区间。（3）三个评估城市在双碳信息披露指标上均得分。广州市在“公共治理”上得分为满分（1分），其他两个城市在规划公众参与或者第三方评估上失分，未能得满分，需要在双碳规划中引入公众参与，在绩效评估上引入第三方评估机制。（4）三个城市均大力发展绿色产业，吸纳一定数量的绿色就业人口，但因为城市年鉴或者部门公开数据中普遍缺乏“绿色就业人口占比”的数据支撑，因此三个城市的“绿色就业人口占比”指标分值为0，“绿色就业”维度的分值也为0。说明绿色就业在双碳工作中的优先位置急需提前，要将双碳促进就业作为短板来补。（5）三个城市在“公共服务”维度上得分分值为0.4~0.7之间，有较大上升空间。有的城市“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”分值低或者缺乏数据，影响到城市总体分值。城市可以通过提升“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”这两个指标的分值来提高“公共服务”这个维度的分值，争取“十四五”和“十五五”内上升至0.6~0.8及以上的优良区间。图4-4社会影响分维度评估的结果雷达图36为了便于量化分析，在公共治理中的三项指标仅仅考虑是否做了这项工作，尚未引入质量概念，即双碳信息披露的技术细节和广泛程度，公众参与的步骤和多元性，第三方评估的范围和奖惩闭环机制等细节。保障住房绿色建筑占比和老旧小区节能改造比例都需要配套实施的技术标准，要求绿色二星以上认证和节能50%/75%的标准。由于目前数据支撑的缺乏，我们开发的快速评估工具尚未在各指标的技术标准上做深度分析，期待下一阶段研究能够完善工具的应用深度。三个城市各指标分值分布情况见下图4-5~图4-7。我们根据指标评估标准，将指标得分划为优、良、差三档。相关部门可以清楚的从图中指标位置区间看到哪些指标位于红色短板区域，需规划相应方案和措施，尽快扭转被动局面。1绿色就业人口占比4老旧小区节能改造比例7城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率10人均煤炭消耗量13双碳规划过程公众参与2建成区海绵城市覆盖率5生活垃圾分类覆盖率8人均公园绿地面积11低收入家庭能源支出占比14双碳目标实施的第三方评估机制3保障性住房绿色建筑占比6公共交通机动化分担率9PM2.5年均浓度12能源价格弹性系数15双碳信息披露图4-5长沙市各指标分值分布情况371绿色就业人口占比4老旧小区节能改造比例7城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率10人均煤炭消耗量13双碳规划过程公众参与2建成区海绵城市覆盖率5生活垃圾分类覆盖率8人均公园绿地面积11低收入家庭能源支出占比14双碳目标实施的第三方评估机制3保障性住房绿色建筑占比6公共交通机动化分担率9PM2.5年均浓度12能源价格弹性系数15双碳信息披露图4-6天津市各指标分值分布情况38将这三个城市各维度分值综合平均得到个城市的总分值，采用百分制，满分为100分，总分情况见下表4-3。表4-3各案例城市社会影响评估总分一览表城市长沙天津广州总分585471图4-7广州市各指标分值分布情况1绿色就业人口占比4老旧小区节能改造比例7城镇社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率10人均煤炭消耗量13双碳规划过程公众参与2建成区海绵城市覆盖率5生活垃圾分类覆盖率8人均公园绿地面积11低收入家庭能源支出占比14双碳目标实施的第三方评估机制3保障性住房绿色建筑占比6公共交通机动化分担率9PM2.5年均浓度12能源价格弹性系数15双碳信息披露39CHAPTER05结论40在实现碳达峰碳中和规划目标的过程中，促进社会公平普惠包容可以提高政策和项目的有效性、可持续性，特别是在以下四个方面：第一，防止在碳达峰碳中和转型过程中加剧、催生新的社会问题（大量淘汰行业失业、贫困及弱势群体生活成本上升，城乡基础设施不均衡发展等）。因为好的政策愿景可能产生计划外的消极影响，例如因为城市绿色基础设施建设提升城市品质的同时可能推高房价；能源转型不一定是普惠的，例如煤炭工人及其社区在转型过程中受到的直接影响相较其他人员而言较高；以及能源成本上升，贫困人口和小微企业的负担不均衡，弱势人群的用能支出在家庭总支出中占比较大。IEA研究显示31，尽管人数占全球劳动力的39%，但女性在传统能源部门中占比仅为26%，而这一比例在高管层级则更低。女性在能源部门中面临的这一问题在其他领域同样存在。第二，碳中和转型作为推动社会高质量经济和环境发展的内在动力，也可以为促进双碳和民生协同融合发展提供新契机。在转型过程中，推动绿色产业发展，在绿色就业中关注受气候变化影响最大的社区人群、受绿色转型直接影响的行业人群、社会低收入人群，等；提供机会增加妇女就业，促进社会长期可持续发展，避免转型可能形成的社会公正问题；改善气候减灾基础设施也是下阶段经济发展的新动能。第三，确保政策和措施更加具有差异化、针对性，从而解决气候风险不对等、社会经济发展状况不均衡带来的风险。从发达国家来看，能源消耗模式与性别角色、责任和身份相关。例如，一项对欧洲四国（德国、希腊、挪威、瑞典）男女能源消费的研究32显示，男性单人家庭的能源消耗普遍比女性单人家庭高；而作为能耗比例最大的交通部分，男性能耗量在德国和挪威比女性高70-80%，而在瑞典高100%，在希腊高350%。造成这种区别的原因主要是汽车大小和使用强度、开车习惯等。为此，研究建议欧洲在达成其气候和性别平等目标时，应关注这些不同点而有针对性的制定政策。第四，将公正转型的社会影响评估原则、框架和指标体系融入城市碳中和路径开发、政策制定和实施过程，实现“双碳”目标与民生效应协同，进行整体规划，侧重公平与普惠，从而能在减碳的同时考虑社会经济影响，为相关利益方提供参与的渠道，以此确保在政策设计、制定和执行中避免和消减不利的社会影响，扩大普惠有利的正向社会能量。本研究开发了6个维度15项指标的社会影响评估工具可以快速的对城市碳达峰碳中和发展现状和规划的社会影响做出量化评估，从碳-经济-社会三个维度综合考虑气候行动、经济发展和社会发展的三元互动关系，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引，相应促进地方政府在指标薄弱位置补短板，出政策，实现繁荣、低碳、公平、普惠的高质量发展。41在长沙、天津和广州市的工具应用实践中，基于公开数据的对标分析，对于15项指标进行了逐一打分，初步结论表明：三个城市在“能源消费”、“环境健康”、“绿色出行”这3个维度上得分比较接近，均位于0.6~1的优良区间，说明家庭能源消费负担整体处于比较合理的区间，环境健康和绿色出行近年来有很大提升；在公共服务领域，还需要加快保障房绿色化和老旧小区节能改造力度；虽然每个城市都将产业发展作为立市之本，但是在“亩产论英雄”的时代，强调税收、弱视就业的情况普遍存在。在三个城市的数据收集和分析过程中，“绿色就业”普遍缺乏数据支撑，说明双碳工作要将促进就业作为短板来补。下一阶段除了扩大城市评估和城市对标工作之外，还需要完善工具的应用深度。由于目前城市数据支撑的缺乏，我们开发的快速评估工具尚未在各指标的技术标准上做深度分析。具体来说，在公共治理中的三项指标的评估尚未引入质量概念，即双碳信息披露的技术标准和广泛程度，公众参与的步骤程序和多元代表性，第三方评估范围和奖惩闭环机制等技术细节。保障住房绿色建筑占比和老旧小区节能改造比例都需要配套实施的技术标准，要求绿色二星以上认证和达到房屋设计节能50%/75%的标准等等。未来还可以根据印度、东南亚国家、欧美国家的国别特征，开发区域适用性的SIA指标体系，促进全球气候公平议程的进展。碳达峰碳中和的过程是一个跨度40年涉及2-3代人，工商文明转型发展的历史性进程。这个过程必须坚持效率优先（花最少的钱减最多的碳），兼顾公平（排放者付费，普惠包容）。效率优先需要靠产业创新和政府引导，兼顾公平要靠社会创新和政府主导。我们开发的社会影响评估（SIA）工具就是为了支持倡导气候公平的双碳规划和决策，努力寻求碳-经济-社会的最大公约数。42CHAPTER06参考资料和文献431https://www.bbc.com/news/science-environment-432942212https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf3https://ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/11/COP26-Presidency-Outcomes-The-Climate-Pact.pdf4张莹.我国煤炭转型面临的挑战与对策.EnvironmentalProtection.Vol.46,No.02,2018.5https://www.usdn.org/uploads/cms/documents/cncaframework_deepdecarb.pdf6https://www.c40knowledgehub.org/s/article/Inclusive-climate-action-in-practice-2-0?language=en_US7https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal/just-transition-mechanism_en8https://www.e3g.org/wp-content/uploads/E3G_2019_Briefing_German_Coal_Commission.pdf9PuttingCaliforniaontheHighRoad:AJobsandClimateActionPlanfor2020.Availableat:https://cwdb.ca.gov/wp-content/uploads/sites/43/2020/09/AB-398-Report-Putting-California-on-the-High-Road-ADA-Final.pdf10TheintegrationofequityinthePortland/MultnomahCounty2015ClimateActionPlanJuly12,2016.Availableat:https://www.portland.gov/sites/default/files/2019-07/cap-2015_june30-2015_web_0.pdf111.5°C:AligningNewYorkCitywiththeParisClimateAgreement.2017https://www1.nyc.gov/assets/sustainability/downloads/pdf/publications/1point5-AligningNYCwithParisAgrmt-02282018_web.pdf12CarbonFreeBoston(2019)https://greenribboncommission.org/document/executive-summary-carbon-free-boston-213https://www.euractiv.com/section/electricity/news/poland-agrees-to-shut-coal-mines-by-2049/参考资料和文献4414https://sdgs.un.org/goals/goal1115https://www.adb.org/publications/greeen-solutions-livable-cities16https://greencity.freiburg.de17国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见国办发〔2015〕75号http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/16/content_10228.htm18中国政府网《截至2022年上半年，中国新建绿色建筑占比已超90%》http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/26/content_5702817.htm19中国政府网，国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见国办发〔2020〕23号http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528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