1面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助本报告与以下机构合作完成012《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助商务部国际贸易经济合作研究院商务部国际贸易经济合作研究院（以下简称“研究院”）系商务部直属事业单位。研究院前身是1948年8月创建于香港的中国国际经济研究所，经过多次机构整合形成现在的研究院，2015年被中央选定为首批“国家高端智库”之一。研究院长期以来为党中央政府部门、地方政府和各类社会团体提供国际贸易、投资、国际发展合作等领域的政策研究和决策咨询服务。国际发展合作研究所是研究院下设研究部门之一。作为国内对外援助领域唯一的专业研究机构，国际发展合作所为中国对外援助发展提供政策咨询与建议，密切配合援助相关部门工作，承担了多项重大援外政策起草工作和省部级课题研究。研究所长期跟踪国际发展援助与中国对外援助问题，研究领域涵盖国际发展、国际关系、国别地区研究、人道主义、全球卫生、气候变化、生态环境、财政研究等多个相关领域；与众多国际多双边援助机构、国际发展知名专家学者建立并保持学术交流及合作，在发展研究领域具有一定的权威性和影响力。世界自然基金会（WWF）世界自然基金会（WorldWideFundforNature）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一。WWF于1961年成立，总部位于瑞士格朗。WWF在全世界超过100个国家有办公室、拥有5000名全职员工，并有超过500万名志愿者。WWF的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。课题负责人：王泺商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所所长李楠世界自然基金会（瑞士）北京代表处《生物多样性公约》倡导项目主任课题组成员：王泺商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所所长孙天舒商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所助理研究员陈曦商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所助理研究员胡礼庭浙江大学环境与资源学院研究助理尼婧瑶北京大学国际关系学院研究助理项目协调员：吴琼世界自然基金会（瑞士）北京代表处《生物多样性公约》倡导项目经理目录3研究概述4一、研究背景4二、中国提升对生物多样性领域对外援助的意义5三、研究内容7生物多样性与国际援助9一、作为发展议题的生物多样性保护9二、生物多样性援助是调节全球保护资金缺口的重要途径16全球生物多样性援助融资分析20一、双边融资分析21二、多边融资分析29生物多样性援助政策国际经验借鉴41一、国家视角——双边组织41二、国际视角——多边组织51致谢第一章第二章第三章第四章0302《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助致谢本研究得到了世界自然基金会（瑞士）北京代表处的大力支持。本报告由商务部国际贸易经济合作研究院撰写，感谢以下机构和专家（排名不分前后）在撰写过程中提供的宝贵信息、意见和支持：生态环境部、生态环境部对外合作与交流中心、国家林业和草原局、中国科学院国际合作局、云南省林业和草原局、云南省生态环境厅、云南省环境对外合作交流中心、云南省林业和草原科学院、云南省绿色环境发展基金会、云南省竹藤产业协会、中国科学院昆明植物研究所、中国科学院西双版纳热带植物园/东南亚生物多样性研究中心（SEABRI）、北京大学生命科学学院吕植教授、中科院植物所马克平研究员、世界经济论坛热带雨林项目朱春全博士、中国人民大学农业与农村发展学院刘金龙教授、国务院发展研究中心苏杨研究员、中国财政科学院资源环境研究中心陈少强研究员。本报告由商务部研究院国际发展合作所孙天舒助理研究员、陈曦助理研究员、王泺研究员主要撰写。感谢复旦大学胡礼庭、北京大学尼婧瑶、北京大学曾维燊在实习期间为课题研究提供的支持。中国开展生物多样性领域对外援助情况56一、中国是全球主要生物多样性发展援助受援国56二、中国开展生物多样性对外援助体制与机制58三、中国开展生物多样性对外援助情况61四、边境省份的生物多样性南南合作——以云南为例74中国开展生物多样性对外援助的政策建议79一、中国开展生物多样性对外援助的总体原则80二、对生物多样性援助政策规划的建议80三、对COP15东道国举措的建议84四、对中国开展生物多样性领域国际合作的建议85第五章第六章0504《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助第一章研究概述一、研究背景生物多样性是人类生产生活和经济社会可持续发展的基础；世界各国正越来越紧密合作、共同应对日益严峻的全球性生物多样性危机。2021年《联合国生物多样性公约》第十五次缔约方大会（以下简称“COP15”）即将在中国云南召开，以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题。这是中国近期一次重大主场外交活动，也是生物多样性全球治理的新起点：COP15将审议通过新的“2020后全球生物多样性框架”，从而形成未来十年以生物多样性保护和惠益分享为依托的全球治理新规则。2021年也是中国开展对外援助71周年。70余年来，中国开展对外援助目标和原则与时俱进、支持领域和议题日益丰富，对外援助成为中国参与全球治理、贡献全球公共问题解决方案的重要渠道和载体。在生物多样性全球保护框架新旧交接、中国对外援助向国际发展合作转型之际，中国宜考虑藉COP15之机提出未来十年生物多样性国际发展合作的新倡议和新框架，并做出中国在生物多样性保护对外援助的承诺，以彰显中国在后疫情时代与世界共谋国际生态文明发展之路、携手实现联合国可持续发展目标、增进生物多样性保护与人类福祉的负责任大国形象。本项目预期为中国对外援助中长期规划、领域规划、援外项目立项和实施管理工作提供参考和建议，提升中国对外援助与国际发展合作对生物多样性因素的考量，使中国的国际发展合作更好地服务于受援国的经济社会可持续发展和“一带一路”的高质量共建，回应国际社会对“一带一路”生态环境影响的关注，并为中国以提升生物多样性援助为切入点、创新对外援助体制机制提供具可操作性的政策建议。二、中国提升对生物多样性领域对外援助的意义（一）对达成生物多样性全球框架和联合国可持续发展目标的意义生物多样性是联合国可持续发展目标（SDGs）的重要组成部分，SDGs目标13（应对气候变化）、目标14（保护和可持续利用海洋及资源）、目标15（保护和可持续利用陆地生态系统）均与生物多样性高度相关。全球生物多样性“热点地区”通常也是存在“资源诅咒”的欠发达地区，在国内财政资金不足的情况下，其生物多样性保护更多依赖于国际发展援助。生物多样性援助不仅可以直接促进受援国资源保护，也可以间接促进其经济社会的可持续发展。财资政源是落实2020年后全球生物多样性框架目标的重要保证，必须调动和利用财政资源以满足公约的目标要求。当前全球年均约100亿美元的生物多样性援助融资规模尚难以满足履约需求。近年来，中国逐渐成为国际发展资源的重要提供者，通过援助、贷款、投资等多种资金方式支持其他发展中国家经济社会发展。这些资金向生物多样性领域倾斜，或者强调生物多样性保护因素，能够促进发展中国家的可持续发展。中国作为负责任大国应适度加大生物多样性援助力度以支持全球生物多样性保护。（二）对推动COP15成功召开的意义2021年COP15将于云南昆明举行。2021年是“爱知生物多样性目标”收官和新的“2020后全球生物多样性保护框架”启程之年，本次大会不仅对中国是重要的主场外交活动，而且也是全球治理体系受新冠疫情冲击背景下重要的、为生态环境保护问题凝聚共识和资源的国际合作活动。作为《生物多样性公约》第15次缔约方大会的东道国，中国不仅需要与《公约》秘书处密切合作，承担前期铺垫、协调磋商等大量工作，而且还可能需要就提供专项支持资金提前探讨。一方面，国际社会通过各种渠道表示希望中国在生物多样性保护方面承担更多的国际责任和义务；另一方面，出资问题是历届大会各缔约方达成有效共识的核心前提。中国需提前就东道国举措的可行方案和出资方式进行讨论、谋定而后动，以推动大会达成有雄心和实践意义的目标，并回应国际社会各方对中国的期待。（三）对中国外交和国际合作的意义1.维护国家外部发展利益需要：安全本质上是多方位的，生态安全与政治安全、经济安全、社会安全和文化安全一样关乎每个国家和国民的切身利益。生物多样性是生态安全的重要基础和基本组成，而生物多样性具有全球性和跨国性，全球生物多样性得不到基本保护，则中国发展利益也无从谈起。生物多样©Cop150706《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助性问题、气候变化问题、荒漠化问题等国际生态环境领域的焦点问题相互紧密关联，构成全人类经济社会可持续发展的生态阈值。中国要谋求更广阔的外部发展空间，就要为全球生物多样性领域真正起到负责任大国作用。生物多样性保护是全球公共性问题，中国加强在生物多样性方面国际合作，尤其是从受援国身份向资源和方案提供国身份的转变，是中国作为负责任的大国推动解决全球公共问题、深入参与全球治理、推动联合国2030年可持续发展目标、构建人类命运共同体和地球生命共同体的表现。2.构建国家良好国际形象需要：改革开放尤其是加入WTO以来，中国分享全球经济发展红利并成为经济全球化的最大受益者。近年来，非法野生动植物贸易以及海外基础设施建设对其他国家和地区所带来的自然生境和物种的破坏，环境问题不仅成为阻碍中国海外发展的重要障碍，也已对中国国际形象造成严重负面影响，生物多样性成为攻击中国海外经济活动的主要目标。中国要扭转国际负面舆论评价，突破海外发展的环境瓶颈、构建环境友好型国际形象，赢得海外发展友好环境，提升海外竞争力，需要以环境尤其是生物多样性领域的对外援助为引领，促进中国对外经济的全面转型升级。3.推动一带一路国际合作行稳致远的需要：一带一路国家和中国的主要受援国多属生物多样性热点地区。经济发展和资源开发与生物多样性保护在短期内存在取舍关系，随着中国在发展中国家经济发展进程中扮演越来越重要的角色、承包工程、贸易、投资额增长，中国海外经济合作对东道国生态环境的影响受到越来越多的关注。由于中国围绕基础设施开展了承包工程、贷款、投资、经营等国际合作工作，而基础设施对生态环境影响较显著，近年来不乏国际合作项目因生态环境影响收到东道国社区、媒体诟病而被迫中止、搁置的案例；有意与中国在发展中国家开展竞争的国家也愈发频繁地将生态环境影响作为诟病中国的“把柄”，不断渲染中国参与的工程项目对当地生态环境，尤其是生物多样性资源的负面作用。生态环境影响及相关舆论影响已成为中国海外经济合作必须正面面对的风险点之一。另一方面，发展中国家保护本国生态环境和生物多样性资源的意识日益提升，对国际合作项目的社会环境影响提出了更高要求。例如，东盟于2020年4月发布的基础设施国际合作优先项目滚动名单中，明确强调大型连通性基础设施或者电力设施需进行全面的生态环境影响评价，降低对自然环境的负面影响。明确中国保护生物多样性的鲜明立场和务实举措、发挥对外援助项目的在环境社会影响方面的示范性作用，有利于为一带一路国际合作和参与国际合作项目的企业创造良好的氛围和空间，推动中国与伙伴国家的经济社会高质量发展。（四）对中国对外援助工作的意义对外援助是中国推动其他发展中国家经济社会可持续发展、构建人类命运共同体的重要方式。保护生态环境、实现生物多样性保护和经济社会的和谐可持续发展是当今世界各国共同的目标与愿望，也是中国在对外援助中积极贡献力量的领域。目前，中国相关部门在外援助政策和规划的顶层设计中对生态环境和生物多样性保护关注度还不够。中国亟待探索对外援助与商业领域国际合作相配合，提高相关项目环境可持续性和韧性，以实际行动回应国际社会和伙伴国家的关注。为此，应推动将生物多样性保护因素纳入到对外援助的各个环节，倡导对外援助总体规划和项目设计执行中审慎考察对受援国生物多样性的短期和长期影响，提升生物多样性保护在对外援助中的“主流化”。三、研究内容当前国内外对于生物多样性援助研究主要集中在两大方面，即融资与政策。2010年COP10召开前夕，国际上大量研究论文在探讨全球生物多样性融资规模和融资结构问题，并积极探讨未来十年生物多样性国际融资应及水平。十年©OlaJennersten/WWF-Sweden0908《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助后COP15召开在即，全球生物多样性国际融资到底如何变化尚无公开研究成果，生物多样性领域国际多边组织和主要援助组织在生物多样性援助政策制订方面的经验也尚无系统总结。另一方面，目前尚无对中国在生物多样性领域对外援助和南南合作的系统研究，仅有的相关研究多为梳理总结林业部门开展国际合作和对外援助的项目和制度。由于中国对外援助工作分布在多个部门，又在中央和地方、政府和非政府组织之间有不同分工和特点，系统梳理多部门开展生物多样性对外援助情况有助于总结中国贡献全球生物多样性保护的实际工作与尝试、推动跨部门交流、识别中国在生物多样性保护领域的优势方案和专业机构，以提升未来援助水平。为回应以上两方面的研究空缺，本课题主要围绕五个问题进行分析并形成相应报告章节：•第二章探讨作为发展议题的生物多样性保护，阐述生物多样性和生态系统服务作为公共产品需要财政资金给予支持。发展援助是财政资金跨国转移、协调和分配的重要形式，也是发展中国家开展生物多样性保护的重要资源。•第三章定量分析了全球生物多样性官方发展援助融资水平分析，分析主要多边和双边援助方提供援助情况；•第四章定性分析了多边组织和双边援助国在生物多样性领域的援助政策规划特点；•第五章研究了中国生物多样性领域对外援助情况，包括援助历史、体系、资金、项目等，在此基础上分析中国相关援助特点；本章还以云南省为例，分析边境省份对邻近发展中国家开展生物多样性领域对口援助的意义和实践；•第六章则分层次提出政策建议，建议力图兼具前瞻性和可操作性，契合生态、援助和外交三重工作意旨，且重点探讨即将召开的COP15上可打出的东道国举措。©JoHarvey/Silverback/Netflix第二章生物多样性与国际援助一、作为发展议题的生物多样性保护生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，是地球生命共同体的血脉和根基。它为人类提供了丰富多样的生产生活必需品、健康安全的生态环境和独特别致的景观文化。一般而言，生物多样性（至少）包括以下三个方面内涵，一是物种多样性，包括动植物、细菌及原生生物等；二是遗传多样性，指同种生物的同一种群内不同个体之间，或地理上隔离的种群之间遗传信息的变异；三是生态系统多样性，包括不同的生物群落和与其化学和物理环境的相互作用。生物多样性保护是重大的全球公共问题。随着人口增长和人类经济活动的扩张，生物多样性正面临严重威胁。生物多样性面临的主要威胁是人口增长及其对自然环境过度利用而导致的自然生境破坏，包括开发生物栖息地、砍伐森林、过度放牧、淡水和海洋生态系统污染等。从全球看，2019年5月生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）发布《生物多样性和生态系统服务全球评估报告》指出，人类活动改变了75%的陆地表面，影响了66%的海洋环境，超过85%的湿地已经丧失；25%的物种正在遭受灭绝威胁，近1/5地球表面面临动植物入侵风险。2020年以来，全球自然灾害频发，澳大利亚山火持续肆虐，东非国家遭受几十年来最严重的蝗灾，新冠肺炎疫情全球蔓延。这些都不断警示人类，必须深刻反思人与自然的关系，加强生物多样性保护，切实维护全球生态、生物安全和可持续发展。生物多样性影响诸多可持续发展议题。从长期而言，没有保护的发展和没有发展的保护都不可持续：破坏环境的发展会威胁地球生命支持系统的稳定运行，从而危及人类福祉；而从道德上讲，以牺牲最贫穷者为代价的保护在实践上©WWF-Malaysia/ZoraSharonChan1110《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助也不可行。2015年联合国可持续发展峰会上通过了《2030年可持续发展议程》，包括涉及经济发展、社会进步和环境保护三大方面的17项可持续发展目标和169项具体目标，其中遏制生物多样性丧失是联合国可持续发展目标（SDG）的核心问题，SDG13（应对气候变化）、SDG14（保护和可持续利用海洋及资源）、SDG15（保护和可持续利用陆地生态系统）均与生物多样性直接相关。此外，其他可持续发展目标的实现也在一定程度上以生物多样性资源的保护和可持续利用为基础。例如，生物多样性是实现粮食安全和改善营养（SDG2）和提供清洁水（SDG6）的关键因素。所有粮食系统都依赖生物多样性和各种生态系统服务——例如授粉、虫害控制和土壤肥力——支持农业生产力。健康的生态系统还保障供水和水质、防范旱涝灾害、保障稳定的粮食生产和粮食安全。为进一步说明生物多样性保护与可持续发展目标的相关性，在此将2010年第十届生物多样性缔约方大会制定的《爱知生物多样性目标》中的5个战略目标（及20个子目标）与SDG17个目标（及169个子目标）做一一对应（表1）：爱知目标可持续发展目标响应方式战略目标A：通过政策、宣传与意识提升将生物多样性纳入发展主流目标1：认识生物多样性价值4.7：确保掌握可持续发展所需的知识和技能目标2：将生物多样性价值纳入国家和地方减贫战略和规划，以及国家会计系统和报告系统15.9：把生态系统和生物多样价值观纳入国家和地方规划、发展进程、减贫战略和核算17.9：制订衡量可持续发展的计量方法目标3：消除或改革危害生物多样性的奖励措施14.6：禁止不合理渔业补贴目标4：实现或执行可持续生产和消费8.4：逐步改善全球消费和生产的资源使用效率8.9：发展可持续旅游9.3：提升工业可持续性11.3：加强包容和可持续城市建设17.14：加强可持续发展政策一致性17.15：尊重各国可持续发展政策空间17.16：加强全球可持续发展伙伴关系减缓压力战略目标B：减少生物多样性直接压力并促进可持续利用目标5：减缓自然生境丧失速度和碎片化11.b：建立和实施全面的灾害风险管理15.5：减少自然栖息地退化目标6：减缓渔业对水生生物压力14.4：规范捕捞活动目标7：降低农林牧渔对生物多样性影响12.3：全球人均粮食浪费减半目标8：控制污染3.9：大幅减少危险化学品以及空气、谁和土壤污染导致的死亡6.3：减少水污染11.6：减少城市人均负面环境影响14.1：预防和大幅减少各类海洋污染目标9：控制外来入侵物种15.8：防治引入外来入侵物种目标10：减缓脆弱生态系统压力14.3：减少和应对海洋酸化1312《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助加强保护战略目标C：通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来改善生物多样性现状目标11：保护至少17%陆地和内陆水域以及10%沿海和海洋区域6.6：保护和恢复水生态系统11.4：努力保护和捍卫世界文化和自然遗产12.2：实现自然资源可持续管理和高效利用14.2：可持续管理和保护海洋和沿海生态系统14.5：保护至少10%的沿海和海洋区域14.c：加强海洋和海洋资源保护和可持续利用15.1：保护淡水生态系统15.2：推动森林可持续管理15.4：保护山地生态系统目标12：保护濒危物种15.5：保护濒危物种15.c：打击偷猎和贩卖受保护物种目标13：保护物种遗传多样性2.5：建立种子和植物库，保持基因多样性2.a：通过加强国际合作增加植物和牲畜基因库投资惠益分享战略目标D：提高生态系统服务能力并增进生物多样性给公众带来的惠益目标14：相关生态系统服务得到保障，尤其是保障弱势群体需要1.4：确保享有平等获取自然资源的权利2.1：确保食物供应2.2：消除营养不良2.4：确保可持续粮食生产体系2.5：公平公正分享野生物种基因多样性惠益©WWF-Malaysia/ZoraSharonChan1514《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助15.6：公平公正分享利用遗传资源利益目标15：为气候变化减缓及防治荒漠化做出贡献目标13：采取紧急行动应对气候变化及其影响15.3：防治沙漠化目标16：《名古屋议定书》生效实施响应措施战略目标E：通过参与性规划、知识管理和能力建设加强目标执行目标17：各缔约方开始执行国家生物多样性战略和行动6.5：水资源综合管理和跨境合作6.a：扩大水相关国际合作和能力建设支持7.a：加强促进获取清洁能源的国际合作目标18：社区有效参与6.b：加强地方社区参与改进水和环境卫生管理目标19：生物多样性相关知识、科学和技术的提高、分享和转让4.c：开展师资培训的国际合作14.a：培养海洋研究能力和转让海洋技术17.6：加强科学、技术和创新淋雨国际合作17.7：促进转让、传播和推广环境友好型技术目标20：提高相关财政资源水平1.6：通过加强发展合作充分调集资源4.b：提供高等教育奖学金9.a：向最不发达国家和发展中国家提供更多财政、技术和技能支持，以促进其开发可持续基础设施15.a：大幅增加财政资源以保护和可持续利用生物多样性和生态系统15.b：大幅提高可持续森林管理资金支持17.3：多渠道筹集财政资源用于发展中国家©OlaJennersten/WWF-Sweden1716《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助二、生物多样性援助是调节全球保护资金缺口的重要途径对生物多样性提供国际发展援助的两大原因是生物多样性的公共产品属性，及生物多样性资源在发展中国家与发达国家之间分布的不平衡。首先，生物多样性和生态系统服务主要是公共产品，其消费在一定程度上具备非竞争性和非排他性，且没有明确界定的财产权（IUCN,2012）。此外，虽然当前生态环境及生物基因资源被旅游、医药等行业赋予了商业价值，但由于投资回收时间长，商业资金往往不会介入从源头保护生态环境和生物多样性的工作。以上特性导致生物多样性保护几乎没有私人商业投资，因而很大程度上依赖于政府财政资金支持。其次，在全球尺度上，全球生物多样性热点地区大多为发展中国家，发展中国家实际承担着更艰巨的生物多样性保护任务。同时，经济增长的初始阶段往往伴随着对生态环境的破坏，发展中国家人口增长和产业发展与生态环境保护短期内存在突出矛盾。一方面，生物多样性的公共产品属性使得财政资金不可或缺，另一方面，为保护生物多样性提供强有力的财政、政策、技术支持往往超出发展中国家的承受能力。因此，生物多样性保护的资金供给和需求出现空间错配，需要财政资金的跨国转移、协调和分配。国际援助作为一种国家主导行为，具备政治和经济双重属性。从经济学角度理解援助，即是商品、服务、技术、资本等生产要素无偿或低偿的跨国转移。对外援助应当投入公共产品属性更强的领域，而作为全球公共产品的生物多样性正符合这一特征。（一）生物多样性援助生物多样性国际援助是调节全球生物多样性保护资金缺口的重要途径，也是大多数发展中国家生物多样性保护的主要资金来源，援助方政府通过多边以及双边渠道向全球生物多样性保护提供国际财政支持。生物多样性保护援助，被OECD官方定义为“旨在实现《生物多样性公约》目标、改善生物多样性保护、可持续利用与惠益分享方面的国际发展援助的援助”。其具体形式包括促进《公约》目标的实现、保护生物多样性，可持续利用生态系统、物种或遗传资源或公平公正地分享生物遗传多样性所带来的惠益。生物多样性援助活动可通过就地保护、迁地保护或弥补现有的环境损害来保护生态系统、物种及遗传多样性，增强生态系统韧性；可通过机构建设、能力建设、加强监管和政策框架或研究，将生物多样性和生态系统服务问题纳入受援国的发展目标和经济决策中；同时，生物多样性援助活动象征着发展中国家为履行《公约》规定的义务而作出的努力。（二）国际环境合作中的生物多样性援助国际环保合作可追溯至1972年的联合国人类环境会议，但直到1992年在巴西里约热内卢举办的联合国环境与发展大会,环境与发展两大主题才在多边平台上联系到一起，环境发展合作第一次在全球政策层面获得真正的推动。从上世纪七十年代《拉姆萨尔湿地公约》（TheRamsarConvention）、《世界遗产公约》(WHC)、《国际贸易公约》(ITT)、《濒危野生动植物种公约》（CITES）、《养护野生动物迁徙物种公约》（CMS）、《生物多样性公约》（CBD）开始建立全球性条约维护生物多样性，到本世纪《卡塔赫纳生物安全议定书》(CPB)、《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(ITPGRFA)、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）、《联合国海洋法公约》（UNCLOS），越来越多的全球性条约为生物多样性保护做出约束和贡献。其中与生物多样性援助直接相关的国际多边协定主要是历次《生物多样性公约》（CBD）缔约方大会以及联合国可持续发展目标（SDG）。对生物多样性国际援助议程的推动，主要基于国际社会对发达国家和发展中国家在全球生物多样性保护中不同立场和责任逐步达成共识。1992年里约环境与发展大会探讨了发达国家和发展中国家在环境与发展议题中的不同立场。其中，发展中国家强调保护环境不可以限制发展为代价，环境问题需要通过改变国际经济秩序、进行实质性的经济结构©WWF/SimonRawles1918《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助1.https://attachments.cbd.int/bbi-operations-guide-min.pdf改革和资金、技术转移来实现。虽然里约大会未能就平衡环保与发展、强制发达国家对发展中国家提供资源和技术转移等争议问题达成广泛共识，但会上宣布的《里约环境与发展宣言》对未来全球可持续发展原则起到了指导作用，其中表明：“发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们掌握的技术和财政资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任”。此后，发达国家及国际组织开始对环境和气候领域国际援助问题给予重视；多边机制、政策研究和学界不断论证发达国家为发展中国家提供环境领域援助的正当性，认为发展中国家生物多样性价值和生态系统服务为全球、尤其是发达国家所共享，但发达国家仅提供了有限的资金用以支持保护工作,因此资金水平有待提高，并需要更有效地使用。（三）生物多样性公约中的生物多样性援助历届生物多样性公约缔约方大会陆续就资金国际调动和国际援助达成了一定共识：•2010年在日本名古屋举行的COP10大会上通过了《爱知目标》，目标共分为5个战略目标、下设20个子目标，同时建立了独立评估机构“生物多样性和生态系统政府间科学政策平台（IPBES）”，藉此推动全球范围内生物多样性整体保护。《爱知目标》将生物多样性“主流化”置于公约实施的首要位置，强调将“目标”整合入国际和国家层面生物多样性战略和行动计划。其中目标20明确提出：为有效执行生物多样性战略计划，需要大幅提高各类财政资源，包括国内公共支出的财政资源以及国际官方发展援助（ODA）的财政资源。•2012年在印度海德拉巴举行的COP11大会上，提出截至2015年将投入在生物多样性相关领域的国际资金规模翻倍，并至少维持到2020年；•2014年在韩国江原道举行的COP12大会上，各国政府重新确认了COP11大会上将用于生物多样性保护的资金增加一倍的决议，并提出资金主要流向最不发达国家和小岛屿发展中国家。•虽然历届生物多样性公约缔约方大会陆续将财政资源和提升对发展中国家相关援助纳入成果文件，但以上共识并不具有法律效力，也因此不具有对缔约国的约束力，各国对公约的履行依然以自愿贡献为基础。除在资源调动谈判和公约案文中倡导提升生物多样性国际援助外，部分生物多样性大会东道国也会在会上提出以提供资金为核心的“东道国举措”，以显示自身对生物多样性保护的支持、并带动其他国家出资、推动大会形成有意义的成果文件。例如，2010年日本主办COP10，在《名古屋议定书》文本的谈判陷入僵局时，日本承诺支持在全球环境基金（GEF）框架下成立“名古屋议定书执行基金”（NPIF），向基金注资10亿日元以支持《名古屋议定书》实施工作。日本还宣布成立“日本生物多样性基金”，在基金支持下开展面向发展中国家履约工作的培训和能力建设项目、启动“协助发展中国家保护生物多样性倡议”（又称“和谐生活倡议”），号召从2010年开始全球在三年内提供20亿美元的援助资金、其中日本捐赠20亿日元。韩国在2014年的COP12宣布推动“生物桥倡议”（Bio-bridgeInitiative），旨在通过自主技术合作项目、支持发展中国家实现“平昌路线图”和“2011-2020生物多样性战略规划”的努力，但初期仅提供2万美元作为“项目孵化资金”1。韩国将“生物桥倡议”的规划交由生物多样性公约秘书处同联合国环境署（UNEP-WCMC）和魁北克生物多样性科学中心（QCBS）共同制作，并于2016年的坎昆生物多样性大会上发布。©MorganHeim/Day'sEdgeProductions/WWF-US2120《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助第三章全球生物多样性援助融资分析如前文所述，生物多样性官方发展援助(ODA)是调节全球生物多样性保护资金缺口的重要途径，也是大多数发展中国家生物多样性保护的主要资金来源，援助方政府通过多边以及双边渠道向全球生物多样性保护提供国际财政支持2。全球范围的生物多样性援助主要来自经济合作与发展组织发展援助委员会（OECDDAC）成员国和包括世界银行、联合国机构在内的多边机构。基于从OECD债权人报告系统（CRS）收集的DAC成员国/方对生物多样性领域提供的双边援助数据及从世行等多边机构数据库收集的多边援助数据，本章节整理和分析了全球生物多样性领域援助情况。©AndyIsaacson/WWF-US2.全球较大的生物多样性保护国际非政府组织（NGO），如鸟类国际（BLI）、世界自然基金会（WWF）、动植物国际基金会（FFI）等,暂不列入本研究范畴。一、双边融资分析1992年“里约公约”生效后，发达国家承诺协助发展中国家共同执行生物多样性保护相关条例，从而大大促进了生物多样性保护的双边援助。经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC）成员国则是全球生物多样性保护最主要的双边援助方。1998年起，经合组织开始监测和统计以“里约公约”提出的保护生物多样性、应对气候变化和荒漠化治理为主要目标的发展援助数据，在官方发展援助汇报系统中加入了“里约标签”（RioMarker），用于统计和测量发展援助项目对以上三大任务的贡献度。经合组织规定，援助国需要在提交给DAC的项目数据中将每一个援助项目打上“里约标签”分。具体而言，若该援助项目将生物多样性保护作为“首要”（primary）目标，则项目得2分，表示该援助项目直接目的是为了生物多样性保护；若该援助项目将生物多样性保护视为“重要”（significant）目标，得1分，表示该项目明确提出了与保护相关的目标，但并非首要目标；如果项目没有生物多样性保护方面的考虑，则在“里约标签”一栏填0分。总体来说，得1分或2分都表示该援助项目与生物多样性保护相关。设立“里约目标”的目的是促进生态环境议题在国际发展合作中的主流化、机制化，鼓励援助国在援助项目的设计过程中提高对生态环境问题的关注。“里约标签”体系对OECD原有援助汇报体系的补充体现了生物多样性保护作为跨领域、跨部门工作的特质，生物多样性保护可以体现在各领域援助中。“里约标签”涵盖了众多细分领域，包括教育、医疗卫生、能源、供水与饮水健康、政府与公民社会、交通与仓储、通讯、贸易、渔业、旅游、环境保护、人道主义等。目前，“里约目标”体系已成为发达国家兑现国际承诺的数据支撑和事实依据来源。（一）OECD-DAC成员国总体分析发展援助委员会（DAC）通过其债权人报告系统（CRS）收集了30个成员国以及欧盟机构针对《生物多样性公约》（CBD）的生物多样性保护双边援助数据。©NeilEverOsborne/WWF-US2322《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助1.年度融资分析——年度融资规模近年增长缓慢统计数据表明，2002—2018年17年间，DAC成员共提供了约880亿美元的生物多样性援助资金。自2002年以来，发展援助委员会（DAC）成员生物多样性双边援助金额呈现波动上升趋势，并在2017年达到历史峰值约88亿美元，较2010年增长了一倍余，2018年略有缩减约为87亿美元。其中，根据里约标记为首要目标的项目资金总额在2015年达到峰值约42亿美元，里约标记为重要目标的项目资金总额在2017年达到峰值约54亿美元。02,0004,0006,0008,00010,0002002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年8755838875508773722860026799615341033339361428782577190320821341资金总额（单位：百万现价美元）首要目标重要目标图2：DAC成员国年度总计生物多样性保护援助资金总额（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）05000100001500020000澳大利亚奥地利比利时加拿大捷克共和国丹麦芬兰法国德国希腊匈牙利冰岛爱尔兰意大利日本韩国卢森堡荷兰新西兰挪威波兰葡萄牙斯洛伐克共和国斯洛文尼亚西班牙瑞典瑞士英国美国欧盟机构99539823292829711632011231555134421597323616489905332310391269910757754234025128818043233012资金总额（单位：百万美元现价）2.国别分析——日、德、法、欧、美为全球前五大援助组织从近17年累计数据来看，日本是生物多样性保护双边援助第一大国，累计援助金额总额达到约165亿美元，其后依次是德国、法国、欧盟机构、美国、挪威、荷兰、澳大利亚，累计援助资金总额均在30亿美元以上。图3：DAC成员国各国2002-2018生物多样性保护援助资金总额（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）2524《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助05001000150020002500300035004000其他生产领域经济基础设施和服务社会基础设施和服务2010年2018年162516891503371439277929393951社会基础设施和服务经济基础设施和服务生产领域其他2010年2018年48%26%3%23%45%19%4%32%3.领域资金流向分析——近年生产领域资金流入显著提升从领域资金规模来看，2018年较2010年资金流入显著增长的是生产领域和其他领域。从占比来看，生产领域占比显著提升，从2010年23%增长到2018年32%；社会基础设施和服务领域则减少较多。图4：援助领域资金流向分析（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）社会基础设施和服务：教育和培训、公共部门政策制定和管理以及促进就业等；经济基础设施和服务：运输、能源、通讯、金融和商业服务等；生产领域：农、林、牧、渔、工业、采矿业和设施建设等；其他领域：综合环境保护、城乡发展和管理、灾害管理等。图5：援助区域资金流向分析（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）4.区域资金流向分析——非洲近年显著增多从区域资金流向来看，2010年生物多样性双边援助资金分配相对均衡，约55%流向亚洲和非洲，其他主要分布在南美洲和未指定区域。而2018年资金配比发生较为明显的转变，约32亿美元流向非洲，占比高达37%，未指定区域的项目金额占比接近1/4。0500100015002000250030003500未指定大洋洲欧洲南美洲北美洲非洲亚洲2010年2018年17121753162932692953351192856912111582888672065资金总额（单位：百万现价美元）14%4%1%20%5%29%27%3%2%10%4%20%37%2010年2018年欧洲大洋洲未指定亚洲非洲北美洲南美洲2726《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（二）OECD-DAC成员国总体分析法国、德国、日本、美国和欧盟机构作为全球生物多样性前五大双边援助组织，贡献了约DAC总量三分之二的生物多样性保护双边援助资金。从年度历史数据来看，在2011年之前，日本一直是全球最大生物多样性双边援助国，2015年也位列世界第一并达到其援助金额峰值约18亿美元。2010年之后，法国、美国、日本和欧盟纷纷大幅上调了生物多样性援助规模，尤其是法国在2013年后增幅急速扩大，在2016、2017年两年位列世界第一达到全球峰值约24亿美元。2018年法国、德国、欧盟生物多样性援助规模相当，均约在16亿美元左右。图6：法、德、日、美、欧生物多样性保护援助年度资金总额（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）1.各国生物多样性援助金额占DAC成员生物多样性援助总额比重年度分析——力量对比显著变化从各国占DAC成员生物多样性援助总额比重来看，日本在2009年之前一度占据半壁江山，而此后占比急剧降低，2018年跌至3%。同样在2010年后，法国、德国、美国和欧盟表现优异，占比不断攀升，法国在2016、2017两年占比超过1/4。图7：法、德、日、美、欧生物多样性保护援助金额占DAC生物多样性援助总额比重（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）图8：法、德、日、美、欧、DAC生物多样性保护援助金额占本国双边援助总额比重（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）2.各国生物多样性援助金额占本国双边援助总额比重年度分析——法、德异军突起从各国生物多样性保护援助金额占本国双边援助总额比重来看，日本在2009年之前也一直是占比最高的国家，2003年高达18%；美国、德国则年度变化相对平稳；欧盟近两年占比增幅相对较大，在2018年达到9%；法国在2013年后占比急剧扩大，2018年达到历史峰值接近13%。050010001500200025002018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年法国德国日本美国欧盟机构资金总额（单位：百万现价美元）010%20%30%40%50%60%2018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年法国德国日本美国欧盟机构援助金额占比(%)05%10%15%20%2018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年法国德国日本美国欧盟机构援助金额占比(%)2928《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助3.中国作为受援国分析从中国角度来看，中国曾经是DAC生物多样性双边援助的最主要国家，2002年，超过35%的生物多样性双边援助资金流入中国，2007年则达到资金总额的峰值约8亿美元。2008年后，中国生物多样性受援金额显著下降，其占比也迅速降至5%以下。01002003004005006007008002018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年05%10%15%20%25%30%35%40%484484309619465796733524339621515716513217119首要目标重要目标中国占比资金总额（单位：百万美元）图9：中国生物多样性受援金额及占比（资料来源：根据OECD.Stat数据库信息整理计算https://stats.oecd.org/）二、多边融资分析全球生物多样性保护多边援助是通过国际组织提供的，与双边援助处于经济和政治利益会将援助重点放在特定国家和地区相比，生物多样性保护多边援助更有利于将资源配置在更广泛和更合理的国家和地区。为全球生物多样性保护提供长期援助资金的最主要国际组织是全球环境基金（GEF）和世界银行集团（WBG）。（一）全球环境基金（GEF）全球环境基金（GEF）是于1991年创建的多边国际组织，也是《生物多样性公约》（CBD）的官方融资机构，其旨在促进环境领域国际合作，以解决全球范围内生物多样性丧失、气候变化、土地和水域退化等问题。1.年度融资分析——近年增长缓慢1991年至2022年共32年间，全球环境基金（GEF）项目库标记为生物多样性的项目总量为1614项，其累计报告项目资金总额共达约315亿美元，年平均约9.8亿美元。全球环境基金（GEF）每四年进行一轮融资，从历次融资规模来看，其在GEF-5达到历史最高水平约70亿美元，近两次融资规模略有缩减。图10：全球环境基金（GEF）历次融资周期生物多样性保护资金总额（资料来源：根据GEF项目数据库信息整理计算https://www.thegef.org/projects-faceted?search_api_views_fulltext=biodiversity）010002000300040005000600070008000试验阶段(1991-1994)GEF-1(1994-1998)GEF-2(1998-2002)GEF-3(2002-2006)GEF-4(2006-2010)GEF-5(2010-2014)GEF-6(2014-2018)GEF-7(2018-2022)659862286972377337912388885413资金总额（单位：百万美元）赠款联合融资3130《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助2.领域资金流向分析——偏向目标C加强保护《爱知目标》所划定的5个战略目标有其内在的逻辑关联，即响应方式-减缓压力-加强保护-惠益分享-响应措施：战略目标A为响应方式，即通过政策、宣传和公众意识觉醒实现生物多样性主流化；战略目标B为减缓压力，即减轻生物多样性丧失所面临的直接压力；战略目标C为加强保护，即通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来加强生物多样性；战略目标D为惠益分享，即提高生态系统服务能力并增进其惠益公平分享；战略目标E为响应措施，即通过战略规划、行动计划、能力建设、机构建设、有效性评估、可持续管理、学术交流、学习培训等执行保护。研究以5个战略目标为分类依据对项目进行领域划分，经统计全球环境基金（GEF）约45%的资金用于战略目标A（加强保护），22%的资金用于战略目标E（响应措施）,其余战略目标各约占10%。3.区域资金流向分析——更加偏向亚洲从资金流向区域来看，亚洲是生物多样性资金流入最多的大洲，资金总额约71亿美元，占比28%。其次是非洲和南美洲，占比均在20%以上。6915;22%3085;10%14182;45%3413;11%3845;12%战略目标A：响应方式战略目标B：减缓压力战略目标C：加强保护战略目标D：惠益分享战略目标E：响应措施图11：全球环境基金（GEF）生物多样性援助资金流向领域（单位：百万美元）（资料来源：根据GEF项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity）战略目标A：通过政策、宣传与意识提升将生物多样性纳入发展主流；战略目标B：减少生物多样性直接压力并促进可持续利用；战略目标C：通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来改善生物多样性现状；战略目标D：提高生态系统服务能力并增进生物多样性给公众带来的惠益；战略目标E：通过参与性规划、知识管理和能力建设加强目标执行。图12：全球环境基金（GEF）生物多样性援助资金流向区域（单位：百万美元）（资料来源：根据GEF项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity，不包括全球性项目）5135;21%349;1%2844;11%3217;13%7068;28%6376;26%非洲亚洲欧洲北美洲大洋洲南美洲4.受援国别分析——布局相对均衡从受援国角度来看，中国是全球环境基金（GEF）生物多样性援助的最大受援国，累计接受援助资金总额达21亿美元，占GEF在全球生物多样性援助总额的6.7%。其他受援大国依次是巴西、墨西哥、菲律宾，受援累计金额在10亿美元以上。再次是印度尼西亚、南非、马达加斯加、智利、印度、哥伦比亚，受援累计金额在5亿美元以上。©Day'sEdgeProductions3332《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助05001000150020002500智利南非菲律宾墨西哥马达加斯加印度尼西亚印度哥伦比亚中国巴西0%2%4%6%8%10%1791210651151678472613711293781536受授金额（单位：百万美元）占比受授金额占全球比重图13：全球环境基金（GEF）生物多样性主要受援国（资料来源：根据GEF项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity，不包括全球性项目）（二）世界银行集团（WBG）世界银行集团（WBG）也是全球生物多样性保护的主要多边支持者，其项目包括由国际复兴开发银行（IRBD）和国际开发协会（IDA）资助的独立生物多样性保护项目以及相关部门项目。同时，世界银行集团（WBG）也是全球环境基金（GEF）项目的实施方之一。1.年度融资分析——近年融资规模急剧下降1987年至2018年共32年间，世界银行集团（WBG）项目库（不包括GEF项目）标记为生物多样性的项目总量为618项，其报告项目资金总额共达约123亿美元，年平均约4亿美元。从年度历史数据来看，世界银行集团（WBG）在2009年达到年度融资峰值约18亿美元，而此后资金规模严重收缩，2018年仅为5000万美元。©KieranO'Donovan/Silverback/Netflix3534《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助05001000150020001987年1988年1989年1990年1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年资金总额（单位：百万美元）50135108205829342762156491183515522635970079811544123715074483216324269924372967158296314169图14：世界银行（WBG）历年生物多样性保护资金总额（资料来源：根据WBG项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity）图15：世界银行（WBG）生物多样性援助资金流向领域（单位：百万美元）（资料来源：根据WBG项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity）战略目标A：通过政策、宣传与意识提升将生物多样性纳入发展主流；战略目标B：减少生物多样性直接压力并促进可持续利用；战略目标C：通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来改善生物多样性现状；战略目标D：提高生态系统服务能力并增进生物多样性给公众带来的惠益；战略目标E：通过参与性规划、知识管理和能力建设加强目标执行。2.领域资金流向分析——偏向目标E响应措施经统计世界银行集团（WBG）约一半的资金用于战略目标E（响应措施），约30%的资金用于战略目标A（加强保护），其余各战略目标占比均不超过10%。5892;48%3578;29%844;8%623;5%1304;10%战略目标A：响应方式战略目标B：减缓压力战略目标C：加强保护战略目标D：惠益分享战略目标E：响应措施3.区域资金流向分析——更加偏向非洲从受援资金流向区域来看，世界银行集团（WBG）超过1/3的生物多样性援助资金流向了南美洲，其次是亚洲和非洲。4418;34%34;0%1168;9%1099;8%3938;30%2511;19%非洲亚洲欧洲北美洲大洋洲南美洲图16：世界银行（WBG）生物多样性援助资金流向区域（单位：百万美元）（资料来源：根据WBG项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity，不包括全球性项目）3736《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助4.受援国别分析——重点受援对象为巴西从受援国角度来看，巴西是世界银行集团（WBG）生物多样性最大受援国，受援资金累计约30亿美元，占世界银行集团（WBG）全部生物多样性援助资金的1/4。其次是洪都拉斯，占比约为10%。中国是第三大受援国，累计资金约8亿美元，占比7%。其他受援大国还有墨西哥、秘鲁和菲律宾。050010001500200025003000菲律宾秘鲁墨西哥印度中国巴西0%5%10%15%20%25%30%29548651140608503600受授金额（单位：百万美元）占比受授金额占全球比重图17：世界银行（WBG）生物多样性主要受援国（资料来源：根据WBG项目数据库信息整理计算https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/projects-list?searchTerm=biodiversity，不包括全球性项目）图18：全球生物多样性多边援助资金总额和占比（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算）（三）多边总体分析对全球环境基金（GEF）和世界银行集团（WBG）项目进行加总，可以粗略勾画出全球生物多样性多边援助资金规模和结构。数据表明，自1987年至今全球生物多样性多边援助规模至少达到438亿美元，年均约14亿美元。1.年度融资分析——近年融资额度明显回落全球环境基金（GEF）和世界银行集团（WBG）在2009年达到多边融资金额总值峰值约28亿美元，此后资金总额逐年波动下降，2018年约为16亿美元。此外，多边融资在全球生物多样性融资总额中的比重也不断降低，从本世纪初接近一半下调至2018年占比仅16%。0500100015002000250030002018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年全球环境基金(GEF)世界银行集团（WEG）多边融资占全球比重资金总额（单位：百万美元）0%10%20%30%40%50%60%10381062174516471306116927781434189925052085257217621665169216073938《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助2.领域资金流向分析——侧重加强保护与目标执行从资金流向领域来看，约有178亿美元资金流向战略目标C（加强保护）领域，占比超过40%。第二大领域是战略目标E（响应措施），占比约为30%，其他三大战略目标资金各占10%。12807;29%4389;10%17761;41%4368;10%4468;10%战略目标A：响应方式战略目标B：减缓压力战略目标C：加强保护战略目标D：惠益分享战略目标E：响应措施图19：全球多边组织生物多样性援助资金流向领域（单位：百万美元）（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算）战略目标A：通过政策、宣传与意识提升将生物多样性纳入发展主流；战略目标B：减少生物多样性直接压力并促进可持续利用；战略目标C：通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来改善生物多样性现状；战略目标D：提高生态系统服务能力并增进生物多样性给公众带来的惠益；战略目标E：通过参与性规划、知识管理和能力建设加强目标执行。图20：全球多边组织生物多样性援助资金流向区域（单位：百万美元）（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算，，不包括全球性项目）3.区域资金流向分析——主要流向亚洲和非洲从资金流向区域来看，亚洲是全球生物多样性资金流入最多的区域，资金规模达到110亿美元，占比约30%，其次是南美洲和非洲，占比均在20%以上。欧洲、北美洲各占10%左右。9553;25%383;1%4013;11%4316;11%11006;29%8887;23%非洲亚洲欧洲北美洲大洋洲南美洲4.受援国别分析——巴、中、墨、菲是全球最主要受援国从受援国角度来看，巴西、中国、墨西哥和菲律宾是全球生物多样性多边援助的最大受援国。其中巴西累计受援金额高达47亿美元，占全球比重约11%。中国是全球生物多样性多边援助第二大受援国，受援金额约30亿美元，占比约6.8%。墨西哥和菲律宾累计受援金额占比也均在4%以上。0100020003000400050006000南非马达加斯加秘鲁印度尼西亚尼日利亚印度菲律宾墨西哥中国巴西0%2%4%6%8%10%12%4775297219671893165612431098934856828受授金额（单位：百万美元）占比受授金额占全球比重图21：全球多边组织生物多样性援助受援国金额和占比（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算，不包括全球性项目）4140《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（四）全球生物多样性融资规模依然不足本研究统计数据表明，近年来全球生物多样官方发展援助(ODA)资金呈现多边融资乏力、双边融资波动增长态势，2018年资金总额（包括多边和双边）达到约100亿美元，比2010年约76亿美元增加了30%，并未实现COP12提出的国际资金翻倍目标。而据全球资源评估高级别小组估计，为实现爱知目标全球每年生物多样性保护费用约在1500亿美元至4400亿美元（Waldron,2013），关键国家资金严重不足依然是生物多样性有效保护的主要障碍（Timmons&Robert,2013）。0200040006000800010000120002002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年资金总额（单位：百万美元）1036210530921510535980080868498758668814437478341844224364831442378受授金额占全球比重双边多边图22：全球生物多样性援助资金总额（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算）第四章生物多样性援助政策国际经验借鉴一、国家视角——双边组织美国、欧盟、法国、德国和日本作为全球最主要的生物多样性援助双边组织，其生物多样性援助政策的制定和执行相对完善，系统梳理其生物多样性援助政策，可为中国生物多样性援助政策制定提供有益借鉴。（一）美国——明确制订生物多样性战略规划和行动计划美国国际开发署（USAID）是美国生物多样性援助的执行机构。美国《对外援助法》要求USAID将防止生物多样性丧失列为高度优先事项，并采取支持热带雨林保护和可持续管理行动。《联邦法规》（22CFR216）的环境影响评估程序规定必须考虑开发投资的环境影响，其中包括对生物多样性的影响。USAID于2014年首次发布了其《生物多样性政策》，明确将生物多样性置于国际发展优先位置，并将生物多样性纳入人类可持续发展的重要组成部分，具体目标包括：创造并支持生物多样性保护的有利条件；减少生物多样性威胁的驱动因素；整合并平衡改善生物多样性中的保护与发展；建立伙伴关系以更好调动资源支持生物多样性保护；影响生物多样性保护的关键国际政策；通过应用科学、技术和培训以加强生物多样性保护实践。3推进全球生物多样性保护、可持续利用和惠益分享，不仅需要调动更多国际资金，也需要国际发展领域政治、经济和社会政策制定与实施中将生物多样性纳入考量范畴，通过更合理和更有力的政策支持资金更高效的分配和使用。3.USAID.USAIDBiodiversityPolicy[EB/OL].(2015-06-23)[2020-09-23].©JamesMorgan/WWF-US4342《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助1.生物多样性政策指导原则•充分考虑可持续性。USAID生物多样性计划充分考虑环境、经济和社会可持续性以及整个计划周期内收益长期可行性，以应对未来可能出现的反复冲击和发展挑战，增强抵御和解决问题的能力；•具备战略性。USAID生物多样性计划着眼全局并基于合理的战略规划。通过对生物多样性丧失的驱动因素分析，设计有效保护的规划方案并制订生物多样性保护目标。同时通过科学监控及时反馈信息并根据需要调整行动计划；•促进包容、社会平等和性别平等。关注生物多样性保护中的社会问题可以使生物多样性保护更具可持续性，并产生更大的社会影响和社会共鸣。包括平等参与资源治理的权利以及获取经济和其他收益的权利等；•促进社区和原住民参与合作。生物多样性保护地区的社区和原住民很大程度依赖自然生境及产出为生，生物多样性同样赋予原住民以精神价值、美学价值和文化认同。将生物多样性纳入当地传统知识系统、支持社区组织和原住民参与管理生物多样性、开发可行的替代方案，可以更好平衡当地生物多样性保护与发展问题；•以国家主导为主。USAID以国家主导作为生物多样性援助有效性的关键原则，通过整合国内多方保护力量以增强其国际影响力。©李承霖2．生物多样性政策实施路线•制订关于生物多样性最佳保护措施的《生物多样性手册》；•划定生物多样性保护支持的一级和二级国家和地区，战略性分配预算资源和人力资源；•确定支持生物多样性保护的政策、计划和实施工具，并制订和实施相关培训计划；•寻求生物多样性与其他部门融合的机会和路径，如农业、粮食安全、气候变化、公共卫生、经济增长以及国际贸易。增进与相关业务部门的联系，以提高生物多样性保护人事并分享最佳做法；•制订生物多样性保护研究计划，投资开发改进生物多样性数据收集指标和方法，以更好监测USAID计划的执行和影响；•将生物因素和制度因素结合选择生物多样性保护优先区域；•USAID对现有全球生物多样性数据进行全面整理，并将WWF”全球200强”生态区排名与GEF生物多样性全球效益指数（GBI）相结合，得出全球生物多样性全面报告，其代表了世界上最丰富、最稀有和最具生物学特色的栖息地清单，以提取USAID生物多样性保护的优先支持地区；•在此基础上，USAID还考虑一系列制度因素，包括可能具有战略利益的多个国家和地区，长期受援、成效显著、具有明显比较优势的国家，以及考核受援国对于生物多样性保护的承诺水平等因素。4544《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（二）欧盟——积极将生物多样性纳入国际治理框架生物多样性是欧盟在国际发展合作领域的优先事项，也是欧盟努力实现联合国可持续发展目标（SDG）的重要组成部分。在过去十年中，欧盟及其成员国共同履行了为发展中国家生物多样性保护提供两倍资金的承诺。欧盟表示未来十年将进一步增加支持力度，将生物多样性保护、修复和可持续利用政策纳入其所有发展和伙伴关系的政策主流。4在国际发展合作中，欧盟注重将生物多样性纳入其国际治理框架中，通过前瞻性、战略性的区域治理和领域治理规划，既支持其完成生物多样性保护目标，更有利于帮助其达成参与乃至主导全球治理的雄心。1.注重绿色外交与区域生物多样性治理•欧盟于2020年3月启动了由国家公园、水族馆、植物园、动物园、自然历史和科学博物馆组成的全球生物多样性联盟，以帮助和提高全球对保护、修复和可持续利用生物多样性的认知；•欧盟将于2021年提出一项关于森林保护恢复的法案及相关措施，其依据是2019年欧洲委员会通过的《关于加强行动促进全球森林保护和恢复公报》。法案将尽量避免或减少与毁林或森林退化有关产品在欧盟市场上投4.EUROPEANCOMMISSION.EUBiodiversityStrategyfor2030-Bringingnaturebackintoourlives[EB/OL].(2020-05-20)[2020-09-21].5.绿色联盟致力于与非洲和其他合作伙伴合作实施欧洲绿色协议。放，并促进森林友好型产品进口和价值链形成。•欧盟通过“绿色外交协议”和“绿色联盟”5将生物多样性纳入双边和多边国际合作的主流；欧盟将在非洲发起“自然非洲倡议”，以保护野生动植物和关键生态系统，同时为当地居民提供绿色就业机会；•欧盟将重点放在支持巴尔干西部地区和欧盟邻国生物多样性保护工作。2.主导国际海洋治理•欧盟将支持就国家管辖范围以外区域（BBNJ）的海洋生物多样性达成一项具有法律约束力的协议。欧盟认为应尽快制定明确的全球程序，以查明、划定和有效管理公海中具有生态代表性的海洋保护区，并尽快批准和实施；•欧盟宣布将倾其所有外交能力，达成关于在南极周边划定三个广阔的海洋保护区协议。如协议达成，将是历史上最大手笔的自然保护行为之一；•欧盟将与伙伴国家和区域组织继续开展工作，以保护和可持续利用敏感的海洋生态系统和物种，并将重点放在国家管辖范围以外的生物多样性热点地区；•欧盟将继续支持小岛屿发展中国家与其他伙伴关系国家参与区域和全球组织及机构会议，并执行有关国际承诺和条例；•欧盟将对非法、不报告和不管制捕鱼实行零容忍，并将打击过渡捕捞，包括通过世贸组织就禁止有害渔业补贴的全球协议进行谈判；•在国际谈判中，欧盟提倡应充分研究深海采矿对海洋环境、生物多样性的影响，在探明风险之前，不得开采国际海地地区海洋矿物。同时，欧盟将继续资助有关深海采矿活动和环保技术的研究。3.加强贸易政策中的生物多样性保护•欧盟于2003年通过了森林执法、治理与贸易（FLEGT）行动计划，主要方法是在木材生产国和欧盟之间签署“资源伙伴关系协议”（VPA）。欧盟于2010年通过了《欧盟木材法案》，并于2013年正式实施。根据法案，欧盟市场只接受经合法检验的木材和木制品。《欧盟木材法案》和FLEGT联系紧密，如果一个国家和欧盟签署了VPA,获准出口到欧盟的产品将被视为来源合法并满足《欧盟木材法案》要求；•欧盟确保在所有贸易协定中全面执行生物多样性规定，并更妥善评估贸易协定对生物多样性的影响，并采取后续行动以加强现有协定和新协定中有关生物多样性的规定；•欧盟将在2021年提出一项立法提案，以尽量避免和减少与毁林或森林退化相关产品在欧盟市场的投放，并促进森林友好型进口和价值链形成；•欧盟将采取一系列措施打击非法野生动植物贸易。非法野生动植物贸易将导致整个物种消亡和灭绝，是世界上第四大利润最高黑市，也被认为是人畜共患病出现原因之一。欧盟将于2021年修订《欧盟打击野生动物贩运行动计划》，并建议进一步收紧欧盟象牙贸易规则；•欧盟将考虑加强欧洲反欺诈办公室（OLAF）的协调和调查能力，以促进伙伴关系国家合作，防治非法贸易和非法产品进入单一市场；•欧盟将加强采取促贸援助，以确保伙伴国从有利于生物多样性的贸易中受益。©SophieDarlington/Silverback/Netflix4746《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（三）法国——注重将生物多样性纳入援助主流法国开发署（AFD）是法国对外援助的主要执行机构。AFD将生物多样性保护列为其核心行动。为制止生物多样性丧失并保护生态系统，AFD全力支持自然保护区修复和可持续管理，以原住民受益为本，并将生物多样性纳入其所有发展政策。61.生物多样性援助目标7•保护、修复和管理生态系统。扩大和改善生态系统保护；通过发展可持续产业促进生物多样性；为生物多样性保护提供可持续资金；加强生物多样性政策制定和执行；•生物多样性主流化。在AFD支持项目周期中更加重视生物多样性；促进生物多样性保护的私人投资；在利益相关者之间分担生物多样性保护成本；•加强法国与发展中国家之间的生物多样性伙伴关系。加强法国与发展中国家之间的国际联系；与主要国家建立伙伴关系；将法国生物多样性政策推向国际。2.保护和恢复生物多样性•支持在生态系统退化时进行修复，并在受威胁时进行保护；•扩展和管理海洋和陆地保护区行动；•鼓励制定参与式土地利用规划，资助项目应直接造福原住民。鼓励生态旅游发展，改善原住民生活条件。3.可持续利用生态系统•制定森林政策以实现生态系统保护，更新可开采物种并公平划分林业产品，促进森林可持续管理；•推进更负责任的捕捞业，限制过度捕捞和非法捕捞，渔业发展政策制定要基于鱼类种群动态，对于不同利益相6.AFD.AFDandBiodiversity[EB].https://www.afd.fr/en/page-thematique-axe/biodiversity?origin=/en/rechercher?query=biodiversity.7.AFD.EvaluationoftheSecondObjectiveoftheBiodiversityCross-cuttingInterventionFramework(2013–2017)[EB/OL].(2019-10-11)[2020-09-24].https://www.afd.fr/en/ressources/evaluation-second-objective-biodiversity-cross-cutting-intervention-framework-2013-2017.©JamieMcPherson/Silverback/Netflix关者之间的利益分享进行长期管理和监测；•发展更尊重环境、对气候变化更具弹性、对化学投入依赖性更小的农业，改善农业和水产养殖业的生产方式，使其更加生态、使用更少的化石能源。4.将生物多样性纳入所有活动•在所有活动中更多考虑生物多样性，并将生态影响纳入项目审批标准；•确保其他领域（能源、水、可持续城市、交通、体育等）相关项目不会造成关键栖息地生物多样性的任何净损失，并确保其在生物多样性方面产生共同利益；•增加财政承诺。5.推进利益相关方的共同承诺•制定国家战略并建立有关自然资源信息系统的决策工具；•推进能力建设计划，使利益相关者具备完成生物多样性保护所需的技能和资源；•动员主要行业（如工业、林业、农业、交通运输）的私营公司找到经济可行的解决方案，以更好保护自然资本；•提供绿色信贷，以帮助私营公司开发符合环境标准的项目，或资助生态旅游项目或生态工业项目。6.加强国际合作•AFD与所有主要国际组织合作，包括国际自然保护联盟（IUCN）、可持续发展与国际关系研究所（IDDRI）、世界自然基金会（WWF）等，都是AFD为生物多样性提供资金的首选合作伙伴；•为更好满足合作伙伴需求，AFD支持法国在保护和可持续管理自然资源方面专业知识、技术和经验的国际推广。©MaximeAliaga/WWF4948《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（四）德国——加强生物多样性国际与区域合作德国经济合作与发展部（BMZ）是德国对外援助的主管机构。BMZ积极参与生物多样性保护领域的国际发展合作，坚决主张整合《2030年可持续发展议程》中的生物多样性保护措施，并积极执行CBD生物多样性目标。德国总理默克尔在COP9大会中所做出的财政承诺一直得到贯彻执行，8并为90多个国家提供生物多样性援助。91.努力促进生物多样性主流化•参与与发展中国家和新兴经济体合作项目规划期间的环境和气候评估；•支持发展中国家生物多样性战略和行动计划；•在与发展中国家和新兴经济体建立的发展合作基金中将生物多样性纳入组成部门；•帮助发展中国家和新兴经济体识别和评估生态系统服务；•通过搭建生物多样性知识平台帮助发展中国家解决科学和政策问题；•评估自然资本价值，如全球财富核算和生态系统服务评估伙伴关系（WAVES）行动计划；•采取多途径为生物多样性保护融资；•促进私营部门和农业、林业、渔业和水产养殖业等各个经济部门的可持续利用。2.致力于海洋保护•支持伙伴国家保护沿海和海洋地区，建立和管理海洋保护区，并提供长期财政支持，推进并实现全球海洋和沿海地区可持续管理；•支持区域海洋治理伙伴关系（PROG）,改善全球海洋资源的超区域管理；•2017-2022年提供390万欧元财政预算支持STRONG公海项目，加强区域治理结构，保护国家管辖范围以外地区海洋生物多样性；•与南太平洋常设委员会和《阿比让公约》秘书处共同支持对东南太平洋和东南大西洋区域的生态系统综合治理；•促进可持续小型渔业，打击非法捕捞，减少污染，保护沿海地区原住民免受气候变化影响；•保护红树林，通过”“立即拯救我们的红树林”倡议提高政治决策中对红树林保护重要性的认识；•积极参与对生态或生物重要还与（EBSA）的识别和科学描述，持续扩大资助规模以支持相关研究。8.BMZ.Biodiversity-thebedrockofsustainabledevelopment[EB].[2020-09-24].http://www.bmz.de/en/issues/biodiversitaet/grundlagen/index.html.9.BMZ.CommittedtoBiodiversity[EB/OL].(2018-10-17)[2020-09-24].http://www.bmz.de/en/issues/biodiversitaet/grundlagen/index.html.3.加强保护区和打击野生动植物犯罪•支持建立陆地和海洋保护区全球网络，维护世界范围内生物多样性并保护生态系统服务；•与发展中国家和新兴经济体合作，为约150万平方公里的保护区提供支持，比德国、法国和西班牙土地面积总和还多；•通过保护生态系统为原住民生计提供财政支持和技术咨询，并鼓励原住民参与管理保护区；•与当地居民合作应对野生动植物偷猎和非法贸易，与大量合作伙伴共同打破原产国、过境国和消费国非法贸易链的联系，改善野生动植物保护执法。4.保护、修复森林并促进其可持续利用•从政治计划、多边筹资、技术合作等多方面与伙伴关系国家合作，保护、修复热带和亚热带森林，并促进其可持续利用，建立可可、棕榈油和大豆等产品的无森林砍伐供应链；•自2011年与全球森林和景观回复关系伙伴（GPFLR）和自然保护联盟（IUCN）共同发起“波恩挑战”，目标是到2020年修复1.5亿公顷森林，到2030年修复3.5亿公顷森林（全球森林面积约为40亿公顷，占地球表面30%）；•2014年承诺实施《纽约森林宣言》，目标是到2020年将森林砍伐减少一半，到2030年全部停止砍伐。2015年巴黎气候峰会上承诺2020年之前投入50亿美元用于执行《纽约森林宣言》；•迄今为止已捐款3.6亿欧元用于多边REDD计划森林碳伙伴基金，是全球最大援助国；•支持中非森林倡议（CAFI）,支持中非国家保护中非雨林（覆盖面积2.4亿公顷）；•参与非洲森林景观恢复倡议（AFR）,与非洲撒哈拉以南地区26个国家合作，支持在2030年前修复1亿公顷森林和木材生产用地。©JamieMcPherson/Silverback/Netflix5150《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（五）日本——促进生物多样性援助多利益主体共同参与日本国际协力机构（JICA）是日本对外援助的主管机构。JICA于2017年12月发布了《自然保护合作战略——努力建设一个永不落后的可持续发展社会》，以向国际社会和参与JICA自然环境保护相关活动的利益相关者介绍日本在可持续自然环境管理中所作出的努力。101.JICA优势项目•注重受援国主人翁意识和能力建设，推荐适合发展中国家的生物多样性保护政策，注重合作项目成果的可持续性。•通过可持续的科学技术研究伙伴关系（SATREPS）为发展中国家生物多样性保护科学技术发展做出贡献，其中包括先进的研究人员以及相关技术合作项目。•更好促进可持续森林管理，包括建立广泛的热带森林监测系统以解决非法采伐问题•与南部非洲发展共同体（SADC）、中非森林委员会（COMIFAC）和海湾地区保护海洋环境组织（ROPME）等区域组织合作，在多个国家之间建立保护和知识共享网络。2.JICA生物多样性战略议程•促进绿色经济，加强环境保护和环境建设，确保自然资源的可持续利用并改善当地社区生计。如促进农业、林业和渔业增值产品开发、促进生态旅游和引入生态服务付费、鼓励与私营企业建立伙伴关系，以确保项目持续性并扩大项目活动规模和产出；•确保保护区及周边地区（相连的生态系统），特别是受威胁或特有物种存货的重要保护区和缓冲区生物多样性的适当保护和可持续利用；•基于对物种、栖息地、人和生态系统要素之间的相互关系，促进跨部门综合管理，将生物多样性纳入其他部门（如农业、林业、渔业、旅游业和能源）主流，追求自然与社会的和谐发展、保护与可持续发展的有效平衡；•参与式管理：通过使地方社区参与生物多样性监测及管理，加强保护区管理能力，制定并适时保护区（包括缓冲区）的管理计划。加强管理能力建设，并为保护区提供政策支持；•通过引入生态系统服务付费来建立筹资机制，以帮助保护濒危物种；•逐步扩大沿海生态系统保护的援助。如保护珊瑚礁和红树林、渔业资源管理和减少灾害风险。10.JICA.JICACooperationStrategyforNaturalEnvironmentConservation-Workingtowardasustainablesocietythatleavesnoonebehind[EB/OL].(2017-12-02)[2020-09-14].二、国际视角——多边组织全球生物多样性保护的主要多边组织，如生物多样性公约（CBD）秘书处、世界自然保护联盟（IUCN）等均于近期发布了重要文件，展示了过去十年世界各国为生物多样性保护、可持续利用和惠益分享所作出的巨大努力和经验教训，并为实现2050年生物多样性愿景制定了全球行动指南，从而为生物多样性援助政策制定提供了战略指引。（一）生物多样性公约（CBD）秘书处——引领全球生物多样性战略2020年8月18日，第五版《全球生物多样性展望》（GBO-5）发布，概述了爱知生物多样性目标的实现进度，指出土地利用变化与生境转用、气候变化、过度开发、外来物种入侵和污染将严重影响生物多样性公约目标的实现，并提出通往2050年生物多样性愿景的达成途径。111.主要改革方向•加大力度解决生物多样性丧失的直接和间接驱动因素——降低生物多样性丧失的速度并最终制止丧失，需要解决生物多样性丧失的驱动因素，也需要生物多样性主管部委和处理相关问题的其他部委之间加强互动以及社会各界的更广泛参与。凡成功的计划大都涉及一揽子行动，包括法律或政策框架、社会经济奖励措施、公众和利11.生物多样性公约秘书处.全球生物多样性展望[EB/OL].(2020-08-18)[2020-09-25].https://www.cbd.int/sites/default/files/2020-08/gbo2-summary-en.pdf.益攸关方的参与、监测和强制执行；•加强性别纳入、土著人民和地方社区的作用以及利益攸关方的参与——分析显示，由于妇女、土著人民和地方社区以及众多利益攸关方没有充分参与NBSAP的设计和实施，错过了采取有效行动支持《2011-2020年生物多样性战略计划》（以下简称战略计划）的机会。新的全球框架可为未来生物多样性行动提出更强的要求，将所有这些因素作为基本先决条件列入考虑；•加强国家生物多样性战略和行动计划及相关规划进程——国家生物多样性战略和行动计划已发展到涵盖生物多样性丧失直接驱动因素以外的问题，走向生物多样性治理的整体办法。国家很少将其作为整体政府政策工具，限制了对其他部门的有效性，削弱了执行水平；•精心设计的“SMART”目标和指标——爱知生物多样性目标，凡用清晰、明确、简单的语言表述且提出量化要求的总体上取得了较大进展。同时，取得更多进展的似乎是那些侧重进程的目标，而不是那些界定具体成果的目标。侧重预期结果的目标很重要，但可能难以在规定的时间框架内监测进展，也难以明确确定实现目标5352《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助的责任。因此也许应该把过程目标和结果目标结合起来，为每个目标设立辅助指标，以便有效监测进展情况。目标表述也很重要，可避免导致不当结果；•提高国家承诺的宏伟程度——《战略计划》规定设立国家生物多样性目标以支持全球爱知生物多样性目标。然而大多数国家目标的范围和宏伟程度都低于爱知目标。有必要促进未来国家承诺，使其与全球框架的目标相称并与国家长期目标和行动目标相一致；•需要减少规划中的时间滞后并考虑到执行中的时间滞后——爱知生物多样性目标的进展受到各种时间滞后的阻碍。在大多数情况下，《战略计划》通过后很久各国才制定或更新国家生物多样性战略和行动计划，拖延了《战略计划》的执行。在全球层面，许多年过去后才设定了指标。此外由于自然系统的动态性，采取一项积极行动，对生物多样性的效果可能要过几年或几十年后才能看到；•需要进行有效审查并向各国提供持续和有针对性的支持——凡由国家专家定期审查，并通过能力建设活动和区域和次区域两级支持网络提供持续支持的目标，都取得了较大进展。还需要有充足的资金；•需要学习和适应性管理——需要加大力度促进国家间的科技合作，从经验中学习，了解政策措施为什么有效，为什么无效。还可利用现有政策支持工具和方法，包括《公约》下开发的工具和方法，加以调整使其适合国情；•需要关注执行工作——《战略计划》列有原理、愿景、使命、战略目标和具体指标（爱知生物多样性目标），还列有执行、监测、审查、评估和支持机制等条款。在实践中，爱知生物多样性目标获得了最多的关注，而其他一些同样重要的要素却没有得到多少关注。©GeraldBarraud/WWF2.主要行动计划•在各个层面因地制宜加大保护和恢复生物多样性的力度。与此同时需要大幅扩大连通良好的保护区和其他有效地区保护措施的范围和成效，大规模恢复退化的生境，改善耕作景观和城市景观以及内陆水体、海岸和海洋的自然条件；•努力将气候变化控制在远低于工业化前水平以上2摄氏度、接近1.5摄氏度，防止气候影响压倒为生物多样性采取的所有其他行动。生态系统的保护和恢复可在这方面发挥重要作用。这种“基于自然的解决办法”也可成为适应气候变化的一个重要部分；•采取有效措施解决导致生物多样性丧失的所有现有压力，包括外来入侵物种、污染、不可持续地开发利用生物多样性，特别是在海洋和内陆水域生态系统；•实现货物和服务生产特别是粮食生产的转型。这包括采用既能满足全球日益增长的需求又能减少对环境的负面影响的耕作方法，减少把更多土地转用于生产的压力；•进行变革，实行更健康的饮食，减少粮食浪费，限制对增加粮食产量的需要，限制消费影响生物多样性的其他物质产品和服务，例如林业、能源和淡水供应。©李承霖5554《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（二）世界自然保护联盟（IUCN）——评估生物多样性NBSAP实施2014年起，世界自然保护联盟（IUCN）与生物多样性公约（CBD）秘书处启动了国家生物多样性战略与行动计划（NBSAP）实施的记录和分析工作12。NBSAP是国家执行《生物多样性公约》和其他与生物多样性有关的公约的主要手段。IUCN通过其区域和国家办事处，可以很好地协助各国发展和更新其国家生物多样性战略和行动计划。IUCN通过记录来自世界不同地区的十个发展中国家NBSAP实施情况，总结了执行NBSAP的经验教训和改进建议。12.IUCN.SocietalparticipatoryprocessesintherevisionofNationalBiodiversityStrategiesandActionPlans(NBSAPs)[EB/OL].(2015-01-03)[2020-09-25].https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-12/information/cop-12-inf-38-en.pdf1.实施NBSAP的经验教训•NBSAP的审议、构建和实施过程既是一项技术任务，也是一项政治任务。而政治NBSAP和技术NBSAP之间总是存在一些明显的脱节，并且是不同利益相关方发生冲突的根源；•通过参与式方法来实施NBSAP并不是给定的，而是一种选择。在NBSAP不同阶段有不同的利益相关方参与。但由于缺乏明确的记录和指标，很难评估参与程度对于NBSAP实施的积极影响；•没有万能的成功参与式NBSAP流程，国家背景的特殊性决定了哪些流程可以将参与式过程纳入进来。一些因素与参与式过程密切相关，包括：对于要解决的问题和最终目标的理解和定义；参与者之间相关知识和信息水平需要相当；通过建立利益共享和风险共担的伙伴关系来平衡领导力；•NBSAP需要进行系统规划设计，并需要一定程度的灵活性和适应性，如果规划设计不灵活且无法适应不断变化的社会和自然环境，就无法纳入更多的参与力量；•沟通和公共意识对于NBSAP规划和实施至关重要；©AlexVoyer/Silverback/Netflix•必须提供足够的技术和财政资源以推进NBSAP。如果NBSAP缺乏足够的财政资源支持，就无法制定一项足以吸引各利益相关方参与并有效互动的全面计划。另一方面，如果技术资源短缺，那么最终的实践将无法匹配NBSAP的雄心。2.改进NBSAP的一些建议•培养政治意愿。政治上的支持不是自动产生的，需要被构建。NBSAP的制定初始需要与关键的决策者和官员进行沟通，建立政治信誉和意愿，有助于降低时间和资源成本。•促进伙伴关系。NBSAP不仅应基于集体规划，也应基于集体实施。所有利益相关方都应通过参与创作和交付实现利益共享和风险共担，将利益相关者视为合作伙伴将极大增加计划目标和行动完全付诸实践的几率；•衡量进度和宣传。NBSAP实施是社会性复杂过程，其评估则更为复杂。如果在NBSAP规划框架内建立阶段性衡量进度指标，则可以提高规划的灵活性和适应性。同时，及时宣传成功经验和阶段性成就可以为NBSAP执行带来更多的“盟友”；•定期交流。在NBSAP规划设计本身植入适当的沟通策略，并有针对性的对问题进行集中和有效共同，以避免在实施过程中丧失动力。©GregArmfield/WWF5756《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助第五章中国开展生物多样性领域对外援助情况020040060080010002018年2017年2016年2015年2014年2013年2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年2003年2002年603569986383693264226534117138337133296266302150569资金总额（百万美元）占比（%）25%20%15%10%5%0一、中国是全球主要生物多样性发展援助受援国在生物多样性领域，中国经历了从官方发展援助受惠国到南南合作伙伴国和发展资源提供国的转变过程。中国在生物多样性领域的国际合作强调以国内生物多样性保护的实际工作履行国际生态环境领域公约以来以保育国内资源为主，利用国际资金和技术资源促进国内生物多样性保护进程。中国是《生物多样性公约》最早的缔约国。1992年里约联合国环境和发展会议召开，中国组建以时任国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健为团长、时任国家环境保护局局长曲格平为副团长的筹备小组和代表团，准备了关于生物多样性、气候变化、森林等问题的草案文件；在会议筹备过程中，中国邀请41个发展中国家代表在北京举行了环境与发展部长级会议，发表了阐述发展中国家对环境保护国际合作立场的《北京宣言》；会议期间，代表团参加了里约大会的高官会和部长会，时任中国总理李鹏参加首脑会议并发表演讲，代表中国签署了《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》13。中国正式成为《生物多样性公约》缔约国。1992年签订“里约公约”后，中国接受了来自双边援助国和多边援助机构的生物多样性援助。本研究根据OECD官方发展援助数据库进行统计，中国接受多边和双边生物多样性累计资金总额达到72.75亿美元，其中多边29.71亿美元，双边43.04亿美元，多双边比例为2:3。从年度金额来看，2002年中国生物多样性受援资金占全球比重高达1/4，此后占比逐渐波动下降。但在2007年达到金额峰值接近10亿美元。中国是也是世界银行管理的全球环境基金（GEF）最大的受援国之一。截止到2018年底，全球环境基金累计为中国的48个生物多样性保护项目提供了2.09亿美元赠款，涉及淡水、湖泊、海洋、湿地、沙漠等多种生态系统，开展了例如云南滇池淡水生物多样性修复项目、干旱地区土地退化防治伙伴关系等项目。©OliverScholey/HectorSkevington-Postles/Silverback/Netflix图23：中国生物多样性受援资金总额和占比（资料来源：根据本研究搜集数据整理计算）多双边国际援助为中国提供了开展国内生物多样性保护亟需的资金、技术和人力支持，中国得以接触发达国家开展生物多样性保护的理念和政策。包括经贸、林业、环境等领域的中方相关部门建立了以国际援助项目磋商和执行为主要职能的国际合作部门，培养出一批熟悉国际合作项目管理工作和国际规则的官员和专家。这为中国日后参与环境公约国际谈判及为其他发展中国家提供支持创造了有利条件。13.http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/14/content_2755.htm5958《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助二、中国开展生物多样性对外援助体制与机制随着中国的经济社会发展和国内生态多样性保护事业的推进,进入21世纪，尤其是2008年后，中国生物多样性受援资金无论规模还是占比都下降较为明显。与此同时，中国逐步向其他发展中国家和环境多边机制贡献资金和方案，成为对其他发展中国家提供援助最活跃的南方国家之一。中国于2014年承诺向非洲提供1000万美元援助，专门用于保护非洲野生动物资源，保护非洲生物多样性，促进非洲可持续发展。2015年12月中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，习近平主席明确作出中非合作绝不以牺牲非洲生态环境和长远利益为代价的承诺。2018年中非合作论坛北京峰会上，习近平主席宣布“中非合作绿色发展行动”，承诺“为非洲实施50个绿色发展和生态环保援助项目，重点加强在应对气候变化、海洋合作、荒漠化防治、野生动物和植物保护等方面的交流合作。”（一）中国对外援助概况中国自建国初期便开始对外提供经济技术援助，帮助受援国增强自主发展能力，丰富和改善人民生活，促进经济发展和社会进步。中国的对外援助资金分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种。根据2021年1月国务院新闻办公室发布的《新时代的中国国际发展》白皮书，2013年至2018年，中国共提供对外援助2702亿元人民币，其中无偿援助47.3%、无息贷款4.18%、优惠贷款48.52%;就援助方式而言，中国的对外援助包括成套项目（即生产和民用领域工程）、一般物资项目、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免共八种方式。中国秉承“尽力而为、量力而行”的原则，近年来扩大援助范围、创新援助方式。例如，中国于2015年宣布设立“南南合作援助基金”，目前总资金量为30亿美元，用于与国际组织、社会组织、智库等国际发展合作伙伴一同为其他发展中国家提供援助14;2015年设立南南合作气候基金，在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目和1000个应对气候变化培训项目，帮助发展中国家提升环境、气候可持续性。在2018年国务院机构改革中，为“充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和共建‘一带一路’”，中国对对外援助管理体制进行调整，整合此前商务部对外援助工作有关职责和外交部对外援助协调等职责，成立了国家国际发展合作署，由国务院主管，主要负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进14.国家国际发展合作署：《南南合作援助基金简介》，2018年8月，http://www.cidca.gov.cn/2018-08/24/c_129939202.htm。援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况。须注意的是，中国的对外援助与OECD“官方发展援助”（ODA）概念不同。中国不是DAC成员，中国对其他发展中国家的援助属于发展中国家之间的“南南合作”，而非发达国家与发展中国家之间的“南北合作”。因此中国的对外援助是独立于DAC和“官方发展援助”体系之外的，DAC的标准也不适用于中国的对外援助。（二）中国生物多样性对外援助部际协调和资金情况中国对外援助的决策权集中于中央政府。2018年4月国务院机构改革中成©李承霖©Shutterstock/RiteshChaudhary/WWF6160《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助立了国家国际发展合作署，替代原商务部援外司成为中国对外援助主管部门。汇总并测算各中央部委发布的2019年部门一般公共预算支出表后可发现，商务部对外援助预算占中国对外援助总预算大约80%，包括生态环境部、科技部部在内的其余14个部委占约4%，其他未公开部门占比为15.17%。除商务部外，部分专业部委也有一定对外援助和用于支持多边主义和国际公约履约工作的资金。中国在生物多样性领域开展的援助项目尚少，其中大部分由国家国际发展合作署或者原来的商务部立项并提供资金支持，少量由生态环境部和林业草原局立项并提供资金支持。例如，林草局《2019年中央部门预算》显示2019年部门支出中，有900万元人民币用于对外援助、7784.45万元人民币用于对相关领域国际组织提供支持（会费或向国际组织提供捐赠）15；而生态环境部《2019年部门预算》显示2019年一般公共预算中16149.54万元用于对外援助，7929.39万元用于对相关领域国际组织提供支持（会费或向国际组织提供捐赠）16但考虑部分为气候南南基金项下应对气候变化援助，用于生态环境、生物多样性的援助预算估计只占部分。另外水利部、科技部、农业部等部门利用对外援助预算开展了部分有生物多样性保护性质的专业援助项目。在地方层面，地方政府负责组织实施中央立项的援外项目，地方环境、林业部门承担了诸多生物多样性援助项目的实施和组织工作，部分省份还开展了地方自行立项和执行对外援助的尝试。对于包括生态环境保护在内的部分专业性较强的对外援助工作，援外主管部门需与专业部委经常沟通并充分征求意见。为进一步加强各部门间协调，2008年商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构正式成立对外援助部际联系机制，并于2011年2月升级为部际协调机制17。2012年3月，环境保护部（现生态环境部）加入中国对外援助部际协调机制18。目前，援外主管部门与生态环境部、林草局等专业部委开展部际协调工作的主要形式包括专业部委将受援国对口部门受援需求报送援外主管部门供立项考虑，及援外主管部门就专业项目立项请专业部委提供意见。此外，林草局在开展制定《林业援外规划纲要》过程中邀请包括商务部等部门专家参与讨论，汇聚了跨部门的意见和经验19。15.此外还包括1858.4万人民币其他外交支出，外交支出总计10552.85万人民币。16.此外还包括250万人民币其他外交支出，外交支出总计24469.1万人民币17.国务院新闻办公室《中国对外援助白皮书》http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925064_6.htm18.刘之杰（环保部宣传教育中心），基于生态安全视角的我国环境保护对外援助的改革与创新19.http://www.forestry.gov.cn/main/586/20140127/655702.html20.一般将生态环境保护类援助项目算作生物多样性项目，市政类环境项目不算。21.考虑到中国生物多样性领域部分援助项目金额较小，有可能不被反映在受援国相关部门公开信息中，因此未对受援国政府部门网站进行检索。三、中国开展生物多样性对外援助情况随着中国国内对生态环境保护的重视程度不断增强，在对外援助中也开始更积极地承诺生态环境保护援助。尤其是2008年以来，中国政府在多个重大国际场合均宣布了一系列保护发展中国家生态环境或生物多样性的援助举措。中国的生物多样性援助主要以生态环境领域的几大公约履约为指导，包括《生物多样性公约》、《湿地保护公约》《荒漠化公约》《濒危野生动植物国际贸易公约》等，结合中国自身发展经验和优势领域，开展契合以上公约主题的援助项目。考虑到中国生物多样性领域对外援助项目不仅包括援外主管部门立项项目，也包括生态环境部、国家林业草原局、科技部等专业部委立项项目，以及在南南合作援助基金、澜湄合作专项基金等专门基金支持下开展的援助项目，而现有研究尚无对全部相关项目及机制的综合梳理，本章节主要研究中国开展生物多样性领域对外援助的项目及机制，旨在较为全面地回顾中国通过对外援助对全球生物多样性保护的贡献、分析特点，并以此为基础提出相关政策建议。（一）研究方法本报告对中国生物多样性对外援助的梳理和分析基于对网络公开信息中相关援助项目的检索。这一研究方法有两个基础：一是生物多样性领域援助相对较少，信息搜集工作量可控；二是相关援助执行单位常以参与援外项目作为其开展南南合作工作的重要业绩公开，因此可在相关单位网站上搜集到大量可靠信息。基于对中国对外援助体制的认识，本报告采用“滚雪球”式的信息检索方法。首先通过对相关政府部门访谈确定主要援助负责单位进行一级检索，包括国合署、商务部、外交部、生态环境部、林草局、科技部、中科院等；而后确定以事业单位、驻外使馆经商处和地方政府为主援外实施单位进行二级检索，包括中国驻生物多样性热点国家使馆经商处网站、商务部交流中心、商务部官员培训学校、中国林科院、中科院等；在搜集到部分相关援助项目信息后，根据其中提到的援外执行单位进行三级检索，包括浙江省竹子中心、甘肃省治沙研究所、福建海洋研究所等。之后筛选和生物多样性相关的项目20、去除交叉项目21。6362《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助一级检索二级检索三级检索援外立项负责单位援助组织实施单位援外项目实施单位国家国际发展合作署、商务部、外交部、生态环境部、国家林业草原局、科技部、中科院等上述部门事业单位、驻外使馆经商处、地方政府等依据二级检索单位访谈内容和网站内容检索商务部门环境部门林草部门驻外经商机构、地方政府商务厅、商务部交流中心、商务部官员研修学院、商务部国际合作局等地方政府生态环境厅、生态环境部对外合作与交流中心、生态环境部环境规划院等中国林科院、林草局竹子研究开发中心、国家林草局管理干部学院、北京林业大学等亚太森林回复与可持续管理组织、甘肃省治沙研究所、福建海洋研究所等基于以上方法，本研究对检索到的200余条记录进行了查重和筛选。此处纳入统计范围的“生物多样性对外援助项目”指由中央财政支出中对外援助资金支持的项目22及对国际组织捐赠23，资金形式为无偿援助、无息贷款或优惠贷款。据此，本研究检索到2006年至2020年中国开展的生物多样性领域对外援助项目73个，中国对相关国际组织捐款3个。此处收集和分析的项目情况虽力图反映中国生物多样性援助总体情况，但考虑到公开数据有限和数据收集方式的局限性，尚无法反映相关工作全貌。主要纰漏包括无法反映在同一主题下、多批次开展的人力资源培训项目和物资赠与项目，无法反映援助项目资金规模，且尚未涵盖民间组织申请政府相关资金实施的有对外援助性质的项目。（二）中国生物多样性援助项目依据《新时代的中国国际发展合作》白皮书中对中国对外援助形式的分类，结合生物多样性领域援助项目特点，将上述援助项目分为5类，即成套援助及综合性技术中心、物资援助、人力资源开发合作、技术合作、国际组织捐赠。22.政府收支分类科目编码2020323.政府收支分类科目编码20204图24中国生物多样性对外援助相关部门检索©GregArmfield/WWF6564《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助项目个数项目示例多双边培训（37个）奖学金项目（3个）•发展中国家野生动物保护管理与履约官员研修班（多年多期）、发展中国家濒危物种进出口管理研修班（多年多期）、亚洲国家生物多样性跨界保护研究及管理培训班（2014）、野外研究展建设及管理技术专业培训班（2008）、澜沧江-湄公河区域湿地保护与修复技术培训与研讨会（2018）等；•亚太森林组织奖学金项目、中科院-发展中国家科学院院长博士奖学金项目、中科院一带一路硕士研究生奖学金项目13个•援蒙古戈壁熊保护技术援助项目（2018）；中国云南省-老挝南塔省环境保护交流合作技术援助项目（2017）；澜湄合作跨境亚洲象种群调查与监测项目（2020）、澜湄区域跨境野生动物保护机制-柬埔寨ChoamKsan保护区合作示范项目（2019）等16个•援建尼泊尔自然保护基金研究中心（2014）；援建肯尼亚中非联合研究中心（2016）；国际荒漠化防治知识管理中心（2019）；中科院东南亚生物多样性研究中心（2016）、中国-斯里兰卡水技术研究与示范联合中心（2018）、中国-马尔代夫椰子害虫防治联合研究中心（2013）等4个•援纳米比亚、肯尼亚野生动物保护物资（2015、2018）；援喀麦隆林业设备（2014）、援巴基斯坦蝗灾防治无人机（2020）3个•中国对联合国环境署信托基金（2013-2018年共1200万美元）；中国对亚太森林恢复与可持续管理组织捐款（1500万美元）24；中国对国际竹藤组织捐款人力资源开发合作援助技术合作援助物资援助国际组织捐赠成套援助及综合性技术中心人力资源开发合作援助的主要形式为响应受援国对某一发展议题能力建设的需求，援外主管部门委托有国际合作经验的专业机构开办培训课程、学历学位、奖学金项目等。其中培训课程类项目按参与项目的受援国数量，可分为双边班和多边班；按项目开展的地点，可分为在华培训和在受援国培训。生物多样性领域人力资源开发合作项目则回应受援国在生物多样性保护领域的重点关切、分享中国在生物多样性保护领域经验，提升受援国关键政府、研究等部门的技能和管理能力，并为发展中国家参与生物多样性领域国际谈判起到积极作用。人力资源开发合作援助是中国生物多样性援助中开展最早、项目数量最多的援助方式；因其形式的灵活性和项目实施机构的专业性，涵盖的主题也最为广泛。中国的生物多样性人力资源开发主要由林业草原部门负责实施——1993年起，中国林业部门开始开展林业人力资源开发对外援助工作25；1993年到2019年间，林业草原部门共举办由商务部立项的援外培训班245期，培养来自123个国家的官员和技术人员7200余人26。援外工作初期，林草部门开展的援助项目主要围绕森林资源管理和开发等林业经济议题；伴随着中国加入多个议题下的全球环境公约，林业和环境部门顺应国际环境领域重点议题发展、从中国生态环境修复和保护的经验出发，将援助项目主题从林业拓展到荒漠化治理、湿地保护、濒危野生动物保护监测、生物安全等领域。人力资源开发合作的形式也从最初的以双边合作为主，到目前针对一个地区内生态环境、文化、发展挑战存在共性的国家开展丰富的多边培训项目，例如开展“东盟跨界保护区构建与培训项目（2020年）”、“大中亚与中东地区荒漠化防治政策与管理技术培训项目（2018年）”、“非洲野生动植物保护管理与履约官员研修班”等。24.https://www.un.org/esa/forests/wp-content/uploads/2014/11/APFNet.pdf25.“一带一路”倡议下林业援外的机遇与挑战，顾亚丽等，林业资源管理26.根据课题组对林业草原局访谈记录整理©Shutterstock/PICARDGweg/WWF6766《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助技术合作同为以提升发展中国家人力资本和技术水平为宗旨的援助项目，与人力资源开发合作项目的主要不同之处在于议题更具体（旨在改善受援国具体发展问题）、合作项目周期更长、合作形式更综合。与人力资源开发合作相似，中国生物多样性领域的技术合作项目脱胎于林业部门对其他发展中国家的林业援助项目。2018年启动的中国援助蒙古戈壁熊保护项目是中国开展的第一个野生动物保护援助项目。中蒙双方将在2018至2021年三年间共同合作保护蒙古“国熊”种群及其生存环境，在戈壁熊重要栖息地生境质量评价研究，戈壁熊种群数量研究，加强大戈壁保护区管理水平、培训保护区技术和管理人员，并为蒙古提供包括高性能红外自动相机在内的保护区专用设备，对戈壁熊及其伴生动物进行动态监测。随后开展的项目涉及旗舰种跨境保护、生态修复、病虫害防治等。以基础设施建设为主要形式的成套援助项目为技术合作的长期、稳定、高效开展提供了工作场所支持。成套援助落成后，一方面与中国援助的人力资源开发合作和技术合作项目相结合提升援助效益，另一方面为东道国其他科研和国际交流工作提供场所，并辐射其他国家，打造区域内生物多样性研究和国际交流中心。例如，2013年中国援助肯尼亚建设中非联合研究中心，中心的建筑费用全部由中方对外援助资金支持，并由中科院提供技术支持。中非联合研究中心是中非双方共同建设的首个综合性科研和教育基础设施，主要围绕生物多样性保护、生态环境、荒漠化防治和现代生态农业示范等方面开展科学研究，推动非洲地区生物多样性调查评估、水资源与生态环境监测、地理遥感数据分析等工作的开展。中心落成后成为非洲科技合作和人才培养的重要平台，已汇聚来自中国１８家科研单位及肯尼亚、埃塞俄比亚、坦桑尼亚等非洲国家科研人才，迄今已开展对非科技人才专业技术培训16次，为非方培训专业技术人员180余名，遍布非洲10多个国家。中国开展的物资援助项目通过提供物资和相关技术援助，帮助发展中国家提高在野生动植物监测、保护、管理方面的能力。中国向柬埔寨、缅甸、坦桑尼亚、肯尼亚、埃塞俄比亚、赞比亚等国提供多种野生动物保护物资，包括夜视仪、全地形车、皮卡车、帐篷、望远镜、野外照相机等，提高上述国家打击盗猎和非法野生动物制品交易的装备水平，增强其野生动物保护能力。此外，中国为包括联合国环境署、亚太森林恢复与可持续管理组织、国际竹藤组织等国际组织提供资金捐赠，支持国际组织与发展中国家开展生态环境保护和环境资源永续利用工作，其中也涉及生物多样性保护议题。例如，中国在2013年至2018年期间每年为联合国环境署提供200万美元信托资金，共计1200万美元，资金优先使用领域包括“东盟地区和东南亚内陆区域生态系统和生物多样性方面能力建设”，中国信托基金“增强了湄公河流域国家对《名古屋议定书》的贯彻实施、提升了中央国家落实本国NBSAP的能力27”。2007年在澳大利亚举行的APEC第十五次领导人非正式会议期间，中方提倡建立亚太森林组织，中国作为亚太森林组织的成员国和东道国积极参与组织事务、发挥引领作用，并承诺提供1500万美元资金支持。截至2017年底，亚太森林组织共资助项目37个，项目总金额约2200万美元，其中“生物多样性保护及跨境生态系统安全领域”项目资金共计约300万美元28。27.联合国环境署《中国信托基金项目：加强环境保护的战略合作》28.http://www.apfnet.cn/model6-29-page2.html©HowardBourne/Silverback/Netflix©JeffWilson/Silverback/Netflix6968《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助中国生物多样性对外援助支持体系对外援助资金南南合作援助基金一般援助基金澜沧江湄公河合作专项基金/亚洲区域合作专项基金科技援外/战略性国际科技创新合作重点专项资金中科院对发展中国家国际合作资金核心捐款国家国际发展合作署生态环境部国家林草局其他专业部委地方省商务厅地方省生态环境厅地方林业草原厅联合国环境署亚太森林组织国际竹藤组织外交部科技部科技部信托基金指定用途项目基金带有对外援助性质的专项资金地方财政对外援助资金对国际组织捐赠资金类型（大型）资金类型（大型）资金类型（大型）图25中国生物多样性对外援助资金和管理部门依据检索获得的73个生物多样性对外援助项目情况，结合对部分相关部门的访谈，发现虽然中国生物多样性对外援助总体规模与传统援助领域相比较小，但已有多个部门利用不同资金形式开展相关项目。如上图所示，除援外主管部门和中央专业部委对外援助资金外，已支持生物多样性对外援助项目的资金还包括外交部、科技部、中科院等部门管理的带有对外援助性质的专项资金（如澜湄基金/亚洲区域合作专项资金、战略性国际科技创新合作重点专项资金等）、地方财政资金（如云南省、宁夏回族自治区政府都开展了自筹资金开展跨境保护或建立国际技术合作中心的实践）和对国际组织捐赠。如将国际组织捐赠归口至其对应的中方窗口部门29，目前国内开展生物多样性对外援助的部际单位已多达7家。从商务部负责援助项目立项、林业部门负责组织项目实施，到今天多方参与生物多样性对外援助、非专业部门将生物多样性领域纳入其国际交流合作资金和政策框架中，这体现了开展生物多样性南南合作的重要价值得到越来越普遍的认可和支持。另一方面，多方参与的生态也增加了跨部门沟通、协调、统计和形成合力的难度。29对联合国环境署捐赠由生态环境部管理，对亚太森林组织和国际竹藤组织捐赠由林业草原局管理©AdamChapman/Silverback/Netflix©AdamChapman/Silverback/Netflix（三）中国生物多样性援助项目特点虽然目前收集的援助项目数据尚不完整，但基本可以反映出中国生物多样性领域对外援助在主题、形式、援助国家、参与机构和援助形式方面的特点，可以此为基础归纳中国通过对外援助对全球生物多样性保护的贡献，并总结特点、经验和不足之处。1.多方参与生物多样性援助规划及实施7170《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助010203040506070801527432573战略目标A：通过政策、宣传与意识提升将生物多样性纳入发展主流；战略目标B：减少生物多样性直接压力并促进可持续利用；战略目标C：通过保护生态系统、物种和遗传基因多样性来改善生物多样性现状；战略目标D：提高生态系统服务能力并增进生物多样性给公众带来的惠益；战略目标E：通过参与性规划、知识管理和能力建设加强目标执行。2.响应知识分享和资源调动的国际呼吁，减少威胁-加强保护-提升惠宜相结合。图26中国生物多样性援助项目贡献爱知目标情况本课题根据检索到的73个生物多样性对外援助项目及公开项目信息，将援助项目与爱知目标的5个战略目标做对应，以考察中国援外项目对生物多样性全球保护战略目标的响应30。其中，全部73个援助项目都响应战略目标E，尤其是贡献子目标19（提高相关知识、科学基础和技术，广泛分享、转让和适用）及子目标20（动员财政资源）。43个援助项目响应战略目标C（通过保护生态系统、物种和遗传多样化，改善生物多样性现状），这反应了中国生物多样性援助项目重视栖息地保护（子目标11）和野生动物种群保护（子目标12）。27个援助响应战略目标B（减少30.此处对各援助项目对应的爱知目标子目标仅依据访谈及网络搜索中可获得的资料，不一定全部反应项目实际情况；每个项目可对应多个子目标，图中数据为与各个子目标相关的援助项目总个数。31.http://www.forestry.gov.cn/hljb/4976/20191023/133027107874040.html威胁生物多样性的直接压力和促进可持续利用），其中绝大多数为可持续森林管理项目，贡献目标7（农业、水产及林业覆盖区域实现可持续管理），这或与中国生物多样性援助生发于林业援助、与林业援助同归口林草部门管理有关；25个援助项目响应战略目标D（增进惠宜），其中包含的项目主体有水环境治理、可持续森林资源管理、提升弱势群体可持续开发利用竹藤资源能力、在开展野生动物跨境保护的同时提升偏远社区居民生存环境、通过自然天敌降低化学制品使用提高农作物产值、开展本土动植物种勘察和推动传统医药研发等。相较而言贡献战略目标A（通过政策、宣传和意识提升将生物多样性纳入发展主流）的援助项目较少，本项目识别相关项目15个。15个项目大部分为将生态与生计结合，通过可持续开发生物多样性和利用生态系统服务提升偏远地区和人口经济收益，如由林业草原局管理干部学院于2014到2017四年间开设的“社区林业能力建设国际研讨班”和由外交部澜湄基金资助的“社区林业推进澜湄区域国家农村减贫事业项目”。此外，中国也开始在发展合作中提升生物多样性保护意识的主流化，例如，中国国家卫生健康委已将野生动植物保护知识纳入到援外医疗队常规培训内容当中，邀请林业草原局专员就《濒危野生动植物种国际贸易公约》规定对医疗卫生援外工作人员进行培训31。总体而言，中国开展生物多样性援助响应了知识共享和资源调动的国际号召，注重在南南合作的框架下与其他发展中国家开展“减少生物多样性损失压力-改善生物多样性现状-提升对公众惠宜”三维结合的合作，主题涉及政府和技术官员管理能力建设、野生动植物保护保育、荒漠化防治和水土保持、湿地保护、森林保护和可持续经营、生态与生计平衡等，与中国加入的包括《联合国生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约》等多边环境公约相呼应。目前中国的生物多样性援助涉及“主流化”目标较少，这可能与援助形式依然以“短平快”为主、中长期技术合作和政策规划项目刚刚起步有关。©BentoViana/WWFBrazil7372《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助3.多边援助项目多于双边，地区布局侧重周边国家4.对传统援助形式进行创新和突破综合分析中国生物多样性对外援助形式和管理流程，培训、物资援助和技术合作项目大多执行（或交付）快、周期短；基础设施援助项目一般探讨立项和可行性研究周期较长，但立项后的工程建设和移交效率高。这种特点一方面保证了援助项目的执行效率，另一方面也有可能限制中国与东道国在项目实施过程中的深入交流、限制项目效益的发挥和巩固。近十年，各方在对生物多样性对外国际合作的不断深入探索中也在对中国传统援助形式进行创新和突破，主要体现在三个方面：一是发挥人力资源开发合作项目的灵活性和“民心相通”特点。如前所述，人力资源开发合作是中国在生物多样性领域最早开展的援助形式，也是目前项目数量最多的援助方式。人力资源开发培训援助项目在主题、规模、援助对象、参与机构等方面较其他方式有更强的灵活性，能够高效地将中国的有益经验转化成援助项目与其他发展中国家分享、并享用国际生物多样性保护热点问题。各国学员可藉培训机会加深交流、增进了解互信，尤其是援外培训中多边项目比重高，为发展中国家官员和技术人员提供了讨论和相互借鉴经验的契机。二是“软”“硬”援助结合，打造援助亮点和辐射周边的研究中心。成套本研究将检索出的73个援助项目按援助国别和地区分类，识别双边援助项目27个，多边援助项目35个。考虑到如前所述，本研究对人力资源培训合作项目数量的估算偏低，因此实际上多边援助项目数量应该更多，主要通过对多个发展中国家的培训和提供奖学金、学位学历项目开展。双边援助项目则主要以援建基础设施、提供物资、围绕具体议题开展技术合作形式开展。从援助项目的地区分布看，面向亚洲地区的援助项目36个，其中对东南亚和南亚的援助项目27个，表述包括在中国与东盟国家合作、澜湄合作、“一带一路”合作等；面向非洲地区的援助项目12个，其中对东部非洲援助项目6个；面向南美洲地区援助项目2个。由此可中国的生物多样性对外援助在数量上侧重周边地区，尤其是东南亚地区；对生物多样性资源丰富、拥有关键生境和旗舰物种的非洲、南美洲国家也提供了支持。亚洲地区非洲地区南美地区多地区不确定亚洲多国（3）非洲多国（3）纳米比亚（1）布基纳法索（1）喀麦隆（1）巴西（1）秘鲁（1）亚非拉多国（12）不确定（11）乌干达（1）莫桑比克（1）卢旺达（1）埃塞俄比亚（1）肯尼亚（2）中亚及西非多国（3）东南亚及南亚多国马尔代夫（1）老挝（1）柬埔寨（2）缅甸（2）尼泊尔（3）斯里兰卡（2）巴基斯坦（2）哈萨克斯坦（1）蒙古（1）乌兹别克斯坦（1）图27中国生物多样性援助项目地区分布援助项目是中国对外援助的传统优势领域。中国将在国际承包工程方面经验与生物多样性保护结合，组成同时包括工程企业和专业科研机构在内的项目团队，落成了若干服务提升受援国政府和科研机构行政和研究能力的基础设施项目。以落成在肯尼亚乔莫-肯雅塔农业技术大学校园的中非联合研究中心为例，项目主体建筑和附属植物园由中方援建，工程移交后由大学负责管理，中国科学院（武汉植物园）提供技术支持，建设非洲生物多样性与利用分中心、非洲生态与环境研究分中心等5个分中心，与来自肯尼亚、埃塞俄比亚、塞内加尔、尼日利亚等8个国家的15个科研机构建立合作关系32，使中非中心成为辐射非洲大陆的生物多样性研究重地。对“软”“硬”援助结合的探索使中国生物多样性援助项目由逐年立项、散点分布向以旗舰项目为中心、向周边区域辐射转变。三是开展了一些“小而美”的援助项目，以某一旗舰物种、细分领域或村庄人群为切入点开展精细化援助试点，例如援蒙古戈壁熊保育项目、援老挝亚洲象跨境保护项目等，项目周期较长、团队稳定且与受援方长期磨合交流，成为生物多样性领域南南合作亮点项目。32.http://www.sinafrica.cas.cn/zxgk/zxjj/7574《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助四、边境省份的生物多样性南南合作——以云南为例中国是世界陆上边界最长的国家之一，通过包括云南、新疆、广西、黑龙江在内的九个边境省份（自治区）与14个陆上邻国接壤。随着中国与周边国家经贸、发展、文化交往愈加频繁，边境省份成为中国与其他国家开展国际交流合作的桥头堡。边境省份与南亚、东南亚、中亚、西亚邻国天然山水相依、共享相似的自然生态环境和社会人文特点，在开展生物多样性援助的工作中拥有独特的优势条件和关键位置。边境省份向邻近发展中国家“对口”开展生物多样性援助，是对中央政府主导的援助项目的有益补充，也有利于发挥边境省份的区位优势，以对外开放促进人与自然和谐发展。本课题以即将承办COP15大会的云南省为案例，通过文献资料研究、实地走访、利益相关方访谈等方式考察云南省在开展生物多样性国际合作和对外援助中进展，据此分析进一步发挥边境省份在生物多样性对外援助工作中潜力和独特作用的可能性。（一）云南省接受对华援助开展生物多样性国际合作情况云南是全球公认的生物多样性热点地区，长期以来云南同时肩负着保育生态环境、保存民族文化、发展区域经济的多重任务。因此，云南将发达国家和国际组织提供的国际发展资金作为推动省内经济社会发展的重要资源。20世纪90年代以前，云南省接受的生物多样性援助主要以世界自然基金会、福特基金会、大自然保护协会等发达国家主导的非政府组织为外方合作主体，项目以动植物保护为主。1992年，亚洲开发银行提出大湄公河次区域经济合作(GMSEC)倡议，云南省以省级地方政府的身份参与；1994年中国正式以国家身份加入GMSEC，并授权云南省承担参与合作主体角色33。90年代后，云南省与荷兰、德国、芬兰、美国等发达国家援助机构和世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等国际机构开展了利用国际赠款和优惠贷款的生态环境保护项目，并为此配备了机构建设和人力资源，例如，云南省林业厅成立了世界银行贷款管理中心。2005年在云南省省会昆明召开的大湄公河次区域第二次领导人会议发布了《昆明宣言》，会议“同意开展区域间动物疫病防控工作……欢迎建立生物多样性保护走廊倡议及执行核心项目”。2006年起，云南省在环境保护部的指导下全面参与GMS框架下的环境合作，开展了包括生物多样性保护廊道建设示范项目在内的环境合作交流项目，示范项目获得亚洲开发银行赠款援助约200万美元。截至2011年，云南林业部门引进和利用外资6亿元34。（二）云南省开展生物多样性对外援助情况上世纪六七十年代起，云南政府和企业积极承担对周边国家援助项目。当前，云南省开展生物多样性对外援助及南南合作的形式可分为四种：一是承接和协助中央部委立项的援外项目，组织有国际合作经验的专业实施单位落实援外工作，例如承办援外培训班、技术合作项目等；二是申请由中央部委或国际组织提供的专项资金开展南南合作项目，如外交部澜湄合作专项资金（亚洲区域合作专项资金）、亚太森林组织资金，开展包括“社区林业推进澜湄国家农村减贫事业”在内的国际合作项目等；三是以省财政资金支持对外援助及面向周边国家的援助和南南合作工作，例如云南省商务厅支持了“中老跨境亚洲象保护与生态示范村项目”(包括为项目框架下的能力建设、民生设施捐赠和安装等活动提供资金)；在南南合作框架下建立中老跨境生物多样性保护交流年会机制、西双版纳州与老挝、缅甸边境地区签署边境森林防火联防协议、与越南签署边境林业及野生动植物保护合作协议等；四是为其他部门开展的生物多样性南南合作项目提供政策支持与便利条件，例如位于西双版纳州的西双版纳热带植物园现为隶属中国科学院的独立研究机构，2015年中国科学院东南亚生物多样性研究中心依托植物园建立，2016年中国科学院东南亚生物多样性研究中心“缅甸中心”于缅甸内比都揭牌成立，成为面向东南亚地区的国际科教中心。云南省在开展省内生态保护和国际合作工作的过程中培养了林业和生态环境保护领域专业机构和社会组织，包括云南省林业和草原科学院、云南省绿色环境发展基金会、云南省竹藤产业协会、滇池保护基金等。社会组织在云南与周边省份交流合作中发挥积极作用，围绕沿边州市实施了以边民为主要服务对象的小型民生项目，有效带动沿边地区人文交流和经济发展。34http://lcj.yn.gov.cn/html/2011/mainnews_1008/27543.html©BentoViana/WWFBrazil7776《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助案例：老挝跨境亚洲象保护区域贫困少数民族村寨生态示范村试点项目2018年底，为做好中老边境亚洲象保护工作，改善亚洲象保护区域老挝一侧村民的生活水平，西双版纳国家级自然保护区管护局与云南省绿色环境发展基金会与向云南省商务厅申报了2019年云南省对外援助项目“老挝跨境亚洲象保护区域贫困少数民族村寨生态示范村试点项目”。该项目于2019年正式立项，预算为50万元人民币。项目以老挝丰沙里省奔怒县巴卡老寨作为示范村，成立了以老挝丰沙里省农林厅、奔怒县农业局和巴卡老寨村民组成的社区亚洲象监测巡护队；举办了“社区居民防象意识及亚洲象巡护技能”培训班，捐赠巡护装备及播音设备；发放2000多份亚洲象保护宣传资料，安装了10台太阳能路灯，发放了73台节能灶；修建容积为100立方米的蓄水池，有望解决当地700人20年用水需求。目前，中老双方在“中老跨境生物多样性联合保护区”合作框架下已开展了信息交流、防火防猎、廊道建设等活动；覆盖边境线220公里，示范区面积达20万公顷35，中老边境亚洲象种群稳定在70余头，区域内象群基本实现了自由流通36。区域内其他物种类型数量持续上升——建立跨境保护区前，西双版纳州内哺乳动物种类共99种，保护区建立后增长至129种，并发现了3个新亚种37。35.http://lcj.yn.gov.cn/html/2017/zuixindongtai_0601/48164.html36.吕婷,郑璇,朱高凡,汤永晶,蒋桂莲,李正玲,陈明勇(2019)西双版纳勐腊亚洲象种群数量动态分析.林业建设,(6),91–96.]37.罗杰斯,孙萍(2020)中老跨境联合保护区在生物多样性保护中的作用.绿色科技,(8),38–39.]（三）边境省份开展生物多样性对外援助和南南合作的必要性在当前中国对外援助央地合作模式下，地方政府在对外援助中的角色主要是组织省/区内机构和企业参与援外项目实施，并从政策上给予引导。从公共政策角度看，云南省以多种形式开展生物多样性对外援助和南南合作的实践体现了对上述传统模式的创新和提升；从生物多样性角度看，与邻国开展对外援助和南南合作是提升生物多样性保护、捍卫边境生物安全、提升边远社区生物多样性惠宜的应有之义。总体而言，在如本研究第一章所述、生物多样性议题对国家可持续发展和对外交往战略意义日益显著的背景下，为了开展富有成效的生物多样性对外援助和国际合作，需重视边境省份的独特位置和优势，进一步发挥边境省份的潜力。其必要性主要包括跨境生物多样性资源保护和跨境生物安全风险防控、促进边境地区民心相通三个方面：边境省份与周边国家自然环境联通、共享生物多样性资源，对跨境物种和栖息地的保护需要跨国合作。以云南省为例，包括亚洲象在内的诸多关键野生动物来往于中老、中缅之间。虽然中、老、缅已在沿边地区分别建设自然保护区，但如果保护区之间没有相互联系、跨国境的廊道，甚至出现“孤岛”保护区，那么对迁徙物种的保育工作效果依然会被削弱。此外，与关键物种相关的犯罪行为、人兽冲突、砍伐拓荒等行为往往容易引发纠纷，如果纠纷发生在地缘政治相对敏感的边境地区，有可能造成局势发酵，甚至影响双边关系。因此，建立跨境生态走廊、跨境保护区，建立双边和多边的交流通气机制，加强跨境联合科考、巡护和执法是必要的。边境省份一方面管辖边境线和沿边地区，另一方面有与周边国家开展长期稳定人员交流合作的区位优势。边境地区是维护国家生物安全的天然屏障，防止生物安全风险入境需要与周边国家开展联防联控。病毒、病虫害常常以人口、商品、动物跨境活动为载体跨国传播，如不得到有效防控，有可©GregArmfield/WWF©DavidBebber/WWF-UK7978《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助能引发公共卫生、粮食安全等危机。2020年爆发的新冠疫情、东非蝗灾更加凸显生物安全对维护总体国家安全、开展新时代国家安全工作的重要性。生物安全风险跨境传播概率大、不确定性强、局势发展瞬息万变;然而，当局势波及发展中国家时，发展中国家受制于技术条件和防控意识等因素，有可能无法及时开展有效防控，甚至引发局势进一步扩散。中国陆上邻国基本全部为发展中国家，为了将生物安全风险防控工作前置、防患于未然，有必要通过能力建设、培训等对外援助形式提升周边国家对生物安全风险的防控意识和能力，加强双方互信；在传染病、病虫害等生物安全威胁出现时实时跟踪局势发展、与周边国家共同开展防控工作，践行“生物安全命运共同体”理念。边境省份是跨境生物安全风险防控工作的“前哨”，具有实时跟踪局势发展、及时研判形势、与周边国家共同建立生物安全风险联防联控机制的优势条件。生物多样性与边境社区传统文化和经济发展紧密相连，创造民心相通、普惠发展的社会经济环境需要依托和保护生态资源。“此山养此人”，边境省份与周边国家山水相连，社会文化、经济形态也与边境自然环境高度相关。改善边境偏远社区民生、提升边民交流互惠、激发沿边经济和传统文化活力，既要尊重和保护当地的生态环境，也要探索利用当地生态资源、增强生物多样性对社区惠宜。边境省份有参与跨国合作、促进地方经济发展的积极性，对周边邻国经济、文化和发展需求更加了解，省内社会组织也可以深入社区深耕开展保护和发展工作，能够提升对外援助与南南合作的综合效益。（四）应提升边境省份在生物多样性对外援助和南南合作中的活力边境省份与周边发展中国家边境地区在保护、安全、民生领域的休戚与共是“人类命运共同体”、“国家安全命运共同体”、“山水林田湖草地球生命共同体”的生动例证。如前所述，目前中国开展的生物多样性对外援助中有一半明确面向周边国家，应充分利用边境省份与周边国家互联互通优势，发挥好边境省份增进与周边国家交流互信、跟踪周边国家发展需求、建立务实合作长效机制的作用。在顶层设计方面，对边境省份与周边国家合作提供政策和专业指导，在生物多样性援外项目立项和资金分配工作中对边境省份给予倾斜；在项目设计方面，考虑进一步深耕跨境物种保护、跨境生物安全风险联防联控、生计与生态相互促进三个领域；在项目执行方面，总结边境省份在接受对华援助和开展国际合作过程中的经验，培养国际合作业务能力强的机构，发挥非政府组织优势，改善人员、资金、货物跨境往来的便利性。第六章中国开展生物多样性对外援助的政策建议在全球范围内，生物多样性已超越生态环境议题的范围，与外交、社会发展、公共卫生、生物安全等重大议题日益深入地交织。2010年设置的“爱知目标”“至今多数未能实现，2020年后全球生物多样性保护框架和实践亟需主要发展资源提供方凝聚共识、提升支持。对中国而言，提升对生物多样性的保护、减少国际合作对东道国生物多样性的负面影响，已经成为中国“一带一路”倡议行稳致远必须要着手解决的问题。基于研究与广泛征求专家意见，本报告对提升中国生物多样性领域对外援助和南南合作提出以下建议：©SophieLanfear/Silverback/Netflix8180《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助一、中国开展生物多样性对外援助的总体原则虽然中国已成为重要的国际发展资源提供国，但中国仍是发展中国家，对外援助秉承“量力而行、尽力而为”，对包括生物多样性在内的全球环境问题秉持“共同而有区别的责任”原则。从中国对外援助总体情况来看，生物多样性领域资金支持虽有望上升，但比重不会发生显著变化。因此，对内中国开展生物多样性援助须规划先行、谋定而后动，统筹投入、集中资源、形成体系、打造亮点、提升效益，避免项目分散而显示度低的“撒胡椒面”现象。对外，中国应在对外援助总体规划和对外表态中明确支持受援国生态环境保护的立场和不破坏受援国生态环境的底线。应识别双边、多边外交关键时间节点，确保抓住2021年COP15及COP26气候变化大会契机，提前就国际社会关注的问题、中国开展国际合作的客观需要、相关立场、多双边外交、举措和资金安排进行深入研究，在外交场合打出中国立场、规划和举措，对接联合国可持续发展目标等国际社会广泛认可的话语和评价体系，起到树立负责任大国形象、增信释疑的效果，展现深入参与全球治理的姿态和能力。二、对生物多样性援助政策规划的建议开展生物多样性援助宜规划先行。建议就援助资金、多双边援助配合、地区、领域、形式等问题考虑以下设计：（一）明确援助地区规划优先周边地区和“一带一路”合作热点地区。中国一带一路倡议伙伴国家和对外援助受援国中很多都是生物多样性热点地区和生态环境脆弱地区。原则上与中国双边关系良好、在生态环境和农林业领域有合作基础和前景的国家都可以作为潜在受援国。但为了提升援助资金效益，还需在周边地区、一带一路重点合作地区、生物多样性热点或脆弱地区之间有的放矢。其中，周边地区侧重边境地区跨境联合保护和风险联防联控，守住中国生物多样性和生物安全大门，保护中国与周边发展中国家地区交往的自然通道；“一带一路”合作热点地区注重降低和补偿相关合作项目——尤其是林业、矿业、水电等涉及自然资源利用的项目——对当地生态环境的影响，降低由环境变化、社区争议、国际舆论带来的风险。兼顾非洲、拉美等其他生物多样性热点地区，提供的生物多样性援助应表明中国尊重当地生态环境立场、秉承中非合作论坛精神为主旨。在民族事务或地缘政治敏感地区，虽不一定开展生物多样性援助工作，但要避免环境破坏、野生动物偷盗猎、人兽冲突等问题发生并导致地区冲突爆发和发酵。（二）基于中国生物多样性保护成果规划援助领域生物多样性援助既要帮助发展中国家改善其面对的环境问题、促成《生物多样性公约》达成，又要突出中国在该领域的经验和成就。因此，开展生物多样性援助规划应探讨以下五点：一是中国优势领域和成功方案，二是发展中国家接受援助需求，三是全球生物多样性国际合作和公约磋商热点难点问题，四是显示度高的标志性问题，五是尚无定论和易引起冲突的敏感问题。援助中，建议优先支持中国有成功经验和项目显示度高的援助领域。在与发展中国家共商援助方案的基础上，引导援助需求与中国优势和成功方案相结合；在包括多边会议在内的关键时间节点，可推出配合热点难点问题的援助举措推动公约落地；面对敏感问题应就中方立场和诉求深入研讨、审慎处理。•中国优势领域和成功方案：山水林田湖草系统原理和生态修复、湿地保护、国家公园、防沙治沙、生态保护红线制度、生态扶贫等；•发展中国家受援需求：政府和专业机构能力建设、保护技术支持、旗舰物种保护、国家公园建设等；•国际合作和磋商热点难点问题：生物安全、遗传资源利用及惠益分享、原住民参与生态保护和生计提升、技术转移和能力建设等；•高显示度问题：受公众关注度高的旗舰物种保护（如象、虎、熊、朱鹮等）、反映当地生态环境总体质量的指示性物种保护等；•敏感问题：对跨境河道治理、海洋治理、生物安全信息共享等涉及到国家主权利益的问题予以高度重视和审慎分析，以生物多样性保护这一具有公允价值的议题为抓手逐步融入相关问题国际治理体系。©PedroPessoa/WWF-Brazil8382《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（三）重视提升边境省份、事业单位、民间组织参与度和活力明确政府部门、事业单位、科研院所、非政府组织的优势和分工，充分利用现有国际合作平台，选择兼具专业性、国际合作经验的援外项目实施单位；应充分利用边境省份与周边国家互联互通优势，发挥好边境省份增进与周边国家交流互信、跟踪周边国家发展需求、建立务实合作长效机制的作用，开展边境省份对邻近发展中国家的对口援助；考虑进一步发挥事业单位作用，在项目实施中培养既懂专业领域也懂援外的专家团队，完善专家咨询及部际协调机制，援外工作中引入相关专家学者和部委共同决策；应充分调动专业机构和民间组织参与援助项目的设计、实施和宣传，提升援外项目人事和财务管理的灵活性等。（四）汇总各部门开展的生物多样性援助和南南合作情况汇总并掌握分散的援助/南南合作项目和资金情况有利于充实中国对全球生物多样性保护的贡献情况，向国际社会展示中国参与全球环境治理的扎实工作。如第五章所述，中国在生物多样性领域开展的援助和南南合作散落在包括国合署、商务部、生态环境部、林草局、科技部、外交部、地方政府在内的多个部门；用以支持相关援助项目的资金除各部门对外援助预算以外，还包括履约资金、国际合作资金、澜湄基金等专项基金；此外，中国还牵头成立了一带一路绿色国际合作联盟、中非环境合作中心、澜湄环境合作中心等国际合作或南南合作倡议，这些倡议虽并非都包含对外援助资金，但对提升中国和其他发展中国家在生态环境领域的能力建设和合作起到了显著推动作用。这些倡议管理的国际合作资金和研究/咨询资金也应纳入中国对生物多样性保护南南合作的投入中。（五）提升援助效益评估体系专业度，挖掘可向国际推广的亮点项目在对外援助项目效益评估方面，以现有援助项目评估指标体系为基础，同时结合生物多样性领域特色，丰富援助效益评估体系。生态环境保护领域援助项目大多包含环境保护和促进受援国发展的双重目标，因此建议将该领域援助评估指标划分为两类。一类为环境科学指标，用以评估援助项目提升受援国生态环境的效益，按照生态环境次领域可分为“新增保护地面积”、“大气污染物含量变化”、“濒危物种种群变化”等；另一类为发展指标，用以评估援助项目援助项目提升受援国经济和社会发展的效益，可分为“受援国生态环境保护部门管理能力提升”、“受援地区生态旅游业创收”等。识别已开展的亮点项目，基于上述体系开展评估，向国际社会宣传和推广中国生物多样性南南合作的贡献和经验。（六）着力打造“小而美”生物多样性援助示范项目生物多样性项目与中国对外援助传统成套项目不同，不需要一次性大规模投入，但需要长期、稳定、可持续的项目安排和资金支持。可选择中国在生物多样性领域优势项目，如旗舰种和濒危物种保护（参考熊猫、雪豹、朱鹮保护），保护地建设、巡护、监测以及防盗猎，打击非法野生动植物贸易，生态示范村，技术培训等方面重点输出项目、技术和经验，设计单个项目规模约200万人民币量级的项目库，打造长期、稳定、可持续的“小而美”生物多样性援助示范项目品牌。（七）深耕提亮双边援助，大力提升多边援助，探讨试点三方合作目前中国对包括全球环境基金在内的有全球影响力的环境领域多边机制提供了有限会费，但提供核心捐款和指定用途捐款较少。这一方面限制了中国提升在多边机制中的影响力和领导力，另一方面，面对部分国家和机构指责中国援助和环境国际合作项目只为服务自身政治经济利益时，无法给出有力反驳。应大力提升对多边机制的支持，积极参与全球规则和标准制定，表明中国参与全球治理、维护多边主义的立场，以多边机制放大有限资金和人力投入的效益，为我国赢得良好声誉。同时应与欧盟、法国、德国等在生态环境领域关系良好、立场相近、且已签署共识文件的主题和国家开展三方合作试点项目，在合作中深化中方与外方在援助立场、理念和制度方面的相互理解和信任，尝试提升国际专家在援助项目设计、执行、评估和宣传环节的参与。©RodrigoMazzola/WWF-Brazil©GregArmfield/WWF8584《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助三、对COP15东道国举措的建议在新冠疫情影响下，诸多发展资金提供方提供新增资金支持意愿降低，COP15要达成有实际进步意义的目标和共识面临诸多挑战。中国作为本次大会的东道国，同时也是新兴发展资金提供国和最早从新冠疫情中强力复苏的国家，承担着推动谈判达成的压力和期待。此外，中国一带一路国际合作在东道国的生态环境影响近年来备受关注，甚至成为一些国家借以攻击中国的焦点。因此，中国有必要在本次COP15上宣布相关资金举措，明确中国支持全球生物多样性保护和建设绿色一带一路的立场和决心，推动大会获得圆满成效。此次举措应一方面体现中国立场和贡献，另一方面符合中国作为发展中国家的国情和在全球生物多样性治理中承担“共同而有区别的责任”的原则，因此相关资金的“质量”比“数量”更重要。本研究认为，推出有影响力的COP15东道国举措，明确资金使用方法是关键。如果推出相关资金，但未向国际社会公开资金使用原则和标准，资金的对全球生物多样性保护和中国国家形象的意义就会受到限制。基于对其他生物多样性大会东道国举措和OECD国家类似国际合作资金制度文件的研究，建议相关部门在探讨配套资金规模的同时探讨和筹备公开以下内容：•资金总体目标:包括推动联合国可持续发展目标（包括SDG15遏制生物多样性丧失、SDG14保护和可持续利用海洋、SDG17重振全球可持续发展伙伴关系等）的落实、推动生物多样性保护领域多边合作、提升发展中国家履行2020年后全球生物多样性保护框架和对生物多样性保护国家自主贡献的能力、鼓励非政府组织和私营部门参与生物多样性保护等；•资金支持领域:结合全球生物多样性保护热点和重点问题，以及中国开展相关国际合作需要，明确资金支持领域，如中国在联合国气候行动峰会中牵头的“基于自然的解决方案（NBS）”、生态保护与扶贫发展平衡、生态系统和栖息地保护、履约能力建设、自然资源可持续开发利用等；•资金使用方法:明确资金管理体系、国内主管和窗口部门、发展中国家机构或国际组织申报项目方法、项目筛选和确立流程等；•项目评估标准：明确支持项目的原则和标准。例如，目前OECD国家类似资金一般遵循“CEEIS38”的评估标准，即项目相关性、效果、效率、影响和可持续性；国际上广泛使用“SMART39”评估标准，即项目设计应“具体、可衡量、可实现、实际、有时限”。公布此类标准不仅可以表现资金注重发展效益的原则，而且可以筛选出具有项目设计和执行能力的机构，且便于后续对外宣传资金使用成效。四、对中国开展生物多样性领域国际合作的建议（一）主导建立绿色“一带一路”自然保护地网络中国可配合绿色“一带一路”倡议，推动建立绿色“一带一路”生物多样性自然保护地网络计划。通过借鉴划定生态保护红线的国内经验，在“一带一路”38.即Coherence,Effectiveness,Efficiency,Impact,Sustainability.39.即Specific，Measurable，Achievable，Realistic，Time-bound沿线建立跨国界的、连贯的自然保护地网络。尤其需加强对接壤国家特别是东南亚国家如缅甸、老挝、柬埔寨等国生物多样性跨境保护合作。（二）联合拟定中非诸边生物多样性保护合作倡议非洲作为全球生物多样性“热点地区”，也是中国主要传统受援地区和重要外交战略支点。近年来美国、欧盟等大幅提高对非生物多样性投入，积极推进与非洲多项生物多样性相关国际合作。中国也应注重与非洲国家携手，在全球环境治理中贯彻执行中非合作论坛精神，共同在生物多样性领域开拓中非合作新篇章。（三）继续深化中法两国生物多样性治理国际合作中国与法国目前已在国家层面达成在生物多样性领域的深入合作共识。法国公开表示认同中国生态文明理念，并将在COP15大会上给中国以帮助和支持。中国未来应更加重视与法国在生物多样性领域战略合作，以联合扩大在国际生物多样性治理领域的影响力和领导力。©OlaJennersten/WWF-Sweden8786《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助（四）高度关注并积极参与国际海洋治理规则制定当前欧盟、德国等正积极借由生物多样性援助主导全球海洋治理。国际海洋治理问题政治敏感度高，无论是领海治理还是公海治理，都密切涉及国家主权利益。中国目前海洋保护区面积为4.1%，距CBD履约目标尚有一定差距，且海洋保护区划定对国际航运、港口建设和扩容都会产生重大约束。中国应在COP15中对国际海洋保护区划定问题予以高度关注，以生物多样性援助为抓手逐步融入国际海洋治理。（五）全力协助自然资源环境相关海外重点产业发展从培育重点产业出发，中国可考虑依托生物多样性援助输出本国先进生物技术，开拓中国海外食品、生物制药等基地和市场。将资源环境优势转化为产业优势、经济优势，并在产业链建设中注重原住民的参与和利益共享，与受援国公平、合理、互惠分享生物资源。（六）科技牵引构建长期性全球生物多样性研究议程中国参与国际环境治理、改善全球生物多样性丧失，应以提高科学技术水平为基础。中国可酌情建立长期性全球生物多样性研究议程，以物种起源等重大科学问题为牵引，牵头全球生物多样性资源摸排，配套输出资金、技术、人员和工程。（七）积极参与国际环境治理并拓展生物多样性国际伙伴关系建设随着生态环境问题日益得到国际社会关注，环境外交已从国际政治边缘转移到中心，国际环境立法谈判、国际环境条约履行，国际环境纠纷处理等逐渐成为国际事务的重要组成部分。生物多样性作为环境领域道德制高点，应作为中国环境外交的重要战略支点。中国应积极推进生物多样性领域双边、三边、区域、诸边和多边合作交流，积极参与生物多样性领域全球规则制定，从国家层面建立稳定合作机制，并主动寻求与国际组织、非政府组织、私营部门以及援助地区原住民的更紧密合作，以此撬动中国环境外交发展，并逐步将生物多样性纳入中国对外政治经济外交中的重要战略支点。©OlaJennersten/WWF-Sweden8988《生物多样性公约》倡导系列研究报告——面向“昆明目标”时代的中国生物多样性对外援助封底图片来源：©GregArmfield/WWF©BentoViana/WWFBrazil封面图片来源：©WWF-Malaysia/EricMadeja90《生物多样性公约》倡导系列研究报告——©2021©1986PandasymbolWWF–WorldWideFundforNature(FormerlyWorldWildlifeFund)®“WWF”isaWWFRegisteredTrademark.WWF,AvenueduMont-Bland,1196Gland,Switzerland.Tel.+41223649111.Fax.+41223640332.Forcontactdetailsandfurtherinformation,pleasevisitourinternationalwebsiteatwww.panda.org/LPR2020WWF的使命是遏止地球自然环境的恶化创造人类与自然和谐相处的美好未来panda.org