“公民碳普惠”机制及其实施路径研究项目概况及政策建议北京环境交易所2019年2月1研究背景和目标1.1研究背景目前，我国节能减排工作基本采取“自上而下”的模式开展，国家、政府不断出台各种政策，引导行业、企业逐步加强节能减排工作，推进产业结构调整，加快节能减排降碳工程建设，积极推行市场化节能减排机制，加强监督执法的力度，落实目标责任。这一工作机制已经取得了明显效果。2016年11月4日的《巴黎气候变化协定》，是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，形成了2020年后的全球气候治理格局。在中国政府向国际社会公开承诺碳减排目标的大背景下，我国启动了以碳排放权交易为主的市场化机制政策手段。全社会温室气体排放来自农业、工业、交通、建筑、居民生活等活动，而目前我国碳市场处于管理成本考虑，控制高耗能、高排放的工业企业排放，主要鼓励规模较大的减排项目，对于其他排放源并无直接的限制或鼓励措施。另一方面，为使全社会达成低碳发展的共识，不仅要在企业层面下功夫，还要着力从个人消费端推动低碳减排。但是，个人消费端排放具有“小散杂”的特点，难以采用与行业、企业节能减排相同的方法进行引导。当前,我国北京、广东、河北等省市已经建立或正在筹划针对个人消费端的、政府牵头的碳普惠机制，涉及了居民生活的绿色交通、垃圾分类、绿色消费等领域；在民间层面，支付宝旗下的“蚂蚁森林”项目已经成为我国受众最广泛的碳普惠产品；碳普惠相关研究已经成为近两年来的热点，很多政府、企业尝试通过碳积分形式建立小范围的针对个人的碳普惠机制。但是，各类碳普惠机制在整体框架设计、碳减排量化方法、激励机制等层面并没有统一的理论指导，这为未来不同碳普惠机制间的对接，以及碳普惠与碳交易市场的对接带来了诸多问题。1.2什么是“公民碳普惠机制”碳普惠制是指为小微企业、社区家庭和个人的节能减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，并建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制。“公民碳普惠”机制是通过科学合理的计算方法对公民个人、家庭和社区的节能、减排、减少资源消耗利用等行为进行量化，赋予一定价值，并通过有效的激励方法对此类行为进行正向的引导。“公民碳普惠”机制研究当前各类碳普惠制存在的问题，为提供一套通用碳普惠机制设计与运行的指南开展研究，为各地各类的碳普惠机制在模式上的统一与规模上的壮大提供理论参考依据。1.3研究意义“公民碳普惠”机制是实现节能减排、减少资源消费的有效手段，是我国生态文明体制改革的重要内容，在当前政治、经济、自然环境等前提下具有必然性和重要意义。主要体现在以下几个方面：1)建立健全“公民碳普惠”机制是建立生态文明制度的必然要求；2)建立健全“公民碳普惠”机制是强化节能减排机制的必然要求；3)建立健全“公民碳普惠”是促进社会低碳发展的必然要求。在当前建立生态文明制度大背景下，“公民碳普惠”机制有利于增加全民参与低碳行为的积极性，有助于形成节能减排，资源节约的空间格局和生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为公民创造良好生活环境，为全球生态安全做出贡献。可见，通过在社会公民中大范围开展碳普惠，能有效调动全社会践行绿色低碳行为的积极性，并推动实现消费端的低碳、绿色、环保理念转变。1.4研究目标本课题由中华环境保护基金会提供经费资助，旨在以碳减排核算的一般原则和方法出发，通过对各类碳普惠机制进行机理层面的研究，提出一套规范、科学、普遍适用于我国公民的碳减排量化标准，并提出“公民碳普惠”机制建设的要素和实施途径，为碳普惠在我国的推广提供完整的技术标准。本课题研究的近期目标是为主导机构构建信息开放、共享的“公民碳普惠”平台、在全国范围内建立“公民碳普惠”机制提供一套理论体系及操作指南。本课题的长远目标是有力促进全社会形成绿色低碳生活方式，破解以“小、散、杂”为特性的公民层面碳排放管理难题，最终助力我国生态文明建设，缓解节能减排压力，并促进经济和社会的可持续发展。2课题研究内容为使得碳普惠在更大范围开展，大力推进全社会低碳行动，本课题遵循“自主自愿、鼓励创新”原则，坚持“低碳行为、人人有责，低碳权益、惠及你我”的核心理念，形成完整且统一的“公民碳普惠”机制理论基础，建立起普遍适用的“公民碳普惠”机制设计方法与流程—通过列举“公民碳普惠”机制建设过程中的核心要素，说明各要素功能、作用和相互之间的联系；制定各要素的运行准则并明确所要达到的要求；积极探索并努力得到各类碳普惠项目活动的规范化实施路径。对于“公民碳普惠”实施路径的研究，将在资料收集、文献查阅与专家咨询的基础上遵循“搭建体系框架-明确运行准则-探索实施路径-典型场景验证”的思路进行。首先，确定研究目标及研究方法，识别“公民碳普惠”机制的研究重点与难点；其次，确定研究内容，分析“公民碳普惠”机制建立所必备的核心要素，阐述各核心要素之间的关系；然后对其机制运行规则进行讨论与分析，建立通用的识别准则、量化核算准则、核证方法准则及激励机制方法准则等；再次，在机制框架内对实施路径进行深入探索，以获得每个环节、每个步骤的可行性操作方案；最后，通过典型“公民碳普惠”场景对上述研究结果进行合理性与通用性的验证。本课题研究将为下一步形成落地化平台，并最终实现商业激励、政策鼓励和核证减排量交易“三位一体”的正向引导机制做好理论准备。本课题研究的主要技术路线如下图所示：图1技术路线示意图3课题成果本课题研究成果如下：“公民碳普惠”机制及其实施路径研究（主报告）；垃圾分类回收场景下“公民碳普惠”机制设计(子报告）报告成果将：1、为建立一套通用的、用于衡量特定场景是否符合碳普惠纳入标准的科学准则开展研究；2、为建立一套基于公民低碳行为的减排量化标准，包含计量方法学的设计原则、使用原则、新减排场景加入的要求和流程开展研究；3、为“公民碳普惠”机制核心要素及设计一整套可实施的公民碳普惠平台实施方案开展研究；4、筛选识别典型的、具有明显碳减排效果且可推广、可实施、可实现低成本监测的减排行为或场景，识别碳减排行为的项目情景、设计减排量计算方法学，对上述理论研究开展成果印证的同时，通过核算及核证体系、技术支撑系统、激励机制、运营管理等模式研究，完成项目闭环设计。4课题结论及政策建议本课题的研究结论及政策建议如下：1.“公民碳普惠”机制的公平、公正、透明是机制得以运行并发挥长效机制的根本，而“公民碳普惠”监测、报告与核证（MRV）制度的构建是“公民碳普惠”机制构建的最核心要素。建议监测制度的建设明确监测体系的管理部门，由管理部门明确对利益相关方的责任、权限及义务，并签署相关协议，规范监测管理流程；“报告”的主体与“核证”的主体采取双轨制，即“报告”的主体范围大于“核证”的主体范围，参与主体可根据自愿原则进行核证，除非项目活动的减排量达到一定规模或需要进行碳普惠制的交易，则必须核证。2.需要处理好碳信用的转化制度，一是节能、减排、节约资源等不同行为量化指标之间的转化；二是减排量与碳积分之间的转化，即碳普惠行为减排量按照一定的换算关系转化为碳积分，以用于兑换激励。建议“公民碳普惠”机制统一各类碳普惠行为的量化核算方法，并利用区块链等技术，确定折算关系，实现量化核算体系及信用转化体系的标准化与统一化，才能实现各类、各地碳普惠平台对接，碳普惠平台和碳交易平台逐步对接。3.“公民碳普惠”实质上是参与主体“自愿参与节能减排、减少资源利用活动—获得激励—持续节能减排、减少资源消耗”的循环机制，而激励机制在这个“闭环”操作中起到关键性作用。建议激励机制的建立中，一是以量化核算为前提；二是激励力度方面，在“公民碳普惠”机制的实施效果与投入成本之间选取最佳平衡点；三是联合“公民碳普惠”平台、金融机构等积极探索碳币、碳积分、碳信用卡等创新性碳普惠金融产品，创新激励形式；四是考虑市场需求，以商业激励、政策鼓励、核证减排量交易激励手段呈现，共同发挥作用。4.“公民碳普惠”的运行风险主要有管理风险、市场风险和技术风险。建议风险管理制度的建立应具备风险预警、应对、处置等系统化流程。需对碳普惠项目活动及产品的风险偏好、风险承受度及风险对策进行全面的研究及分析，并跟踪监测碳普惠项目活动的全部流程，定期进行评估。5.“公民碳普惠”机制平台是多方信息传输、汇集、处理、公示、沟通的硬件基础，其既承接后台对接行为数据系统，又直接对接参与主体，同时传播碳普惠知识，公示公民碳普惠行为减排量成果等。其中，电子注册平台是公民碳普惠制的实施载体，目前包含碳普惠官方网站、手机APP、微信公众号或小程序等形式。注册平台可实现多项功能，主要包括减排量与碳信用的管理。建议涉及人为操作的部分应尽量简化操作，便于各个年龄层、不同教育经历的人群能够无障碍操作，方便更多公民参与到碳普惠项目活动中来。6.“公民碳普惠”机制的公益属性决定了“公民碳普惠”机制必然存在如何找到资金支持，链接到媒体，孵化与扶持“公民碳普惠”发展进而实现制度创新升级等系列难题。为使机制得到持续性发展，扩大影响力，建议社会多方角色共同发挥作用，建立低碳联盟。参与方包括但不限于互联网用户、企业商家、投资机构、公益机构等。组织形态可由企业、协会、组织、研究机构、金融机构、中介机构等其中的一方或几方组成，建议采取商业化运营模式，为“公民碳普惠”机制的发展提供可持续发展的资金来源。7.因“公民碳普惠”制与碳排放权交易制度在理论基础、实施主体及范围、行为规范方式方面存在本质区别，在“公民碳普惠”与碳交易市场对接过程中存在诸如“公民碳普惠”的交易主体的责任和义务不明确、主管部门对交易主体资质的认定标准不明确、缺乏详细交易规则、交易信息管理制度、资金结算制度以及风险管理制度，以及公民碳普惠制与碳排放权交易市场的减排量不对等等问题。“公民碳普惠”制与碳市场体系对接仍需探索研究。