i中国国别气候与发展报告东亚与太平洋地区世界银行集团国别气候与发展报告中国2022年10月PublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorizedPublicDisclosureAuthorized©2022年版权所有，世界银行集团地址：1818HStreetNW，Washington，DC20433电话：202-473-1000；网站：www.worldbank.org本报告是世界银行集团（下文简称“世界银行”）的成果，其中也包括外部人员的贡献。世界银行集团由四个法律意义上独立的机构组成，包括国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）。世界银行不保证本报告中所含内容的准确性、完整性或实效性，不对所含内容中任何遗漏、错误（包括但不限于印刷错误和技术性错误）或差异承担责任，也不对所述内容使用或未使用的信息、方法或结论承担责任。本报告中任何地图上显示的边界、颜色、名称和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不代表世界银行认可或接受这些边界。本报告的研究成果、解释和结论均为作者的观点，未必反映世界银行及其执行董事会和他们所代表政府的观点。本报告内容仅供一般参考使用，不构成任何法律、证券或投资建议，也不代表对任何投资适当性的评价和劝诱。世界银行部分机构或其附属机构可能对本报告所涉及的部分公司或主体持有投资、向其提供建议或服务、或以其他方式拥有经济利益。本报告的任何内容均不构成、也不应被解释或视为世界银行集团中任何机构对特权和豁免的限制或放弃，上述所有特权和豁免均已明确保留。权利与许可本报告中的材料受版权保护。由于世界银行集团鼓励传播其知识，因此，在充分说明本报告出处的前提下，且并获得使用本报告可能需要的所有进一步许可（如本文所述），使用者可以出于非商业目的全部或部分复制本报告内容。世界银行不保证本报告中的内容不会侵犯第三方的权利，也不对此承担任何责任或义务。所有关于权利和许可的咨询，请联系世界银行出版部。地址：TheWorldBankGroup,1818HStreetNW,Washington,DC20433,USA;电子邮件：pubrights@worldbank.org.国别气候与发展报告中国iv中国国别气候与发展报告致谢本报告由以下核心团队撰写，团队成员包括：SebastianEckardt（项目负责人）、GianniRuta（联合项目负责人）、KatherineStapleton、JenJungEunOh、AshleyWan、HasanDudu、YoonheeKim、MariaAnaLugo、YiYan和JoonkyungSeong。以下人员对本报告作出了重要贡献，包括：LydiaKim、MinZhao、DavidKaczan、JunGe、YushaLi、YanqinSong、XimingPeng、ChristophedeGouvello、MenglingShen、MingyangHao、XiangXu、YuanXiao、JiaLi、MarcinPiatkowski、MinHou、DanielMira-Salama、RadhikaGoyal、SainiYang、LadisyKombaChengula、TianQi、MarcusWishart、YiYan、AbayomiAlawode、JorgePuig、DewenWang、YolandaYunZhu、VickyChemutai、MarylaMaliszewska、PaulBrenton、YongmeiZhou、EugeniuCroitor、HectorPollitt、TianshuChen、MaximilianHirn、YuShang、KhanhLinhThiLe和HaDoan。本报告还从以下人员的评论和建议中获益良多，包括：StephaneHallegatte、SomikV.Lall、RichardDamania、VivienFoster、VivekPathak、AadityaMattoo、AnnJeannetteGlauber、JohnNasir和WenjieChen（国际货币基金组织）。经济与行业的建模工作是与剑桥计量经济学会（CambridgeEconometrics）、清华大学、交通运输部科学研究院和社科院合作进行的。本报告是在ManuelaFerro、AlfonsoGarcía、RuthHorowitz、EthiopisTafara、MartinRaiser、MaraWarwick、HassanZaman、BenoitBosquet、RanjitLamech、Kim-SeeLim和MerliBaroudi的指引下撰写的。v中国国别气候与发展报告目录致谢.....................................................................................................iv概述......................................................................................................1中国的气候雄心与发展机遇...........................................................................................................................03气候韧性与碳中和增长路径规划...................................................................................................................05我们的建议.......................................................................................................................................................07“政策组合”之一：通过市场化改革和可再生能源投资，加快电力部门转型.................................08“政策组合”之二：推动交通和工业脱碳.............................................................................................09“政策组合”之三：加强农村和城市地区的气候韧性与低碳发展.....................................................10“政策组合”之四：利用市场力量推动整体经济高成本效益的减排与创新.....................................13“政策组合”之五：管理转型风险，确保公平转型.............................................................................14“政策组合”之六：促进全球气候行动................................................................................................15从分析到行动...................................................................................................................................................161.报告简介及其结构............................................................................202.在中国的发展背景下确定应对气候挑战的框架.....................................222.1气候变化之下的繁荣.............................................................................................................................222.2经济空前发展，但环境压力增加..........................................................................................................242.3从高速增长到高质量增长的再平衡.......................................................................................................273.增长友好与包容性的脱碳政策路径......................................................333.1中国现有气候政策组合..........................................................................................................................333.2扩大政策组合——五个根本性转变.......................................................................................................353.3衡量脱碳对经济与分配的影响.............................................................................................................363.4实现碳中和的行业政策.........................................................................................................................45vi中国国别气候与发展报告3.4.1电力与热力（占排放量的45%，每年增长4%）......................................................................463.4.2工业（占排放量的33%，且不再增加）...................................................................................513.4.3交通运输（占排放量的8%，每年增长6%）...........................................................................533.4.4低碳城市和建筑..........................................................................................................................583.4.5农业、土地利用、土地利用变化和林业（占排放量的6%，每年减少5%）.........................613.5实现碳中和的整体经济支持性政策.......................................................................................................663.5.1宏观经济和结构性政策：碳定价、竞争、创新和交易...........................................................663.5.2绿色金融......................................................................................................................................733.4.3确保公正转型.............................................................................................................................773.6实现全球经济碳中和的对外政策.........................................................................................................804.气候适应的政策路径..........................................................................864.1气候风险与脆弱性.................................................................................................................................864.2中国现有适应政策的背景.....................................................................................................................874.3适应与建立韧性的政策路径.................................................................................................................884.3.1促进人民、公司和地方政府的适应能力...................................................................................884.3.2将气候适应与土地和水资源利用计划相结合...........................................................................904.3.3保护重要公共资产与服务，特别是城市地区的公共资产与服务...........................................924.3.4帮助经济低收入人群管理剩余风险和自然灾害......................................................................935.从分析到行动...................................................................................97缩略语................................................................................................101附录：宏观经济模拟的详细结果（MANAGECGE模型）..........................103参考文献...........................................................................................108vii中国国别气候与发展报告专栏表专栏1.加速脱碳情景（ADS）........................................................................................................................43专栏2.E3ME的替代建模方式......................................................................................................................44专栏3.中国电力市场、以及电力市场改革缘何对向碳中和转型至关重要..............................................47专栏4.中国如何在不新建燃煤电站的情况下满足能源需求？.................................................................48专栏5.中国的汽车燃油税............................................................................................................................55专栏6.碳封存、粮食生产和其他生态系统服务之间的协同效应...............................................................64专栏7.全球气候政策行动对中国经济的潜在影响....................................................................................83表0.1中国碳足迹的不同度量.....................................................................................................................02表0.2中国实现国家自主贡献和碳中和目标所需要的投资.....................................................................06表0.3短期（今后五年）的优先政策.........................................................................................................16表1中国碳足迹的不同度量........................................................................................................................25表2实现中国国家自主贡献目标的投资需求............................................................................................38表3参考情景和NDC情景的宏观经济建模结果.....................................................................................42表4交通运输建模情景、关键参数和结果.................................................................................................56表5不同的基于自然的解决方案（NbS）下的年度碳封存量估计..........................................................62表6利用现有的政府转移支付和养老金体系进行收入循环.....................................................................68表7短期（未来5年）优先政策...............................................................................................................97viii中国国别气候与发展报告图图0.1气候变化给中国经济与民生构成重要威胁......................................................................................03图0.2中国面临的增长挑战.........................................................................................................................04图0.3中国面临的气候挑战.........................................................................................................................04图0.4碳中和路径.........................................................................................................................................05图0.5脱碳对分配的影响.............................................................................................................................07图0.6人口密度越高的中国城市人均排放越低，但城市人口密度逐年下降..........................................12图0.7岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区城市的技术型工作.....................................................................................................................................15图1《中国国别气候与发展报告》概要......................................................................................................20图2有增无减的气候变化对中国经济构成重要威胁，估计最早于2030年的GDP损失介于0.5%和2.3%之间................................................................................................................................22图3空气污染对经济和人群造成的重大损失............................................................................................23图4经济增长与温室气体排放在历史上密切相关.....................................................................................24图5中国的排放主要来自煤炭依赖型电力行业和重工业........................................................................25图6出口导向型增长导致中国的生产侧排放量与消费侧排放量之间存在巨大差距.............................26图7中国的要素驱动型增长模式受到制约日益增加.................................................................................27图8中国从碳达峰向碳中和的转型将比发达经济体更快.........................................................................28图9中国的综合性气候与发展框架............................................................................................................28图10不同省份的转型风险差异巨大.........................................................................................................29图11中国的低碳机会：专利和可再生能源岗位快速增加，可再生能源价格下降...............................31图12中国的气候政策组合更多地依赖于命令与控制型政策，而不是市场工具....................................34图13《中国国别气候与发展报告》的模型结构和情景............................................................................37图14煤炭的退出..........................................................................................................................................38图15脱碳的总体影响..................................................................................................................................39图16脱碳对分配的影响..............................................................................................................................41图17加速脱碳情景的影响和代价..............................................................................................................43图18E3ME的建模结果显示对向碳中和转型对GDP有正面影响，行业就业转变也受到类似正面影响.............................................................................................................................................45ix中国国别气候与发展报告图19五个行业占中国温室气候排放总量的96%....................................................................................45图20NDC情景可以推动能源相关排放于2060年前实现碳中和............................................................48图21在NDC情景下，可再生能源于2050年需占总装机容量的约85%..............................................49图22工业排放量增长已开始与产出脱钩...................................................................................................52图23如果不加以缓解，交通运输行业的排放将继续上升，直到2040年前后达到峰值，并且在2060年仍将每年排放超过一亿吨的二氧化碳.....................................................................54图24强化政策和加速脱碳政策情景将把交通运输行业碳达峰时间从2050年分别提前到2035年和2030年..............................................................................................................................57图25人口密度更高的中国城市人均排放更低（图a）但密度在逐年下降（图b）................................59图26自2000年以来，中国的土地利用效率逐步改善.............................................................................64图27中国对化石燃料的补贴仍占GDP的0.2%.......................................................................................66图28碳价于2030年达到75美元/吨二氧化碳能够使排放减少15%到20%（图a），同时实现的额外收入相当于GDP的2.7%（图b）...................................................................................68图29低碳产品的进口税和非关税壁垒更高...............................................................................................71图302016至2021年期间，绿色贷款规模增加了近两倍........................................................................74图31目前在绿色岗位就业的人群的受教育程度高于在非绿色岗位就业的人群....................................78图32岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区城市的技术型工作..............................................................................................................................79图33中国拥有影响其他国家的气候政策选择和改变全球价格的独特潜力...........................................81图34中国也可以通过其基础设施融资和出口来影响全球减排成本和气候结果....................................82图35考虑到预计海平面上升的中位数，每年有10%的可能性被洪水淹没的住区面积（平方公里）..........................................................................................................................................87图36金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）的适应原则（定量分析）.................................89图37中国的适应原则评分（定量和定性分析）........................................................................................89图38面临洪水灾害风险的住区的增长率（1985—2015年）....................................................................92图39处于收入最低的10%的家庭高度依赖政府的转移支付和劳动收入，特别是来自农业行业的劳动收入..........................................................................................................................94图40经济收入较低家庭的福利对食品价格的影响特别敏感...................................................................94图41建议的优先排序方法..........................................................................................................................99图42确定政策行动的优先次序，最大限度地扩大气候和发展成果.....................................................1001中国国别气候与发展报告©AlexBrylov/Shutterstock概述02中国国别气候与发展报告《中国国别气候与发展报告》（CCDR）就中国如何协调好实现高质量发展与减排和气候韧性目标提出了分析和建议。如果中国不采取充分的措施减缓和适应气候变化，气候风险将日益成为中国长期增长与繁荣的制约因素，并可能逆转发展成果。但另一方面，如果应对气候风险的努力导致经济增长显著下降、不平等加剧，就可能剥夺数百万人的发展机会，削弱人们对实现长期经济转型所需的各项改革的支持。因此，中国需要同时兼顾经济增长和绿色发展。本报告为实现这一双重目标提供了政策方案，包括减少发展与气候目标之间不可避免的权衡取舍，最大限度地发挥二者的潜在协同作用。表0.1中国碳足迹的不同度量人均温室气体排放量排放强度温室气体总排放量（单位）（吨/人）（千克二氧化碳当量/单位购买力平价美元GDP）（百万吨二氧化碳当量）巴西5.00.131057.3中国9.00.4612705.1印度2.50.263394.9印度尼西亚3.70.191002.4菲律宾2.20.14234.3俄罗斯17.20.392476.8美国18.30.236001.2越南4.70.33450.1欧盟7.60.133383.4经济合作与发展组织10.70.1814551.2来源：世界银行世界发展指标（WDI）。数据指的是温室气体排放总量（二氧化碳当量），2019年数据。中国的发展与气候变化深度交织、关联密切。导致气候变化的全球温室气体（GHG）排放量日益上升，而中国既是排放的贡献者，也是其不利影响的深度受害者。尽管中国不是历史累积排放的主要来源，但目前中国占全球每年二氧化碳排放量的27%，温室气体排放量的三分之一（表0.1）。因此，与其他较大的排放国一样，中国对降低全球气候风险的贡献至关重要。中国要在碳强度较高的工业经济中实现温室气体减排并非易事，这既会带来转型风险，但也将开辟新的发展机遇。与此同时，中国很大一部分人口和经济基础设施对气候风险的暴露程度很高。因此，和其他国家一样，中国也必须努力适应气候变化，提高气候韧性，以保护人民生活，避免气候变化可能造成的经济损失。本报告牢牢立足于中国自身的发展目标与气候愿景。中国力求保持充分的经济增长，到2035年实现人均收入翻一番，步入高收入国家行列。同时，由于认识到气候变化对自身和全球发展构成的长期威胁，中国做出了在2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和的宏伟承诺。因此，本报告的关注点不是中国是否应该采取行动应对气候变化，而是中国如何在保持发展成果和实现雄心目标的同时应对气候变化。03中国国别气候与发展报告中国的气候雄心与发展机遇气候变化对中国的长期增长与繁荣构成重要威胁。海平面上升以及海岸洪水、风暴潮和海岸侵蚀带来的风险威胁着中国人口稠密、海拔较低的沿海城市，这些城市占中国总人口的五分之一，占中国GDP的三分之一。与此同时，中国北部和西部的内陆省份面临更加频繁和极端的热浪和旱灾，导致水安全风险加剧，并影响农业生产——农业是主要的收入来源，尤其是对中国农村贫困人口而言。这些风险已经不再是遥远的未来情景，而是开始成为现实——最近中国大部分地区发生的严重洪水和旱灾就说明了这一点。过去五年平均每年因自然灾害造成的直接损失估计约达760亿美元，而研究显示未来这些影响只会变得更加严重。据估计，最早到2030年，气候变化就可能导致中国GDP损失0.5%至2.3%。令人担忧的是，收入最低的40%人口受影响更大——在最严峻的气候场景下，到2030年，这部分人的收入损失可能高达4.7%（图0.1a和b）。图0.1气候变化给中国经济与民生构成重要威胁(a)GDP变化（%）(b)收入最低的40%人群的收入变化（%）来源：Hallegatte等人(2017)，《中国的震波模型》。注：两张图中的柱型代表该社会经济部门或气候变化因素的不同情景造成的变动区间。与此同时，中国经济也面临日益增加的失衡，这将制约未来的增长。经历了数十年的高速增长后，受人口形势和生产率急剧下降等因素影响，过去十年中国经济增长逐渐放缓（图0.2a）。中国经济增长过于依赖投资，特别是在碳密集型基础设施和房地产行业，而投资的经济回报迅速递减（图0.2b）。与人均收入水平类似的其他国家相比，中国经济对工业的依赖程度更高，这一方面是由于政府主导的重工业（如钢铁、水泥和其他建筑材料）规模很大，另一方面是工业在很多全球价值链中占主导地位。为了实现从高速增长到高质量增长的转型，中国需要转向更加平衡的增长模式——从传统的基础设施投资转向创新发展，从出口转向国内消费，从工业转向高价值服务，从高碳增长转向低碳增长，从政府主导转向更为市场化的资源配置。04中国国别气候与发展报告图0.2中国面临的增长挑战中国的要素驱动型增长模式面临制约a)增长放缓b)对GDP增长的贡献来源：世界银行根据宾夕法尼亚大学世界数据表（PWT）和国家统计局数据进行的分析。中国向碳中和与韧性发展过渡将产生转型风险。虽然应对气候风险对确保长期发展至关重要，但中国实现气候与发展目标也面临独特的挑战：与发达经济体相比，中国需要在更低的收入水平以更快的速度实现经济增长与碳排放脱钩。这意味着中国的经济结构将会发生根本性转变：能源、工业和交通系统、城市和土地利用模式都要经历重大的转型。能源价格很可能上升——至少短期内会是如此，从而给消费者和企业造成不利影响。中国现有的大部分碳密集型存量资本将被淘汰，污染行业将损失就业岗位——其中大多集中在经济收入较低的内陆省份。这会造成干扰和错位，并对经济增长和包容性产生影响。这些重大关切必须得到妥善解决，才能使中国走向在经济、社会和政治上可行的脱碳道路。好消息是，通过采用恰当的政策组合，总的调整成本和分配影响至少在一定程度上是可控的。图0.3中国面临的气候挑战中国向碳中和转型意味着要在收入水平低于其他主要经济体的情况下以更快的速度脱碳a)碳排放与收入水平b)排放路径与国家目标（十亿吨二氧化碳当量）来源：世界银行职员根据国际热带农业中心（CIAT）、《世界发展报告》（WDR）和气候行动追踪组织的数据编制。05中国国别气候与发展报告然而，中国具备将气候行动转化为经济机遇的有利条件。同以往如此大规模的转型一样，中国和世界其他地区降低碳强度和适应气候变化的转型，将释放出新的经济增长、创新和就业的源动力，同时还可以降低中国对进口能源的依赖，增强能源安全。作为全球制造业中心，中国（尤其是中国私营部门）具有充分利用这些机会的独特优势。中国在低碳能源供应和低碳交通领域已经走在世界前列，风电和太阳能发电装机容量分别占全球的三分之一和四分之一。目前中国拥有超过400万个可再生能源领域就业岗位，占全球总数的一半以上。在国内高储蓄的推动下，中国也正在成为绿色金融的全球领先者，拥有世界最大的绿色债券和绿色信贷市场。这些都是真实存在的机会。但是，与转型成本的情况一样，机遇能否实现关键取决于政策。气候韧性与碳中和增长路径规划基于中国的“双碳”目标和国家自主贡献目标（NDC）的模型模拟显示，减排步伐将因行业而异，而不同的行动顺序将产生不同结果。要想在未来二十年里实现排放量的快速下降，首先要求作为最大排放源的电力部门实现低碳转型。电力部门先行脱碳对于满足不断增长的电力需求也很重要，包括在不增加排放的情况下推进交通、建筑和工业等能源需求部门的电气化。通过加大对低成本国内太阳能和风电的投资，同时扩大电储能，将可稳步减少电力部门的煤炭用量。在工业部门，减少过剩产能、提高能效和电气化水平等措施可在短期内减少排放，但实现长期的深度脱碳还要求在绿色氢能以及碳捕获、使用和封存（CCUS）等领域开展创新。在交通部门，继续投资于公交系统、推动电气化以及为难以电气化的交通模式开发低碳燃料，将有助于降低碳强度。建筑物的直接二氧化碳排放可以通过电气化、区域性清洁供暖和能效改善得到缓解。最后，通过基于自然的解决方案（NbS）实现碳汇（负排放），包括扩大森林覆盖率，可以大量抵销那些难以削减的剩余排放，使碳中和成为可能，同时也有利于抵御洪水、干旱和海平面上升的危害。图0.4碳中和路径来源：世界银行职员利用MANAGECGE、中国TIMES和LEAP综合模型框架所做估算。注：图中路径符合中国的“双碳目标”和更新的国家自主贡献目标。06中国国别气候与发展报告脱碳需要大量投资用于大规模建设绿色基础设施和扩大技术规模。具体来说，我们的部门模型显示，从现在到2060年，仅电力和交通运输部门就需要额外增加总计约14万亿美元投资，相当于同期GDP的0.97%（见表0.2）。1为了避免锁定碳密集型资产并实现国家自主贡献目标，这些投资大部分需要在早期投入——今后十年就需要约2.1万亿美元（相当于GDP的1.1%）。在加速脱碳的情景下，即二氧化碳排放早于2030年达到峰值，到2060年将累积碳排放量减少近550亿吨，并缓和对GDP的影响，但投资需求将增加3万亿美元，达到17万亿美元。虽然交通运输部门的总体投资需求最大，但预计该部门的许多投资可以带来显著的能效改善，降低运营成本，从而使这些投资不仅在经济上可行，而且从财务角度也具有吸引力。此外，技术进步可能会降低一部分成本，考虑到具体的成本效益因素，个人投资和相关激励政策可能会被列为优先（或排除在优先之外）。公共投资是必需的，但公共投资不足以满足总体投资需求，因此需要通过良好的部门政策、全面的监管改革和新标准来充分挖掘私营部门的潜力，激励私营部门在这些领域开展投资与创新。脱碳对宏观经济的总体影响可控而且关键取决于政策选择。模拟显示，取决于2060年前实现碳中和的政策选择和模型设定，累计GDP损失/收益将在-2.0%和0.3%之间。除了这些包含高度不确定性的估算之外，模型分析还得出了三个与政策相关的结论：首先，脱碳的总体经济影响仍然可控。重要的是，分析结果显示，未来十年中国实现国家自主贡献目标可能会对中国经济增长产生略微的积极影响，这主要是由于电力部门和工业能效方面存在的低成本减排方案。其次，如果劳动力市场摩擦得到解决，则调整成本可能显著降低，这凸显了同时配合开展其他结构性改革的重要性。最后，估值上限表明，如果把空气质量和公共健康改善带来的劳动生产率提高也考虑在内，那么脱碳政策甚至可以促进增长。表0.2中国实现国家自主贡献和碳中和目标所需要的投资相对参考基线的增量投资（单位：10亿美元）2021-252026-302031-402041-502051-60总额净现值（6%折现率）净现值（无风险利率）电力（发电和电网）3363681,3861,9922004,2821,7572,588交通低碳基础设施94977331818790124燃料与运营效率-2244131,471370-1021,9288431,263电气化和燃料转换2828973,0291,9511,2427,4032,9794,419总额4031,7275,9644,3471,35913,8005,6688,394来源：世行内部分析。GDP预测同CGE模型中的基准情景。注：净现值（无风险利率）是根据中国国债收益率曲线计算得出，收益率从1年期债券的2.0%到50年期债券的3.4%不等。1如果把其他部门（建筑、农业、工业）也包括进来，估计总投资需求为22万亿美元。中金公司研究部、中金公司全球研究院（2022）。《中国碳中和指南：新约束下的宏观与行业趋势》（2022年第1版）。Springer。07中国国别气候与发展报告尽管脱碳的总体影响相对温和，但也不能对转型风险掉以轻心。模拟表明，低碳转型的成本不成比例地落在收入较低人群身上，并且主要集中在某些地区和部门。能源价格上涨导致家庭购买力大幅下降，经济低收入家庭受的影响更大（图0.5）。农业劳动者的就业率和收入下降，这意味着农村低收入家庭将受到影响；而工业领域的失业和收入下降将会对非低收入家庭也造成影响。那些对碳密集产业依赖度较高的经济低收入地区受到的打击将最为严重。新疆、内蒙古、山西、陕西、宁夏和辽宁等北方和西北省份的减排幅度将是最大的，同时也将承受较严重的就业和产出影响。相比之下，碳排放较低的天津、广东、江苏和浙江等省的结果最好，北京和上海紧随其后。可以将部分碳税收入循环用于社会支持项目，向受低碳转型负面影响的家庭、劳动者和社区提供帮助，这将有助于遏制不平等的上升。图0.5脱碳对分配的影响气候行动的累退性影响是可以解决的对各收入组别的福利影响，2060年（相对于基线的百分比变化）。按收入来源分解。来源：世界银行职员根据MANAGE模型做出的估算。我们的建议为协调发展与气候目标，中国需要通过更广泛的结构性和市场化改革来配合气候行动。气候政策行动对调整相对价格——通过明确的碳定价或监管措施，以及推动低碳创新、促进技术采用都十分必要。另外，政府的政策也要有助于促进公共和私营部门投资，无论是建立具有气候韧性的基础设施，还是加强社会安全网。但这些政策的有效性取决于市场的竞争性，以建立正确的激励机制，鼓励市场参与者投资绿色产品和技术并刺激创新。尽管中国经济的市场化程度有所提高，但无论要素市场还是关键产品市场（如能源市场）都仍存在扭曲。这些扭曲导致资源错配并阻碍竞争，制约生产率提高，同时也导致经济碳强度较高。如果这些扭曲得不到解决，就可能成为高效转型进程的障碍。开展旨在促进资本、劳动力和土地的市场化配置，使企业能够顺利进入和退出市场的结构性改革，可使经济更高效地对价格信号和法规变化做出反应，从而降低调整成本。这也有助于增强中国经济缓冲物理风险冲击的能力。在这种综合性的政策框架内采取气候行动，将有助于减少气候与发展目标之间不可避免的权衡取舍，最大限度地发挥二者的潜在协同作用。本报告围绕六个相互关联的政策组合提出了一些具体的政策方案。08中国国别气候与发展报告“政策组合”之一：通过市场化改革和可再生能源投资，加快电力部门转型电力和供热行业要在从现在到2030年这段时间尽快走向低碳转型，这对推动脱碳进程至关重要。这种转型既是可行的，也是必要的。其可行性源于现在已有越来越具成本竞争力的可再生能源技术可用；其必要性则是因为能源的最终用途部门（交通、住房和工业）电气化意味着必须增加清洁电力的供应，这样才能逐步实现减排目标。为此，一方面要增加投资、迅速扩大可再生能源产能，同时也要针对创建更为一体化和高效的电力市场来开展结构性改革，以确保可再生能源发电资产的有效利用和整合。改革也有助于吸引更多的私营部门投资和创新。•按照中国国家自主贡献目标（NDC）所述，到2030年将风电和太阳能发电总装机容量扩大到1200吉瓦。尽管这已经是一个宏伟目标，但本报告相关分析显示，如果将可再生能源发电总装机容量进一步增加至1700吉瓦，则可以将碳达峰时间提前到早于2030年，并大幅减少累积排放。为此，中国需要在从现在到2030年这段时间每年将风电和太阳能发电装机容量增加120吉瓦，是2016-2020年年平均水平的1.5倍，比2021年提高20%。这将帮助中国利用可再生能源满足电力增量需求，并从2025年起减少燃煤发电。这是一个雄心勃勃的目标。实现这一目标需要强有力的全球供应响应，并增加电池和太阳能/风电组件的生产能力，以降低这些技术的价格压力。•在系统规划、可靠性法规和可变可再生能源（VRE）发电预测和调度方面采用国际最佳实践，减少对额外煤电的需求。根据国际标准计算VRE产能将有助于降低对新增煤电的需求。此外，通过在省级电网层面采用先进的短期天气预报和数字化技术，可以进一步优化VRE调度。•加快省级和地区性电力市场整合，优化利用整体产能。整合省级电网可使不同省份之间相互利用备用容量，减少对额外煤电的需求。要实现这种整合，既需要对跨省输电线路进行实体投资，也需要通过相关改革将电力调度的运营和责任从省级上升到地区或国家层面。中国政府的目标是到2030年建立统一的全国电力市场。加快市场一体化有助于降低能源转型的成本。•加快电力市场改革。中国已逐步转向让市场化交易在电力行业发挥更大的作用。全面取消燃煤电厂的排放配额并建立电力辅助服务市场，可以鼓励私营部门增加对可再生能源和储能投资，促进燃煤电厂转向调峰供电。在开展这些电力市场改革的同时，还可以通过收紧全国碳排放权交易体系（ETS）的排放标准来实施有效碳价。这些措施综合起来，可以优化系统成本，增加灵活性，为可再生能源发展提供公平的竞争环境，并转变中国现有的大量燃煤电厂的职能。•推广用电和供热需求管理措施。监管措施和分时电价机制可以进一步推动能效改善。另外还可以采取以下做法：推动分布式可再生能源和储能系统的发展，以便将部分负荷移出电网；建立需求响应计划，向自愿进行负荷控制的消费者付费；开发智能电网和“从电动汽车到电网”的应用，进一步降低高峰需求并提高电网灵活性。在供热行业，当前价格仍远低于成本回收所需水平，而“按量计费”的计费方式使用有限，降低了用户的节能意愿，这实际上是对供暖服务的补贴，而受益最多的是那些住宅面积更大的经济收入较高家庭。不过，如果调整供暖费以反映其真实成本，则可能需要对经济收入较低人群提供针对性支持，处理好可负担性问题。09中国国别气候与发展报告“政策组合”之二：推动交通和工业脱碳交通脱碳交通部门的温室气体排放是所有部门中增长最快的。如果不加控制，中国交通部门的碳排放要到2040年才能达到峰值（约为当前水平的150%左右）——远远晚于2030年的总体碳达峰目标年份——然后在2060年降回当前水平。交通部门的脱碳要求在政策、价格、监管措施、基础设施投资和技术创新等领域多管齐下，通过这些措施来避免机动化出行或转向低能耗模式，或改善其能效。•大力推进车辆电气化——不仅是公交用车，还包括私家车和商用车。在中国，电动汽车在汽车保有总量中所占比例不到2%，并且主要集中几个特大城市。收入的快速增长推动了交通机动化的快速发展，在这种形势下，及早行动有助于降低汽车行业被锁定于高成本、高排放的化石燃料技术的风险。在市场初步发展过程中，可能需要公共政策（如税收和激励措施）来确保价格平等，但这些干预措施应该是暂时性的，而且需要精心设计。通过支持私人投资来扩大充电基础设施也非常重要。尽早着手开展车辆电气化对推进交通部门碳排放达峰至关重要：在“一切照旧”的情景下，达峰时间会到2040年或更晚；而如果尽早行动，则可以提前到2030—2035年，并将从现在到2060年的排放量减少约14.0-18.4吉吨。虽然在中国现有的电力结构下，电气化也可以实现一定程度的减排，但如上所述，电力供应侧先行脱碳对于充分发挥交通电气化的减排潜力至关重要。•综合运用监管措施和价格工具，鼓励私营部门提高燃料和能源效率。中国已经逐步有效地实施了提高汽车燃油效率与能效标准的行政措施。将这些监管工具与更高的燃油税或碳价相结合，将为私家车和商用车所有者提供减少燃料消耗的有力激励，从现在到2060年由此实现的减排量估计可达4.3-7.0吉吨。•通过加深不同交通模式和价格激励之间的整合，促进客运从私人公路交通向公共交通转变、货运向铁路和水运转变。尽管中国成功地建成了广泛的高速铁路和城市地铁网络，但由于缺乏制度性协调，不同交通模式之间的整合一直是个薄弱环节。目前的定价结构导致碳密集型模式（公路和航空运输）相对于低碳交通模式（铁路和水运）的价格较低。如果能够大幅转向低碳交通模式——这要求加强不同模式之间的物理和运营整合，并要求不同模式的相对定价反映其外部性——那么从现在到2060年可以实现减排2.4-3.3吉吨。•推动技术开发，为脱碳难度较大的行业开发低碳替代燃料。水运和航空在交通部门排放中占比约为15%。这两种模式都在迅速增长，而且从当前技术来看很难实现电气化。绿色氢、氨和新一代电池等替代技术都还不具备商业可行性。必须持续开展创新，才能按照政府确立的目标到2060年实现交通部门全面脱碳。工业脱碳中国的工业能效多年来稳步提高，但仍有取得更大进步的空间。尽管由于能效的迅速提升，自2005年以来工业生产过程的排放增长率一直呈下降趋势，但中国大型重工业的脱碳将面临挑战，这是因为这些行业的低碳生产技术仍然成本高昂（例如在钢铁生产中使用氢能和碳捕获技术）或尚不存在10中国国别气候与发展报告（如水泥生产）。降低工业排放需要从以下几方面着手：降低重工业在经济结构中的比重；发展循环经济；开发包括碳捕获与封存（CCS）在内的新技术。•从传统的投资驱动式增长转向更多由消费驱动增长，这样可以缓解短期增长目标与长期气候目标之间的权衡取舍。中国传统上主要依靠投资拉动增长。这种增长模式会刺激对钢铁、水泥和其他碳密集型重工业产品的需求，增加排放量。投资（尤其是基础设施和房地产投资）的经济回报已经持续下降。政府与其刺激物质资本的进一步积累，不如通过恰当的政策措施来支持消费。这有助于扩大服务和消费在中国经济中所占比重，促进经济再平衡，同时也可以缓解保持短期增长与实现宏伟减排目标之间的权衡取舍。•加强对循环经济的重视有助于降低排放强度和克服材料供应瓶颈。发展循环经济可以促进减排。目前电弧炉（EAF）炼钢受到国内废钢供应的制约，随着现有基础设施逐步达到报废年限，预计未来十年废钢数量将翻一番。在这种背景下，建立标准化的废钢回收系统有助于促进废钢利用。与此同时，可以提高新建筑的设计标准，强制使用更多回收材料。•长远来看，需要对那些直接或间接促进技术进步的因素加以扶持。现在已有多种技术可以减少排放，但需要通过价格手段来鼓励这些技术的采用。有些技术已经成熟，有些则处于实验阶段，但都可以大幅减少排放（Lin等人2021）。本报告对中国主要行业的企业数据所做的背景分析显示，研发投资、技术创新与行业能效之间存在相关性。2分析还显示了外商投资在提高能效方面的重要作用——它们带来了先进的管理经验和清洁技术。中国计划扩大碳排放权交易体系，而当它扩展到电力以外的经济领域时，也会激发能效改善措施。•工业部门脱碳可能也有助于引导工业向可再生能源潜力较高的省份转移。中国的工业产能，尤其是碳密集型重工业，其空间分布主要集中在西北省份。这反映了历史上的工业化发展模式，而造成这种模式的原因之一是这些地区具有丰富的碳密集型能源（如煤炭）。低碳转型可能导致比较优势向可再生能源潜力（太阳能、风电、水电）较大，以及通过这些投入产生的燃料（氢、氨）较多的地区转移，这很可能会重塑中国的经济地理。建立灵活的要素市场有助于将产业顺利转移到成本效益最高、适宜开展低碳生产的地区。“政策组合”之三：加强农村和城市地区的气候韧性与低碳发展尽管中国在制定国家政策框架方面取得了进展，但国家和部门层面的气候适应工作还有进一步改进的空间。幸运的是，在很多领域，气候变化减缓行动与适应行动具有协同性，如城市规划；农业、水和土地管理实践；发展绿色金融；基于自然的解决方案（NbS）；建立碳抵销市场，以及更有韧性的社会保护体系。低碳与韧性的农村发展气候变化带来的物理风险将影响中国的农业生产潜力和多种生态系统服务，如产水量、侵蚀控制2复旦大学王玉涛等编写的关于中国工业生态效率影响因素的背景论文。11中国国别气候与发展报告和碳汇等。除非调整生产方式以适应气候变化，否则农作物产量和可用耕地面积的变化将影响农业产量，并导致风险上升。水资源已经受到气候多变性的影响，气候变化将严重影响中国的水系。与此同时，农业以及土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）目前占全国排放总量的6%，尽管在过去十年里其排放量占比有所下降。基于自然的解决方案，如植树造林、森林管理、养分管理、牧场管理和湿地恢复，为减缓气候变化和增强气候韧性提供了机会。初步估算显示，从现在到2030年，通过NbS中国至少每年有7.68亿吨二氧化碳当量的减排潜力。这可以用来抵销那些难以减少的排放，从而降低实现碳中和的总体成本。NbS还可以在生态系统保护、流域管理和减少污染等方面产生巨大的协同效益。本报告的相关研究显示，中国可将土地碳封存量增加33.9%且不会造成粮食产量净减少，不过这要求进行一些土地用途转换•在制定国家气候变化规划过程中提升NbS的地位，并使用碳信用来开发新的融资来源。高层规划中需要体现NbS的巨大潜力，并为实现“双碳目标”（30-60目标）设定明确指标。释放NbS的潜力也需要新的资金来源，而碳信用和ETS均可用于这一目的。这个领域仍需要投入公共资金，但支出效率有待提高。例如，政府的各种生态补偿计划（每年超过300亿美元），可以生态系统的成果指标（如植物的多样性）而不是产出指标（种植面积）为基础，同时设立更严格的空间目标（即优先考虑生物多样性和碳封存潜力最大的地区），并使用反向拍卖机制。此外，中国推出的碳排放权交易体系（ETS）提供了一个通过出售碳抵销额度为NbS融资的机会。•通过改变农业支持方法、减少食物损失浪费以及加强食物回收利用，来减少与粮食系统相关的温室气体排放。这需要减少与生产挂钩的财政支持，利用节省下来的资金支持绿色技术研发。研发支持应当面向以下方面的技术：减少温室气体排放；减轻化肥、农药、塑料企业和畜禽粪便对土壤和水的污染；加强气候适应和抗灾能力；提高自然资源（土地和水）利用效率。绿色补贴的设计应对潜在受益人提出明确的环境要求。只有符合环境要求或相关标准的农业生产者才能获得补贴。低碳与韧性的城市发展城市在中国实现气候与发展目标方面发挥着重要作用。目前中国城市化率为60%，预计2035年将达到80%，城市人口将超过10亿。在气候风险暴露的地区，城市扩张的速度更快。另外，海平面上升和风暴潮对中国沿海城市和基础设施构成严重且紧迫的威胁。与此同时，城市建成区目前占中国二氧化碳排放总量的90%。近年来城市人口密度稳步下降，而我们的分析显示，较低的城市人口密度与较高的人均排放量具有相关性（图0.6）。需要扭转这一趋势，为形成人口密度更大、连通性更好和以人为本的城市创造有利条件，这不仅有利于减缓气候变化，也有助于充分发挥城市集聚效应带来的生产率优势。此外，城市地区的NbS——例如利用风冷来处理城市热岛效应、利用天然水体开展防洪、创建一体化城市绿色空间以保护生物多样性等，可以增强城市的气候韧性并使城市更宜居。12中国国别气候与发展报告图0.6人口密度越高的中国城市人均排放越低，但城市人口密度逐年下降a)人均排放与城市人口密度，2001-2018b)不同规模城市的人口密度来源：世界银行的计算。注：城市密度的计算公式是城市人口（居住在市区的人口）/建成区面积，单位是每平方公里1万人的反双曲正弦。排放量是人均总排放量，单位是吨的对数。城市规模划分标准为：小城市-常住人口100万人以下（2018年50个）、中等城市-300万至500万之间（2018年52个）、大城市-500万至1000万之间（2018年62个）、超大城市-1000万以上（2018年11个）•促进更密集、连通性良好和以人为本的城市发展。要使城市走上低碳发展路径，城市规划部门有许多工具可用，包括：(i)影响开发密度的容积率等监管措施；(ii)阻止城市无序扩张、提高紧凑性的土地使用法规；(iii)相互协调配合的城市扩张和公交投资战略，鼓励公交导向型开发；(iv)区域总体规划，促进适宜步行的区域和小街区发展；(v)扩大老城区的密集化发展与振兴。中国城市对土地出让收入的依赖助长了城市无序扩张，而引入房产税、为地方政府寻找替代收入来源可以大大提高城市密度，从而降低排放并提高生产率。•综合使用灰色和绿色解决方案，发动本地规划部门参与保护重要公共资产免受洪水、风暴潮和海平面上升的影响。政策措施可以包括加强预警系统、规划并投资恢复沿海红树林、投资改善排水系统等。此外，为使社区最大程度地从中受益，市政府应让本地居民参与实施过程，这样不仅可以提高他们对灾害风险的认识，还可以动员社区资源用于灾害预防和响应。•加强市一级的温室气体清单和相关分析，这对帮助城市识别关键减排潜力和监测减排目标进展至关重要。城市的温室气体核算方法也需要进一步标准化，以促进排放权交易，引导私营部门投资。•加强财政激励以及金融和建筑法规，鼓励私营部门投资节能建筑。将国内建筑标准与国际规范对接可以吸引更多投资，包括来自不断增长的绿色融资资金池的投资。提高建筑能效监测与信息披露的可靠性，可以为投资者、监管机构和业主/住户提供更多信息。这也会有助于改善现有对建筑业的财政激励，将节能减排的事后绩效指标纳入激励机制。最后，可考虑将建筑业的碳排放纳入碳排放权交易体系。13中国国别气候与发展报告促进气候适应的综合性制度改革中国的气候适应政策总体来看仍很零散。关于私人个体如何对气候变暖的影响加以准备和投保，当前的监管体系提供的信息和激励十分有限。国家层面的政策缺乏统一的有效性评估框架，而地方一级对气候适应量化指标和监测系统的使用非常有限。•识别、监测并弥补人员、企业和地方政府在气候适应方面的能力缺口。第一步是更广泛地向政府和非政府主体开放关于气候脆弱性的现有数据库。地方政府缺乏实施气候韧性政策、动员本地居民采取行动的能力和知识。市以下的区县政府可以加强城市和农村辖区之间的同行学习与合作，共同应对气候变化风险。另外，还可以制定关于气候适应有效性的评估框架。随着越来越多关于灾害风险和适应能力的数据出现，可以通过私人保险市场提供的恰当激励，并动员资金来降低风险。•提高社会性转移支付的针对性，处理气候脆弱性问题。食品价格冲击和气候变化引发的农业生产冲击，将是未来几十年中国脆弱群体要面临的重大挑战。缓解这些风险的措施包括：强化农民合作社，促进采用气候智能型农业实践，改善气候保险和小额农业贷款的可及性，增加非农收入和就业机会，投资于优质教育培训服务等。此外，还需要通过针对性转移支付，防止脆弱农村家庭返贫。“政策组合”之四：利用市场力量推动整体经济高成本效益的减排与创新向碳中和转型需要精心设计的整体经济政策。制定整体经济层面的政策十分重要，这有助于解决市场失灵，并确保相对价格既反映碳的社会成本，又反映低碳创新和技术传播产生的公共利益。但实现碳中和需要的不仅是相对价格的调整，还需要开展更广泛的结构性改革，以促进市场力量在指导资本、土地、劳动力和研发投资等各种资源的配置方面发挥更具决定性的作用，这对确保经济能对不断变化的价格信号和法规做出调整适应是至关重要的。•通过提供前瞻性指导扩大碳定价的作用。模拟显示，如果更广泛地采用碳定价，并在这个十年末之前将碳价提高到每吨50-75美元，就可能将中国的碳排放量减少约15%至20%。为了朝着这个方向发展，中国可以加强碳排放权交易体系（ETS）的设计，预先宣布符合中国所期待的减排路径的年度排放上限。这样投资者就可以将未来的碳价上涨纳入今天的投资决策。随着时间的推移，ETS还应按计划逐步扩展到其他部门，而对那些不适合加入ETS的部门则可征收碳税。另外，ETS和其他碳定价机制的有效性也取决于电力部门市场化改革的成功实施（见上文）。•深化国企改革以加强竞争、提高生产率和减少排放。由于国有企业在碳密集型价值链中占主导地位，它们排放的温室气体估计占全国排放总量的一半左右。3因为它们是国家所有，这意味着政府有很大能力对国企实施低碳政策——近年来可再生能源的迅速扩大就是一个例子。国企将是中国实现碳中和的主力，需要采用碳核算和排放监测系统并加强信息披露，包括将企业自身的气候目标和绩效作为国企部门年度报告的一部分予以公布，这有助于国企的管理层了解相关情况，推动对减排工作的监测与领导。同时还要深化改革，让国有企业接受市场约束与竞争，这既符合中国的既定改革目标，也有助于确保减排目标有效实现。竞争和开放的市场将为企业带来提高生产率的强大激3ClarkandBenoit(2022)，“国有企业的温室气体排放：初步清单”，哥伦比亚大学全球能源政策中心。（链接）14中国国别气候与发展报告励，如减少能源和其他碳密集型投入品的使用、激发创新和采用新技术等。加强企业重组与破产框架也很重要，这可以促进那些无存续能力的企业在市场力量作用下退出市场，减少过剩产能，包括高排放行业的过剩产能。•培育由市场驱动的绿色金融。虽然中国绿色金融市场发展迅速，但绿色资产在中国金融市场的占比仍然很小，绿色贷款和绿色债券分别只占贷款和债券总额的8%和1%左右。绿色股权市场仍很薄弱，特别是在筹集创新所需的早期风险资本方面。与此同时，气候风险未得到适当定价，在资产配置中发挥的作用有限。健全的绿色金融市场基础设施——包括标准、碳核算和披露要求等——将有助于促进绿色金融的发展，同时还应辅以必要步骤，将气候因素纳入金融监管。更广泛的金融部门改革，特别是逐步取消政府对有利于国企融资的隐性担保，可以使资本更快地重新配置到生产率较高的低碳投资，支持经济走向由创新驱动、私营部门主导的增长道路。•通过纠正创新和技术早期传播中的市场与治理失灵，创建有效的创新生态系统。政府对研发活动的支持对解决多种市场失灵是必要的，但这些政策的实施必须十分谨慎，只有善用公共资源才能取得预期效果。干预措施应当建立在对其效用和相对成本效益有清晰理解的基础之上。中国拥有庞大的研发支持体系，包括政府引导基金（为企业提供股权和债务融资的国家投资工具）和旨在鼓励消费者行为转变的需求侧补贴等。为了提高公共研发支持的效率和效用，需要开展配套改革来放开创新体系，鼓励市场准入，使（国内和国外的）私营企业与国有企业可以在公平条件下竞争。•改革贸易和投资政策，鼓励低碳生产和消费。本报告的相关分析显示，中国对低碳产品的进口关税和非关税壁垒平均较高，尤其是非关税壁垒。这等于是对高碳产品进口提供隐性补贴，相当于每吨二氧化碳排放补贴约68美元。中国政府已宣布计划进行关税改革，以减少对进口高碳商品的激励。另外，政府也可以对非关税壁垒进行审查，找出那些有利于高碳产品或对低碳供应链有负面影响的政策扭曲并加以必要调整。“政策组合”之五：管理转型风险，确保公平转型确保公平转型应是脱碳战略的一个核心优先事项，政府需要制定政策来促进劳动力市场转型，同时有针对性地向损失集中地区提供支持。本报告进行的影响模拟表明，总体来说就业增长会超过就业损失，但它们可能分别发生在不同的部门、职业和地区。模拟结果显示，到2030年，受影响最严重的煤炭行业就业人数将减少约100至200万。失业主要发生在男性主导的低技能职业以及中西部省份（图0.7）；就业增长则来自高技能行业，而这些行业更可能位于沿海城市。44DellaVigna等人(2021)。15中国国别气候与发展报告•提高劳动力市场的灵活性并强化社会安全网，实现更加无缝的劳动力市场调整。减少劳动力流动障碍、实行户籍制度改革、完善社会福利的转移接续，都有助于降低转型过程中的调整成本。针对具体情况量身定制的社会安全网，包括临时收入支持，也有助于缓解脱碳对就业的负面冲击，鼓励工人继续留在劳动力市场。还需要通过有效的积极劳动力市场政策，如技能再培训、工作匹配和过渡支持，来缓冲劳动力市场受到的影响。•为在低碳转型中集中受损的群体提供社会安全网以外的针对性援助。尽管与煤炭相关的直接就业在中国整体就业中所占比例很小，但它们高度集中在特定地区。仅三个省就占了煤炭直接就业的三分之二。5这些省份的经济结构也不够多元化，财政收入高度依赖煤炭。因此，很重要的一点是要帮助工人找到新机会，并在受影响的地区提供其他形式的增长、就业和收入渠道。这方面可以针对具体地区提供支持和投资，重点是推动产煤区的经济增长、多元化发展和振兴。图0.7岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区城市的技术型工作CGENZP情景下，相对于2018年，流失与增加岗位的分布，假设岗位特征不变a)收缩行业的工人特征（相对于2018年的百分比变化）b)扩张行业的工人特征（相对2018年的百分比变化）来源与注释：世界银行的计算，CGE模型对2030年相对于2018年的分析结果，并结合基于2018年中国家庭追踪调查的家庭调查数据得出的平均行业特征。行业特征保持在2018年的水平。“政策组合”之六：促进全球气候行动除了对实现全球减排目标的直接贡献外，中国庞大的国内市场、工业实力以及日益扩大的贸易与金融联系，尤其是与发展中国家的联系，也为促进气候行动创造了更多机会。为了最大限度地提高对实现全球气候目标的影响力，中国在转变国内政策的同时，还要实行协调一致的对外政策，确保与世界其他地区的贸易和投资联系有利于减缓和适应气候变化。最近中国宣布不再新建煤电项目是朝着这个方向迈出的重要一步。•为对外融资制定更严格规则：鼓励中国的贷款机构采用清洁融资原则（“赤道原则”）——包括国家开发银行和中国进出口银行等政策性银行，逐步退出对煤炭和其他碳密集型基础设施的融资。与气5He等人(2020)。16中国国别气候与发展报告候相关的信息披露和标准指导也很重要。•协助新兴经济体开展低碳项目：中国可以采取步骤，鼓励从中国获得基础设施融资的新兴经济体选择低碳项目。中国还可以利用自身在可再生能源方面的经验提供技术援助，帮助其他国家开辟可行的低碳道路，深化低碳技术市场。从分析到行动为了启动向更具韧性、碳中和的发展转型，我们提出了未来五年的优先行动。这里建议的政策措施结合了整体经济的改革以及针对关键排放部门的改革。其中一些措施对气候和发展均有助益，例如，旨在建设更紧凑、更宜居城市的改革将使中国城市更有韧性，减少城市碳足迹，同时也能通过集聚效应提高生产率。同样，旨在加强竞争、让市场在资源配置中发挥决定性作用以及促进经济再平衡的结构性改革，对实现气候目标和增长目标都有帮助。改革的顺序是首先采取那些无悔政策，摘取“低垂的果实”——例如在电力部门采用低成本的可再生能源技术。有些措施，如快速增加可再生能源发电，有助于迅速减少排放；另外一些措施，如完善碳排放权交易体系或低碳研发投资，可能不会立即产生巨大收益，但从长远来看可为深度脱碳奠定基础。这些措施共同构成了中国在未来五年内可以最先采取的关键步骤。鉴于这些政策及其影响均具有不确定性，因此必须对它们保持监测并适时加以调整。表0.3短期（今后五年）的优先政策理由政策方案1.确定碳达峰路径，向企业发出明确信号中国已经做出了减排长期承诺，但短期减排目标仍不清晰。•通过设定未来10年的基于质量的年度排放上限，提供明确的前瞻性指导，同时为企业、省、市制定统一的碳核算框架。2.加快能源供应（电力和供热）脱碳该部门对煤炭依赖度高，在总排放中所占的份额最大。绿色能源技术日益增多且可负担性提高。下游行业（交通、工业）的电气化需求上升。•到2030年，在200吉瓦额外储能和更灵活的电网支持下，将风电、太阳能发电总装机容量提高到1200–1700吉瓦。•在电力系统规划、可靠性法规和可变可再生能源（VRE）发电预测和调度方面采用国际最佳实践，以逐步减少煤炭使用。•加快电力市场改革，包括电价改革、辅助服务和容量市场发展以及省际电力交易。•推广需求管理，包括能效措施、分布式可再生能源和需求响应计划。3.推动关键能源需求部门（工业和交通）脱碳17中国国别气候与发展报告理由政策方案交通和工业部门的排放量日益增加，在转向清洁能源方面有较大潜力，包括电气化、能效改善和需求管理等。•采取有助于经济再平衡的宏观经济政策，从由工业和投资驱动经济增长转向由服务和消费驱动。•为水泥和钢铁行业制定宏伟和明确的减排目标和技术标准。•加快私家车和商用车的电气化，不能仅聚焦在公交巴士上；对电动车提供税收优惠以实现价格平等，并提供非货币激励和充足的充电基础设施（与低碳能源转型实现电力供应脱碳相结合）。•通过关于车辆定价、法规以及燃油标准等方面的措施，激励交通行业提高燃油和运营效率。•通过多模式整合和价格激励，推动向公交客运和低碳货运模式（铁路和水运）转变。4.加强农村和城市的气候韧性和气候变化适应可以通过土地利用部门来提高气候韧性，而且这可以产生净碳汇，抵销其他部门难以减少的碳排放。•制定农业气候适应政策框架，扩大使用基于自然的解决方案（NbS），利用科学和气象信息指导用水和水资源规划。•通过加快林业部门改革、调整生态补偿方法和利用碳抵销市场，提高NbS的投资盈利。•调整政府对农业的支持，以促进低碳型土地利用和农业废弃物再利用。•加强关于城市土地利用和空间规划的政策框架，防止城市无序扩张。•在建筑行业强化节能减排标准并提供相关财政激励。•加强机构间协作，向家庭、企业和地方政府提供气候脆弱性数据，并制定关于气候适应措施有效性的评估框架。5.允许市场调节和创新制定整体经济层面的气候政策，对内化碳排放的负外部性和创新的正外部性是非常必要的。•扩大使用碳定价机制，包括碳排放权交易体系，重点是：(i)建立市场基础设施，(ii)统一绩效基准，以及(iii)引入排放许可拍卖制度，作为逐步向有效的“限额与交易”制度（设定绝对排放上限）过渡的基础。•加强国有与非国有企业之间的竞争，让市场力量驱动资本和研发资源的配置。•修改非关税壁垒，消除对高碳产品贸易的激励。•改革对低碳技术的研发支持体系，从注重研究和专利的数量转向注重质量。•充分发挥金融部门在低碳转型中的作用，包括建立企业排放核算体系，强制要求披露与气候相关的财务信息，利用混合融资支持创新等。6.降低低碳转型的社会成本，帮助劳动者适应低碳经济低碳转型将对分配产生影响，家庭也会因为能源价格上升和劳动力市场的变化受到影响。•通过户籍制度改革和积极的劳动力市场项目，提高劳动力流动性。•向失业集中的社区提供有针对性的援助。•重新审视政府的技能发展战略体系，与学校、培训机构、雇主和工人合作，将绿色技能纳入相关计划。18中国国别气候与发展报告理由政策方案7.加快中国对外投资的低碳转型由于中国是低收入经济体最大的基础设施融资来源，采用气候友好型投资实践将扩大中国对全球气候事业的影响力。•鼓励中国的贷款机构采用清洁融资原则（“赤道原则”）——包括国家开发银行和中国进出口银行等政策性银行，逐步退出对煤炭和其他碳密集型基础设施的融资。19中国国别气候与发展报告©tampatra/istockphoto1.报告简介及其结构20中国国别气候与发展报告1.报告简介及其结构《中国国别气候与发展报告》（CCDR）就中国如何协调好实现高质量发展与减排和气候韧性目标提出了分析和建议。如果中国不采取充分的措施减缓和适应气候变化，气候风险将日益成为中国长期增长与繁荣的制约因素，并可能逆转发展成果。但另一方面，如果应对气候风险的努力导致经济增长显著下降、不平等加剧，就可能剥夺数百万人的发展机会，削弱人们对实现长期经济转型所需的各项改革的支持。因此，中国需要同时兼顾经济增长和绿色发展。本报告为实现这一双重目标提供了政策方案，包括减少发展与气候目标之间不可避免的权衡取舍，最大限度地发挥二者的潜在协同作用。中国的发展与气候变化深度交织、关联密切。导致气候变化的全球温室气体（GHG）排放量日益上升，而中国既是排放的贡献者，也是其不利影响的深度受害者。尽管中国不是历史累积排放的主要来源，但目前中国占全球每年二氧化碳排放量的27%，温室气体排放量的三分之一。因而，与其他较大的排放国一样，中国对降低全球气候风险的贡献是关键的。中国已经做出了雄心勃勃的承诺，力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和（这些也被称为“30-60”目标）。减少中国相对依赖煤炭和碳密集的工业经济的温室气体排放将涉及能源、工业和交通系统、城市和土地使用的根本性结构变化。这将对中国未来的发展轨迹产生不可避免的影响——既会带来风险，也会带来新的机遇。与此同时，中国的大部分人口和经济基础设施面临严重的气候风险敞口，经济收入较低家庭尤其脆弱，缺乏充分的自我保护能力。因此，中国在以控制和减少排放为目标的同时，对适应气候变化和增强抵御能力进行投资亦是当务之急。在减缓和适应气候变化的投资之间存在着协同效应，值得特别关注。中国面临的气候和发展的挑战与机遇在许多方面都是独一无二的。首先，中国已然确立2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和的气候目标，因此本报告的主题不是关于中国是否应该采取行动实现这些气候目标，而是中国如何在保护发展成果和雄心的同时实现这些气候目标。其次，中国经济的规模和结构带来了独特的风险，但也带来了抓住早期气候行动的一些技术和经济利益的机遇。第三，作为全球第二大经济体，中国的选择不仅对中国乃至其他世界经济体也很重要。中国的气候行动提供了发挥全球领导作用的机会，展示了可行的、与发展相适应的途径，并可以促使其他发展中国家效仿。这些前提对本报告的总体框架、相对重点和范围起到了决定性作用。图1《中国国别气候与发展报告》概要本报告其余部分的结构如下。第2章关注中国过去和现在的发展，以及全球气候变暖和中国自身的脱碳努力将如何影响其经济，第3章探讨了实现碳中和和取得最佳发展成果的政策路径，第4章探讨了气候变化如何影响中国以及如何建立韧性，第5章是结论与政策建议（图1）。21中国国别气候与发展报告©Colemanphotographer/Shutterstock2.在中国的发展背景下确定应对气候挑战的框架22中国国别气候与发展报告2.在中国的发展背景下确定应对气候挑战的框架2.1气候变化之下的繁荣未减缓的气候变化对中国的长期发展和繁荣构成重要威胁。相对而言，在2020年美国圣母大学全球适应倡议国家（ND-GAIN）指数对181个国家的气候脆弱性排名中，中国名列第61位。目前，气候变化已对中国产生影响，预计在未来几年这种影响还会加剧。随着平均气温的上升，自然灾害和热浪、洪水等极端天气事件发生的频率和严重性将会增加。鉴于中国幅员辽阔，其不同地区的具体气候风险敞口和驱动因素也不尽相同。气候变化的影响对中国人口密集且经济方面至关重要的低海拔沿海城市构成威胁，据估计这些城市占中国人口的五分之一，国内生产总值（GDP）的三分之一。中国已在频繁经历海岸洪水、风暴潮、海岸侵蚀和海水入侵。除非采取进一步的适应性措施，否则，因气候变化引起海平面上升导致的洪水损失可能会增加。例如，到本世纪末，上海和广州都市圈面临风险的GDP（按2019年平价购买力计算）每年可能分别超过1.6万亿美元和2910亿美元（Bernard和Shepherd2021）。在沿海地区面临洪水风险的同时，中国北方和西部内陆省份的干旱和半干旱地区也面临更加频繁和极端的热浪和干旱。这将给已被过度开发的水资源增加压力，并加剧水安全风险，这将对农业产生重大而持久的影响——农业是中国农村收入偏低居民的主要收入来源。中国在从水资源丰富的南方省份向水资源匮乏的北方省份调水方面投入巨额资金，但气候变暖可能会减少中国所有主要河流源头的融冰水量，这突显了将注意力转向改善水资源管理的必要性。除对人类生计的风险外，过度取水对生态系统和生物多样性的影响也需考虑在内。图2有增无减的气候变化对中国经济构成重要威胁，估计最早于2030年的GDP损失介于0.5%和2.3%之间(a)GDP变化（%）(b)收入最低的40%人群的收入变化（%）来源：Hallegatte等人。（2017年）《中国的震波模型》。注：两张图中的柱型代表该社会经济部门或气候变化因素的不同情景造成的变动区间。23中国国别气候与发展报告气候影响造成的经济成本越来越高，对中国经济收入较低家庭的影响往往更为严重。过去五年，中国每年因自然灾害造成的平均损失为760亿美元，约三分之一的农业用地受到影响。研究表明，这些影响未来可能会加剧。例如，由Hallegatte等人（2017年）建立的世界银行模型估计，视气候情景的不同，气候变化最早可能于2030年导致GDP损失0.5%至2.3%（图2a）。在最严重的气候变化情景下，收入最低的40%人群的收入将遭受严重的损失——到2030年其收入损失幅度可能高达4.7%。其他研究也得出了类似的估计数据，视气候情景的不同，GDP在未来十年的损失将占GDP的0.5%左右，到本世纪中叶将占GDP的0.5%-3.5%，到2100年将占GDP的1%-6%（欧洲-地中海气候变化中心（CMCC），2021年；瑞士再保险机构，2021年）。6图3空气污染对经济和人群造成的重大损失空气污染造成的人均损失空气污染相关的死亡率（当期美元）（每百万人的过早死亡人数）UAEAustraliaCanadaSwitzerlandChileFranceCanadaChileMexicoChina,1990AustraliaBrazilSwitzerlandFranceUKMongoliaRussia来源：调整后净储蓄数据库、世界发展指标、世界银行。此外，尽管在近年来有了明显的改善，空气污染（与中国的碳排放密切相关）严重威胁着数以百万计中国人的福祉。尽管近年来空气质量有了显著改善，但仍有42%的中国人口生活在不符合世卫组织（WHO）空气质量指引的地区，几乎所有中国城市的颗粒物2.5（PM2.5）浓度都高于世界卫生组织建议的临界值。据估计，中国每年约有150万人死于由空气污染引起的慢性阻塞性呼吸系统疾病和其他健康问题（图3a）。据估计，每年的直接经济损失约占GDP的0.5%（图3b）。此外，已有证据表现空气污染会对劳动生产率产生负面影响（Chang等人，2019年）。如这份《中国国别气候与发展报告》所示，将这些影响考虑在内将会显著增加气候行动的经济回报。因此，从源头缓解气候变化、增强气候韧性是中国的发展面临的核心挑战。中国应对气候风险的政策将由其在全球经济和环境中的独特地位所决定。这些政策包括在减缓和适应措施之间的平衡。中国在全球努力控制温室气体引起的温度上升方面发挥举足轻重的作用。没有中国和其他大型排放国（包括在历史累积排放中占比过高的高收入经济体）在减缓气候变化方面的有效努力，《巴黎协定》就6这些趋势、以及对气候剧烈变化的潜在敏感性的详情将在第4章进一步讨论。24中国国别气候与发展报告不可能实现。因此，本报告着重强调了中国实现碳排放达峰和碳中和目标路径、从而限制上文描述的中国和世界所面临的实际气候风险。虽然中国减缓气候变化的努力是重要的，但与其他国家一样，中国也必须同时适应和建立韧性以保护人类生命、避免气候变化残余影响所造成经济损失。因此，必须将适应和缓解纳入综合性气候与发展战略。本报告特别强调了有助于同时实现这两个目标的措施。2.2经济空前发展，但环境压力增加在过去的40年里，中国实现了前所未有的经济增长和发展成果，但同时也经历了碳排放的增加。与其他工业国家一样，中国的历史发展过程也展示了人均收入增长和人均排放量上升之间的密切联系（图4）。自上世纪70年代以来，中国经济的快速崛起导致人均收入增长了近30倍，但同时也导致同期二氧化碳排放量（CO2）增长了10倍以上（世界银行世界发展指标[WDI]，气候分析指标工具[CAIT]）。增长和排放之间的这种相关性反映了深层次的相互联系：推动中国经济快速增长和取得前所未有的发展成果的驱动因素——资本深化、出口导向型工业化和城市化——也导致了碳排放的增加。较强依赖能源密集型活动来推动经济发展促使中国不仅成为世界第二大经济体，同时也成为最大的能源消费国，而依赖煤炭作为主要能源使中国成为当前全球最大的能源相关二氧化碳排放国。图4经济增长与温室气体排放在历史上密切相关a)人均收入和二氧化碳排放b)中国在全球产出和二氧化碳排放中的份额来源：世界银行世界发展指标（WDI）、气候分析指标工具（CAIT）。25中国国别气候与发展报告表1中国碳足迹的不同度量人均温室气体排放量排放强度温室气体总排放量（单位）（吨/人）（千克二氧化碳当量/单位购买力平价美元GDP）（百万吨二氧化碳当量）巴西5.00.131057.3中国9.00.4612705.1印度2.50.263394.9印度尼西亚3.70.191002.4菲律宾2.20.14234.3俄罗斯17.20.392476.8美国18.30.236001.2越南4.70.33450.1欧盟7.60.133383.4经济合作与发展组织10.70.1814551.2来源：世界银行世界发展指标（WDI）。数据指的是温室气体排放总量（二氧化碳当量），2019年数据。尽管在当前排放中占了很大份额，但中国的历史累积排放量低于其他主要经济体的排放量。北美、欧洲和东亚（包括中国）的历史累积人为碳净排放量分别为23%、16%和12%。7按人均计算，中国2019年的排放量（每年9吨二氧化碳当量[tCO2e]）超过了欧盟（7.6吨二氧化碳当量），但仍略低于经济合作与发展组织（OECD）的平均水平（10.7吨二氧化碳当量），并远低于美国的平均水平（17.6吨二氧化碳当量）。然而，中国GDP的碳强度——产生一单位产出所需碳量——仍然相对较高（表1）。自2016年以来，工业能源效率的提高和能源结构向可再生能源的转变减缓了排放量的增长，尽管中国的绝对排放量在过去十年中继续以每年2%的速度增长。而且，尽管中国减缓气候变化的努力至关重要，但与其他发展中国家一样，中国也必须同时适应和建立韧性以保护人类生命、避免气候变化残余影响所造成经济损失。图5中国的排放主要来自煤炭依赖型电力行业和重工业温室气体排放（百万吨二氧化碳当量）来源：世界银行利用气候分析指标工具（CAIT）、中国国家统计局（NBS）和国际能源署（IEA）的数据计算。72021年IPCC报告。26中国国别气候与发展报告中国碳排放的快速增长主要是由依赖煤炭的电力行业和重工业所推动。中国的煤炭依赖型电力行业在碳排放中所占份额最大，发电和供热对温室气体排放量的贡献率为45%，但由于能源结构逐渐转变，电力行业的排放量近年来开始温和下降（见图5）。中国工业行业的排放量仍然非常大，2018年占二氧化碳总排放量的33%，而美国和欧盟工业行业排放量的占比分别为9%和12%。这反映了中国作为全球制造业中心的地位，更重要的是其规模庞大、碳强度高的建筑行业和重工业——钢铁、水泥和其他建材行业。重工业占工业二氧化碳排放量的96%，其中仅水泥和钢铁行业就占85%。交通运输业的排放量约占温室气体排放总量的8%，而且随着收入的提高刺激汽车化和出行需求，交通运输行业的排放量还会继续增长。最后，随着收入和城市化率的提高，低能效建筑存量和建筑面积的增加导致建筑占温室气体总排放总量之比达到5%左右。图6出口导向型增长导致中国的生产侧排放量与消费侧排放量之间存在巨大差距a)生产侧与消费侧排放b)净出口的嵌入排放量来源：世界银行职员根据我们的数据世界（OurWorldinData）整理。中国庞大的出口行业也是排放的来源。中国是嵌入排放的净出口国，据估计，2018年，中国有13%的国内“生产侧”排放量被嵌入到对其他国家的出口中（图6）。8中国于2001年加入世贸组织（WTO）。在出口和外国直接投资（FDI）快速增长的推动下，中国在加入WTO之初的碳排放量快速增加。在21世纪头10年，生产侧排放量增长超过了消费侧排放量，而中国的主要贸易伙伴美国和欧盟的生产侧排放量出现下降。最近，随着全球金融危机后中国经济的外部再平衡、以及出口占GDP份额的下降，中国总出口中嵌入的碳排放量开始下降。制造业的嵌入碳排放量占88%，反映了中国制造业的比较优势，其中化工产品（17%）和金属产品（17%）的嵌入碳排放量贡献最大。98嵌入排放是指出口货物的碳含量。换句话说，就是在中国生产出口到其他市场的商品所产生的排放量。计算是基于国内附加值，使用经合组织的数据。9世界银行职员根据经济合作与发展组织和联合国商品贸易统计数据库（电力系统瞬态数据交换通用格式）计算。27中国国别气候与发展报告国企继续在中国经济中发挥主导作用，特别是在碳密集型行业。据估计，国企约占GDP的25%-40%，约占就业的40%10。对中国大部分排放量负有直接或间接责任的行业（煤炭、电力、石油、天然气、钢铁和水泥等）的价值链由国企控制。据估计，国企约占中国温室气体排放总量的一半（Clark和Benoit，2022年）。因此，解决国企排放问题将成为中国在2060年前实现碳中和目标的关键组成部分。中国的气候目标并不是其经济需要调整的唯一原因。在过去十年中，中国的潜在增长率逐渐放缓，反映了人口结构的不利影响和生产率增速的急剧下降（图7）。过度依赖政府主导的投资，尤其是在碳密集的基础设施和房地产行业的投资，已导致经济回报快速下降。中国的中长期增长前景越来越依赖于其重振生产率增长和实现经济再平衡的能力：从传统的基础设施投资到创新，从出口到国内消费，从工业到高价值服务，从政府主导的资源配置到更多由市场驱动的资源配置。正如我们在本报告中所展示的那样，中国为了保持增长所需的改革也将显著降低气候行动的成本。图7中国的要素驱动型增长模式受到制约日益增加a)实际GDP增长率b)对GDP增长的贡献来源：世界银行根据宾夕法尼亚大学世界数据表（PWT）和国家统计局数据进行的分析。2.3从高速增长到高质量增长的再平衡中国在发展和气候行动方面都有很高的雄心。中国的目标是在2020年至2035年间实现充分的经济增长，使人均年收入翻一番，达到约2.1万美元。与此同时，中国的政策目标函数日益转向更广泛的政策目标，如解决收入不平等和减少环境退化等。推动将可持续性融入发展中的“生态文明建设”远景目标，已被写入中国宪法，并被视为中国长期增长和发展道路的核心要素。中国自身的政策和发展规划文件，包括“十四五”规划，都强调了增长和一系列环境和社会目标。正是在这样的大背景下，中国作出了雄心勃勃的长期气候承诺，承诺2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。不应低估碳中和这一挑战的难度：实现这些目标需要在比发达经济体更短的时间框架内从碳达峰转型到碳中和，并在比发达经济体实现碳达峰时更低的收入水平达到该目标（见图8）。10估计国企的份额充满挑战，因为数据不是按所有权状况来发布。关于估计数据和讨论，请参阅Zhang（2019年）（链接）或Lin等人（2020年）（链接）。28中国国别气候与发展报告图8中国从碳达峰向碳中和的转型将比发达经济体更快二氧化碳排放与目标（十亿吨二氧化碳当量）a)发达经济体b)发展中经济体来源：气候行动追踪组织。中国的气候目标和发展目标既互补又冲突。尽管应对气候风险对于确保长期发展至关重要，将中国煤炭依赖型和碳密集型工业经济脱碳并非易事。经济、能源和交通系统、城市和土地使用都将发生根本性结构变化。这需要加快结构转型，劳动力、资本和土地等资源从高碳活动向低碳活动转移，同时还需要新技术创新和推广来提高所有排放部门的能源效率和资源生产率。隐含的深层次、快速结构性变化带来了重大的经济和社会风险。然而，由于中国的技术能力，实现碳中和的路径也为发展提供了新机会，而且由于中国的经济规模，这也大大增加了全世界避免灾难性气候变化的可能性。在任何情况下，都需要加大适应力度来缓解给经济造成的损害，保护最脆弱的领域，但这些努力也为实现更加绿色、更有韧性的增长提供了新的机会，例如在农业或城市和基础设施发展方面（图9）。图9中国的综合性气候与发展框架来源：本报告的作者。29中国国别气候与发展报告需谨慎关注为实现碳中和所必需的加速结构转型和创造性破坏所导致的干扰和错位。至少在短期内，能源价格可能不得不上涨，这将对消费者和企业造成不利影响。中国现有的碳密集型资本存量中，有很大一部分可能会被淘汰，包括一批相对年轻的燃煤电厂，高碳行业将出现岗位流失，这将对潜在增长和包容性产生影响。我们根据人口普查数据估计，中国约10%-15%的就业岗位在相对高碳的行业，这些行业可能会受到向低碳转型的影响。当然，这并不意味着所有这些工作岗位都会消失，但技能内容和要求可能会发生变化。在资本方面，搁浅资产也可能是一个重大问题。中国现有的煤电厂、钢铁厂和水泥厂不仅是碳密集型，而且相对年轻，这反映了中国资本积累的速度很快且开始的时间相对较晚。例如，中国40%的煤电厂是在过去十年建成的，这意味着要实现脱碳目标，需要提前淘汰大量现有的燃煤发电装机容量（图10b）。由于中国各省的产业结构及其碳强度存在明显差异，这些影响将在中国各地区不均衡地显现，并可能扩大收入和福利的空间不平衡。一些经济欠发达的北部和西部省份比东南部较富裕的沿海城市更依赖煤炭和重工业，它们面临的转型风险尤其大。如果没有相应的支持措施，中国本已巨大的收入和福利空间差距可能会因为向低碳转型而扩大。2019年，碳强度最高的省份（宁夏）的GDP碳强度是碳强度最低的省份（北京）的逾20倍。北京已经实现了碳达峰，其他许多沿海省份也接近实现碳达峰，这反映出碳密集型产业向其他省份迁移，现代服务业经济开始出现。（图10a）（Du等人，2017年）。相反，在宁夏、新疆、山西和内蒙古等许多经济欠发达、更依赖资源的省份，排放仍在继续增加。这些省份的经济对煤炭和与煤炭相关的重工业的依赖意味着转型成本巨大。图10不同省份的转型风险差异巨大a)各省的人均产出与排放b)搁浅资产-中国各地区现有燃煤电站的年龄分布来源：世界银行根据中国碳核算数据库（CEADs）和国家统计局数据计算。然而，中国具备将气候行动转化为经济机遇的有利条件。同以往如此大规模的转型一样，中国和世界其他地区降低碳强度和适应气候变化的转型，将释放出新的经济增长、创新和就业的源动力。为什么向低碳转型为中国提供了经济机会，以及为什么中国在利用这些转变方面可能处于独特地位，有五个关键原因：30中国国别气候与发展报告1.规模效益递增、国内市场大、制造能力强：风能和电池存储等许多低碳技术已被证明在创新、制造和运营方面的规模效益递增。这为像中国这样的大国提供了机会。这意味着，在中国逐步部署低碳技术可以压低价格，降低减排成本。中国可再生能源（风能和太阳能）的规模不断扩大，并加速应用，从而降低成本，是一个具有指导意义的例子（图11c）。与此同时，中国的制造能力使其经济能够应对不断增长的需求，并在新兴的低碳技术方面建立比较优势。最后，这还意味着，早期研究投资可以起到催化作用，回报将随着时间的推移不断积累，从而产生放大效应。事实上，中国正在迅速积累创新能力，过去十年低碳专利活动加速就是证明（见图11a）（Crubb等人，2021年）。2.出口市场不断扩大：在中国国内市场之外，还存在相当大的全球市场机会。现在世界上85%的人口和90%的全球GDP都来自承诺碳中和的国家，对低碳产品的需求将不断增长，出口市场将随着价格下跌而不断扩大。事实上，中国已经在一些可再生能源出口方面显示出了比较优势。3.国内储蓄率高：中国是世界上国内储蓄率最高的国家之一，占GDP的47%，这提供了充足的流动性，可用于推动绿色投资的扩张。中国已经成为绿色金融的领导者，拥有世界上最大的绿色债券和信贷市场。国内利率较低意味着相对更偏向资本密集型的绿色技术仍然具有竞争力。鉴于传统基础设施和房地产行业的回报率不断下降，而且与许多其他发展中国家不同，中国面临的挑战不是扩大投资规模，而是将其配置转向低碳活动和技术。4.创造高技能就业岗位：据估计，中国已经有5,400万个“绿色就业岗位”和超过400万个可再生能源就业岗位（见图11b）。各种预测都表明，中国向碳中和转型带来的就业岗位增长将超过岗位流失，而相对于流失的岗位，增加的岗位将来自技能要求和生产率更高的行业，资源向生产率更高的领域转移将形成一个经济转型的重要途径。5.减少对进口化石燃料的依赖：加快能源转型将减少中国对石油和天然气进口的依赖，从而加强其对全球化石燃料价格波动的抵御能力。中国是化石燃料——石油、天然气和煤炭——的净进口国，进口金额平均而言约占中国国内生产总值（GDP）的2%。这种对燃料进口的依赖使中国经济受到全球商品价格波动的影响，如最近乌克兰战争造成的价格冲击。相比之下，可再生能源基本上是一种国内资源，特别是对中国来说，中国是关键的可再生能源技术的主要生产国，从风力涡轮机到电池储能。6.“协同效益”，比如污染降低带来健康状况改善：许多针对二氧化碳排放的政策可以帮助同时减少空气污染物的排放，并减轻相关的健康影响和经济损失。同样，减少农业中过度使用化肥所造成的排放的政策也可能对粮食和水质产生显著的协同效益。改善城市规划可以通过增加城市密度来减少人均排放量，同时还能提高生产力。而通过基于自然的解决方案使城市更具韧性的措施，可能有助于使中国的城市更宜居。报告在结论部分强调了在制定政策行动优先顺序过程中产生的这些潜在的协同效益。31中国国别气候与发展报告图11中国的低碳机会：专利和可再生能源岗位快速增加，可再生能源价格下降a)气候变化专利b)2020年可再生能源岗位c)中国的新电站的平均发电成本（千项）（百万）（美元/兆瓦时）来源：a)使用IFI索赔数据进行的能源和科技（E&T）分析（链接）b)世界银行使用国家能源署（IEA）和国际可再生能源署（IRENA）的数据进行的分析；c)国际可再生能源署（IRENA）、碳追踪倡议（CarbonTrackerInitiative）和WoodMcKenzie。注：“太阳能“指公用事业规模光伏发电，“风电”指陆上风电（而不是海上风电）。数据是中国新建发电厂的装机容量加权平均平准化电力成本，以2019年不变的人民币和美元每兆瓦时计算。平准化电力成本是指建设和运行成本与预期发电量成本的总和。中国经济再平衡和发展新的增长动力可能会降低未来增长的碳强度。中国的结构性发展及其气候议程是相互促进的。支持再平衡的改革——例如放松服务业监管，或刺激私人消费和减少过度公共投资等方面的措施——可能有助于降低排放强度。与此同时，发展绿色技术带来的机会也可以释放出新一轮的创新并传播新技术，从而促进未来的生产力增长。鉴于中国经济转型的规模和复杂性，公共和私营部门必须合作。一个强大的私营部门可以在以下方面发挥核心作用——提供市场解决方案、提高生产率、降低成本、刺激技术创新、填补资金缺口，并最终完成经济转型以增强经济韧性和实现碳中和。为此，私营企业将需要一个可预测的监管环境和一个公平的竞争环境，有进入市场和获取资金的途径，特别是减缓气候变化的投资和创新所需的长期资金。补充性公共部门投资和财政激励措施可以增加私营部门绿色投资的吸引力，并弥补私营市场无法填补的关键缺口。因此，中国要走上一条通往低碳和韧性经济的增长友好型和包容性道路，就需要进行一揽子结构和市场改革，作为气候政策工具的补充。虽然中国经济具有一些市场驱动的特征，但在生产要素市场和关键产品市场（如能源）都存在一些关键扭曲。这些扭曲造成了资源错配，抑制了竞争，拖累了生产率增长，但也造成了相对较高的碳强度。如果不加以解决，它们可能会成为有效脱碳进程的障碍。通过结构性改革促进资本、劳动力和土地的市场化配置，促进企业的顺利进入和退出，将使经济能够更有效地适应不断变化的价格信号和法规，从而降低调整成本。32中国国别气候与发展报告©maple90/Shutterstock3.增长友好与包容性的脱碳政策路径33中国国别气候与发展报告3.增长友好与包容性的脱碳政策路径3.1中国现有气候政策组合中国的“30-60”目标，以及最新的国家自主贡献目标（NDC），为中国的长期气候雄心设定了目标标杆。除“30-60”目标外，2021年10月，就在第26届联合国气候变化大会（COP-26）召开前，中国向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了最新的NDC。NDC确认了2020年宣布的总体目标，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。继提交国家自主贡献报告后，中国加大了将气候行动纳入整个经济发展努力的力度，而实现气候目标的许多细节，包括关键的排放指标，仍在制定之中。中国发布了“1+N”政策体系，进一步详细介绍了中国的“30-60”目标。“1+N”政策体系中的“1”代表“指导文件”，11它是框架的总体文件，确定了核心战略重点。政策体系中的“N”表示已发布的和即将发布的主要排放部门和行业实现碳达峰和碳中和的行动计划。国务院于2021年10月发布的行动计划明确了实现指导文件中提出的2025年和2030年目标的要求。2022年，中国发布了《国家适应气候变化战略2035》。总的来说，这些文件和目标强调，必须根据国家的指导方针，将实现碳达峰和碳中和的努力纳入整个经济和社会发展框架，实行全国性的规划，保护优先，并在国内和国际方面利用政府和市场的力量，同时防范风险。这些努力表明，未来十年在降低碳排放强度方面将取得显著但相对渐进的进展，随后碳排放将加速下降。短期内的重点仍是降低国内生产的碳排放强度，而不是限制和减少绝对排放。迄今为止，中国的气候政策组合更多地依赖于监管和命令与控制型措施，而不是基于市场的工具，其中目标和配额发挥着核心作用。Zhang等人（2022年）对1978年到2019年间全国人民代表大会或国务院的近2000项环境政策进行了分类，结果显示，近四分之三是命令控制型政策，即强制性的、通过行政手段实现的政策（见图12）。基于市场的工具，如与环境治理相关的财政政策、排放费或排放交易等，需要进一步加强。“十一五”规划以来，能源消费、单位GDP能耗和空气污染方面的行政目标一直是关键手段。这些目标从最高到最低行政级别，包括乡镇和个体企业，逐级落实，其完成情况是考核地方政府官员和国有企业管理者业绩的重要标准。这些目标大多是通过行政手段实现的，从强制技术升级到强制关闭工厂。例如，在“十二五”规划（2011—2015年）期间，数千家低能效发电厂被强制关闭，此举累计减少的排放量占全球总排放量的近5%（Liu等人，2021年）。11全称是《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。34中国国别气候与发展报告除行政措施外，还有大量公共投资和支持项目作为补充，以鼓励发展和采用低碳技术。直接补贴、可再生能源上网电价、免征增值税（VAT）等财政激励措施，在可再生能源和低碳技术的发展中发挥了特别重要的作用。在“十三五”规划期间（2016—2020年），能源技术研究和创新是中国“国家创新驱动发展战略”的重点，同时还创建了一个国家实验室和国家能源研发中心。在过去十年中，中国一直是可再生能源的最大投资国，在2010年至2019年期间投资了近7600亿美元，其中很大一部分来自私营部门（联合国环境规划署，2019年）。中国还大力投资低碳公共基础设施，包括覆盖范围广阔的高铁网络、城市公共交通网络、电动公交车和电动汽车（EVs）基础设施。图12中国的气候政策组合更多地依赖于命令与控制型政策，而不是市场工具环境法律与监管规模按类型细分来源：世界银行职员根据Zhang等人（2022年）的文献整理。虽然中国最近建立了全国碳排放权交易体系（ETS），但迄今为止，市场工具在减少碳排放方面发挥的作用有限。2013年，中国开始进行碳排放权交易试验，陆续在7个省市开展碳排放权交易地方试点工作。不到10年后，全国碳排放权交易体系于2021年7月启动。然而，目前ETS在设计、覆盖范围以及价格信号影响中国电力部门资源分配方面的广泛作用等仍存在各种限制，这些将在3.2章和3.3章中详细讨论。中国依靠目标驱动的命令与控制型措施实现了显著的减排效果，但有时付出了不必要的高昂经济代价。有证据表明，过度依赖命令和控制可能导致效率低下。例如，Fan等人（2022年）的研究显示，在“十一五”规划期间，为实现双能源目标而进行的强制性技术投资是行政上选择的，实际上并没有对排放产生明显的影响。对于空气污染控制目标，Stoerck（2020年）的研究发现，行政措施与边际减排成本的巨大差异有关，这表明减排往往是通过不必要的高成本方式实现的。Si等人（2020年）的研究聚焦2002年到2013年这段时期，发现相比命令和控制政策，涉及财政激励或货币奖励的环境政策对产出和企业利润的影响更有利。Timilsina、Pang和Chang（即将发表）的研究发现，到2030年，通过量化排放配额实现中国的国家自主贡献排放目标的GDP成本可能达到GDP的0.95%，而使用碳税，将由此产生的收入用于降低企业的其他税种税率，在最好的情况下可以将上述成本降低到GDP的0.11%。35中国国别气候与发展报告3.2扩大政策组合——五个根本性转变为了走上一条有利于增长的包容性脱碳道路，中国的政策框架需要不断发展，利用不同的、互补的政策杠杆。实现脱碳没有什么灵丹妙药。政策组合应该以一种互补和相互促进的方式部署不同的工具。这一点很重要，因为政策工具不仅在减排效果和成本效益上有所不同，而且对增长和包容性的影响也不同。下述五个转变可以锚定总体政策的优先事项：1.将长期气候目标转化为明确的前瞻性指引，以锚定预期，使调整更加顺利。中国的长期目标仍缺乏明确的减排里程碑，导致政策不确定性，降低了低碳投资的积极性。众所周知，政策的不确定性对增长和脱碳都是不利的，是私营部门投资的主要障碍，无论是绿色投资还是其他投资。作为“1”指导文件或中国五年规划的一部分，建立基于质量的绝对排放上限可以锚定公民、公共机构和市场对预定减排路径的预期。它还将使政府能够确保政策措施和目标之间的一致性，并评估一段时间内取得的进展。2.避免靠后发力的政策行动以确保平稳转型。从现在到2060年的排放轨迹，既决定了是逐步减排还是突然减排，也决定了减排时中国经济所处的发展阶段。有一些理由支持在排放轨迹的后端发力，包括允许减排成本随着新技术的发现而逐步下降。此外，乌克兰战争对全球能源价格的影响导致包括中国在内的许多国家重新考虑短期脱碳计划，因为政策制定者强调能源安全高于一切。短期的战术停顿可能是明智的，以保持对长期目标的政治支持。但是，将气候行动推迟可能会导致后几年因更突然行动而产生更高的调整成本，增加搁浅资产，并错失在低碳技术和产业中发展先发优势的经济机会。123.用更多市场化激励措施来作为指挥与控制措施的补充，提高效率和降低调整成本。如前所述，行政目标、法规和配额对降低排放的效果明显，特别是在中国强大的行政能力背景下；不过，这些措施也可能造成不一致性，导致经济效率低下。前瞻性指引、价格信号和市场激励相结合可以引导更加高效和动态的资源再分配过程，刺激创新和诱导行为变化。然而，要想让这些价格信号发挥作用，要素和产品市场需要在不扭曲的情况下有效运作，这凸显了补充性结构改革的重要性。详细的政策选项将在3.5.1节中讨论。4.从国家主导的投资和创新到更多由私营部门驱动的投资和创新的再平衡，促进低碳技术的更快速传播和发现。供给侧低碳政策，包括对低碳基础设施和技术的投资，通常被认为是定价和监管工具的重要补充。通过解决低碳技术发展和传播中的市场失灵问题，可以帮助降低转型成本，为增长和包容性带来积极成果（国际货币基金组织，2020年）。但是，这些政策的执行有些微妙，只有妥善使用公共资源才能产生预期的影响。中国拥有广泛的研发支持体系。提高其效率和功效需要进行配套改革，以开放创新体系，鼓励市场准入和竞争，包括私营部门的竞争。这方面的具体政策将在第3.5.1节讨论。12国际货币基金组织（2022年）的研究显示，如果气候行动（在他们的研究中以碳税为代表）被推迟，在累积排放量相同的情况下，中国实现净零排放目标的产出成本将高得多，因为突然调整的成本更高。36中国国别气候与发展报告5.采取明确的政策措施以缓解低碳转型给分配带来的影响。低碳政策预计将通过消费和收入渠道对分配产生广泛影响。中国已经制定了一些政策来缓解社会影响，如降低煤炭产能。现在，政策方法需要不断演变，以便匹配设想中的未来转型的更高目标、更大规模和更快速度。制定补充性政策来减轻对受影响最严重的省份、社区和人群的影响，对于实现包容性转型和随之而来的持续性支持至关重要。具体政策将在3.5.3节中讨论。这五个转变是将在下一节讨论的具体政策选择和建议的基础，这些政策选择和建议将重点讨论主要排放行业、以及整个行业和经济层面在成本最小化、发展影响最大化的情况下实现脱碳而需要进行的改革。3.3衡量脱碳对经济与分配的影响本节将提供基于模型的脱碳路径评估，力求量化不同脱碳政策对宏观经济和分配的影响。首先，认识到预测支撑脱碳这一复杂而动态的长期变化过程所涉及的重大不确定性至关重要的。转型的关键方面——例如低碳技术的技术进步的速度——是“已知的未知因素”。此外，推动脱碳的政策选择涉及一系列定价工具、监管规定、结构性措施、政府支出和税收。并非所有这些因素都能轻易地在整个经济模型中予以量化。尽管如此，经济模型可以提供与某些政策选择有关的潜在影响的广泛重要信息，从而为可导致更好结果的选择提供信息。本研究选择的方法不是试图提供具体估计，而是根据多个模型的结果来衡量可能结果的范围。基于现有模型的估计，向碳中和转型对中国GDP的影响将在-4%到+7.5%之间。这些估计差异如此之大，不仅是因为它们模拟了不同的政策组合，同时也是因为驱动模型行为基本参数有差异，从而导致结果差异。到2030年，即使是同样的碳政策情景对GDP的影响估计，相对于基线也可能在-1.9到+0.4%之间波动。这些见解直接指向了量化脱碳路径存在的不确定性，但综合起来，它们得出了广泛的可能结果。使用包括自下而上的行业模型和整个经济的CGE模型的综合性模型框架，我们模拟了不同政策组合对实现中国碳中和承诺的影响。图13描述了主体模型架构、主要情景和数据流。这些模拟使用了世界银行的缓解适应和新技术应用一般均衡（MANAGE）模型、交通和能源行业自下而上的行业模型、以及微观模拟来评估对家庭的影响。然后，这些微观模拟的结果以递归方式介绍了MANAGE模型中程式化的家庭转移政策的设计。由于脱碳代表了一个不对称的冲击，它会对不同的区域产生不同的影响，MANAGE模型已经被区域化，以便模拟地区层面的影响。此外，评估还提出了另一个宏观经济模型（E3ME）的结果，该模型可以反应刺激效果和诱发的技术变化（专栏1）。37中国国别气候与发展报告图13《中国国别气候与发展报告》的模型结构和情景来源：本报告作者。估计了四种不同的政策情景。我们用核心经济范围内的碳定价、低碳供应政策和创新补贴的组合来将四种程式化情景建模。这些情景都与中国的“30-60”目标和最新的国家自主贡献目标（NDC）相一致。情景1将广泛的碳定价与收入循环利用于私人投资、并结合能源和运输行业模型中的政策。该情景还反映了劳动力市场的摩擦，并纳入土地利用变化导致的碳固化增加。情景2与情景1类似，但不是将收入循环利用为投资，而是将碳收入用于向家庭提供有针对性的补偿。情景3与情景2类似，但纳入了更加灵活的劳动力市场，允许更加快速地重新分配劳动力。情景4与情景2类似，但考虑了空气质量改善对劳动生产率的协同效益。在所有情景中，我们的模型模拟了2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和所需的努力。研究结果与目前正在实施的气候政策的基线情况进行了比较。表1是这些结果的汇总，下面将进行更详细的讨论。脱碳需要巨额投资建设大量绿色基础设施和扩大技术规模。具体而言，我们的行业模型显示，从现在到2060年，为跟上需求增长并维持现有资产，中国在基线投资的基础上还需要总计约14万亿美元的额外投资（见表2）。其中大部分投资需要靠前完成，以实现2030年前碳达峰目标，仅未来十年就需要约2.1万亿美元（约相当于GDP的1.1%），相当于这一时期GDP的0.97%。132021至2060年期间的投资需求约为14万亿美元，相当于GDP的0.98%。公共投资是必要的，但不足以满足这些需求。其中一些投资-如电气化和燃料转换-预计将由私营部门的公司和个人进行，并带来巨大的能源13包括其他行业（建筑、农业、工业）的其他估计预测，总投资需求为22万亿美元。中金公司研究部，中金公司全球研究所（2022）。碳中和经济学：新约束下的宏观和行业分析（第1版，2022年版），Springer。38中国国别气候与发展报告效率收益，使这些投资不仅在经济上可行，而且在财政上有吸引力。对于其他领域，公共投资需要良好的行业政策、广泛的监管改革和新标准作为补充，以充分挖掘这些行业的潜力、并激励私营部门的投资与创新。随着时间的推移，技术进步可能会降低一些成本，个别投资和鼓励投资的政策可能会被优先考虑（或取消优先考虑），同时考虑到具体的成本效益。表2实现中国国家自主贡献目标的投资需求相对参考基线的增量投资（单位：10亿美元）2021-252026-302031-402041-502051-60总额净现值（6%折现率）净现值（无风险利率）电力（发电和电网）3363681,3861,9922004,2821,7572,588交通低碳基础设施94977331818790124燃料与运营效率-2244131,471370-1021,9288431,263电气化和燃料转换2828973,0291,9511,2427,4032,9794,419总额4031,7275,9644,3471,35913,8005,6688,394占GDP之比0.55%1.52%1.95%1.04%0.27%0.97%不适用不适用来源：世界银行内部分析。GDP预测与基线CGE情景相同。注：净现值（无风险利率）的计算以中国国债收益率曲线为基础，其范围是1年期国债收益率为2.0%，50年期国债收益率为3.4%。交通投资包括替代现有车辆（私家车、公共和商用车队）基础设施投资（如，公共交通系统、电动汽车充电站）。图14煤炭的退出来源：世界银行职员根据MANAGE估计39中国国别气候与发展报告•排放：减排路径反映了各行业脱碳的不同速度（图15a）。电力行业（最大的排放源）正在快速向低碳转型，以便在未来20年实现快速减排目标。通过对国内太阳能和风能行业现有最低成本可选方案进行投资，并在不断扩大的电池和抽水蓄能的支持下，以及通过改革来建立更具竞争力的全国一体化电力市场，促进市场份额较高的各种可再生能源的高效整合，煤炭使用量有望稳步减少。14这将有助于中国满足其不断增长的电力需求（预计到2060年，这一需求将翻一番，部分原因是建筑、工业和交通等最终用途部门的电气化增加）。虽然工业排放最初可以通过进一步提高效率、削减产能和电气化来减少，但工业行业的深度脱碳需要绿色氢和碳补集、利用和封存（CCUS）等技术。15这些技术目前在商业上尚不具备生存能力，但应该指出的是，中国的双碳目标的实现，更广泛地说是巴黎气候协定目标的实现，需要将这些技术的成本降低到具有竞争力水平的技术进步。本报假定这些技术将在2040年左右实现。同样，除继续投资城市公共交通系统、扩大城市之间的客运和货运铁路网之外，还需要通过创新为难以电气化的模式提供低碳燃料，以便大幅降低交通部门的排放。建筑的直接二氧化碳排放将通过电气化、清洁的区域供暖和能源效率提升得到缓解。最后，通过包括扩大森林覆盖面在内的基于自然的解决方案实现的碳固化（负排放）也将发挥关键作用，使拥有大量剩余排放量的难以减排部门能够实现碳中和。图15脱碳的总体影响a)NDC情景下各行业排放量b)对GDP的影响（%，相对于基线）来源：世界银行职员根据CGEMANAGE估计。14可再生能源和储存能力的快速扩张将需要一个强大的全球供应反应，以避免需求压力增加推高关键技术的价格。15这与2021年国际能源署（IEA）和减排基金（ERF）的发现是一致的。40中国国别气候与发展报告•产出：总体而言，CGE模型的结果表明，根据情景的不同，到2030年的产出或者损失微不足道或者小有收益，但随着气候目标的逐步提高，GDP损失将会稳步增加。到2060年，产出损失可能达到1.1%至6.6%（表3和图15b）。整个期间的累计产出变相对基线的变化为-2%至+0.3%。这些估计完全处于现有模型的范围之内。值得注意的是，在短期内（即未来十年），产出影响在边际上可能为正，表明拥有比较容易获取的手段，包括提高能源效率和将能源结构向可再生能源转移等极具成本效益的手段。长期产出损失主要是由与碳定价相关的能源价格上涨和设备加速更新所导致的供应冲击造成的，但由于将碳定价收入循环利用于私人投资可带来投资增长，这些损失会被由此产生的正面影响所部分抵消（情景1）。相反，如果碳收入被用于给予家庭补偿，这将缓解福利受到的负面影响，但往往会加剧对增长的负面影响，因为缓解福利影响的增量投资挤占了其他投资（情景2）。结果还表明，如果劳动力市场摩擦得以解决，例如通过改革降低劳动力流动的壁垒（户籍改革）和积极的劳动力市场政策和再培训支持，并强调补充性结构性改革的重要性，类似减排幅度对GDP的影响有望减少（情景3）。空气质量改善对劳动生产率的潜在积极影响也将改善结果，并会部分抵消能源价格冲击的负面影响（情景4）。•就业：CGE模型中的累计就业影响反映了累计产出影响，广泛的就业减少幅度与产出损失幅度类似。所有情景下的分项就业影响表明，就业岗位将会重新分配，排放密集型部门的就业损失最大，高技术服务部门短期内的就业增幅最大。煤炭行业的就业将受到严重的负面影响（相对于2030年的基线，煤炭开采业将经历70至130万的就业岗位损失，2060年前的岗位损失数量将达到260至290万）。关于预期就业影响的更多细节将在3.5.3章中讨论。•福利：如果没有补偿，家庭福利可能会受到物价上涨和劳动力收入损失的负面影响（见图16)。16在宏观经济层面，这反映在GDP的构成从消费转向投资支出（情景1）。此外，不采取补偿措施的气候行动也往往具有累退性：价格上涨预计会导致各个收入水平家庭的购买力大幅（递减）下降，能源密集型商品消费在预算中占比相对较小的高收入人群除外。17虽然相对于收入水平来说，收入最低人群的福利损失最大，但福利损失的主要部分是由较高收入家庭承担（在情景1中的占比为60%），因为他们的劳动和非劳动收入的绝对下降幅度要大得多。与此同时，农业工作者的就业率和收入下降将影响低收入家庭，而采矿业岗位的外移、以及大多数行业技术工人的收入下降将影响较高收入的五分之一家庭。消除劳动力市场的摩擦有助于向低碳经济转型，因为这将加快劳动力向服务业和公用事业领域薪资更高的就业岗位的再分配。最后，将空气质量的协同效益所带来的劳动生产率提高所带来的劳动收入增长考虑在内，可以减轻不同收入水平家庭受到的负面冲击，其中收入最低的五分之一家庭受益最大。16Alvarez2019,GarciaMuros等人2022。17与Wang等人（2019年）的分析一样，公用事业对家庭购买力损失的贡献最大。在中国，电力和燃料分别占家庭平均支出的2.0%和1.6%。最底层的十分之一家庭的电力支出占比为3.1%，燃料预算比例相同。相反，在最富有的十分之一家庭中，这两项预算所占份额分别为1.3%和0.6%。41中国国别气候与发展报告图16脱碳对分配的影响对各收入组别的福利影响，2060年（相对于基线的百分比变化）。按收入来源分解。来源：世界银行职员根据CGEMANAGE估计。•空间影响。在碳中和情景下，农村和城市家庭之间的差距预计将会扩大，因为相对而言，经济收入偏低的家庭（通常在农村地区）将比经济收入较高的家庭（通常在城市）遭受的损失更大。18然而，如果劳动力市场的摩擦减少，城乡差距就可能缩小。此外，各地区模型的初步结果表明，各省所受影响的差异显著。一些北方和西北省份（如，新疆、内蒙古、山西、陕西、宁夏和辽宁）于2030年前的减排幅度最大、就业和产出方面的负面影响最大。在NDC情景下，这些省份的产出相对于基线的下降幅度接近4%。相比之下，低排放省份（如，天津、广东、江苏和浙江）结果最好，相对于基线仅下降0.9%，紧随其后的是北京和上海（平均下降幅度为1.2%）。由于经济较落后的省份更有可能经历更大幅度的产出下降，脱碳可能会加剧本来已经很大的空间不平等，除非通过跨地区财政转移来缓解这些影响。18这一结果与Liang等人（2013年）之前的分析一致。42中国国别气候与发展报告表3参考情景和NDC情景的宏观经济建模结果情景与政策设置排放量2030产出2030排放量2060产出2060累积排放量2022-2060累计产出2022-2060参考情景（当前气候政策；百万吨二氧化碳当量、或十亿美元）13,13724,8497,23954,161405,1801,421,448情景1：碳中和排放，且收入循环利用于投资（相对于基线的变化%）•2030年前碳价达到75美元/吨，2060年前实现净零排放•收入循环利用于私人投资•劳动力市场摩擦•无协同效益-3.0-0.02-95.4-3.37-28.13-0.66情景2：碳中和排放加补偿（相对于基线的变化%）•情景1+•收入完全循环利用于向家庭提供补偿-3.0-0.02-95.4-6.59-28.13-2.00情景3：碳中和排放加灵活的劳动力市场（相对于基线的变化%）：•情景2+•结构性改革–灵活的劳动力市场-3.00.40-95.4-1.87-28.130.31情景4：碳中和排放加污染协同效益（相对于基线的变化%）•情景2+•协同效益-3.00.04-95.4-1.08-28.13-0.11来源：世界银行职员基于MANAGE和E3ME进行的估计。注：更加详细的模拟结果请参见附录1。43中国国别气候与发展报告研究结果表明，中国向碳中和的转型面临挑战，但在合理假设下，其长期经济成本仍然可控。这个范围的下限是在有关技术发展的相对保守的假设下，不含协同效益的调整成本估计。到2040年以后，考虑到关键假设的不确定性（包括钢铁和水泥等关键排放行业出现极具成本效益的技术），应该更加谨慎地解读建模的结果。然而，以往可再生能源成本大幅下降的经验表明，取得突破是可能的，而且明确的市场和政策信号确实可能会增加这种可能性。这些结果还表示，补充政策对于减少劳动力市场摩擦至关重要，这将使标准CGE模型下的调整成本下降大约一半。空气污染减少可能带来的协同效益也会降低调整成本这一点也被考虑在内。最后，另一种宏观经济模型表明，在最佳情况下，在刺激效应和诱发技术变革的假设下，零碳转型甚至可能导致少量的产出增长。总的来说，这些结果表明，通过正确的政策组合，中国可以以较小的经济和社会成本实现其气候目标，相对于没有实施缓解措施情况下的气候变化可能导致的潜在灾难性损害、经济和社会后果（如本报告开头所讨论的，到本世纪末，气候导致的经济损失可能上升到每年GDP的6%）来说，这个成本较小。专栏1.加速脱碳情景（ADS）虽然中国的国家自主贡献目标（NDC）已然设想了可再生能源能力和低碳技术规模的迅速扩大，但该模型框架可以被用来说明加速减排途径的潜在利益和成本。在这种情景下，可再生能源能力到2030年将扩大到1700吉瓦，而不是NDC中的1200吉瓦。同样，在交通部门，与NDC/2030年达到峰值的情景相比，模式转换和电动车市场的渗透也得到了加强。这样的途径将使碳排放早于2030年达到峰值，导致累积排放量大幅减少近550亿吨。然而，投资需求将大大增加，在整个时期内需要增加约3万亿美元（总额约为17万亿美元），大部分的额外投资是前期投资。同时，国内生产总值的变化也将更加平稳，因为前期投资避免了后期更剧烈、更痛苦的调整。图17加速脱碳情景的影响和代价a)更少的排放b)更高的投资c)变化的GDP路径来源：世界银行职员根据MANAGE估计。44中国国别气候与发展报告然而，相对良性的长期累积效应并不意味着向碳中和转型会很容易。对各种模型和情景的模拟结果表明，就业和收入损失等重大不利影响在行业和空间方面比较集中。实现碳中和所必需的加速结构转型和创造性破坏产生的干扰与错位需要在政策上给予谨慎关注。通过结构性改革来加强中国的要素市场（劳动力、土地和资本）和主要产品市场（能源）的功能，可能有助于更高效地实现资源重新配置，刺激竞争和技术传播，从而抑制调整成本和对增长和福利造成的不利影响（Zhang2022）。向在转型中受到负面影响的工人和社区提供社会支持对于抑制不平等的加剧同样重要。本报告的下一节将更详细地阐述这些政策选择。专栏2.E3ME的替代建模方式本专栏采用另一种宏观经济模型来展示模拟结果。这些模拟基于剑桥计量经济学会（CambridgeEconometrics）的E3ME宏观经济计量模型（一个广泛用于气候政策评估的动态模型）为基础。在“适度”和“快速”转型情景下，模型对实现碳中和的类似政策情景进行了模拟。同以上使用的MANAGE模型一样，该模型也有几个不同于CGE模型的特性，包括：•凯恩斯主义式刺激效应：与CGE模型不同，E3ME是一个非均衡模型。它更多是由需求驱动的，并没有假设价格总会调整到市场出清水平，从而兼容产出缺口和货币供应的内生性扩张。在这些条件下，如果监管规定和其他政策触发了利用闲置经济产能的调整，就可能会导致产出和就业的增加。•诱发的技术变革：此外，该模型还包含了依靠动态（微观主体）模块模拟技术采用的内生性技术变革。自下而上的技术扩散模块形成“S”型技术扩散路径——与创新文献一致；因此，价格调整和诱导初期普及的政策可能会改变技术传播的速度。E3ME模型的结果表明气候行动有潜在的好处，即脱碳可以促进增长和创造就业。相对于执行现行政策的参考情景，在这些模拟中，适度情景下产出到2030年将增加约2%或2060年将增加0.9%（这与MANAGE模型较为悲观的结果形成对比）。随着产出增加，净就业岗位也有所改善，尽管对累计就业影响的规模小于对GDP影响的规模，因为一些额外产出是通过更高的生产率实现的。这些截然不同的结果反映了这两个模型所依据的经济假设的核心差异：CGE模型假设经济在没有任何闲置产能的情况下平衡运行，E3ME模型假设经济有未充分利用的资源（劳动力和资本），债务可以为额外支出提供资金，且不会挤占其他投资。在E3ME模型中，随着投资者学习新技术，气候行动还会诱发内生性技术的加速传播。随着低碳技术部署范围的扩大，这将以内生方式降低成本，从而降低转型成本。尽管总体产出和就业受到更为有利的影响，但各行业所受影响却与CGE模型的结果类似。采矿行业的就业岗位流失最为严重，在适度情景中，到2030年，该行业的就业岗位将较基线水平减少110万。农业行业就业岗位也略有下降。但这些就业损失被机械工程和专业服务等行业的就业增长远远抵消，前者的就业岗位增加为150万，后者增加90万。45中国国别气候与发展报告3.4实现碳中和的行业政策实现中国的气候承诺需要重大的政策改革和对关键排放行业的重大投资。中国的能源相关排放（包括发电和供热、工业、交通和建筑）占温室气体排放总量的90%，而农业和土地使用相关排放（包括林业和生态系统服务）占温室气体排放总量的6%（图19）。本节介绍各个行业的具体政策建议和关键投资需求。图19五个行业占中国温室气候排放总量的96%2018年温室气候排放量细分（%）来源：世界银行利用CAIT的排放数据计算。注：工业指制造业、建筑业和工业加工行业的排放量总和。图18E3ME的建模结果显示对向碳中和转型对GDP有正面影响，行业就业转变也受到类似正面影响a)对GDP的影响（相对于基线，%）b)适度情景下2030年的就业变化（百万）来源和注：世界银行使用剑桥计量经济学会的模型计算。46中国国别气候与发展报告3.4.1电力与热力（占排放量的45%，每年增长4%19）中国经济的快速增长以及与之相关的能源消耗的急剧增加主要是由煤炭所推动。在过去的20年里，中国的一次能源消费总量增长了两倍多，发电总装机容量增长了7倍，到2021年达到2,370吉瓦。尽管同期能源效率的显著提高导致了经济增长与碳排放微弱脱钩，单位GDP能耗降了三分之二，但能源需求继续增加。仅在过去十年里，中国的用电量增长到了2020年的75,200亿千瓦时。在过去五年中，中国的峰荷电力需求增速超过了GDP或用电量的增速，并在2020年达到了1,183吉瓦。中国摆脱煤炭的能源转型对于中国和世界在本世纪中叶实现全球气候目标而言都很重要。这也是中国实现其自身气候目标的一个关键决定因素。作为世界上最大的煤炭生产国和消费国，2020年中国能源消费总量的57%依赖煤炭，其中大部分由国内生产（2020年为40.7亿吨）。五分之三的煤炭消费用于发电和供热，60%的总发电量是燃煤发电。虽然燃煤发电的份额一直在下降，但在过去20年里，燃煤发电的装机容量和发电量一直在增长。2021年，燃煤发电装机容量达到1,109吉瓦，超过全球所有其他国家的燃煤发电装机容量总和。大多数燃煤电站相对都比较新：45%的现有燃煤电站的建成时间不足10年，82%的建成时间不足20年，平均装机容量加权年龄为12.7年。随着中国寻求在2060年前实现碳中和，许多此类资产面临搁浅的风险。中国的燃煤电站的平均利用率从2011年的61%下降到2021年的约50%。加快能源转型需要对电力和供热市场进行经济定价和运营改革。尽管中国已在大力推进电力市场改革，但对煤炭跨省合作、高效利用和减少煤炭使用的激励仍然不足（专栏3）。成本转嫁和市场合同模式受限使可再生能源难以融入电力市场并得到有效利用。供热部门的成本回收不足阻碍了对更高效和可再生能源解决方案的投资。需要大量投资和技术进步来与政策改革互补和实现脱碳目标。为了评估政策并了解其对电力市场脱碳的影响，我们考虑了三种情景：（a）参考情景（REF）基于当前行业政策，但未考虑气候承诺；（b）国家自主贡献情景（NDC）假设2030年前实现碳达峰，2050年剩余碳排放量为25亿吨二氧化碳当量，2060年前实现碳中和；（c）加速脱碳情景（ADS）显示了早于2030年达到碳达峰，2050年剩余碳排放量为10亿吨二氧化碳当量，2060年前实现碳中和。20汇总结果如图20所示。19数据源自CAIT，目前温室气体排放量细分为2018年数据，复合年增长率为2010—2018年数据。20与清华大学合作，利用中国能源系统优化模型（TIMES）为中国能源系统建立了一个基于自下而上的能源系统线性规划的优化模型。47中国国别气候与发展报告专栏3.中国电力市场、以及电力市场改革缘何对向碳中和转型至关重要中国的电价和电站的利用/调度在很大程度上是由省级政府根据中央政府的指导方针决定的，并继续偏向燃煤发电。负责燃煤电站年度发电计划和运行配额分配的省级政府有动力为每家电站提供大致均等的运行小时数。这一过程导致系统规划主要在省一级来平衡供需、电站调度缺乏经济性、吸收可再生能源发电和跨省电网合作的激励有限。对这一体系的改革已于2015年开始，燃煤电站的发电配额逐渐减少。2021年的电力危机导致电力行业的监管发生了几项重要变化。在2021年10月之前，中国的能源价格一直处于一个狭窄的价格区间内。其结果是，当全球煤炭价格于2021年上涨时，燃煤发电企业没有动力生产更多的电力，因为它们无法转嫁煤炭价格的上涨。这导致多个省份出现大规模电力短缺。2021年10月，电价区间从10%扩大到20%，高耗能企业用电电价和现货市场交易价格（每日、每时及实时等短期电力交易的价格）全面放开，但仍以省际交易为主。此外，工业和商业消费者需要从市场上购买更多的电力，这些行业的发电配额将逐步取消。这些变化在一定程度上帮助燃煤发电企业收回了不断增加的成本，但由于煤炭价格同时受到国内管制，从而对鼓励更多可再生能源整合并网（integration）的作用不大。国家电力市场的一体化对于向经济性调度系统转移和促进可再生能源的广泛使用至关重要。目前的电力市场还没有为中国的电网公司创造足够的动力来建设新的电网，将大型可再生能源发电地区与人口稠密的沿海地区连接起来。各省之间的电力交易规模仍然有限，因为各省往往会保护自己的发电公司。扩大即期市场和省际交易有可能改善可再生能源的整合并网，并有助于电力系统以较低的备用装机容量运行，从而限制了装机容量扩张需求。2021年11月，中国提出了跨省即期市场改革的建议，将从几个试点省份开始。2022年1月，《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》进一步将这一工作置于优先地位。与国家自主贡献承诺一致，2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和将导致中国乃至全球的碳排放大幅减少。在NDC情景下，与能源相关的碳排放量将分别较参考情景（REF）下低1200亿吨二氧化碳当量，考虑到将全球气温升高幅度控制在2.0℃的全球剩余碳预算为9000亿吨二氧化碳当量（IPCC，2021年），这是一个相当大的数字。这种碳排放的减少是由于一次能源消费总量的大幅度下降、可再生能源规模的迅速扩大、以及能源需求的广泛电气化。到2050年，中国在NDC情景下的一次能源消费总量预计将比参考情景下低25%，这主要归功于需求侧的措施以及能源效率的提高。到2050年，太阳能和风能的装机容量在NDC情景下将超过5000吉瓦，在参考情景下仅会达到2000吉瓦。根据NDC情景，到2050年，可再生能源将成为主要的发电来源，约占总装机容量的85%，占总发电量的80%。到2050年，电力在最终能源消费中的份额将从参考情景下的32%增加到NDC情景下的46%，这主要是由于工业和建筑的供热燃料转换和运输的电气化。48中国国别气候与发展报告专栏4.中国如何在不新建燃煤电站的情况下满足能源需求？中国的能源计划预计电力需求将持续增长。鉴于近期的电力短缺和可再生能源的间歇性，中国政府认为，要满足日益增长的需求，需要新增120吉瓦的燃煤发电装机容量。中国的能源计划主要考虑利用这些装机容量来满足高峰用电需求，同时允许平均负荷率进一步下降。这一战略代价高昂，因为为保证系统的稳定性，需要对提供辅助服务的发电公司予以补偿。然而，对驱动电力系统规划的参数的详细研究表明，不新增燃煤发电装机容量的替代方案是可行的，而且可能更具成本效益。具体来说，通过扩大省际电力交易，中国可以利用各省峰荷的互补性来降低储备装机容量需求。如果省级电网实现一体化，在区域层面实现供需平衡，全国峰荷将比省级峰荷总量低5%-6%。进一步将燃煤和可再生能源的备用装机容量要求下降至国际标准，也可以抑制装机容量增长。此外，按照国际最佳做法改进水电和储能的经济调度和利用来满足高峰需求的潜力也相当大。与此同时，可以进一步利用包括需求响应在内的需求侧管理的潜力，以减缓峰荷增长，并支持可变可再生能源的整合并网。在NDC情景下，燃煤发电装机容量及其利用率在2030年左右达到峰值后需要随着时间的推移大幅下降。逐步减少目前的燃煤发电量以实现碳中和的挑战巨大。分析显示，到2050年，中国需要将燃煤发电装机容量减少至约380吉瓦（较2021年减少65%左右）。在此过程中，燃煤发电装机容量的利用率将从2020年的48%下降到2050年的约10%，并将燃煤电站的角色从基荷电站转变为满足峰荷需求的峰荷电站。考虑到中国的燃煤炭电站相对年轻，这一转型意味巨大的搁浅资产风险，尽管加速脱碳情景和NDC情景都不涉及燃煤电站的提前退役，而是考虑通过重大的定价改革来补偿负荷率较低的电站。预计到2050年，通过碳捕集、利用和封存（CCUS）技术（这一技术目前在商业上不具备生存能力，也无法大规模应用）可以减少剩余燃煤电站约10%的排放量。这些技术创新将在解决剩余减排需求方面发挥关键作用，不仅在电力部门，也包括工业部门。图20NDC情景可以推动能源相关排放于2060年前实现碳中和能源使用预计产生的碳排放来源：世界银行和清华大学的分析。49中国国别气候与发展报告加大对储能的投资、提高电网的灵活性，对于加快可再生能源的发展和整合并购、确保供电可靠性至关重要。根据NDC情景，到2030年，可变可再生能源（即太阳能和风能）的份额预计将达到总发电量的约17%和总装机容量的约37%。加快可再生能源发展可能会对可变可再生能源整合并网和供电可靠性提出挑战。认识到这一点，政府宣布计划到2030年将抽水蓄能电站装机容量增加到120吉瓦，到2025年将电池储能系统装机容量增加到30吉瓦。在NDC情景下，预计到2030和2050年，所需的蓄能储能装机容量将分别为200吉瓦和1300吉瓦。要实现这一大规模的增长，需要引起全球对关键技术的强烈供应反应和生产能力扩张（目前全球电池存储总装机容量在2020年为17吉瓦）。实现国家自主贡献目标（NDC）要求2020至2060年期间电力行业累计增加投资约4万亿美元。仅在电力行业，到2060年，参考情景下的发电、输电、配电和储能投资预计约为8万亿美元，NDC情景下的投资预计为12万亿美元。图21在NDC情景下，可再生能源于2050年需占总装机容量的约85%预计发电装机容量注：可再生能源装机容量假设指的是名义装机容量，并不指向任何具体项目，因为需要了解与项目尽职调查相关的技术、环境和社会方面的考量。来源：世界银行和清华大学的分析。私营部门的参与有助于满足这些投资需求并加快能源转型，但这需要进一步改革。2021年，中国新增可再生能源装机容量101吉瓦，在能源转型方面投资2,660亿美元，投资额名列世界第一。然而，私营部门的市场份额一直在萎缩，主要原因是缺乏支持性政策和在资本获取方面面临挑战。例如，政府于2018年5月31日宣布的“531政策”（太阳能光伏补贴加速退坡，以减轻政府的财政负担），私营部门投资和持有太阳能电站总装机容量的份额从2018年的超过70%大幅下降至2019年底的不足40%。政府补贴政策的变化影响银行业不愿向私营企业放贷。与国有企业相比，私营企业的收入来源往往更少、更单一。地方政府在可再生能源拍卖中附加的条件（如，建立相关的地方企业）使情况更加复杂，而专业的可再生能源投资者很难满足这些条件。补贴金额支付的延迟（未支付的补贴金额估计超过600亿美元）增加了私人投资者的挑战。50中国国别气候与发展报告中国在国家自主贡献基础上可以通过加速能源转型来增加其对全球气候变化减缓的贡献，如加速脱碳情景所示。分析表明，在2030年之前碳达峰可以使中国在2060年之前与能源有关的累积碳排放量进一步降低50亿吨二氧化碳当量。在电力部门，这种加速需要在2030年之前增加清洁能源目标，与NDC情景下要实现的目标相比，包括(i)在2030年之前将太阳能光伏和风能发电量从1200吉瓦增加到1700吉瓦，(ii)在2030年之前将可变可再生能源在发电量中的比例从17%增加到25%，以及(iii)在2030年之前将储能能力从200吉瓦增加到300吉瓦。结合加速脱碳情景方案下的可再生能源容量扩张，以及更好的系统规划和电力市场改革，可以在不需要增加燃煤电厂的情况下满足预计的能源需求（专栏4）。因此，遵循加速脱碳情景将增加电力部门的投资需求。据估计，在2020年至2060年期间，加速脱碳情景累计需要约140亿美元，比NDC情景下多出约20亿美元。我们的建议•加强电网运行和调度的做法，将运营与调度规划从省级层面向区域和国家层面转型。省级电网的负荷状况具有互补性，整合省级电网可以使一个省利用其他省的备用装机容量。要充分利用这种互补性，就需要快速扩大跨省输电能力，并通过改革优化调度。为了加快全国电力市场的建设（目前设想是2030年建成），中国应加快在邻近省份开展区域即期电力市场的试点，这种做法对输电能力的前期投资要求较少。•在系统规划、可靠性监管、可变可再生能源（VRE）发电预测和调度方面采用国际最佳实践，以减少对新增燃煤发电装机容量的需求。根据国际标准提高可变可再生能源装机容量将减少对新增燃煤发电装机容量的需求。此外，在省级电网层面采用先进的短期天气预报和数字化，可以进一步优化可变可再生能源调度。目前，电网运营商在日常运行中估算可变可再生能源发电量时采取了保守的方法，这可能导致燃煤发电装机容量超过满足系统可靠性标准的要求。•根据中国的国家自主贡献目标（NDC）所述，到2030年将太阳能和风能发电能力扩大到1200吉瓦。虽然这个设想的规模是雄心勃勃的，但为《中国国别气候与发展报告》所做的分析表明，增加更多的高达1700吉瓦的可再生能源能力，可以将排放峰值提前到2030年，并导致累积排放量的大幅减少。为了实现这一目标，到2030年，中国每年将最多需要增加太阳能和风能装机容量120吉瓦——是2016-2020年年均新增装机容量的1.5倍，较2021年的新增装机容量高20%。这将有助中国通过可再生能源来满足日益增长的电力需求，并从2025年起减少燃煤发电。这是一个雄心勃勃的目标。要实现这一目标，就需要有强大的全球供应反应以及针对电池和太阳能/风能组件的生产能力扩张，以降低这些技术的压力价格。•通过投资增加储能设施，提高可再生能源的整合并网能力。扩大储能规模有助于避免可再生能源的限电和削峰填谷，从而消除对新增煤电装机容量的需求。据估计，在NDC情景下，到2030年和2050年储能装机容量需分别达到200吉瓦（大约较目前水平上增加10倍）和1300吉瓦。而为了将排放峰值提前到2030年之前，到2030年需要高达300吉瓦的储能能力，到2050年需要1700吉瓦的储能。储能装机容量的竞争性拍卖可以激励投资，通过并网电池应用或可再生能源与电池储能相结合、加入引入辅助服务市场可降低成本。要实现这种大规模的存储能力，需要扩大关键技术的全球产能（目前全球电池存储总装机容量在2020年为17吉瓦）。51中国国别气候与发展报告•加快电力市场化改革。首先，电力定价需要更多地反映成本，各省定价要趋于一致，并反映市场状况。中国应该考虑全面放开发电厂和工业及商业消费者之间的市场交易，取消剩余的燃煤发电配额。其次，应建立一个辅助服务市场和潜在的装机容量市场，使私营部门能够投资储能业务，并向从基荷服务转为峰荷服务的电站提供补偿。再加上有效的碳定价，如通过收紧碳排放交易制度下的电力排放配额。这些措施将激励创新，并显著降低能源转型的成本。由此导致的终端用户能源价格上涨将引起人们对可负担能力的担忧。对于这些问题，通过生命线电价或有针对性的补贴来解决的效果要好于阻碍市场效率的价格管制。•推广用电过程中的需求管理措施。需求管理能够降低高峰需求，增加电网系统的灵活性，降低对装机容量的额外需求。这些措施可能包括允许扩大分时（TOU）零售电价的变化幅度、推广分布式可再生能源和储能、向自愿控制负荷的用户给予补偿的需求响应项目、以及发展智能电网和电动汽车到电网（V2G）技术应用。•加强关于供热的燃料转换、电气化和需求管理等激励机制。目前，大部分（约为85%）的供暖需求都是由区一级的国有地区联合供热公司（CHPs）或各个楼宇的锅炉提供的，主要是燃煤供热，也有其他燃料包括天然气和电力。在转型过程中，由煤炭转向天然气可以显著减少排放，但会显著增加成本。非化石燃料的供热解决方案也是存在的，包括热回收、地热、生物质和太阳能。然而，受到大量补贴的供热费意味着供热业务的盈利能力很低，并阻碍该行业吸引新投资。此外，缺乏以消费量为基础的计费方式意味着，家庭供热节约的动力不足。价格和计量政策改革在政治上面临巨大挑战，而此前的试点基本上仅限于当地。尽管如此，如果能源转型要包括供热部门，这些改革——辅之面向经济收入较低家庭的针对性补贴或生命线价格——将发挥至关重要的作用。推广低碳绿色建筑将进一步提高需求侧效率，这将在随后的建筑物章节进行讨论。•营造有利的投资环境，鼓励私营部门参与。为了满足电力行业脱碳所需投资的规模，私营部门参与投资至关重要，特别是在可再生能源和储能领域。增强政策框架的可预测性有助于鼓励更加强劲的私人投资。避免非行业特定的投资条件也将强化私营部门参与的条件，吸引技术最先进的参与者，降低转型成本。扩大绿色电力证书（GEC）市场，允许可再生能源发电商和自愿购买者更大程度的地参与，拓展全国碳排放权交易体系（ETS），以涵盖可再生能源发电设施，也可以增加私营部门投资者获得的现金流。3.4.2工业（占排放量的33%，且不再增加）作为中国经济增长的主要驱动力，工业产生了大量的排放，不管是就绝对值还是相对值而言。中国的工业排放占中国总排放的三分之一（图22）。中国工业行业碳排放强度比较高，以2015年美元计价，每1美元的总增加值就会产生1.49吨二氧化碳当量，是G20平均水平的两倍多。这主要是由于重工业在中国经济中所占比重较高，以及重点行业的排放强度高于全球领先国家。中国的重工业（包括钢铁、水泥和其他建筑材料）占GDP总量的39%，而美国和欧盟的占比分别为18.5%和22.3%。52中国国别气候与发展报告图22工业排放量增长已开始与产出脱钩来源：世界银行职员，以国家统计局数据为基础。过去20年，中国的能源效率大幅提升，且自2013年以来，制造业和建筑业的排放量出现绝对下降。这反映了经济结构正在向服务业转变，并由钢铁和水泥生产逐步向机械和化学品等高价值活动转移的多元化发展，以及通过技术和监管措施提高能源效率（国际能源署，2020a）21。目前，炼钢和水泥生产的单位GDP能耗略逊于G20的平均水平。1998-2013年期间，钢铁、纺织、水泥、石化和造纸行业的能源效率分别提高了408%、2010%、134%、296%和157%。22据计算，能效的这些提升在这一期间共节约了19.9亿吨标准煤，且能效有望在随后几年进一步大幅增升。东部省份的能效提升最为突出，中西部地区的能效有所提升，但提升速度较慢。虽然钢铁行业的碳强度一直在下降，但仍存在进一步下降的巨大机会。仅钢铁行业就贡献了中国能源相关二氧化碳排放总量的14%（Ren等人，2021年）。中国钢铁行业单位GDP能耗从2000年的3.2吨二氧化碳当量下降到2019年的1.6吨二氧化碳当量，但仍然大幅落后于世界领先水平（如美国为0.47吨二氧化碳当量）。中国仍有90%的钢铁生产依赖于高炉-碱性氧气炉（BF-BOF）技术，而全球平均水平为72%（美国为30%，日本为76%，印度为44%）。电弧炉（EAF）作为替代工艺每单位产量的排放量约为原本的四分之一（Lin等人，2021年），同时可实现二噁英污染方面的协同减排。我们的建议尽管自2005年以来，由于能源效率的快速提高，工业加工碳排放的增速一直在下降，但中国规模巨大的重工业的脱碳将需要重大变革。这种转变极具挑战性，因为低碳生产技术的成本仍然高昂（比如说，钢铁生产中使用氢和碳捕获）或者根本不存在（例如在水泥行业）。必须通过新生产工艺、更多的材料循环利用和碳捕获技术对工业结构、材料和能源效率进行根本性变革。而且变革对全球和当地均有好处。除下述章节确定的可能对工业行业脱碳产生重要影响的广泛经济改革外，还存在取得进一步进展的具体机会：21诸如前1000个和前10000个计划。22计算为单一因素生态效率改善，世界银行使用《中国统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》和《中国能源统计年鉴》数据的分析。日期范围受微观数据可获得性的限制。53中国国别气候与发展报告•由传统的投资导向型刺激转向直接支持消费的措施有望避免在当局的短期增长目标和长期气候目标之间的矛盾。中国传统上在经济下滑时严重依赖传统的投资刺激措施来支持经济，最近一次是在新冠疫情引发的经济放缓背景下。这种传统的基础设施投资刺激了对钢铁、水泥和其他重工业碳密集型产品的需求，从而增加了排放量。与此同时，此类投资的经济回报正在下降。与其刺激物质资本的进一步积累，政府不如利用刺激政策来实现经济向服务业和消费再平衡的目标，同时减少短期增长与雄心勃勃的排放目标之间的矛盾。•更多关注循环经济机会将降低排放强度，并有助于克服材料供应瓶颈。促进循环经济有助于减排。电弧炉生产目前受到国内废钢供应和成本的制约。一个标准化的废钢回收系统将有助于增加废钢的利用，在中国拥有大量可用废钢的背景下，这一点很重要。随着现有基础设施达到寿命终点，可用废钢数量预计在未来十年将迅速增加。与此同时，可以通过更加严格的新建筑设计标准来强制回收所用建材。•从长远来看，有必要支持技术进步的直接和间接驱动力。有一系列的技术可以用于减少排放，但需要价格激励来支持这些技术的采用。现有技术既有成熟技术，也有处于实验阶段的技术，它们可以大幅减少排放（Lin等人，2021年）。为了撰写本报告而对中国主要行业的公司层面数据进行的背景分析表明，研发投资、技术创新和跨行业的工业效率之间存在相关性。23这一分析还强调了外国投资通过推广先进的管理经验和清洁技术在提高效率方面的作用。当碳排放权交易体系（ETS）扩大到发电行业以外的经济领域时，其计划的扩张将刺激效率改善措施。•工业行业脱碳也可能导致工业向可再生能源潜力较大的省份转移。中国的工业产能，尤其是碳密集型重工业，主要集中在西北省份，这反映了历史上的工业化模式是由碳密集型能源（如，煤）驱动的。低碳转型可能会将比较优势转移到可再生能源潜力较大的地区。能源的获取将越来越多地由可再生电力来源（太阳能、风能、水电）和从这些投入因子（氢、氨）中获得的燃料所决定，这可能会重塑经济格局。建立灵活的要素市场可以缓解这种转移，并有助于实现最具成本效益的低碳生产。3.4.3交通运输（占排放量的8%，每年增长6%）作为经济增长的主要驱动力，中国的基础设施投资从2007年到2016年以每年近20%的复合年增长率增长，之后增速放缓至4%左右。24结果包括建成了世界上最长的高速公路和高速铁路网络，农村公路和城市铁路系统大幅扩张。25如此快速的增长支撑了需求的相应增长：汽车数量在短短10年里翻了一番，从2010年的1.92亿辆增加到2020年的3.72亿辆；过去10年，货物运输周转量从14万亿吨公里增长到20万亿吨公里，同期贸易不断增长，电子商务交易增长了7倍（中国统计年鉴，2021年；《中国电商报告》（CER），2019年和2020年）。23YutaoWang等人撰写的《工业生态效率的决定因素的背景说明》(BackgroundnoteonDeterminantsofIndustrialEco-efficiency)（复旦大学）。24国家统计局；经济学人智库。25到2019年，中国道路网达到500万公里，其中高速公路约15万公里，铁路约14万公里，其中高速铁路3.5万公里。《中国交通运输行业发展统计公报》，（2020年）。54中国国别气候与发展报告随着供给和需求的快速增长，交通运输行业已成为中国能源消耗和温室气体排放的主要贡献者。在所有行业中，其份额持续增加，且增速最快，于2019年达到11%以上，但在2020年由于新冠肺炎疫情引发的旅行限制而暂时下降（见图23）。据估计，如果不加以缓解，交通运输行业的排放将继续上升，直到2040年前后在目前水平的150%左右达到峰值（远远晚于中国在2030年前实现碳达峰的目标），然后在2060年降到目前的水平。图23如果不加以缓解，交通运输行业的排放将继续上升，直到2040年前后达到峰值，并且在2060年仍将每年排放超过一亿吨的二氧化碳中国的交通运输行业二氧化碳排放量——趋势和基准情景（BAU）预测来源：世界银行分析。交通运输业脱碳需要政策、定价、监管措施、基础设施投资和技术创新等各个方面的协同努力。通过这些努力，可以避免机动车出行，或转向单位GDP能耗更低的模式，或提高其能源效率。中国在发展单一模式基础设施（如城市轨道交通系统、高铁网络、机场和海港）以及电动汽车和配套基础设施的早期市场渗透方面做得很好，至少在公共汽车和出租车方面是如此。另一方面，关键差距仍然存在：（i）基于市场的政策和定价机制，以管理运输需求，激励个人旅行者和企业转向更环保的模式和燃料（见专栏6）；（ii）将电动汽车和其他清洁燃料技术推广到公共交通服务之外，特别是在货运运输领域；（iii）整合交通运输系统，特别是在大都市地区，使运输方式转向低碳和低能源密集型模式。（iv）通过让私营部门参与，从强调建设转向更加注重资产管理和维护。55中国国别气候与发展报告专栏5.中国的汽车燃油税中国的汽车燃油税自2015年以来一直按每升1.52元人民币（相当于23美分）的统一税率征收。于1994年根据《中华人民共和国消费税暂行条例》首次实施的成品油消费税制度，是在上游（即在生产、委托加工和进口阶段）征收，而不是在下游（使用阶段）征收。在全球范围内，机动车的平均燃料效率与燃料价格成反比：例如，德国的平均燃料效率比美国高约45%，而美国的燃料价格在过去十年中一直保持在更低的水平——大约是德国的50%。26尽管中国的汽车保有量仍然很低，但中国乘用车的平均燃料效率低于欧洲可比国家。随着中国进一步机动化，关键是要逐步取消低效燃料补贴（见3.5.1节）以提供价格激励，使交通部门走上更高能效之路，同时考虑交通的可负担性，特别是对低收入人群，包括提供公共交通和其他低碳选择。即使化石燃料价格上涨，仍然需要大量的补贴来支持内燃机汽车和电动汽车之间的价格平价。要使内燃机汽车的价格与电动汽车的生命周期成本持平（不对电动汽车的制造、购买或碳定价进行补贴），汽车燃油价格需要从目前的每升7.5元提高到每升13.9元（每升2.19美元）。这意味着燃油税将从目前的每升1.52元人民币提高到每升7.9元（相当于1.24美元），这是不现实的。换句话说，即使逐步取消低效的燃油补贴，仍然需要大量的补贴来平衡内燃机汽车和电动汽车的生命周期成本。要实现交通部门的脱碳目标，需要进行政策改革、大量投资和技术进步。为了评估政策并了解其对运输需求及其排放的影响，我们考虑了三种情景：（i）参考情景（REF），基于目前正在实施、已经宣布和计划在短期内实施的政策。（ii）强化政策情景（EPS），包括已宣布但没有明确实施时间表或资源的措施，将导致排放量在2035年达到峰值，2060年剩余排放量为0.23亿吨二氧化碳当量。（iii）加速脱碳情景（ADS），包括一些更具雄心但政策制定者向行业专家咨询后认为可以实现的措施，将导致排放量在2030年达到峰值，2060年剩余排放量为0.07亿吨二氧化碳当量。27表4列出了强化政策情景和加速脱碳情景下的具体政策目标。26使用世界发展指标（WDI）、GlobalPetroPrices.com、欧盟统计局、STATISTA、全球道德金融倡议（GEFI）的数据进行计算。27长期能源替代规划(LEAP）模型被用来建立一个自下而上的运输部门模型，涵盖了所有细分部门，包括公路、铁路、水路和航空运输，不包括国际航运和国际航空。56中国国别气候与发展报告表4交通运输建模情景、关键参数和结果关键政策、投资和技术发展截至2060年关键参数目标与参考情景比较排放量减少强化政策情景（EPS）加速脱碳情景（ADS）EPSADS交通运输模式转换•投资于城市绿色交通模式（地铁、快速公交、共享单车等）、水路和铁路•城市绿色交通模式占比提高15%•从公路转向绿色模式的货运量增加60亿吨•城市绿色交通模式占比提高20%•从公路转向绿色方式的货运量增加85亿吨23.92亿吨33.07亿吨能源效率•激励私营部门投资节能技术、提高运营效率的数字化/自动化、和行为改变•公路：自动驾驶货运车辆的占比提高了20%•铁路：节油机车占比提高30%•水路：大型船舶占比提高15%•公路：自动驾驶货运车辆的占比提高75%•铁路：节油机车占比提高60%•水路：大型船舶占比提高30%42.51亿吨70.40亿吨电气化和燃料变化•鼓励新能源的应用：电气化、生物燃料和其他新能源•公路：电动汽车在私家车销售中的占比提高100%•铁路：电力货运机车的占比提高35%•水路：新能源船舶在销售中的占比提高50%•航空：新能源飞机的占比提高40%•公路：电动汽车在私家车销售中的占比在2055年前提高100%•铁路：电力货运机车的占比提高49%•水路：新能源船舶在销售中的占比提高80%•航空：新能源飞机的占比提高60%139.52亿吨183.82亿吨总计：参考情景排放量：602.74亿吨•额外投资：62万亿元人民币（9.5万亿美元）•额外投资：74万亿元人民币（11.4万亿美元）205.96亿吨（减少34%）287.29亿吨（减少48%）上述强化政策情景下的政策和投资组合，预计分别将把交通运输行业碳达峰时间提前到2035年，并导致从现在到2060年的总排放量相较于参考情景减少34%。如图24所示，总减排量的约68%将来自电气化和燃料变化，20%来自能源和运营效率提高，12%来自运输模式转换。这些脱碳路径将需要对基础设施和车辆进行额外投资，包括扩大高速铁路和公共交通系统等低碳交通网络、多式联运设施、充电基础设施以及新能源汽车的增量成本。在2060年之前的40年内，投资金额将达到9.5万亿美元。在加速脱碳情景下，更快的转型将使这个难以脱碳的部门提前到2030年达到碳峰值，并导致从现在到2060年的额外减排量为8亿吨，使该部门的剩余排放量为0.07亿吨二氧化碳当量，而在强化政策情景下剩余排放量则为0.23亿吨碳当量。实现这种额外的雄心将需要在2060年之前增加1.9万亿美元的投资。57中国国别气候与发展报告图24强化政策和加速脱碳政策情景将把交通运输行业碳达峰时间从2050年分别提前到2035年和2030年相对于基准情景（BAU）的减排量来源：世界银行计算。我们的建议•通过确保平价（通过税收和激励措施），和提供充足的充电基础设施，加快公交车（排放量不到交通运输行业总排放量的5%）以外车辆的电气化，包括私家车和商用车队。在中国，电动汽车仅占汽车保有量的不到2%，且主要集中在大城市的公交车和出租车车队，全国四分之一的电动汽车充电基础设施在北京和上海（两地居住人口仅占全国的3%）。需要扩大电动汽车规模，包括私家车和商用车队，要做到这一点需要刺激措施（如提供补贴以降低电动汽车的总拥有成本，以及为电动汽车用户提供牌照和停车方面的优先权），需要投资充电基础设施（包括在居民区和其他私人拥有的土地），并改进技术。由于缺乏统一领导，这充满挑战，因为上述政策和投资由负责产业政策、城市规划、环境和一般经济的多个部门分管。尽早采取行动加快电气化进程，对于推动交通运输业提早实现碳达峰至关重要，从参考情景（REF）下的2040年或更晚提前到强化政策情景和加速脱碳情景下的2030-35年，可以使得从现在到2060年间减排约140-180亿吨。如上所述，即使在中国现有的电力结构下，电气化也能实现一定程度的减排，但电力供应的前期脱碳对于发挥电气化的全部减排潜力至关重要。•将监管措施与燃料使用或碳排放定价相结合，以鼓励私营部门提高燃料和能源效率。随着时间的推移，中国有效实施了一系列更严格的车辆燃油经济和能效标准方面的行政措施。这些监管工具，如果与通过燃料税或碳排放定价逐步实现外部因素内部化相结合28，将为私人和商用车队经营者提供强28据估算，北京每辆私家车的外部性成本平均约为每年8500元，其中只有约三分之一的外部性成本由车主承担。这项计算是基于每辆私家乘用车的二氧化碳和各种本地污染物（一氧化碳、氧化氮、颗粒物和碳氢化合物）的年平均排放量，并应用欧盟的碳价格和每种污染物的边际减排成本。例如，2015年报告编写时，一氧化碳的边际减排成本为4,941元/吨，氧化氮为29,100元/吨，颗粒物为52,832元/吨，碳氢化合物为4,541元/吨。中国交通科学研究院（2015）。《中国城市交通低碳发展战略研究》。58中国国别气候与发展报告有力的刺激，促使他们通过诸如投资节能车辆、尽量减少空车里程、提高车辆占用率、引入环保驾驶等手段减少燃料消耗。这将导致在满足最低标准的基础上显著提高能源效率，在强化政策情景和加速脱碳情景下，预计从现在到2060年将减排多达43-70亿吨。•通过更深入地整合各种交通模式和定价激励措施，推动从私人公路交通到公共交通（客运）以及铁路和水路运输（货运）的实质性模式转变。尽管中国在快速建设覆盖范围广泛的高铁和城市地铁网络方面取得了成功，但由于缺乏机构协调，规划、选址和建设由各部门分别管理，模式之间的整合一直很薄弱。目前的定价结构没有反映出车辆出行所产生的大部分环境外部因素，使得过去10年中，碳密集型模式（公路和航空运输）的价格相对低碳模式（铁路和水路）有所下降，令这种情况雪上加霜。有意义地转向低碳模式（需要各模式间的物理和运营整合和反映外部因素的相对定价），在政策强化情景和加速脱碳情景下，可以在40年内减排24-33亿吨。•与能源行业政策协调，促进为较难脱碳的行业开发替代低碳燃料的技术。公路交通运输电气化加速和模式转变，将使水路和航空运输系统（占交通运输总排放的约15%且在快速增长）仍依赖于高污染燃料。虽然以目前的技术很难实现这些模式的电气化，这是由于燃料补充/充电站之间的距离较远，而且目前电池的能量密度较低，但预计在未来几十年内，替代方案有望在商业具有生存能力。整个经济领域促进技术创新的政策，包括通过研发支持，并与能源和工业行业的创新相结合，可以鼓励进一步开发蓝色或绿色氢能/氨能以及增强型电池。3.4.4低碳城市和建筑2018年，中国的建筑行业约占碳排放总量的5%，且该行业向绿色转型的进展较缓慢。住房和城乡建设部（MoHURD）提出了到2022年将绿色建筑面积占城市新建建筑面积的比例提高到70%的目标，并出台了与低碳和绿色建筑相关的综合法规和指导意见。近年来绿色建筑市场快速增长，这得益于政府补贴29和要求所有新建建筑至少拥有一星级绿色证书的法规。中国的头部开发商越来越致力于绿色建筑，因为他们明白绿色认证建筑所带来的商业利益。然而，只有约4%的现有建筑达到了住房和城乡建设部制定的绿色标准。30绿色建筑领域的融资也很滞后：只有约6%的绿色债券用于绿色建筑，而全球的这一比例为30%。29在中国，二星级绿色建筑每平方米可获得45元补贴（约每平方米7美元），三星绿色建筑每平方米可获得80元补贴。22个省市还对获得绿色认证的建筑给予额外补贴。（《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》，2012年）。30根据中国建筑研究科学院的数据，现有建筑的绿色改造每平方米可减少42%的碳排放，新的绿色建筑每平方米可减少51%的碳排放。到2020年底，中国城镇总建筑存量为650亿平方米，只有4%的建筑获得了绿色认证。59中国国别气候与发展报告图25人口密度更高的中国城市人均排放更低（图a）但密度在逐年下降（图b）a)2001-2018年人均排放和城市人口密度b)不同规模城市的人口密度来源：世界银行的计算。注：城市密度的计算公式是城市人口（居住在市区的人口）/建成区面积，单位是每平方公里1万人的反双曲正弦。排放量是人均总排放量，单位是吨的对数。城市规模划分标准为：小城市-常住人口100万人以下（2018年50个）、中等城市-300万至500万之间（2018年52个）、大城市-500万至1000万之间（2018年62个）、超大城市-1000万以上（2018年11个）采用更加综合性的方式建设更密集、更低碳和更有韧性城市有助于解决建筑行业的碳排放问题。中国城市在实现碳排放目标和绿色转型中发挥着重要作用。中国的城镇化率目前为60%，预计到2035年将达到80%，预计城市人口将超过10亿（Li和Sun，2020年）。城市建成区目前占中国二氧化碳排放总量的90%。31降低现有城市的排放强度，及确保新型城镇化走低碳道路，对于碳中和转型至关重要。其中一个重要因素将是促进紧凑、宜居和连通性良好城市的发展。为本报告所做的研究表明，在过去20年里，即使在控制了收入、经济结构和环境政策的代理变量之后，人口密度和人均排放量之间仍存在很强的统计学显著负相关关系（见图25a）。人口密度较高的城市，人均交通和人均居住排放都较低。有充分的证据表明，密度更大、连通性更好、更以人为本的城市往往生产率更高，尤其是对高技术的服务行业有集聚效应。尽管紧凑型城市有诸多好处，但中国最近的城镇化呈现出人口密度下降的特点。中国是东亚唯一一个大城市人口密度下降的国家，因为城市边界外扩的速度超过了人口流入的速度（世界银行集团，2015年）。不同规模城市的人口密度都有所下降，其中小城市的人口密度最低（见图25b）。部分原因是中国的土地所有制度和公共财政体系的结合为地方政府通过卖地来获取地方财政收入提供了强大的激励。中国已进行了各种改革以改善土地管理和市场32。中国的特大城市也采取了越来越严格的人口31该模型利用自然资源部2009-2018年全国土地利用构成数据和生态环境部2015年全国10公里x10公里网格二氧化碳排放清单构建。322019年的《中华人民共和国土地管理法》修正案是最重大的改革行动。允许村集体将其农村建设用地的使用权出让给城市使用（住宅房地产开发除外），只要城市使用符合空间规划和土地利用控制规定。这项新规定打破了国家在农村土地用于城市发展方面的垄断。修正案还明确了国家征用农村土地的公共目的，并要求为受影响的农民提供更好的补偿和社会保险。修正案要求政府在国家空间规划的基础上实施土地使用管制。60中国国别气候与发展报告控制。但是，最近的分析表明，如果在目前的城市发展模式和产业布局基本不变的情况下，建设用地（即城市建成区面积）增加一倍，二氧化碳排放量将增加2.7倍。33因此，向碳中和转型的一个重要组成部分将是改变这些激励措施，以确保城市向上，而不是只向外扩张，并确保城市宜居且拥有连通性良好的交通系统。我们的建议实现现有城市地区脱碳的同时确保新型城镇化走低碳、绿色之路至关重要。延迟低碳城市发展可能会出现碳、用地或用水强度过高的情况，并创建或扩大易受气候条件变化影响的定居点。可以考虑以下几种政策选项。•为了走上一条低碳城市增长道路，城市规划者可以使用许多监管和定价工具。这些措施包括：要使城市走上低碳发展路径，城市规划部门有许多工具可用，包括：(i)影响开发密度的容积率等监管措施；(ii)阻止城市无序扩张、提高紧凑性的土地使用法规；(iii)相互协调配合的城市扩张和公交投资战略，鼓励公交导向型开发；(iv)区域总体规划，促进适宜步行的区域和小街区发展。中国城市对卖地收入的依赖鼓励了城市的无序扩张，因此，引入房产税和地方财政替代收入来源，可能会极大地鼓励更多的低碳城市化。•加强市一级的温室气体清单对于帮助城市识别关键的减排潜力和监测实现碳目标的进展情况至关重要。各城市温室气体核算方法也需要进一步标准化，以促进碳排放交易和引导私营部门投资。例如，可以将作为城市温室气体排放核算标准（即国家发改委2010年出台的《省级温室气体清单编制指南》）予以更新，从消费的角度确定减排潜力。•中国的城市可以优先考虑社区的更新改造，以实现低碳和绿色发展，这将产生适应和减缓协同效应。社区层面低碳改造的国际案例包括高效节能的街道照明、绿色屋顶、雨水收集、更基于自然的解决方案，如建造湿地、生态恢复、用渗透性材料铺路，以及参与式规划和社区参与。社区层面上对行为转变的宣传活动可以作为自下而上的社区干预措施的补充。这些干预措施还会带来其他好处，包括提高生活质量和宜居性，保护城市生态系统和预防灾害，以及改善城市热岛效应。特别是城市热岛降温技术在中国越来越多地被采用，包括利用“绿色”和“蓝色”空间来增加因利用、增强和引导风向而带来的降温效果。需要一套城市法规的组合，如更新城市设计规范和对开发商的激励措施，来扩大正在进行的试点。•建筑行业有机会充分利用财政激励、制定信息披露要求和提高绿色标准。可以对建筑行业的财政激励措施进行调整，将节能减排的事后绩效措施包括进来，并发挥政府资金在撬动民间资本方面的作用。碳市场可作为工具促进私营部门参与。这就需要建立可检测、可验证、可报告的建筑减碳技术和标准体系。此外，可靠的建筑节能监测系统和信息披露要求对开发商、金融中介机构和消费者都非常重要。监管机构还可以改进国内标准，使之与国际标准接轨，以吸引更多的海外投资。33该模型利用自然资源部2009-2018年全国土地利用构成数据和生态环境部2015年全国10公里乘10公里网格二氧化碳排放清单构建。61中国国别气候与发展报告•政府及机构之间的有效协调与合作是应对相互关联的气候挑战和避免各自为政的关键。气候行动需要不同政府部门和机构的综合解决方案及行动。多辖区都市圈和城市群的制度协调机制尚不成熟。传统上，中国城市只在自己的管辖范围内落实政府项目和公共投资，几乎是在与邻近城市竞争。应对气候变化的要求和行动，特别是在大型城市群地区，需要超越单个城市行政边界的都市圈视角和方法。3.4.5农业、土地利用、土地利用变化和林业（占排放量的6%，每年减少5%）农业中国农业行业规模庞大，增长迅速。2020年，中国农业GDP达到1.13万亿美元（2010年不变价美元），相当于全国GDP的7.7%。中国的谷物产量占世界的18%，肉类产量占世界的29%，蔬菜产量占世界的50%。34中国在国际农产品贸易中也发挥着重要作用。中国是大豆、玉米、牛肉和水产品的最大进口国。过去40年，中国农业总产值和农业GDP年均实际增长率分别为5.3%和4.5%。但这种增长也伴随着日益增加的环境成本。推动增长的主要因素是全要素生产率（TFP）的提高、技术变革以及主要为水稻、小麦和玉米生产提供的大量生产者补贴。农业支持影响化肥使用过度，造成较为严重污染和环境退化。牲畜、合成肥料的使用和稻田依次是中国农业温室气体排放的最大来源。按气体排放量划分，甲烷（46%）位居榜首，其次是一氧化二氮（39%）和二氧化碳（15%）。35农业和粮食生产不仅是排放和环境污染的重要来源，也是受气候变化影响最严重的领域之一。本报告第4章讨论了具体的适应挑战。可以说，在许多情况下，采用气候智能型农业措施还可以增强农业部门的韧性，并更好地应对气温上升以及干旱和洪水频率增加的影响。令人鼓舞的是，农业温室气体排放可能已经达峰。中国的农业相关温室气体排放增长持续了几十年，并于20世纪90年代大幅增加，在2016年至2019年期间下降。根据联合国粮农组织（FAO）的统计（2021年），2016年农业用地温室气体排放达到8.42亿吨二氧化碳当量的峰值。从那时到2019年，农业相关温室气体排放下降了6%，回到接近2007年的水平（2007年约为7.92亿吨二氧化碳当量）。农业行业的碳强度也从1991年的2.7下降到2019年的1.0左右。然而，国内食品消费的排放已经超过了国内食品生产的排放。中国目前与粮食相关的温室气体排放可能已经占到2050年全球农业排放目标的13%-19%，估计2017、2018或2019年的农业行业排放量为每年6.67亿-9.67亿吨（粮农组织，2021年；气候观察，2020年；Crippa等人，2021年；Zhang等人，2022年）。根据Kim等人（2020年）的模型，到本世纪中叶，如果采用经合组织国家的平均消费模式，中国与食品相关的温室气体排放量将比基线增加82%（来自补充数据）。34中国是世界上最大的大米生产国（2.12亿吨）、小麦生产国（1.31亿吨）和新鲜蔬菜生产国（1.74亿吨）；第二大玉米生产国（3.92亿吨）。35农业部门约90%的甲烷来自牲畜肠道发酵（50%）和稻田（40%）。至于农业一氧化二氮的排放，60%来自土壤改良措施——施用合成肥料（52%）和农家肥（8%）。另外18%来自放牧造成的牧场上的粪便分解。值得注意的是，这些估计基于粮农组织的统计数据（2021年），对农业部门排放的估计及其细分因来源而异。62中国国别气候与发展报告我们的建议•重新调整补贴来支持低碳土地利用。在农业行业，应该对可能会影响灌溉用水和用能、以及化肥生产的补贴进行审查并重新调整，以确保对低排放措施给予净支持（例如，支持增加使用有机肥料，同时平衡使用无机肥料，因为有机肥料具有显著的土壤碳封存潜力）。补贴改革需要与在农场层面对测量、报告和核查（MRV）系统有针对性的投资相协调，以便逐步将支付转向环境成果、农业推广和基础设施（如节水灌溉方法的基础设施）。绿色生产措施可以实现与传统农业相当的产量，但对农民的技能和前期资本投资的要求更高。由此产生的规模经济将要求整合农场、加强生产者合作社，这与中国农村地区的人口发展趋势是一致的。•减少粮食损失和浪费，提高贸易和粮食供应效率。研究表明，中国生产的供人类消费的粮食中有27%（3.49亿吨）可能被损失或者浪费了（Xue等人；2021年）。解决粮食损失和浪费问题需要应对的挑战之一是，需要在信息质量的提高的情况下加强监督和调整政策（Cattaneo等人，2021年）。•农业废弃物再利用。根据粮农组织的统计，2019年，中国内地占全球露天焚烧农业残留物的17%，焚烧的生物量比整个非洲多23%，比印度多40%（粮农组织，2021年）。秸秆还田可以减少污染，提高土壤肥力，从而提高土壤碳含量。然而，由于缺乏正确处理残留物的知识和设备，导致焚烧做法盛行，特别是在小农户中。通过重新利用农业补贴和引入机械化服务，可以促进秸秆作为肥料、饲料、能源和原材料的再利用。减少粮食损失和浪费以及重复利用作物残留物是中国可采取的又一项政策，它不仅可以使中国减少排放，而且可以增加面对气候变化的韧性。基于自然的解决方案也可以作为政策加以实施。表5不同的基于自然的解决方案（NbS）下的年度碳封存量估计NbS活动减排潜力（百万吨二氧化碳当量每年）20302060养分管理a137198森林管理a380228造林a9949牧场管理b152总计768627来源：a:大自然保护协会，b：Wang等人（2014年）。牧场管理的时间划分不详。生态系统和基于自然的解决方案（NbS）基于自然的解决方案有助于中国减少温室气体排放，同时带来生态系统和人类健康方面的协同效益。NbS是指保护自然资源、恢复和保护生态系统以加强碳封存的活动。这些活动包括植树造林、改善森林管理、养分管理、改善牧场管理、饮用水源保护、防洪和湿地恢复。为本报告准备的分析进一步表明，NbS不必以牺牲其他土地使用（如粮食生产）为代价（专栏6）。在整个空间内更有效地对生63中国国别气候与发展报告产性和保护性土地使用进行分配，可以提高两者的效率，从而也可以实现更强的韧性。NbS的减排潜力在中国没有很好地被量化，但初步估计显示，从现在到2030年，中国至少每年有7.68亿吨二氧化碳当量的减排潜力，或到2060年将中国总排放量减少8%的潜力（见表5）。NbS的时间表允许在这10年内快速实现碳封存，这对需要大量资本投资的工业和能源行业的长期减排战略有互补作用。NbS的另一个优势是，碳封存可以用来抵销难以减少的排放，大大降低实现碳中和的总成本。过去30年来，中国在大规模土地恢复和管理技能方面取得了相当大的成功。1990—2018年，中国在土地管理方面的投资超过3,800亿美元（每年约占GDP的0.3%），以应对与生态系统退化有关的自然灾害（Bryan等人，2018年）。中国的森林覆盖率从20世纪80年代初的12%提高到今天的23%以上，2000—2010年间，全国碳封存增长了23.4%，土壤保持增长了12.9%，沙尘暴预防增长了6.1%（Ouyang等人，2016年；Chen等人，2019年）。尽管在土地恢复和管理的方面取得了这些成功，且拥有更大潜力，并与中国加强生物多样性保护的目标产生了协同效应36，但国家自主贡献目标或其他高级别规划文件中并未强调进一步改善土地管理。37362021年10月，中国在昆明主办了《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第一阶段会议。《2020年后生物多样性框架》草案有多个目标，包括与保护区有关的目标，加强生态系统的连通性和完整性目标，以及扭转物种灭绝的趋势。37国家自主贡献的目标是增加森林蓄积量（比2005年的水平增加60亿立方米），但没有提及其他基于自然的碳封存活动，如森林管理、养分管理和牧场管理。64中国国别气候与发展报告图26自2000年以来，中国的土地利用效率逐步改善中国的生态服务系统和粮食生产的生产可能性边界估计来源：中国社科院和世界银行。专栏6.碳封存、粮食生产和其他生态系统服务之间的协同效应NbS可能面临碳封存、农业生产和其他生态系统服务之间的权衡。当同一区域的土地既适合用于粮食生产，也可以通过快速生长的树种来实现碳汇，或自然景观的保护/恢复时，可能需要进行权衡。通过空间规划，确定需要最低限度权衡的地点，可以确保NbS不会影响生计和粮食安全。为了探索协同效应和权衡的潜力，世界银行和中国科学院利用了一个空间明确的景观模型。在该模型中，景观中的每个点产生的生态系统服务是其生态系统类型、植被覆盖、气候条件、地形条件、土壤条件、生物量和周围点的状况的函数。该模型采用2015年国家生态系统评估中的高分辨率空间数据进行校准。分析发现，自2000年以来，中国的“土地利用效率”显著提高，这意味着生态系统服务和粮食生产同步改善（图26）。分析还发现了进一步改进的机会。中国可以通过恢复自然生态系统，在不造成粮食产量净减少的情况下，将土地碳封存量增加33.9%。碳封存和野生动物栖息地之间存在着高度的协同效应，生物多样性得分（即野生动物栖息地）提高了27.6%，水分保持率提高了30.9%，土壤保持率提高了3.9%。这一分析表明，许多NbS既有利于气候适应，又有利于气候减缓。将这些协同效益考虑在内将使其成为成本最低的减排措施之一。65中国国别气候与发展报告我们的建议利用NbS的潜力来实现碳中和，将需要一系列土地利用规划和监管改革、技术指导以及新的融资来源。释放NbS潜力的最重要路径包括：•加快林业行业改革。尽管过去20年进行了重大改革，但林业行业仍然以快速生长的单一树种林场为主，以森林质量和森林韧性（在火灾、病虫害的情况下）为代价扩大森林覆盖。盈利能力仍然很低，因此缺乏改善管理所需的投资。可以通过简化木材采伐限额制度，重新分配权利，允许各林场制定自己的木材采伐计划来加以改进。现在，遥感技术提供了监测机会，减少了道德风险。这些变化可以将应用最新林业指南作为条件，这将要求林场要有多个树种，并在生物多样性、气候适应能力和碳封存方面具有更大潜力。•利用碳金融为NbS融资：中国推出的碳排放权交易体系（ETS）提供了一个通过出售碳抵销额度为NbS融资的机会。根据国家核证自愿减排量（CCER）程序，企业可以获得森林活动碳信用，并可用于履行企业在ETS下的义务。据世界银行估计，ETS可为NbS项目提供约75亿美元的资金支持，当ETS扩展到覆盖中国经济中的所有主要排放源时，则每年可提供高达225亿美元的支持。38有必要正式出台关于CCER方法、项目和交易的全面规定，并制定更广泛的NbS相关方法（用于林业以外的活动）。39进入市场交易前的购买机制（如政府的购买价格担保）可以用来激励私人部门投资于更具实验性的NbS类型（如湿地恢复），由于这些NbS类型的风险可能更高。•提高生态补偿机制的效率：尽管CCER和其他碳金融项目具有潜力，但基于土地利用的投资仍将依赖森林和农业大宗商品收入或公共资金。因此，规模化NbS融资需要继续与生态补偿计划相结合，后者为有利于环境的土地管理行动提供公共补贴（每年超过300亿美元）。以生态系统结果替代指标（如种植多样性）而不是产出指标（种植面积）作为支付条件、制定更严格的空间目标（即优先考虑生物多样性和碳封存潜力最高的地区）以及使用反向拍卖机制，在提高生态补偿效率方面拥有巨大的空间（世界银行集团，2021年）•支持对NbS相关产品的需求：在公共采购政策中认可产品认证体系（如中国森林认证管理委员会（CFCC）），可用来增加对经认证的低碳（和环境敏感）木材产品的需求，从而提高NbS的回报（激励对NbS的投资）。此外，将钢铁和水泥行业纳入碳排放权交易体系将在其产品与建筑领域的长期木材替代品之间创造一个公平的竞争环境。38CCER的使用上限为ETS参与者排放义务的5%。提高上限可能会增加对碳抵销额度的需求，进而增加NbS的融资。39已开发但尚未获批的方法包括：灌丛林恢复、红树林恢复、湿地和耕地滴灌的方法。尚未开发出有关肥料利用效率的方法。66中国国别气候与发展报告3.5实现碳中和的整体经济支持性政策一项有利于增长的包容性脱碳战略需要精心设计整体经济领域的政策，以作为行业气候政策行动的补充。整体经济气候政策是必要的，以将碳排放的负外部性和创新的正外部性内部化，后者导致了低碳技术的提供不足。但是，实现碳中和需要的不仅仅是低碳政策。经济适应相对价格变化的速度和平稳程度在很大程度上取决于生产要素和产品市场的灵活性和效率。因此，进行更广泛的结构性改革，促进市场力量在指导资本、劳动力和研发投资分配方面发挥更加决定性作用，对于使经济能够更有效地适应不断变化的价格信号和法规，从而降低调整成本至关重要。在这样的全面政策框架内采取气候行动将有助于减少不可避免的权衡，并最大限度地发挥中国气候与发展目标之间的潜在协同效应。本节将探讨能够促进转型的整体经济领域政策选项，包括宏观经济和结构政策、绿色金融和劳动力市场以及公正转型政策等。3.5.1宏观经济和结构性政策：碳定价、竞争、创新和交易1.扩大碳定价的作用碳定价被广泛认为是推动整体经济领域减排的最有效方法之一（例如，Stiglitz等人，2017年）。与行政措施不同，碳定价并不要求决策者就最具成本效益的减排投资做出详细的集中决策。相反，碳定价发出了排放成本信号，允许分散的市场参与者发现具有成本效益的减排方案，重新分配资源，并动态推动创新。然而，要使碳定价有效，需要几个先决条件：首先要有运行良好的市场，在这些市场上价格信号驱动生产者和消费者的行为。然而，在严格监管或国有参与者垄断的市场结构中，价格信号的影响往往很微弱。图27中国对化石燃料的补贴仍占GDP的0.2%化石燃料补贴（十亿美元）来源：能源监测（EnergyMonitor)。中国的全国碳排放权交易体系已经开始为市场驱动的减排政策方法奠定基础。由于可交易的排放权覆盖了超过40亿吨的二氧化碳——占中国排放量的40%，约占全球总排放量的12%——中国的碳排放权交易体系（ETS）是世界上最大的碳交易市场。目前，该体系覆盖了中国电力行业，包括2,225座规模最大的燃煤和燃气电站。中国ETS是一个基于强度（rate-based）的体系，这意味着它的目标是降低碳排放强度，定义为每单位产出的所造成的排放量。因此，中国的碳排放权交易体系还不是一67中国国别气候与发展报告个“限额与交易”体系（capandtrade）。被纳入中国ETS的企业获得的配额基于两个因素：电站的发电量和相关电站的碳强度基准，不同燃料和电站类型有不同的基准。例如，燃气电站与燃煤电站面临不同的碳强度基准，不同规模的燃煤电站也面临不同的基准。最初的配额分配是免费的，而不是依靠拍卖方式获得的。电站可以在ETS中买卖碳排放配额，也可以在补充市场上购买国家核证自愿减排量（CCER）证书来抵销其排放。配额分配还受若干“事后调整”的限制，在某些情况下会给予额外配额。燃煤电站合规义务的上限为较其核准排放量高20%。此外，不合规的最高罚款金额为3万元人民币（约合4,400美元）。目前ETS的设计有几个重要的影响。首先，基于强度的设计和配额分配制度主要激励电站提升能源效率，而不是燃料转换。这也意味着，不同的基准组之间存在不同的碳价格信号，进一步降低了不同组之间的竞争，例如，效率较低和较高的燃煤电厂。其次，合规框架产生了一个隐性的价格上限，因此当碳价格超过一定水平时，企业就可能会发现，为不合规支付的罚款比购买更多排放许可更有利可图。最后，没有绝对排放量上限意味着企业没有动力减少绝对排放量，而只会改善排放强度。此外，能源市场的扭曲现象削弱了碳定价的潜在效果。例如，在电力行业，调度配额限制了价格信号对电力产出构成的影响。电力系统投资和资产退役决定在很大程度上也是集中规划和实施的，而不是由价格信号引导。电价是行政部门制定的，削弱了价格对终端用户行为的影响。要使价格信号发挥作用，价格需要更多地反映成本（包括碳价格），发电公司需要面对竞争，电力需要在一体化的区域或事实上的国家电力市场进行交易。换句话说，如果不进行电力市场改革，碳定价对鼓励燃料转换和减少电力行业排放的影响可能有限，而只会让一个缺少灵活性的行业承受更高成本。最后，中国对化石燃料的补贴仍占GDP的0.2%（图27）。假设上述一些市场扭曲同时得到解决，模拟结果显示，更广泛地应用碳定价可以帮助中国实现碳排放目标，并成为一个重要的收入来源。更广泛的应用碳定价和更高的碳价格（在这十年末达到50-75美元每吨碳）可以帮助中国减少约15%到20%的排放量（图28）。碳定价对增长和公平的不利影响可以通过将收入用于补偿受影响最严重的家庭来化解。从分配的角度和社会对改革的接受程度来看，对收入损失给予补偿都至关重要。40第3.3节的模拟提供了一个标40虽然这里主要考虑的是通过向家庭转移支付来实现收入循环，但文献也记录了其他循环机制，包括基于“双重红利理论”的计划（即使用碳税来减少其他更扭曲的税收，如劳动税）。从效率的角度看，双重红利循环计划对经济有积极影响，但是他们的缺点是不太容易被公众看到，因此可能不利于政策被社会接受。相反，虽然公众舆论认为直接退税更具吸引力，对低收入家庭的伤害较小，但其效率往往较低。Garcia-Muros等人（2022年）的分析表明，孤立的收入循环计划在公平和效率之间的潜在矛盾可以通过综合循环制度来解决，这些制度在补偿低收入家庭的同时也降低了扭曲性税收，因为它们具有积极的协同效应，可以转化为更大幅度的效率提升和渐进性影响。68中国国别气候与发展报告准性的例子，说明如果福利损失得到充分补偿，收入循环机制会如何改变低碳政策的分配性影响。在实践中，对家庭收入损失进行完全补偿可能既不现实也不可取，因为这可能意味着给予经济收入较高家庭不相称的转移支付。更现实的做法是，可以利用现有的政府转移支付系统来进行有针对性的补偿（表6）。可以通过扩大社会安全网对经济收入较低家庭的覆盖面和设定一个收入门槛来改善补偿机制的针对性，超过门槛的家庭将被视为失去获得补偿的资格。图28碳价于2030年达到75美元/吨二氧化碳能够使排放减少15%到20%（图a），同时实现的额外收入相当于GDP的2.7%（图b）a)减排潜力b)增加的总收入来源：使用世界银行碳定价评估工具（CPAT）进行的模拟。表6利用现有的政府转移支付和养老金体系进行收入循环家庭所占份额以下各项的家庭占比…收到政府转移支付或养老金、且无收入损失家庭占比%（错误包含）损失了收入、且没有收到政府转移支付或养老金的家庭占比%（错误排除）收到政策转移支付收到养老金收到政府转移支付或养老金碳中和排放路径下的收入损失全部25.955.267.296.91.431.6Q151.755.378.798.90.420.7Q243.547.868.996.32.930.6Q331.345.962.697.71.136.6Q416.256.764.697.70.934.5Q512.461.265.595.41.732.5来源：世界银行根据2018年中国家庭追踪调查结果和相对于基准情景（BaU）的情景1进行CGE建模结果进行计算。69中国国别气候与发展报告我们的建议为了使碳定价成为推动高效脱碳方面更有效、更有利于增长和更具包容性的工具，以下几个选项可供考虑：•进一步强化ETS的设计：首先，不同类型电站的基准可以融合和统一，以强化价格信号。从目前的差异化配额分配向统一分配转移，将产生统一的碳价格信号，并增强优化不同技术和资产来减排的激励，这不仅会鼓励特定基准组内效率的提高，而且会鼓励燃料转换。其次，随着时间的推移，基于总量（mass-based）的ETS设计——固定的总排放量上限，以及对预期的年度上限收紧幅度给予明确和可预测的前瞻性指导——可以提高效率，同时让投资者提前计划并考虑到预期的碳价格上涨。ETS应该扩大覆盖范围将钢铁、水泥等其他高碳行业包括在内，但一个覆盖整体经济领域的ETS体系将会实现最大的功效和效率。要想使ETS或任何其他形式的碳定价行之有效，电力市场改革（已经在3.3.1节中讨论过）是先决条件，应该是首要任务。•循环利用碳定价收入来减轻对增长和分配的潜在不利影响。引入拍卖作为初始配额的默认分配机制，以提供一致的价格信号，并产生可循环利用的收入。可以对循环利用进行微调，来达到改善分配的影响和追求促进增长的投资之间的平衡，其中前者通过向家庭进行转移支付以改善分配效果来实现，而后者可以通过削减要素税以促进经济活动来实现。可以扩大社会保障体系的覆盖范围，以包括那些预计因碳价格上涨而遭受更多的相对损失，但目前尚未被该体系覆盖的经济收入较低家庭。设定收入上限将进一步改善补偿机制的累进性，降低对经济增长的负面影响。•加强与其他工具的政策协调。即使有了一个有效的“限额与交易”的ETS，但旨在减少排放的补充性政策（例如对低碳投资的补贴）最终可能只会影响排放的构成，而不会影响排放量。41为了减轻这种影响，那么，如果存在作为ETS补充的其他政策，则需要对许可发放和排放量进行调整，从而减少需求。值得注意的是，中国能源市场监管机构应努力确保ETS和国家发改委为了节能和能耗许可而正在建设的能耗许可（ECP）交易机制相一致。受到监督和监管的抵销市场还可以提高排放交易的效率，让那些发现在短期内减排成本过高的公司能够购买碳抵销额度。•改革余下的化石燃料补贴也是关键，而对未被ETS覆盖的行业，可以考虑征收补充性碳税。改变价格激励的第一步是逐步取消现有的低效率的化石燃料补贴。碳税——在行政上比ETS更容易实施——可以适用于ETS会带来较高交易成本的行业。41对于一个给定的排放上限，额外的非ETS的减排政策意味着价格下降，因此降低边际减排激励，从而会导致其他领域排放的增加来抵销最初的排放量下降。换一种说法是，ETS直接针对（并且总是实现）特定的排放量。70中国国别气候与发展报告2.通过国企改革和竞争促进脱碳国企继续在中国经济中发挥主导作用，特别是在碳密集型行业中。据估计，国企约占国内生产总值的25%至40%，约占就业人数的40%42。国企控制着直接或间接造成中国大部分排放的行业的价值链：如煤炭、电力、石油、天然气、钢铁和水泥。据估计，国企产生的温室气体排放约占全国总量的一半（Clark和Benoit2022）。因此，解决国企产生的排放将成为中国在2060年前实现碳中和目标的一个关键组成部分。国有企业的主导地位有一些优势，但也可能妨碍高效的脱碳。国企的主导地位赋予了政府实施低碳政策的巨大能力，包括近年来可再生能源的快速增长。然而，也有证据表明，中国的国企部门是制约生产率快速增长的因素之一，由于国企与私企之间生产率差距较大且持续存在（Kroll和Kou2018，Song2018）。其他研究人员已经表明，在关键的碳密集型行业，如公用事业、交通运输、钢铁和化工制造业，国有企业的全要素生产率表现与非国有企业的差距较大（Jurzyk和Ruane，2020年）。然而，与私营企业相比，国有企业更容易获得银行信贷、并享受更优惠的贷款条款（Lam和Schipke，2017年；Gatley，2018；Geng和Pan，2021年；Lardy，2019年）。此外，国企的主导市场地位和不可预测的监管环境可能会影响私营部门投资者的动态市场参与，而这在推动创新和新技术的传播方面可以发挥重要作用。例如，随着2018年中国对可再生能源的补贴政策和上网电价的监管实然发生变化，私营部门在太阳能发电装机容量中的份额由70%以上下降到2019年底的不足40%。我们的建议在关键行业实施改革来形成公平的环境并加强竞争可以在促进经济结构转型方面发挥重要作用，国有企业改革是这一议程的重要组成部分。•改善市场准入和加强竞争。尽管许多领域允许私营或外国公司进入市场，但牌照、资本要求和实体基础设施网络的准入构成了重大挑战，提高了总体的准入壁垒。还需要继续努力来加强新公司的进入和增加产品市场的竞争，特别是服务行业，这些行业在未来几十年将要大幅扩张，它们目前还远远没有达到全球生产力的前沿。•鼓励国有企业实施低碳企业战略。尽管增加私营部门的参与至关重要，但国有企业可能仍将是中国经济的主要参与者。因此，鼓励他们采取与中国总体气候目标相一致的战略将非常重要。包括大型石油和能源公司在内的多家中国国有企业已经在制定碳减排计划，目的是在2030年前实现这一目标。在实施过程中，国企及其股东可以确定并采纳具体指标，以支持国家与气候相关的目标。采用碳核算和监测系统，加强与气候变化相关做法的透明度和披露，包括将国企特定的气候目标和业绩作为国企部门年度报告的一部分，将有助于为国有企业的企业管理以及监测和监督提供信息。还可以要求国有企业在评估和审批投资和融资时进行气候风险筛选、并采取绿色采购政策来鼓励低碳供应链。42估算国有企业的占比具有挑战性，因为统计数据没有按所有权状况公布。估算和讨论详见Zhang（2019）或Lin等人（2020）71中国国别气候与发展报告•加强破产和公司重组的框架。这对于管理搁浅的资产、促进有序和有效的市场化退出、减少产能过剩、同时确保金融市场开始对监管转型风险进行适当的定价而言至关重要。3.使低碳生产享有公平的交易成本与世界其他地方一样，中国存在着隐性的贸易政策扭曲，更倾向于高碳产品的贸易。对这份报告的分析表明，中国对低碳产品的平均非关税壁垒（NTBs）和进口关税更高（图29）。据估计，这将导致对高碳产品的进口给予相当于每吨二氧化碳约68美元隐性补贴。这种偏向高碳产品的激励模式在过去十年中已经开始改变。随着“30-60”目标的公布，有关改变进出口关税结构的讨论也越来越多。2021年4月，关税税则委员会宣布，将取消部分钢铁产品和原材料的进口关税，提高铁等产品的出口关税，取消部分钢铁产品的出口退税。与此同时，中国还计划在2022年进一步实施进口关税改革。中国还推出了生态高效的工业园区和绿色经济特区，促进低碳生产。然而，到2019年，获得绿色认证的工业园区比例不中5%（世界银行，2019年）。图29低碳产品的进口税和非关税壁垒更高碳强度和进口税/非关税壁垒的价值的相关性a)进口税b)非关税壁垒来源和注：世界银行根据Shapiro（2021年）的研究计算。每个点代表一个行业，二氧化碳率是通过投入产出表的倒数测得的总体（直接+间接）排放量。红色实线是线性趋势。每张图都将二氧化碳率、关税税率和非关税壁垒比率最高的1%剔除。标准误差是按行业分组的。我们的建议•审核和修订非贸易壁垒、鼓励出口和投资的措施，为低碳生产创造公平的竞争环境。除现有的旨在减少高碳产品出口激励的关税改革计划外，还可以审核非贸易壁垒，以确定获得隐性补贴的主要高碳产品类别或受到负面影响的低碳供应链。需要建立一个新的框架来监测和减少令高碳行业隐性受益的政策激励措施的使用。另一方面，旨在促进和发展生态工业园区的更多财政和金融支持可以进一步使激励措施向有利于低碳生产的方向调整。72中国国别气候与发展报告4.强化低碳创新政策创新政策也将通过解决可能导致低碳技术投资不足的市场失灵问题而在低碳转型中发挥关键作用。这些市场失灵包括私营企业没有考虑到的创新带来的知识外溢、研究的路径依赖性，这使现有技术获得优势，并由于规模经济而造成进入壁垒、沉没成本、和网络效应。市场失灵还包括由于高度的不确定性/风险、创新回报的漫长滞后期、以及投资者缺乏知识与信息所导致的新兴技术融资困难（Stiglitz等，2014年；Acemoglu等人，2016年；Aghion等人，2016年）。全球证据表明，与能源和碳价格上涨相比，诸如低碳产品上网电价等有针对性的创新政策对低碳创新的影响更为显著，而能源和碳价格上涨往往对现有企业产生更多的递增的影响（Grubb等人，2021年）。中国已经为低碳研发投资调动了大量资源，推动了低碳技术和知识产权的快速发展。2019年，中国在全球能源研发支出中的占比为24%，较2015年增长70%。根据国际能源署（2021年）的数据，过去五年，中国的初创企业吸引了超过三分之一的全球早期能源风险投资。如第二章所述，在过去十年里，中国的气候相关专利也实现快速增长，反映了中国创新活动的整体增长。专利申请在低碳信息和通信技术、建筑和太阳能领域尤为突出。然而，就在两个或两个以上专利局获得专利的高价值低碳发明而言，中国的表现比较平淡，仍远低落后于日本、美国和德国。低碳专利也只占全部专利的一小部分，仅占发明的5%，而大多数工业化国家则是这一比例的两倍（Glachant和Touboul，2021年）。为了激励减少排放所需的广泛全面的低碳技术，中国将需要优先对创新体系进行进一步改革，以减少扭曲、加速技术扩散和促进新发现。在过去十年中，中国将国家创新政策改革作为优先事项，并在几个技术领域取得了成功，但一些改革仍未完成。有证据表明，中国的创新投入并未持续转化为成功的技术创新产出（Kennedy，2017）。国家主导的研发投资往往偏向大型国企和现有企业。相反，全球证据表明，新进入市场的企业更有可能追求颠覆性技术，因此需要在广泛的改革领域进一步发力来强化和支持新公司进入市场。加强创新体系的改革对成功开发距离市场还比较遥远的低碳技术（如碳捕获和存储技术、核能和绿色氢能）更为重要。从历史上看，中国的创新政策在以制造为导向的技术和生产商之间基于成本竞争方面尤其成功，实现了现有技术商品化并压低了制造成本。未来的碳中和技术（如碳捕获和存储技术、核能和绿色氢能）与风能、太阳能和储能技术不同，它们是“复杂的产品系统”，需要更多的设计密集型和突破性创新（Roy等人，2021年）。中国还需要确保产业政策支持创新，而不是阻碍创新。世界银行2019年的《创新中国》报告指出了中国可以支持创新和生产率增长的几种方式，这些方式对实现向净零排放转型具有空前的意义。一个关键信息是：有效的产业政策必须做到减少扭曲，支持和补充市场竞争。当产业政策破坏公开和公平的市场竞争，当市场受到保护，当受青睐的企业得到有针对性的支持时，产业政策的有效性就会大打折扣。做到几下几点至关重要：精简产业政策；加强政府与产业者之间的对话，改善产业政策的监管方式；加强地方政府政策的纪律性，确保各类企业都能平等享受低碳创新支持，确保不具备生存能力的企业及时退出市场。73中国国别气候与发展报告我们的建议为了向碳中和转型而加强创新，以下几点可供考虑：•深化创新体系改革，将研究与专利由重数量型转向重质量型。提高透明度，加强对研究的评估，更多地利用客观的同行评审，奖励高质量而非高产出的研究，并将公共支持转向高质量的国内和国际专利。可以特别关注目前还处于原型阶段、但有可能取得突破的技术。此外，还需要重点关注私营部门研发准入和支出的增加，并为国有企业和私营企业就创新支持的获取创造一个公平的竞争环境。•为距离市场还比较遥远的技术制定一个强化且协调的方法。促进跨部门和跨省的协作来开发距离市场还比较遥远的技术，使不同的利益相关者通力合作、并产生知识外溢效应。•加强对处于早期阶段的绿色创新的支持，特别是对初创公司的支持。考虑对现有制度进行升级，集中资金支持企业绿色创新。加强对生态系统的支持，扩大围绕现有科技园区组织的孵化器网络，并与现有企业和专业网络建立联系。•对高效节能技术的推广给予更大的支持。建立一个全国性和/或省级的系统，帮助中小企业部署提升能效的技术。利用公共采购为创新的绿色产品和技术打造市场，特别是为中小企业。加强对高效节能技术的有针对性的支持和激励。•推动一个更加开放、全球一体化的绿色创新体系。气候挑战的紧迫性要求全球在创新方面进行合作。扩大对绿色创新研究和专利方面的国际合作的支持至关重要，包括让国际研究人员和公司参与政府资助的绿色创新项目。对企业间、以及商界与学界间在研究和专利方面的合作给予更大支持。3.5.2绿色金融中国拥有庞大的金融体系，在实现其脱碳目标方面具有巨大潜力。凭借国内高储蓄率和相当于GDP四倍以上的庞大金融体系，中国可以动员大量商业资本，并将其重新导向最需要的部门。来自国内政策性金融机构的融资可以帮助释放更多的商业资本，而保险可以提高家庭和企业对气候相关风险的韧性。近10年来，中国在建设绿色金融体系方面取得显著进展。截至2021年底，大型中资银行的绿色贷款余额从2016年的0.85万亿美元增至2.3万亿美元，绿色债券余额从376亿美元增至2,540亿美元。尽管增长迅速，绿色资产仍然只占中国金融市场的一小部分，绿色贷款和债券分别占总数的8%和1%（图30）。绿色股权市场仍很薄弱，特别是在筹集创新所需的早期风险资本方面。银行和资本市场主管部门已经制定了一系列措施来创建新市场（如绿色债券），并引导金融机构开展气候友好型融资业务。与可持续性挂钩的债券和标注可持续性标签的投资产品等新工具也相继出现。中国已经制定和更新了反映最新国际共识的绿色项目分类等重要标准。74中国国别气候与发展报告图302016至2021年期间，绿色贷款规模增加了近两倍绿色金融市场的增长来源：中国银保监会、中国人民银行、和万得然而，鉴于绿色投资需求巨大，尤其是对能源部门和处于早期阶段初创企业的投资，金融体系在提供商业融资方面面临巨大挑战。如前所述，在2020—2060年期间，仅电力行业和交通基础设施就需要14-17万亿美元的额外投资，相当于GDP的1.14%。其他研究表明，在2060年之前，总融资缺口可能高达7万亿美元（中金公司，2021年；Ma等人，2019和2020年）。特别是能源行业的气候融资需求最大，但一直存在巨大的融资缺口。例如，为了支持清洁发电、储能和电网投资，电力行业的融资需求估计为净零排放融资总需求的49%43。然而，目前只有不到28%的绿色贷款和绿色债券流向清洁能源和电力行业。气候技术的突破和商业化将是中国成功脱碳的关键，但必要的早期风险融资严重缺乏。与此同时，私募股权和风险投资（PEVC）在气候技术领域的投资仍然很少：2021年，只有87亿美元的PEVC融资流向了清洁技术领域，不到市场总额的4%。44种子资本和A轮资本的占比更低45。金融系统面临以下五个关键挑战：首先，由于气候相关信息披露、审计和评估认证市场的监管框架尚未制定，碳核算基础设施不足，而“漂绿”的风险很高。可靠且可获取的企业排放信息对于气候金融市场的正常运作至关重要。尽管国家发改委和生态环境部在过去做出了努力，但由于缺乏标准化规范，现有的企业排放数据十分零散，很少能得到核实，且难以获得，也难以使用。生态环境部的新政策明确了需要强制披露碳排放信息的企业名单，但报告范围仍然有限。46有关碳核算方法、以及数据的质量控制、获取和与商业实体及其他政府机构共享的安排缺乏明确规范。有关绿色贷款和标注可持续性标签的投资产品的现有数据都是自我报告的，受到的审查有限，这意味着“漂绿”的风险很高。虽然绿色债券的报告量较高，但与其他国家相比，报告质量较低（气候债券倡议组织，2021年）。与此同时，环境审计和评估认证行业还没有得到适当的监管。现有的服务提供者在资质、服务质量、评估程序和方法等方面也是参差不齐。43据中金公司的估算，交通运输行业是第二大融资需求行业，2020-2060年的融资需求为5.9万亿美元，占净零融资总额的27%，其次是建筑业（3.5万亿美元，占16%）、工业（1.3万亿美元，占6%）和农业（0.6万亿美元，占3%）。44基于清科集团数据（链接）。45中国证券投资基金业协会2019年的数据显示，私募股权和风险资本将36%-42%的融资用于种子和初创阶段的公司。46《企业环境信息依法披露管理办法》［生态环境部令（第24号），2021］。仅包括接受生产环境部强制清洁生产审计的企业、重污染企业、上市公司和前一年受到环境保护处罚的企业债发行人。75中国国别气候与发展报告其次，部分原因在于，金融机构尚未将气候相关风险纳入投资组合管理。中国在要求大型银行进行气候压力测试和金融机构进行环境监管报告试点方面已采取值得赞扬的初步行动。然而，与气候相关的金融风险尚未纳入金融机构的风险管理、治理和金融决策中，而初步的高层级分析显示，在无序过渡的情况下，29.4%的银行贷款（6.8万亿美元），43%的公司债券（3.9万亿美元）和以市值计算30.4%的股票（4.7万亿美元）47可能会受到不利影响，39.3%的贷款（9.1万亿美元）可能会因洪水和热带气旋破坏而面临物理风险48。第三，中国尚未充分利用金融产品创新来实现此次转型。绿色贷款约占绿色融资总额的95%（Lan，2021年）。尽管市场规模扩大，但债券融资的占比仍然很小。此外，股权融资严重短缺。包括来自非公开市场和公开市场的绿色股权融资仍然非常有限，仅占绿色融资总额的3%（Lan，2021年）。此外，政策贷款和商业贷款的界限往往很模糊。与“资本挤入”和“额外性”原则相反，政策性银行有时会与商业银行展开竞争。49最后，金融产品创新不足。与可持续性挂钩的债券于2021年启动，但只在债券市场的一个细分领域获得授权。由于缺乏授权和监管指导，类似工具在银行业和其他金融市场中并不存在。尽管碳衍生品可以增加市场流动性，促进更好的价格发现，但还没有被引入全国碳排放权交易体系中50。第四，尽管私营企业在低碳转型中生产率更高，但商业银行和信贷市场还是青睐国有企业。如上所述，私营企业在关键的脱碳行业中展现了明显更高的生产率，但它们获得绿色信贷的渠道有限：银行提供的可再生能源贷款大部分流向了国有企业，后者获得的长期融资也比私营企业更多。51在绿色债券市场，私有发行人已经成为一个日益边缘化的群体，仅占2021年发行量的3.3%，占债券总价值的1.6%。第五，国家投资者也主导着私募股权市场，降低了资本配置效率。近年来，投向PEVC基金的国有资本（主要来自国有企业和政府引导基金）迅速增加，成为PEVC资金的最大来源52。然而，国有企业和引导基金资金的使用往往受到行政审查和审计、国有资产保值增值要求，以及地理和行业限制等方面的制约，这往往会减缓资本部署，导致次优投资。如上所述，国有资本因此偏向于投资扩张阶段和成熟阶段的公司，这不利于气候技术创新，并可能挤掉商业融资。尽管有各种监管鼓励，但近年47使用Battiston等人（2017年）对气候政策相关行业（CPRS）的分类。48这里对物理金融风险的描述基于地理因素，并且只描述了对贷款余额的影响，因为可获得的其他资产类别的地理细分数据有限。49中国的政策性银行一直是大型绿色信贷提供者。国家开发银行是24家主要银行中最大的绿色贷款机构，2021年其绿色贷款余额约占绿色贷款余额总额的15.5%。50这部分是因为金融机构暂时不能参与碳市场。围绕碳信用性质的法律界定模糊不清——它是否有资格成为证券——可能是另一个原因。51据估计，国有企业获得了银行可再生能源项目贷款总额的79%，以金额计，获得的长期贷款（10年以上）比未上市的私人借款人高出61%。（彭博，2021年）52包括国有企业子公司、地方政府投资平台、政府引导基金等形式的资金。清科的数据显示，国有资本占2020年筹资总额的40%左右。76中国国别气候与发展报告来国内机构投资者（如保险公司和养老基金）的参与仍然有限53，只占2021年融资总额的5.5%。由于缺乏经验和专业知识，这些投资者通常对PEVC投资，特别是对早期阶段初创企业的投资，仍然非常谨慎54。我们的建议•建立高质量的企业排放核算体系。政府部门可以从大型企业着手，在有外部评估认证的情况下，强制要求企业报告温室气体排放。55扩展现有的碳核算技术规范，并将其标准化，同时给予适当的例外和简化，以避免中小企业负担过重。资本市场监管部门还可以考虑对上市公司，尤其是那些在低碳转型风险高的行业运营的公司，实施更加严格的信息披露要求。可以根据适用的会计准则，将重大气候影响反映在财务报表中。这样，碳核算系统就可以被广泛的金融机构使用，并实现与现有金融部门数据库的互操作。•强制要求提交与气候相关的财务报告，加强市场行为监管。出于监管报告和/或公开披露的目的，应鼓励大型银行、保险公司、投资基金和资产管理公司对其提供融资项目的排放进行核算56。金融行业监管部门应该在指标和度量、方法和强制评估认证方面明确监管预期。应规范评估认证和审计市场，明确市场准入和服务提供者的资格要求。应加强对标注气候和可持续性标签的金融产品的审查，以维护绿色金融市场的诚信。•将自下而上的气候情景分析融入审慎监管。在目前进行的气候压力测试的基础上，金融行业监管部门可以考虑对国内具有系统重要性的银行和保险公司进行额外的自下而上的气候情景分析。在金融机构积累经验和建构能力的同时，可以考虑使用数据模板和定性问卷等指导工具。这种做法，连同其他自上而下的分析，应该随着时间的推移而经常化，并成为与气候相关的审慎监管工具的一部分。•利用混合融资为资金不足的气候企业和行业动员商业资本。金融行业监管部门可以探索各种途径，发挥现有优惠融资的催化作用，包括来自国内政策性银行、公共资本、捐赠机构和慈善基金以及国际开发金融机构的优惠融资。鉴于处于早期阶段的气候相关企业的融资严重短缺，投资基金行业的监管机构（中国证监会[CSRC]和中国证券投资基金业协会[AMAC]）可以将混合融资纳入其工作重点、并授权试点和制定监管措施。53值得注意的是，商业银行和保险公司过去一直是主要的PEVC资金来源。但清科的数据显示，在打击影子银行和资产管理市场改革的背景下，金融机构资金的占比从2016年的约35%下降到2020年的约10%。54清科的数据显示，2021年前三个季度，保险公司只将约5%的资产分配给私募股权交易；分配给早期阶段初创企业的资本占比仅为0.4%。55值得注意的是，这一努力将与当局正在进行的扩大全国碳市场的工作相配合，全国碳市场也需要来自关键行业公司的可靠统计数据和可信的MRV机制。56核算融资的碳避免和碳清除量可能是下一步。77中国国别气候与发展报告•应对政府引导基金进行更严格的审查，与此同时可以放宽对外国机构投资者的市场准入。有关监管机构应大幅收紧设立新引导基金的条件，并对现有基金实行“额外性”要求。金融行业监管机构应探索增加商业机构资本参与的途径。尽管国内保险公司和资产管理公司在PEVC市场积累了经验，但有关监管部门应考虑放宽对外国机构投资者的市场准入，尤其是那些有良好气候投资方面纪录的机构投资者。合格境外有限合伙人（QFLP）项目在多地的试点可以转化为一个审批程序更简单、配额更高的全国性机制。•需要一种更加积极和更协调一致的政策方法来实现有用的气候融资创新。有关监管机构应设法解决阻碍气候金融创新的主要瓶颈（如碳资产的法律地位），并积极为新产品建立监管框架，如用于低碳转型融资的与可持续性挂钩的金融工具。考虑到债券市场仍然呈割裂状态，且银行业监管机构和央行之间的绿色金融职责有时候会重叠，有关部门还应加强彼此之间的协调。还应积极寻求与其他部委的合作，推出更具跨部门性质的重要金融产品，如灾害风险保险和碳衍生品等。•加快更广泛的金融部门改革。除了应对绿色金融的独特挑战外，有关监管机构还应加快金融行业改革，全面改善资本配置，特别是取消融资中的隐性担保，并在政策贷款和商业贷款之间划定明确的界限。总的来说，金融行业监管机构应该系统性看待气候融资政策制定，并通过正在进行的金融行业改革来予以加强。•绿色金融改革应同时支持适应和减缓气候变化。改进温室气体排放核算以及气候风险评估是让市场发出调整需求信号并确保风险得到适当定价的关键。因此，绿色金融改革应同时满足中国减缓和适应气候变化的需求。3.4.3确保公正转型低碳转型将对分配产生影响。家庭将通过多个渠道受到影响。不断上涨的能源价格——要么是由于明确的碳定价，要么是由于相关规定——将影响家庭消费——经济收入较低的家庭在调整和改用低碳替代品方面往往能力较弱。家庭也将受到劳动力市场变化的影响，一些家庭面临失业和转型，其工资和其他收入来源也会受到正面或负面的影响。采取的具体政策也很重要。如3.5.1节所述，碳收入可以循环利用，通过转移支付对家庭进行补偿，并扩大社会保障网络，以有效覆盖经济收入较低家庭，从而缓解部分影响。粗略估计显示，10%-15%中国劳动力可能在碳密集型行业就业。57大部分高碳工作岗位集中在采矿、能源、制造和交通运输等行业，其中非正规就业发挥着重要作用。许多工作的技能强度相对较低。在过去五年中，这些行业的就业人数一直在下降，而低碳行业的就业人数一直在增加，且增幅超过了前者的降幅。2015年，中国的绿色岗位数量约为5,442万个。约三分之一的绿色岗位在交通运输行业，超过五分之一绿色岗位在制造业。绿色岗位更多集中在沿海地区。2015年，山东、江苏和广东的绿色57该分析使用了英国的三位数字行业分类编码和碳排放强度数据，将中国的432个子行业（不包括农业）分为五大组：碳排放强度极高、高、中、低和极低。78中国国别气候与发展报告岗位绝对数量在中国内地省份中位居前列。58绿色岗位往往对人力资本有更高的要求，对教育和技能发展有重要影响。2015年，要求大专及以上学历的岗位在绿色岗位中的占比为15.7%，而非绿色岗位中这一比例为13.3%（图31）。图31目前在绿色岗位就业的人群的受教育程度高于在非绿色岗位就业的人群2015年受教育程序按岗位类型细分来源和注：2015年对全国1%人口的抽样调查。绿色岗位的定义采用ONET的分类方法。实现碳中和需要大规模劳动力市场转型。当然，不是所有的高碳工作岗位都会消失，但许多岗位将受到技术变化的影响，从而影响到技能要求。上文提供的宏观经济模型的就业估计表明，尽管由于高碳行业的劳动力投入密集度相对较低，预计就业增长将超过就业损失，但就业增长很可能来自不同的行业、职业和地区。宏观经济模型表明，能源转型将导致在2019年至2030年期间煤炭行业就业岗位减少约60万个。这是在继续实施现有能源政策下，所估计会损失的200万个煤炭行业的工作岗位之外的。这与国际能源署（IEA，2021年）的估计基本一致，后者的模型估计将减少160-190万个岗位。内陆省份农村地区的男性低技术劳动力面临的风险尤其大。根据中国目前的就业结构和CGE模型的情景1模拟，相对于2018年，77%的岗位流失将集中在技术较低的人群，58%在中国内陆省份，64%将影响到男性。新增就业将发生在主要需要高技术或半技术性劳动力的部门（图32）。沿海城市地区的净就业增长较大，而内陆省份的农村地区则会出现净失业。到2030年，低碳转型预计将增加5,200万个高技术性工作岗位，凸显了提高劳动者技能的挑战。其他建模估算，诸如DellaVigna等人（2021年）的估计，表明在可再生能源发电、电网、电动汽车及其基础设施、铜、电池和生物燃料等领域的就业增长甚至更大。5958采用中国的职业分类和ONET定义的绿色岗位。59DellaVigna等人（2021）碳经济学：中国走向净零碳排放之路：清洁能源技术革新。（链接）。79中国国别气候与发展报告图32岗位流失对在内陆工作的低技术男性劳动力影响更大，而增加的岗位更可能是沿海地区城市的技术型工作CGE碳中和情景下，相对于2018年，流失与增加岗位的分布，假设岗位特征不变a)萎缩行业的岗位特征（%，相对于2018年）b)扩张行业的岗位特征（%，相对于2018年）来源及注释：世界银行的计算，CGE模型对2030年相对于2018年的分析结果，并结合基于2018年中国家庭追踪调查的家庭调查数据得出的平均行业特征。行业特征保持在2018年的水平。淘汰煤炭带来的经济和社会影响在地理上集中，需要给予特别关注。仅三个省份就占据了煤炭行业直接就业岗位的三分之二。60为了在2060年前实现碳中和，中国将不得不以史无前例的规模和速度实现淘汰煤炭的转型。虽然在发展具有成本效益的低碳能源技术方面取得迅速进展，使更快速的能源转型在技术上和经济上具有了可行性，但仍需谨慎管理逐步停止使用煤炭所带来的社会和经济转型风险。虽然与世界其他地区一样，中国煤炭行业的相对就业规模较小，但中国煤炭产区的特点是高度专业化，且往往是单一产业的经济结构，就业、收入和财政收入都依赖煤炭密集型价值链。即使在省内，煤炭开采方面的工作岗位往往位于地理上偏僻的地方，以及在对煤炭有强烈认同感的社区。经验表明，如果不采取广泛和前瞻性的措施来缓解转型对劳动力市场、金融和社会的影响，协助工人转向新的机会，并为受影响社区提供其他形式的经济增长、就业和收入方式，集中的就业岗位流失和财务损失可能会对当地经济和社区产生长期影响。61有针对性的地方干预措施、教育政策、再培训、灵活的劳动力市场和社会保障是实现公正转型的关键组成部分。需要将许多工人转向到新的机会，这意味着，促进劳动力跨地区、跨部门、跨职业以及从农村到城市流动的政策可以减少萎缩企业和行业的工人所感受到的负面影响。拥有强大的基础技能和可迁移技能的劳动力将能够更容易地适应不断变化的技术要求，而再培训计划、职业教育和终身学习可以减轻那些缺乏在扩张行业找到工作所需技术的年长者的损失。此外，还需要强大的社会保障体系和可异地转移的福利来支持劳动力市场再分配，并保护衰落行业的工人。60He等人（2020）在中国实现快速而公正的淘汰煤炭的转型（链接）61英国在20世纪80年代逐步淘汰煤炭的实例充分说明了潜在的风险，而相比之下，荷兰在10年时间里逐步淘汰煤炭的案例则表明，经过精心规划的煤炭转型，包括对工人、工会和受影响社区的支持，以及获得的来自这几方的支持，可以相对顺利地进行，而且不会产生长期的负面影响。80中国国别气候与发展报告我们的建议•继续深化劳动力市场政策和户籍制度改革，促进劳动力流动，推进劳动力市场一体化。户籍制度仍然是迁移到直辖市和特大城市的障碍。大多数社会安全网都是碎片化的，而且福利无法异地迁移。因此，进一步的劳动力市场政策和户籍制度改革，包括统筹社会保险计划和创造可异地迁移的福利，不仅可以促进绿色低碳转型，而且可以为经济和社会带来多重效益。•制定全面、协调的劳动力市场一揽子政策，包括（i）对失业工人及其家庭的补偿和收入支持措施；（ii）积极的劳动力市场计划，如公共就业服务、培训、再培训和创业等，帮助失业工人再就业。•有针对性地为特定地区提供支持和投资，重点关注煤炭产区的经济增长、多元化和振兴。虽然改善劳动力流动性，使工人能够向经济增长领域过渡很重要，但同时也必须关注促进煤炭产区的经济，确保他们不被抛在后面。通过促进区域增长和复兴政策使这些地区的经济多元化可以发挥重要作用。投资改善煤炭产区的宜居性和自然环境可以是政策中的一部分。可以提供临时补贴和/或税收优惠，以吸引新企业，并帮助刺激在产业结构调整方面的私人投资。由于地方收入将受到经济结构调整的限制，因此，需要通过额外的政府间转移支付来调动国家财政支持，以确保基本公共服务和社会支持的可持续资金来源，包括对受岗位流失影响的工人的救助。•制定绿色技能策略和途径，使绿色技能成为绿色岗位培训和教育的主流。增加对绿色技术的投资也将带来创造就业的机会。为了满足对绿色岗位所需的绿色技能日益增长的需求，政府应重新审视其技能发展战略和系统，并与学校、培训机构、公司和工人合作，将绿色技能纳入到相关项目中，特别是技术和职业教育与培训（TVET）项目。这种调整应该在培训和再培训项目中纳入模块化和基于能力的课程/培训材料，并通过在职或在岗培训和学徒制促进劳动人口的终身学习，以学习绿色岗位所需的技能。3.6实现全球经济碳中和的对外政策中国可以在主导全球气候协调方面发挥重要作用。如果中国不脱碳，就没有任何可行的办法将全球气温升高的幅度控制在1.5摄氏度（2.7华氏度）限制以内。除对减排做出直接贡献外，像中国这样的排放大国的行动还可以通过改变对未来潜在积极气候结果的预期、以及其他国家的最优选择，从而在战略上影响其他国家的决策（专栏9）。中国在2020年9月做出的碳中和承诺证明了中国决策的战略重要性。在中国做出承诺之后，其他国家也相继做出了一系列新的承诺——净零排放承诺覆盖的全球温室气体排放的份额几乎达到了全球总量的一半（图33）。81中国国别气候与发展报告图33中国拥有影响其他国家的气候政策选择和改变全球价格的独特潜力承诺净零排放国家的温室气体排放量来源：世界银行使用NetZeroTracker数据计算的结果。这只包括世界前40个最大经济体的承诺除中国气候行动对全球协调的战略性影响之外，中国的规模也足以改变化石燃料和低碳替代品的相对价格，从而改变其他国家的减排成本。中国已经是全球120个国家的最大出口目的地。在消费方面，中国的低碳转型将改变其进口构成，其需求也将从化石燃料和碳密集型价值链转向低碳价值链。这将对化石燃料出口国产生直接的负面影响；中国是世界上最大的煤炭、石油和天然气进口国，2019年，7%、72%和42%的中国煤炭、石油和天然气供应来自进口。另一方面，全球核电、水电和可再生能源市场、以及向中国出口环保产品的出口国显然是中国气候行动的受益者。确实，根据世界综合贸易解决方案（WITS）的数据，从2000年到2020年，中国的环保产品进口每年增长15%。DellaVigna等人（2021年）估计，在2019年至2060年期间，电气化和清洁能源还将使中国对铝、铜、锂和镍的年度需求增加8%到32%。中国在绿色出口竞争力方面已经处于领先地位，扩大低碳技术的生产可以创造新的全球贸易和投资机会。2019年，中国的绿色竞争力指数排名第五，高于日本和韩国。在绿色复杂性潜力方面，中国的表现优于所有发达经济体。绿色复杂性潜力指数是用来衡量一个国家向复杂绿色技术产品多元化发展的潜力的指数。中国还是太阳能电池、风电涡轮机和电动汽车电池等关键环保产品的主要下游生产国。在太阳能价值链中，中国在上游生产中占主导地位，在全球太阳能电池板产量中的占比约为70%；另外超过50%的风电涡轮机供应商来自中国。最后，中国是电动车锂离子电池产能最大的国家，2020年年底占全球产能的70%（国家能源署，2020b）。作为一个规模庞大且不断增长的消费市场，中国的进口需求也会对气候产生重大影响。例如，有数据显示，29%至39%的与热带森林砍伐相关的碳排放是由农业大宗商品国际贸易驱动的，特别是牛肉和油菜籽的出口（Pendrill等人，2019年）。在巴西和印尼等主要生产国，过去二十年森林覆盖率下降与这些大宗商品的生产密切相关（印尼的棕榈油、纸浆和纸张；巴西的牛肉和大豆）。中国现在是世界上最大的大豆、牛肉和木材单一国家进口国，且中国进口的农产品已被证实会影响生产国砍伐森林（世界野生动物基金会，2021年）。Pendrill等人（2020年）整理的数据显示，在与中国贸易相关的森林砍伐中，有超过四分之三与巴西的大豆和牛肉产品有关。中国已采取了旨在推动（减少贸易相关森林砍伐）这一议程的措施，包括：中美两国在2021年11月共同承诺禁止进口被非法砍伐的木材；以82中国国别气候与发展报告及中国在2020年7月修订的《森林法》要求中国企业追溯其木材的合法来源。然而，严格执行《森林法》并明确《森林法》覆盖进口木材、并且加大对其他大宗商品的监管力度，可能会在阻止全球各经济体的森林砍伐和生物多样性丧失方面促成积极的变化。图34中国也可以通过其基础设施融资和出口来影响全球减排成本和气候结果a)中国在能源行业的对外投资b)环保产品出口（百万美元）环境监测由于空气污染来源和注：a)世界银行根据美国研究研究所（AEI）的投资跟踪（InvestmentTracker）数据计算。化石能源包括煤、石油和天然气投资资产。可再生能源包括水电、太阳能、风能和其他能源。b）WITS。中国也是一个主要的对外投资国，特别是在基础设施方面，并可以通过其投资组合影响全球气候变化的结果。中国向发展中国家提供的基础设施融资比其他任何国家都要多，且中国过去的对外投资一直是“褐色”多于“绿色”，但这种情况从2020年随着中国在可再生能源领域的比较优势日益增强而开始改变（图34a）。2021年10月，中国国家主席宣布，中国不再新建海外燃煤项目，紧接着，中国银行又宣布停止为新的海外煤炭开采和燃煤发电项目提供资金。这反映出中国对发展中国家新建基础设施项目（如电站、管道、公路、铁路等）是采用高碳还是低碳形式、以及由此产生的不仅是目前的还是未来几十年的碳排放轨迹有重大影响力。此外，中国还宣布将加大对其他发展中国家发展绿色低碳能源的支持力度。然而，除这些最初的近期举措外，中国还可以采取更多措施来减少其海外基础设施融资组合的碳排放。83中国国别气候与发展报告专栏7.全球气候政策行动对中国经济的潜在影响除中国对世界经济的影响外，中国贸易伙伴的减缓措施也可能对中国经济产生重大影响。例如，欧盟《绿色新政》的目标是在2030年将该地区的碳排放较1990年的水平减少55%（“FITFor55”一揽子方案）。欧盟是中国最大的出口目的地之一。作为《绿色新政》的补充，欧盟还打算增加碳边界调整机制（CBAM），即欧盟对纳入欧盟碳排放权交易体系（ETS）的特定进口产品征收碳税。为了了解全球气候行动对中国经济的潜在影响，本报告模拟了三种情景：“国家自主贡献目标情景（NDC）”：即《巴黎气候协定》签署国实施碳定价政策来兑现其国家自主贡献目标承诺（包括欧盟最初的国家自主贡献目标）；“欧盟《绿色新政》”情景：即欧盟利用碳定价将排放量减少55%；“CBAM”+欧盟《绿色新政》情景：即欧盟对纳入其ETS的所有行业的进口产品征碳税，税额与相当于欧盟碳价格与进口来源国碳价格之间的差额。按Chepeliev等人（2022年）的方法，使用全球ENVISAGECGE模型对这三个情景进行了建模。NDC情景被作为参考基准，欧盟更加雄心勃勃的减排行动的影响、以及欧盟CBAM方案的影响是相对于NDC情景这个参考路径来衡量的。到2030年，欧盟实施这些气候政策对中国的产出、贸易和实际收入的总体影响可能相对较小，但对特定行业的影响可能相当显著。到2030年，这些措施结合起来总计可能会使中国的实际收入相对于NDC情景下降约0.07%。中国实际收入的下降主要是由欧盟更加雄心勃勃的减排努力所导致的，这可能使中国的实际收入下降0.05%，而欧盟的CBAM方案可能导致中国的实际收入下降0.02%。欧盟更加严格的气候减缓措施、以及欧盟碳边界调整机制，将导致对中国生产的能源密集型产品的需求下降。中国化学品、非金属矿产品和木制品的出口都可能大幅下降，降幅在4%到8%之间。这将导致以上所列各类大宗商品的国内产量减少0.2%到0.7%。一些中国生产商可能会成为全球气候政策的受益者。更加雄心勃勃的气候减缓努力将改变全球需求的构成和贸易格局。严格的气候政策虽然会对化石燃料和能源密集型商品的需求产生负面影响，但会使全球贸易转向服务和电子产品等轻制造业产品。例如，欧盟增加可再生能源发电将导致对中国生产的太阳能电池板和风电涡轮机的需求上升，而交通行业的进一步电气化将刺激对电动汽车电池和其他零部件的需求。因此，中国的电子产品、汽车及零部件、以及其他制成品的出口可能会增加0.3%到0.8%，相当于这些行业的产出增加0.3%到0.4%。全球气候政策措施也将促进这些高价值商品融入全球价值链。据估计，欧盟的气候减缓措施、以及CBAM政策合计可使中国的电子产品、汽车及零部件、以及其他制成品的全球价值链参与率提升约0.2%我们的建议84中国国别气候与发展报告•加强旨在鼓励可持续生产模式的相关措施，减少进口在原产国非法生产的商品，特别是牛肉、大豆和木材。这些措施可以基于最近修订的《森林法》中关于木材合法性的规定，并逐步扩大到其他商品。严格执行《森林法》、并明确其适用于进口木材，可以就该等监管规定的重要性发出一个强有力的信号。中国政府还可以在双边和多边贸易协定中纳入缓解大宗商品进口对森林砍伐影响的措施。此外，国资委（SASAC）也可以要求国有企业确保其所采购商品的可持续性。•为对外投资制定更严格的规则：除煤炭外，将其他类型的对外基础设施投资也纳入管辖范围。关于标准的信息披露和指导也很重要。中国的政府部门一直在采取行动，要求企业更清楚地披露其国内投资对环境的影响；强制企业披露海外投资的环境影响和碳足迹、以及，更宽泛地说，伴随环境标准和碳足迹的指导方针，将会是一个极具价值的延伸。•协助其他发展中经济体开展低碳项目：中国可以采取措施，鼓励接受中国的基础设施资金的发展中经济体选择低碳项目。在提供技术援助时充分利用中国自身在发展可再生能源方面的经验可以帮助其他国家开辟一条可行的低碳道路，并深化低碳技术市场。•在中国国内进行能源和融资政策改革：如上文所述，中国国内能源市场的改革可以提高中国占主导地位的国有能源公司（以及新公司）的积极性，使其在海外基础设施投资中更重视低碳努力。国内融资改革可以释放成本较低的资本投向国内和国外，并激励专门用于低碳行动的借贷行为。85中国国别气候与发展报告©junrong/Shutterstock4.气候适应的政策路径86中国国别气候与发展报告4.气候适应的政策路径4.1气候风险与脆弱性鉴于中国在全球排放中的突出地位，上一章对中国的减缓气候变化政策选择进行了一些详细分析，但也需对中国的气候适应需求给予关注。即使采取强有力的减缓措施，气候风险仍将存在，部分原因是全球应对气候变化的结果将取决于其他国家的行动。幸运的是，多个领域的减缓和适应行动具有协同效应，这些领域包括：城市规划、农业和土地管理措施、绿色金融的发展、NbS和建立碳抵销市场、以及建设更有韧性的社会保护体系等。本章强调了政府应优先采取的行动。中国已经在经历气候变化导致的气温上升。1951—2020年，中国的气温每10年上升0.26℃，显著高于全球平均水平（中国气象局，2021年）。过去20年是自20世纪初以来最热的年份，在1900年以来最热的10个年份中，有9个出现在2000年以后（中国气象局，2021年）。根据中国气象局（CMA）计算，2021年的平均气温为10.53℃，是1961年以来的最高纪录，比正常情况下温度高1℃左右。（中国气象局新闻稿，2022年1月6日）。2021年，许多城市的平均气温和最高气温都打破了纪录，而中国各地的平均高温天数为1961年以来第二高（中国气象局新闻稿，2022年1月6日）。极端天气事件更广发、强发和频发。从1961年到2020年，年均降水量也在增加，增速为5.1毫米/十年，同时区域差异显著（中国气象局，2021年）。在同一时期，极端降水事件也不断增加。上个世纪90年代中期以来，极端高温事件显著增加，而90年代后期以来登陆中国的台风平均强度也有所增强（中国气象局，2021年）。2021年，多个气候事件都打破了历史记录，包括最高平均气温、最大降雨量（2021年河南省郑州市发生特大洪涝灾害）和最长台风陆地滞留时间（中国气象局新闻稿，2022年1月6日）。预计气候变化将带来更显著的风险。预计到本世纪末，地面平均气温将上升0.6℃到8.7℃左右（世界银行气候变化知识门户网站62）。预计未来几十年的年总降水量都将增加。从2011至2100年，降水量增速预计约为0.6%-1.6%每10年，高于全球平均水平（中国生态环境部，2018年）。研究还预测，中国沿海海平面可能会比1986—2005年上涨52-109厘米（Arnell等人，2018年）。中国经济发达的城市都位于沿海地区，其中许多城市在2050年之前就可能已经要面临气候变化的全面影响，因此迫切需要保护自己免受海平面上升、以及日益严重洪水、风暴和台风的威胁（图35）。到2050年，上海预计将有超过3500平方公里居住区面积面临洪水风险，这几乎是全市的居住区面积。其他沿海城市和长江沿岸城市（如南京和武汉）的情况几乎是相同的，它们都将承受海平面上升的后果。62https://climateknowledgeportal.worldbank.org/country/china/climate-data-projections.87中国国别气候与发展报告图35考虑到预计海平面上升的中位数，每年有10%的可能性被洪水淹没的住区面积（平方公里）注：本分析中的气候预测直接来自世界银行气候变化知识门户网站（CCKP），该网站使用第六次国际耦合模式比较计划（CMIP6）从而得出的多模型集合的中值来计算一系列的气候指标。来源：城市韧性计划团队（世界银行）。气候模式的变化将影响21世纪的中国生态系统。春季物候会提前，秋季物候会推迟，并影响植物生长。中国湿地的分布和覆盖范围将发生变化，到2100年，低排放和高排放情景下的湿地面积将分别减少60%和86%，湿地的碳封存、保护水源和作为野生动物栖息地等重要功能将受到影响（中国生态环境部，2015年；2018年）。森林树种的组成和结构将发生变化，适宜现有普遍树种、珍稀树种和濒树物种的造林面积将减少9%以上（中国生态环境部，2015年）。气候模型预测，到2050年，森林火灾发生概率将增加约80%-99%，烧毁面积将增加约1700平方公里/年（欧洲-地中海气候变化中心，2021年）。此外，在未来气候变化情景下，森林火灾季的时间将显著延长，从而会增加防火和管理成本。极端天气事件，如热浪、洪水和干旱将更频发和强发。根据世界银行（2021年）的数据，如果目前的气候趋势持续下去，到21世纪末，每年发生热浪的概率中值将从目前的2%上升到5-22%。据预测，随着极端降水事件更加频繁和强烈，气候变化将增加中国河道发生洪水（外洪）风险，包括骤发洪水风险。比如，到本世纪中叶，在中国西部部分区域发生50年一遇的极端降水事件的概率也许会增加3至4倍（Woetzel等人，2020年）。总体而言，各种气候模型的平均估计表明，中国的洪水风险（发生风险）到2030年将增加约10%，到2100年将增加20%（亚洲开发银行，2015年），这将对人类生命、财产和基础设施造成损害。由于气候变化，预计到本世纪中叶，中国大部分地区将经历更严重、更频繁、更持久的干旱。根据第三次《气候变化国家评估报告》（2015年），在不同情景下，中国主要流域的径流量将下降约2%-11%。4.2中国现有适应政策的背景中国的适应政策框架遵循“顶层设计-国家战略-部门和地方行动”的层级体系（Peng等人，2015年）。国务院发布的《国家适应气候变化战略》（2014—2020）对适应气候变化的顶层设计提供了指引，提出的目标是“大幅提高国家适应气候变化能力”。2013年发布的《国家适应气候变化战略》提出了适应气候变化的总体政策要求，以及基础设施、农业、水资源管理、海洋和海岸带管理、人类88中国国别气候与发展报告健康、旅游和其他行业等重点领域的优先任务。各行业的中央主管部门制定行业战略和技术指南，地方政府及其下属的技术部门发布地方政府气候适应工作方案。2022年6月，中国通过了《国家适应气候变化战略2035》。预计中国将发布一项单独的实施计划来作为该战略的补充。部门层面也制定了战略和方案，并在提高城市基础设施韧性方面取得了进展。所有关键部委都制定了各自的部门适应气候变化战略和方案，或将适应气候变化的相关要求纳入各部门的常规计划中。例如，随着时间的推移，城市基础设施的适应气候变化的能力已有改善（Fu等人，2021年）。国家发改委，住房和城乡建设部以及其他职能部委在2016年发布《城市适应气候变化行动方案》，明确了城市适应的主要行动领域，并提出选择有气候代表性的城市地区开展气候适应型城市试点。中国气象局作为中国气候科学的主导部门，已经制定了关于持续评估和监测气候变化影响的工作计划。2007—2016年间，中国共发布了184项与气候相关的政策文件（法律、政策、战略、行动计划和白皮书），其中很多政策文件都包含了适应气候的条款（Zhang等人，2018年）。4.3适应与建立韧性的政策路径尽管中国在制定国家政策框架方面取得了进展，但仍有机会在国家和部门层面改善适应气候方面的工作。中国的适应政策差距是根据Hallegatte等人2020年提出的框架进行分析的，该框架提出了六项原则:（1）基础：快速、强劲和具有包容性的发展；（2）优先领域1：协助人民和公司适应气候；（3）优先领域2：调整土地利用计划和保护重要的公共资产和服务；（4）优先领域3：帮助公司和人民管理剩余风险和自然灾害；（5）优先领域4：管理金融和宏观财政问题:（6）应用：确定优先次序、执行和监督进展情况。通过量化指标，图36显示，与其他金砖国家相比，中国在基础和优先领域1和4方面表现得相对较好。但中国在优先领域3（帮助公司和人们管理剩余风险）方面表现相对较差。使用定量和定性分析措施（后者基于专家访谈）可以发现在适应原则的应用方面存在关键差距（图37）。这些问题包括：缺乏对地方决策者的指导和向其提供信息、资源调动和监测不足、缺乏机构间协调、以及缺乏对农业和水资源等高度脆弱部门给予的具体指导。4.3.1促进人民、公司和地方政府的适应能力中国的气候适应政策的格局需要进一步加强。可以提高各个机构和各级政府之间的协调合作，为私营部门提供更完善的信息和激励措施，使其为应对气候变暖的影响做准备或投保。风险评估报告由不同的机构以分散的方式编制，影响了家庭、企业和地方政府做出有效决策的能力（Fu等人，2021年）。此外，只有不到10%的气候适应政策是由多部门共同制定和发布的，这表明各部门的做法也是碎片化的（Zhang等人，2018年）。2018年，生态环境部接替国家发展和改革委员会，成为应对气候变化的领导机构。同样，在地方层面，生态和环境局在指导或监督地方一级的气候行动方面能力有限，因为它们与向其他相关部委报告的机构处于同一层级。由生态环境部牵头完成的定期报告流程依赖于各部门的自我报告，缺乏连贯的评估标准框架。一个跨部门的气候适应特别工作组可为加强合作提供必要的平台。在减缓气候变化方面也存在着碎片化和政策协调的问题，例如在城市规划或制定NbS方面。设立一个跨部门工作组的目的可以是全面监管这两个政策领域。89中国国别气候与发展报告国家的指导性政策没有提供连贯的效果评估框架，地方政府缺乏气候适应的量化目标和监测系统（Zhang等人，2018年）。这导致地方政府在实际政策执行中忽略了气候适应这一点（Peng等人，2015年）。同样，城市基础设施适应工作尚未为应对日益增加的气候灾害风险提供足够的保护（Fu等人，2021年）。2021年7月的河南洪灾暴露出当地对极端气候事件潜在破坏性影响的认识不足，以及生命线基础设施无法抵御严重冲击（国务院，2022年）。需要一个更加精简及连贯的监测和报告框架来监测气候适应方面的进展。适应政策严重依赖于政府监管手段和公共财政，而对私营部门主导的适应工作几乎没有提供激励（Zheng和Lin，2021年）。预计中国每年的气候适应项目资金需求为0.25万亿美元（Chai等人，2019）。这意味着每年有1,270亿美元的资金缺口，凸显了拓宽融资渠道的必要性，如政府与民间混合融资、韧性债券和碳交易机制，以便奖励绿色解决方案、并促进基于生态系统的气候适应（Ding等人，2021年）。尽管经过多年探索和建立，巨灾保险仍有改进的空间，特别是在基本的巨灾风险模型方面。我们的建议：•加强机构间合作，提升家庭、公司和地方政府获取脆弱性数据的能力。第一步是更广泛地向政府和非政府主体开放关于气候脆弱性的现有数据库。没有这些信息，规划过程可能会被误导，许可的发放可能会被严重拖延，而私营部门的决策也不会考虑气候风险。除了数据共享之外，建立一个跨部门工作组或适应气候变化领导小组可以提高对这一问题的重视程度，并促进各机构之间的协调。•提高地方政府应对内涝和滑坡灾害的能力。对中国居住区的气候预测显示，未来几十年极端降水情况可能会更加严重。这一令人担忧的趋势可能会在不同的地点产生不同的影响：在城市中心，内涝灾害的加剧可能扩大局部洪涝的范围，造成更多的破坏；在周边地区，特别是杭州和成都等城市的图36金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）的适应原则（定量分析）图37中国的适应原则评分（定量和定性分析）来源：世界银行职员，以定性指标和专家访谈为基础，并根据Hallegatte等人2020年提出的适应原则框架绘制。90中国国别气候与发展报告周边，山区社区可能面临更大的滑坡概率。总的来说，地方政府仍然缺乏能力和知识来克服应对灾害方面的挑战和动员当地居民抗灾。因此，要将这些想法变为现实，就必须将能力建设纳入更广泛的气候适应框架，以实现知识的制度化和参与式治理。此外，城市各区的政府可以从城市与农村地区之间的相互学习和合作中受益，共同应对极端降水的挑战。•制定适应效果评估框架。鉴于气候适应执行方面的严重不足，需要更好的工具来评估地方一级利益相关方的行动，并作出适当调整。如果目标易于衡量并有约束力，则中国的目标设定和干部考核体系将产生强有力的激励作用。然而，改进适应管理的基本要素往往缺失，如核算与气候相关生命周期资产成本的资产管理系统。此外，考虑到地方官员面临的相互竞争的需求，目标可能需要与财政工具相结合，例如有针对性的政府间转移，以鼓励在公共投资计划中更多地关注气候适应问题。如果政府与民间资本合作的结构从专注于低成本公共基础设施向全生命周期运营成本最小化转变，可以撬动私营部门的知识和能力，进一步提升气候适应管理。•开发新的金融工具，吸引民间资金参与适应气候投资。随着灾害风险数据的普及，私营保险市场可以制定适当的激励措施，并在为减轻风险而调动资金的过程中提供帮助。如果家庭和企业因为负担能力受限而无法购买足够保险，财政支持可以支持保险合同的经济可行性；在道德风险是关键隐患的情况下，可以强制要求投保。政府还可以通过发行灾害风险管理债券来防范自身的财政风险，从而加强对自身降低风险的激励。4.3.2将气候适应与土地和水资源利用计划相结合气候变化带来的物理风险将影响中国的农业生产潜力。除非调整生产方式以适应气候变化，否则农作物产量和可用耕地面积的变化将影响农业产量，并导致风险上升。随着极端事件的加剧，在中国不同地区观察到的农业洪涝变化可能会影响耕作系统和农作物种植面积（Zhang等人，2016年）。在中国北方，气温的上升和不同的降水模式将使耕作边界进一步向北移动，从而增加适宜耕作土地的面积。然而，农作物产量可能会受到负面影响，病虫害发病率也可能会增加（中国生态环境部，2015年）。气候模型预测的严重干旱的频繁发生将进一步增加该地区农业的脆弱性（中国生态环境部，2015年；Zhang等人，2015年）。频发和强发的高温热浪事件不仅会影响农业生产，还会威胁人类健康，降低劳动生产率。华中地区省份户外工作者可能会受到巨大的负面影响，到2060年，这种负面影响的程度可能会使其生产率降低2%至15%（Liu等人，2021年）。水资源已经受到气候多变性的影响，气候变化将严重影响中国的水系。基于1971—2010年多模型数据集对中国进行的定量评估表明，气候的多变性主导了80%以上河段的径流变化，而人类的直接影响主导了中国北方水系的变化（Liu等人，2019年）。根据全球气候变化和社会经济情景（Satoh等人，2017年），对亚洲未来水的供应与需求的评估发现，在2010年至2050年期间，灌溉、工业和家庭等部门的水需求将增加30%-40%。水资源的压力可能会变得更加明显。到21世纪中叶，气候变化将加剧中国大型水系和跨境流域面临的严重的水资源短缺的压力。长江三角洲和珠江三角洲将面临海平面上升的巨大风险，预计海平面可能会较在1986—2005年期间的水平上升高达80厘米（Arnell等人，2018年）。91中国国别气候与发展报告我们的建议•制定指导和计划投资，促进农业领域基于科学的适应措施。农业和水资源管理部门尚未就气候行动和适应对策制定专门的指引。在空间规划试点方案中定义的三类空间（农业、城镇和生态）中，农业功能空间尚未形成总体适应政策框架（Fu等人，2020年）。农业领域适应的重点是推进节水和高标准农田——但此举主要是为了提高产量，而不是气候适应。需要在科学的气候研究基础上，结合现有的适应技术来规划作物种植布局和结构，改善农业生产条件（Zhou等人，2016年）。值得注意的是，在改善农业耕作方法以减少化肥过度使用的方面进行投资，不仅能显著减缓气候变化，而且还可以通过减少水体富营养化来增加生态系统的淡水供应，在可用水资源不稳定的情况下提升气候适应能力。•对积极主动型水资源相关风险管理进行投入。中国的水资源管理主要通过升级基础设施和节水来应对当前的洪涝和干旱风险。其重点往往是提高效率，而不是适应气候变化的影响。缺水是中国北方城市常见的问题。尽管有大规模的南水北调工程来支撑城市供水，但不断扩大的沙漠和不断萎缩的含水层仍然严重威胁着水安全。然而，即使在中国南方，水供应也越来越紧张。广州和深圳所在的广东省最近在2021年12月经历了一场干旱，原因是处于历史最低水平的降雨量和咸潮入侵。目前，中国人均水资源量只有2,100立方米，仅为全球平均水平的三分之一。由于气候变化给天气模式带来了更多的不可预测性，在不久的将来，中国某些地区的很有可能出现更严重的干旱——这取决于排放和社会经济发展情况。《国家节水行动方案》（2019年）是指导国家节水行动的一项关键战略，但该行动计划没有提及气候或气候适应。为了确保从家庭至城市、从农民至工业企业的所有用水户获得更大的韧性，需要将最新的气候科学纳入综合气候和水文模型，以了解可利用水资源的空间和时间模式。这种基于科学的分析应反映在国家用水效率目标、取水和行业规范（如生态流量要求）中。这不仅需要水利部和省级水利厅的努力，而且还需要经济规划、农业发展、工业和生态系统管理等职能机构的合作。在公共部门，积极主动型水资源相关风险管理有助于政府使基础设施多样化，从而可以最优化地利用雨水和城市水道、防洪、地下水补给和再生水利用。私营部门还应了解自身对水资源的影响和风险，并参与水资源管理——重点关注对流域健康的可衡量影响。•强化基于自然的解决方案（NbS）在气候适应方面的作用。目前，NbS政策应用于6个不同的生态系统类型，这6个类型隶属于4个不同职能机构的管辖范围63（Yan等，2021年）。由于过去的经验和现有的专业知识，自然生态系统（森林、草地、湿地）管理部门的政策工具最为先进，而农业和城市生态系统的政策框架则较为薄弱。由于NbS归不同部委管辖，且这些部委对其在气候适应方面的角色缺乏共识，也缺乏有效的协调和沟通，因此，中国缺乏一个系统性的全国性政策框架将NbS纳入现有的决策过程。特别是，牵头负责政府应对气候变化的关键部委（生态环境部）尚未充分认识到NbS在应对气候变化中的作用。636个生态系统及对应的主管部门是森林、草地、湿地（国家林业和草原局）、农田（农业农村部）、海洋（自然资源部）和城市（住房和城乡建设部）。92中国国别气候与发展报告4.3.3保护重要公共资产与服务，特别是城市地区的公共资产与服务随着城市在面临气候风险的地区更加快速的扩张，气候变化还威胁到中国的城市空间。中国快速的城镇化往往意味着城市正在向危险的外洪内涝区扩张。中国的城市将面临海岸洪水的较高风险，而海岸侵蚀将对土地、海滩、码头、护岸大坝和防护林造成破坏。根据英国《金融时报》（Bernard和Shepherd，2021年）的估计，在高排放情景下，到本世纪末，上海、广州及其周边地区每年面临风险的GDP（按2019年平价购买力计算）可能分别超过1.6万亿美元和2,910亿美元。在东亚和太平洋地区，危险的城市增长速度超过安全的增长速度，高风险住区的扩张速度比安全住区的扩张速度快60%。中国的趋势是一个关键的驱动因素：在1985年至2015年期间，中国的城镇建成地区增加了165%，洪水灾害最高风险地区的住区增加了223%（占全世界新增高风险住区的46%）。为本报告而开展的分析显示，大型城市地区（如深圳、杭州、广州、上海和天津）面临风险的住区在1985—2015年期间增加了500%以上，加剧了本已严重的外洪灾害风险（见图38）。图38面临洪水灾害风险的住区的增长率（1985—2015年）a)外洪灾害风险b)内涝灾害风险来源：城市韧性计划团队（世界银行）。此外，海平面上升和风暴潮对中国城市构成了严重而紧迫的威胁。气候中心（ClimateCentral）估计，到2100年，4,300万中国人口的住房可能会低于高潮水位水平，大多数情况下，上述情况可能会提前出现在2050年，许多这类住房目前位于人口密集、地势低洼的沿海城市。这些影响的规模是巨大的，但地方政府往往缺乏专门知识和动力来解决这个紧迫的问题。尽管国家政府已于2016年公布了《城市适应气候变化行动方案》，但这些政策和举措尚未完全落实到城市层面。当下一次海岸洪水不可避免地发生时，迫在眉睫的威胁和缺乏适应行动之间的错位可能会导致灾难性的后果。93中国国别气候与发展报告我们的建议•采用灰色和绿色基础设施解决方案相结合的方式，管理城市、住区和关键基础设施的洪水及干旱风险。第3.4.4节认为，诸如容积率和土地使用条例等防止城市无序扩张和促进紧凑开发的监管措施会影响开发密度。这将有助于减少向高风险地区的扩张。然而，剩余风险仍不可避免。南亚、东亚和中亚的大多数城市适应气候方面在本质上是被动的（Dulal，2019年，Singh等人，2021年），这就引发了对以下问题的质疑：如是否做好准备、适应能力的积极主动型建设，以及当前的行动是否会将某些城市/部门锁定在不适应的路径上。适应方案可包括典型的基础设施措施（如建设防洪措施和海堤，以及具有气候韧性的高速公路和电力基础设施），到通过分区规划来扩大可持续性土地利用规划，制定工程建设标准，采用基于自然的解决方案等措施（如保护城市绿地、提高地表渗透性、沿海城市红树林恢复等）（Brink等人，2016；Fink，2016年；Yu等人，2018年）。水利基础设施的建设还需要详细了解基础设施的潜在脆弱性，包括它们的确切位置、所提供服务的受益人群、以及它们现有的防洪标准。64•针对海平面上升和风暴潮制定本土化适应策略。幸运的是，中国的城市已经采取了一些适应措施。例如，上海已经被数百公里可以抵御海水入侵的海堤包围，但随着气候变化、极端降水的加剧、以及发生复合灾害的可能性，目前的防洪措施可能远远不够，而且成本过高。此外，其他沿海城市可能无法享受到与上海同等水平的保护和资源。因此，有效的、大规模的适应措施，如早期预警系统、沿海红树林和排水系统改造，变得尤为重要。此外，为使社区最大程度地从中受益，市政府应让本地居民参与实施过程，这样不仅可以提高他们对灾害风险的认识，还可以动员社区资源用于灾害预防和响应。4.3.4帮助经济低收入人群管理剩余风险和自然灾害未来几十年，食品价格冲击和气候变化引起的农业生产冲击将是中国的经济低收入群体面临的主要挑战。气候变化对经济低收入人群的影响将因他们的居住地、就业的行业、和收入来源不同而大不相同（Hallegatte、Przyluski和Vogt‐Schilb，2011年）。虽然全国各地的农业气候区域和气候风险差别很大，但由于经济收入较低家庭集中在高度依赖农业收入的农村地区，因此他们对农业产量变化和消费价格上涨非常敏感。65鉴于农产品价格对经济收入较低家庭购买力和实际收入的影响，农产品价格的变化对城市地区经济收入较低群体也至关重要。64一项针对中国污水处理厂（WWTP）的案例研究（其目标是了解这一项重要的水务基础设施在河流洪水和地震方面面临的风险水平（Hu等人，2019年）结果表明，气候变化将显著增加中国污水处理厂遭受洪水的风险，即使在短期内，也会对用户产生巨大的潜在影响。在温和的气候变化的情景下，如果发生一个30年一遇的事件，到2035年，向1.76亿人提供服务、占比达35%的污水处理厂（1,346个污水处理厂中的472个）将面临非常高的洪水风险。65然而，引人注目的是，在整个收入分布中，各种支出类别的支出分布仍然相当稳定。家庭平均将总支出的37%用于食品，另外25%用于教育、医药、健身、保险、娱乐和通信等服务。94中国国别气候与发展报告图39处于收入最低的10%的家庭高度依赖政府的转移支付和劳动收入，特别是来自农业行业的劳动收入a)家庭收入来源b)各行业对劳动收入的贡献来源：世界银行利用Hallegatte等人（2017年）的Shockwaves为中国建模。图40经济收入较低家庭的福利对食品价格的影响特别敏感家庭总支出对食品支出冲击的敏感性（家庭食品支出每增加1%时家庭总支出的变化（%））来源：世界银行职员估计。为准备本报告进行的分析评估了家庭福利面对假想的气候变化影响冲击的敏感性。家庭收入来源被划分为5个相互独立，完全穷尽的组：劳动收入、金融收入、财产性收入、公共转移支付和私人转移支付。在逐次迭代中，分析的方法为每个收入通道产生随机和独立的扰动。此外，为了代表食品价格的冲击，本次分析包括了对食品支出的冲击。虽然这些抽象的冲击不能直接代表气候变化，但它们是研究气候风险不同传播渠道的工具。家庭支出对这些收入和支出冲击的敏感性被用作对福利影响的指标。虽然本报告没有研究按性别区分的影响，但气候冲击和气候灾害也可能对性别平等产生负面影响。66当涉及到脆弱性和适应性时，性别上的差异在中国也很明显。对中国31个主要城市的抽样调查66使用1981年至2010年期间100多个低收入和中等收入国家的面板数据序列，Eastin(2018年）发现长期平均温度的偏离和与气候有关的灾害发生率的增加与妇女的经济和社会权利的下降有关。Rao等人（2019年）强调，适应政策需要超越仅仅计算95中国国别气候与发展报告显示，高温热浪往往会增加女性、老年人和低学历者的死亡率（Yang等人，2019;Yang等人，2013）。实证分析还指出了男户主家庭和女户主家庭应对气候变化方式的差异。男户主家庭更有可能采用新的节水技术，增加对灌溉基础设施的投资（Jin等人，2015）。气候变化对劳动生产率的影响可能会在对中国人口的总体福利影响中占主导地位。模型分析结果表明，劳动生产率冲击导致劳动收入每减少1%，家庭支出将平均减少约0.4%。如上所述，气候变化对劳动生产率的影响可能高达15%（Y.Liu，Z.Zhang等人，2021年），在不采取适应措施的情况下，可能会导致家庭支出减少6%。低收入家庭主面临的影响主要来自食品价格变化，特别是在城市地区。虽然气候变化对劳动生产率的影响可能对GDP总量影响最大，但农业价格冲击对经济低收入人群社会福利的影响更大。模型分析结果表明，在农业生产率和消费替代不变的情况下，食品价格每上涨1%会导致收入最低的20%的家庭总支出平均减少0.45%。经济收入较低人口的食品上的支出占收入的比例较高，这使他们更容易受到食品价格上涨或价格波动的影响。城市地区经济收入较低家庭对食品支出冲击的敏感性比普通城市家庭高46%（图40）。在农村地区，经济低收入家庭的脆弱性比普通家庭高31%。建模估计结果显示，城市地区经济收入较低家庭对食品支出冲击的敏感性比农村低收入家庭高13%。这是因为他们的食品消费支出占总支出的比例更大。气候变化对福利影响的类型和程度的严重性有很大的区域差异。在沿海和中部地区，低收入的20%人口对食品价格冲击的敏感程度比这些地区人口的平均敏感程度高约40%，而西部地区低收入的20%人口对食品价格冲击的敏感程度比西部地区人口平均敏感性高约30%。西部地区食品支出的总体占比较低，这就是出现以上差异的部分原因。相较于其他地区，西部地区的低收入人口更容易受到因气候变化而降低的劳动生产率的影响。这一定程度上是由于西部地区的农业行业对户外劳动力的依赖性更大。我们的建议•改善社会转移支付的针对性来应对气候脆弱性。气候影响，特别是由气候引起的灾害，日益成为影响中国的部分人群收入较低的直接原因（Liu，2019年）。气候脆弱地区、生态敏感地区和贫困农村地区之间高度重叠（乐施会，2015）。农村低收入家庭直接面对气候影响的风险（尤其是灾害），且对其敏感，他们适应气候能力也较低（Zhang等人，2019年）。此外，低收入人口从政府资助的项目中受益的能力可能会受到阻碍（Zhang，2014年）。政府的直接补贴可能会与低收入群体（在受气候影响地区）的主要需求不匹配。在规划层面，支持项目应考虑气候因素以及其对不同社会经济群体的不均衡影响。改善低收入社区气候适应能力的针对性措施应包括通过培训当地机构和合作社来提高当地社会适应能力（Zhang和Ai,2018年），以及改善获取气候保险、小额贷款、教育和培训的机会（Zhou和Sun，2016年）。受气候变化影响的男性和女性人数，还需要更详细地解开权力结构关系，分析决策中的包容和排斥模式，以及对各阶层赋予平等机会和权力相关的根深蒂固的文化信仰。96中国国别气候与发展报告©konggaStudio/Shutterstock5.从分析到行动97中国国别气候与发展报告5.从分析到行动本CCDR报告提出并试图回答的问题是：中国如何才能在气候和国家发展两方面都尽可能取得最佳结果。本报告指明了中国可以同时实现气候和发展目标的方式。表7概述了短期优先事项，并详细说明了它们缘何重要、以及应该如何实施。这些措施结合了整体经济范围内的改革和关键排放行业的具体改革。这些措施的顺序是首先采取那些积极政策，摘取“低垂的果实”——例如，在电力部门采用低成本的可再生能源技术。因此，有些措施，如快速增加可再生能源发电，有助于迅速减少排放；另外一些措施，如完善碳排放权交易体系或低碳研发投资，可能不会立即产生巨大收益，但从长远来看可为深度脱碳奠定基础。这些措施共同构成了中国在未来五年内可以最先采取的关键步骤。鉴于这些政策及其影响均具有不确定性，因此必须对它们保持监测并适时加以调整。表7短期（未来5年）优先政策理由政策方案1.确定碳达峰路径，向企业发出明确信号中国已经做出了减排长期承诺，但短期减排目标仍不清晰。•通过设定未来10年的基于质量的年度排放上限，提供明确的前瞻性指导，同时为企业、省、市制定统一的碳核算框架。2.加快能源供应（电力和供热）脱碳该部门对煤炭依赖度高，在总排放中占的份额最大。绿色能源技术日益增多且可负担性提高。下游行业（交通、工业）的电气化需求上升。•到2030年，在200吉瓦额外储能和更灵活的电网支持下，将风电、太阳能发电总装机容量提高到1200–1700吉瓦。•在电力系统规划、可靠性法规和可变可再生能源（VRE）发电预测和调度方面采用国际最佳实践，以逐步减少煤炭使用。•加快电力市场改革，包括电价改革、辅助服务和容量市场发展以及省际电力交易。•推广需求管理，包括能效措施、分布式可再生能源和需求响应计划在内。3.推动关键能源需求部门（工业和交通）脱碳交通和工业部门的排放量日益增加，在转向清洁能源方面有较大潜力，包括电气化、能效改善和需求管理等。•采取有助于经济再平衡的宏观经济政策，从由工业和投资驱动经济增长转向由服务和消费驱动。•为水泥和钢铁行业制定明确和有雄心的减排目标及技术标准。•加快私家车和商用车的电气化，不能仅聚焦在公交巴士上；对电动车提供税收优惠以实现价格平等，并提供非货币激励和充足的充电基础设施（与低碳能源转型实现电力供应脱碳相结合）。•通过关于车辆定价、法规以及燃料标准等方面的措施，激励交通行业提高燃油效率和运营效率。•通过多模式整合和价格激励，推动向公交客运和低碳货运模式（铁路和水运）转变。98中国国别气候与发展报告理由政策方案4.加强农村和城市的气候韧性与气候变化适应可以通过土地利用部门来提高气候韧性，而且这可以产生净碳汇，抵销其他部门难以减少的碳排放。•制定农业气候适应政策框架，扩大使用基于自然的解决方案（NbS），利用科学和气象信息指导用水和水资源规划。•通过加快林业部门改革、调整生态补偿方法和利用碳抵销市场，提高NbS投资的盈利。•调整政府对农业的支持，以促进低碳型土地利用和农业废弃物再利用。•加强关于城市土地利用和空间规划的政策框架，防止城市无序扩张。•在建筑行业强化节能减排标准并提供相关财政激励。•加强机构间协作，向家庭、企业和地方政府提供气候脆弱性数据，并制定关于气候适应措施有效性的评估框架。5.允许市场调节和创新制定整体经济层面的气候政策，对内化碳排放的负外部性和创新的正外部性是非常必要的。•扩大使用碳定价机制，包括碳排放权交易体系，重点是：(i)建立市场基础设施，(ii)统一绩效基准，以及(iii)引入排放配额拍卖制度，作为逐步向有效的“限额与交易”制度（设定绝对排放上限）过渡的基础。•加强国有与非国有企业之间的竞争，让市场力量驱动资本和研发资源的配置。•修改非关税壁垒，消除对高碳产品贸易的激励。•改革对低碳技术的研发支持体系，从注重研究和专利的数量转向注重质量。•充分发挥金融部门在低碳转型中的作用，包括建立企业排放核算体系，强制要求披露与气候相关的财务信息，利用混合融资支持创新等。6.降低低碳转型的社会成本，帮助劳动者适应低碳经济低碳转型将对分配产生影响。家庭也会因为能源价格上升和劳动力市场的变化受到影响。•通过户籍制度改革和积极的劳动力市场项目，提高劳动力流动性。•向失业集中的社区提供有针对性的援助。•重新审视政府的技能发展战略体系，与学校、培训机构、雇主和工人合作，将绿色技能纳入相关计划。7.加快中国对外投资的低碳转型由于中国是低收入经济体最大的基础设施融资来源，采用气候友好型投资实践将扩大中国对全球气候事业的影响力。•鼓励中国的贷款机构采用清洁融资原则（“赤道原则”）——包括国家开发银行和中国进出口银行等政策性银行，逐步退出对煤炭和其他碳密集型基础设施的融资。99中国国别气候与发展报告实现脱碳和气候韧性的政策在影响和紧迫性方面有所不同。对每个优先事项的评估都是在三个维度内进行的：i）气候影响，ii）发展的协同效益，iii）避免碳锁定的能力（图41）。“影响”被定义为对减少温室气体排放做出重大贡献的能力，而“紧迫性”被定义为避免将国家锁定在高碳/不当的适应路径的能力。许多投资可能具有长期影响，而且很难逆转。如图42所示，它代表了气候影响力和避免碳锁定能力这两个维度上的政策选项。图中显示了尽早明确碳达峰路径（#1）、明确钢铁行业目标（#7）、促进太阳能和风能发电装机容量投资、以及逐步减少煤炭使用（#2）的重要性。这些措施都能在气候减缓方面发挥巨大的影响，并有助于减少对高碳基础设施的投资锁定。避免被锁定在不可持续模式的关键是通过更好的土地利用和城市规划来减少城市的无序扩张（#11）。对较大气候影响的关键是通过ETS扩大碳定价（#16）的范围，以及为了实现韧性最大化，需要制定农业适应政策框架，并通过基于自然的解决方案加强水资源方面的适应（#26）。图41建议的优先排序方法避免碳锁定：当行动时影响预计的气候与发展结果高333高中222中低111低至中等气候发展注：按1-3的得分进行评级。一系列的补充措施可以减少调整成本，并使发展的协同效益最大化。图42(b)和(c)分别显示了政策行动在发展协同效益、气候影响和避免碳锁定方面的排名。制定农业适应政策框架，增加基于自然的解决方案的使用，将科学和气象信息作为用水和水资源规划的依据（#26）似乎是首要任务。加快脱碳的行动也可以产生发展协同效益。地方政府为低碳发展而优先考虑社区重建和改造的努力也是优先事项，尤其是在减少污染、改善宜居性和城市生态系统恢复方面潜力较大的地区（#12）。通过加强国有企业和非国有企业之间的竞争来促进私营部门的投资和创新，让市场力量来驱动资本和研发资源的配置（#17）可以产生既有利于增长又有利于减少排放的效率提升。100中国国别气候与发展报告图42确定政策行动的优先次序，最大限度地扩大气候和发展成果注：短期行动的评估使用三个维度或过滤器：气候影响、发展协同效益和避免碳锁定。每个维度都根据“低/中/高”等级进行评估。三个图的三个维度展示方式是，横向和纵向展示两个维度，第三个维度由气泡的大小表示。优先选项显示在每个图表的右上方角。图例：1.确定碳达峰的轨迹；2.增加太阳能和风能发电装机容量；3.加快电力市场改革；4.推广能源需求管理措施；5.鼓励建筑行业采用清洁供暖方式；6.提高政策的可预测性和扩大企业的融资渠道；7.制定钢铁行业目标；8.加快私人交通电气化；9.车辆及燃料标准；10.公共交通模式整合与定价激励；11.减少城市无序扩张和规划；12.社区重建和低碳发展改造；13.建筑行业节能减排；14.支持气候智能型农业和废物再利用；15.提高基于自然的解决方案的盈利能力；16.扩大碳定价的范围；17.加强国有企业与非国有企业之间的竞争；18.取消对高碳产品贸易的激励；19.研究和专利由重数量向重质量的转变；20.推动与气候相关的金融行业改革；21.户籍制度改革和积极的劳动力市场项目；22.对失业人口集中的社区提供有针对性的救助；23.重新审视专业技能发展策略；24.加强家庭、企业和地方政府获取气候风险数据的能力；25.制定适应效果评估框架；26.农业、用水与水资源、以及基于自然的解决方案的适应政策框架；27.加强对当地社区的培训和提高其意识性；28.对外投资的绿色融资原则。来源：世界银行职员估计。101中国国别气候与发展报告缩略语ADB亚洲开发银行ADS加速脱碳情景AMAC中国证券投资基金业协会BAU基准情景CAIT气候分析指标工具CCDR《国别气候与发展报告》CCER中国核证自愿减排量CCS碳捕获和存储CEADs中国碳核算数据库CFCC中国森林认证管理委员会CGE可计算一般均衡模型CHPs地区联合供热公司CSRC中国证券监督管理委员会EPS强化政策情景ETS碳排放权交易体系EU欧盟EVs电动汽车FAO联合国粮食及农业组织FDI外国直接投资FLW粮食损失和浪费GDP国内生产总值GEC绿色电力证书GHG全球温室气体ICEVs内燃机汽车ICT信息和通信技术IEA国际能源署IMF国际货币基金组织MANAGE缓解适应和新技术应用一般均衡模型MEE中国生态环境部MoHURD中国住房和城乡建设部MRV测量、报告和核查系统NBS中国国家统计局NbS基于自然的解决方案102中国国别气候与发展报告NDC国家自主贡献目标情景ND-GAIN圣母大学全球适应倡议NDRC中国国家发展和改革委员会OECD经济合作与发展组织PEVC私募股权和风险投资PWT宾夕法尼亚大学世界数据表QFLP合格境外有限合伙人RCP代表性浓度路径REF参考情景SMEs中小企业SOEs国有企业TFP全要素生产率TOU分时UK英国UNFCCC联合国气候变化框架公约US美国VAT增值税VRE可变可再生能源WDI世界发展指标WHO世卫组织WITS世界综合贸易解决方案WTO世贸组织103中国国别气候与发展报告附录：宏观经济模拟的详细结果（MANAGECGE模型）基线情景碳中和+家庭补偿（NDC）2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）平均增长率，%实际GDP5.044.413.392.511.740.12-0.01-0.11-0.26-0.31人均实际GDP4.664.223.392.671.950.12-0.01-0.11-0.26-0.31人均收入与消费人均实际GDP（2020年美元不变价格）11,76116,76023,79731,59135,7190.05-0.02-1.05-2.79-5.94家庭实际人均消费（2020年美元不变价格）4,7557,15211,08416,26819,846-0.01-0.092.010.38-4.11实际支出占实际GDP份额私人消费（占GDP份额，%）40.4342.6746.5851.5055.56-0.02-0.031.441.681.08政府消费（占GDP份额，%）14.1214.1214.1214.1214.120.000.000.000.000.00私人投资（占GDP份额，%）45.9943.0638.5933.2428.870.020.03-1.46-1.75-1.26政府投资（占GDP份额，%）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00净出口（占GDP份额，%）-0.540.150.711.151.450.000.000.020.070.18各行业占GDP份额农业4.784.223.603.032.640.000.000.060.080.13工业45.1642.6539.4636.6434.840.01-0.04-0.19-0.60-2.35服务业50.0753.1356.9360.3362.51-0.010.040.130.522.22104中国国别气候与发展报告基线情景碳中和+家庭补偿（NDC）2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）就业就业人数（千人）693,778694,567683,631667,213643,1430.00-0.02-0.18-0.52-1.43对外收支余额经常账户余额（占GDP份额，%）-0.92-0.90-0.89-0.90-0.910.000.00-0.01-0.03-0.06财政数据财政收入（占GDP份额，%）28.3227.3426.4726.2426.440.020.100.000.201.49财政支出（占GDP份额，%）19.4418.0117.3216.9817.050.000.031.992.332.55预算赤字（占GDP份额，%）2.802.631.640.87-0.190.030.08-2.08-2.33-1.55碳排放排放量（百万吨二氧化碳）12,33613,13710,3368,9467,584-1.0-3.0-18.7-59.3-86.3每单位产出排放量（百万吨二氧化碳）109.680.144.029.022.0-1.0-3.0-17.8-58.1-85.4备忘项目人口（百万）1,4511,4831,4941,4811,4620.000.000.000.000.00劳动年龄人口（百万）1,0109869068698150.000.000.000.000.00105中国国别气候与发展报告碳中和+收入循环利用于投资(NDC)碳中和+收入循环利用于投资(ADS)2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）相对于基线的变化（%）平均增长率，%实际GDP0.12-0.010.00-0.14-0.180.130.01-0.05-0.19-0.19人均实际GDP0.12-0.010.00-0.14-0.180.130.01-0.05-0.19-0.19人均收入与消费人均实际GDP（2020年美元不变价格）0.05-0.02-0.12-0.71-3.120.060.14-0.04-1.52-2.31家庭实际人均消费（2020年美元不变价格）0.00-0.11-0.09-0.99-4.98-0.02-0.36-0.66-2.92-4.52实际支出占实际GDP份额私人消费（占GDP份额，%）-0.02-0.040.01-0.14-1.07-0.03-0.21-0.29-0.73-1.26政府消费（占GDP份额，%）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00私人投资（占GDP份额，%）0.020.04-0.010.120.940.030.210.280.671.18政府投资（占GDP份额，%）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00净出口（占GDP份额，%）0.000.000.000.020.120.000.000.010.060.07各行业占GDP份额农业0.000.000.000.000.040.00-0.01-0.010.000.02工业0.01-0.04-0.01-0.34-2.090.00-0.24-0.40-1.21-1.69服务业-0.010.040.010.342.050.000.250.411.201.67就业就业人数（千人）0.00-0.02-0.01-0.14-0.820.00-0.07-0.10-0.42-0.71对外收支余额经常账户余额（占GDP份额，%）0.000.000.00-0.01-0.030.000.000.00-0.01-0.02106中国国别气候与发展报告碳中和+收入循环利用于投资(NDC)碳中和+收入循环利用于投资(ADS)2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）相对于基线的变化（%）财政数据财政收入（占GDP份额，%）0.030.10-0.120.151.520.070.750.731.291.79财政支出（占GDP份额，%）0.010.02-0.03-0.04-0.040.020.150.120.070.06预算赤字（占GDP份额，%）0.030.08-0.090.131.260.060.620.611.131.71碳排放排放量（百万吨二氧化碳）-1.0-3.0-18.7-59.3-86.3-2.0-18.2-43.4-73.7-86.3每单位产出排放量（百万吨二氧化碳）-1.0-3.0-18.6-59.0-85.9-2.0-18.3-43.4-73.2-86.0备忘项目人口（百万）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00劳动年龄人口（百万）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00实际人均GDP、排放和碳价格相对于基线的变化表示为基线水平的百分比。对于所有其他变量，与相对于基线的变化表示为相应情景下GDP的百分点。碳中和+灵活的劳动力市场(NDC)碳中和+污染协同效益(NDC)2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）相对于基线的变化（%）平均增长率，%实际GDP0.170.050.05-0.11-0.150.13-0.020.040.02-0.06人均实际GDP0.170.050.05-0.11-0.150.13-0.020.040.02-0.06人均收入与消费人均实际GDP（2020年美元不变价格）0.170.400.810.58-1.730.060.040.070.06-1.25家庭实际人均消费（2020年美元不变价格）-0.04-0.070.08-0.65-4.49-0.01-0.06-0.02-0.38-3.45107中国国别气候与发展报告碳中和+灵活的劳动力市场(NDC)碳中和+污染协同效益(NDC)2022203020402050206020222030204020502060相对于基线的变化（%）相对于基线的变化（%）实际支出占实际GDP份额私人消费（占GDP份额，%）-0.09-0.20-0.34-0.63-1.56-0.03-0.04-0.04-0.22-1.24政府消费（占GDP份额，%）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00私人投资（占GDP份额，%）0.090.210.350.621.440.030.040.040.221.16政府投资（占GDP份额，%）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00净出口（占GDP份额，%）-0.01-0.01-0.020.010.120.000.000.000.010.08各行业占GDP份额农业-0.02-0.04-0.06-0.050.010.000.000.00-0.010.02工业0.170.441.001.11-0.360.00-0.04-0.03-0.39-2.20服务业-0.15-0.40-0.95-1.070.35-0.010.040.030.402.18就业就业人数（千人）0.020.050.140.08-0.570.00-0.010.02-0.02-0.45对外收支余额经常账户余额（占GDP份额，%）0.000.000.010.01-0.020.000.000.000.00-0.01财政数据财政收入（占GDP份额，%）0.140.370.330.732.200.020.10-0.150.111.49财政支出（占GDP份额，%）0.070.190.280.350.370.000.02-0.07-0.09-0.11预算赤字（占GDP份额，%）0.090.190.000.201.340.030.09-0.050.251.56碳排放排放量（百万吨二氧化碳）-1.0-3.0-18.7-59.3-86.3-1.0-3.0-18.7-59.3-86.3每单位产出排放量（百万吨二氧化碳）-1.2-3.4-19.3-59.5-86.1-1.1-3.0-18.7-59.3-86.1备忘项目人口（百万）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00劳动年龄人口（百万）0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00108中国国别气候与发展报告参考文献Acemoglu,Daron,UfukAkcigit,DouglasHanley,andWilliamKerr.2016.“TransitiontoCleanTechnology.”JournalofPoliticalEconomy124(1):52–104.ADB(AsianDevelopmentBank).2015.AddressingClimateChangeRisks,Disasters,andAdaptationinthePeople’sRepublicofChina.Mandaluyong,Philippines:ADB.(link)Aghion,P.,C.Hepburn,C.,A.Teytelboym,andD.Zenghelis,D.2019.“PathDdependence,IinnovationandtheEconomicsofClimateChange.”InHandbookonGgreenGgrowth,editedbyR.Fouquet..Cheltenham,UK,andNorthampton,MA:EdwardElgarPublishingAlvarez,M.(2019).“DistributionalEffectsofEnvironmentalTaxation:AnApproximationWithAMeta-RegressionAnalysis,.EconomicAnalysisandPolicy,62(C):,382-–401.Arnell,N.,Q.Chao,Q.,Y.Xu,Y.,J.Liu,J.,K.Liu,K.,&andT.Jiang.,eds.2018.“DirectRiskofClimateChange.InCommitteeonClimateChangeandChinaExpertPanelonClimateChange.”UK-ChinaCo-operationonClimateChangeRiskAssessment:DevelopingIndicatorsofClimateRisk.(link)Battiston,S.,A.Mandel,I.Monasterolo,etal.2017.“AClimateStress-TestoftheFinancialSystem.”NatureClimateChange7:283–88.Bernard,S.,andC.Shepherd.2021.“China’sSea-LevelRiseRaisesThreattoEconomicHubstoExtreme.”FinancialTimes,June12,2021.(link).BloombergFinanceL.P.(2021).WhitepaperontheFinancingofChinaRenewableEnergyProjects.NewYork:Bloomberg.Brink,E.,etal.,2016.“CascadesofGreen:AReviewofEcosystem-BasedAdaptationinUrbanAreas.GlobalEnvironmentalChange,36:111–23.doi:10.1016/j.gloenvcha.2015.11.003Bryan,B.,etal.2018.“China’sResponsetoaNationalLand-SystemSustainabilityEmergency.”Nature559:193–204.(link)CATS(ChinaAcademyofTransportationScience).2015.StudyonLowCarbonDevelopmentStrategyofUrbanTransportationinChina.Beijing:CATS.Cattaneo,A.,M.Sánchez,M.Torero,andR.Vos.2021.“ReducingFoodLossandWaste:FiveChallengesforPolicyandResearch.”FoodPolicy98:101974.CBI(ClimateBondInitiative).2021.PostIssuanceReportingintheGreenBondMarket2021.London:CBI.(link)Chai,Q.M.,S.Fu,X.Y.Wen,G.Y.Liu,andQ.H.Xu.2019.“FinancialNeedsinImplementingChina’sNationallyDeterminedContributiontoAddressClimateChangeBy2030.”ChinaPopulation,ResourcesandEnvironment29(4):1–9.(link)(Chinese)Chang,T.Y.,J.GraffZivin,T.Gross,andM.Neidell.2019.“TheEffectofPollutiononWorkerProductivity:EvidenceFromCallCenterWorkersiInChina.”AmericanEconomicJournal:AppliedEconomics,11(1):151–72.(link)Chen,C.,etal.2019.“ChinaandIndiaLeadinGreeningoftheWorldThroughLand-UseManagement.”NatureSustainability2:1221–29.109中国国别气候与发展报告ChengJ.,D.Tong,Q.Zhang,etal.2021.“PathwaysofChina’sPM2.5AirQuality2015–2060intheContextofCarbonNeutrality.”NationalScienceReview8(12),2021:nwab078.https://doi.org/10.1093/nsr/nwab078ChinaTransportSectorDevelopmentStatisticalBulletin.2020.Beijing.CICC(ChinaInternationalCapitalCorporationLtd.)Research,CICCGlobalInstitute.2022.GuidebooktoCarbonNeutralityinChina:MacroandIndustryTrendsUunderNewConstraints(1sted.2022).NewYork:Springer.Clark,A.,andP.Benoit.2022.GreenhouseGasEmissionsFromState-OwnedEnterprises:APreliminaryInventory.NewYork:ColumbiaCenteronGlobalEnergyPolicy.(link)ClimateWatch.2020.HistoricalGHGEmissions.Washington,DC:WorldResourcesInstitute.(link)CMA(ClimateChangeCenterofChinaMeteorologicalAdministration,NationalClimateCenter).2021.BlueBookonClimateChangeinChina(2021).Beijing:SciencePressLtd.CMA(ChinaMeteorologicalAdministration).2021.“TheNationalWeatherTrendsin2020andForecastsinJanuary2021.”Pressrelease,January6,2021.(link)CMCC(FondazioneCentroEuro-MediterraneosuiCambiamentiClimatici).2021.G20climateClimateRriskAatlas:China.Lecce,Italy:CMCC.(link)Crippa,M.,D.Guizzardi,E.Solazzo,M.Muntean,E.Schaaf,F.Monforti-Ferrario,M.Banja,J.Olivier,G.Grassi,S.Rossi,andE.Vignati.2021.EmissionsDatabaseforGlobalAtmosphericResearch,versionv6.0_FT_2020(GHGtime-series).EuropeanCommission,JointResearchCentre(JRC)[Dataset].(link).CSY.2019.ChinaStatisticalYearbook.Beijing:ChinaStatisticalPublishingHouse.DellaVigna,M.,etal.2021.CarbonomicsChinaNetZero:TheCleanTechRevolution.NewYork:TheGoldmanSachsGroup,Inc.(link)Ding,H.,T.Yu,W.Xi,L.Lu,W.K.Fong,Y.Cao,andK.Li.2021.AcceleratingClimate-ResilientInfrastructureInvestmentinChina.Washington,DC:WorldResourcesInstitute.[link](ChinesewithEnglishexecutivesummary)Du,K.,etal.2017.“AComparisonofCarbonDioxide(CO2)EmissionTrendsAmongProvincesinChina.”RenewableandSustainableEnergyReviews73:19–25.(link)Dulal,H.B.2019.“CitiesinAsia:HowAreTheyAdaptingtoClimateChange?”JournalofEnvironmentalStudiesandSciences9(1):13–24.do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