时政POLITICS能耗“双控”向碳排放“双控”转变推动全国碳市场长期稳步发展□李瑾常征吴越周沁怡张倩云蒋子豪今年政府工作报告指出，我国能耗强度目标在“十四五”规划期内将统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。为了优化能源结构，推动节能降碳工作进程，加快形成绿色生产生活方式，落实碳中和、碳达峰目标，针对能耗双控的机制建设也不断优化和完善，循序渐进实现向碳排放“双控”机制的转变。◣“双控”政策的背景概况能耗“双控”是早期能源考核的主基调能耗“双控”指能源消费总量和强度的控制，是考核经济规划中的约束性指标。这一理32nvironmentalconomyE念最早始于国民经济和社会发展“十一五”规划强调的“发展循环经济，强化能源节约和高效利用”，其中首次提出了“2010年单位GDP能耗降低20%左右”的目标。《能源发展“十一五”规划》首次对一次能源消费总量控制和万元GDP能耗下降提出要求。随后《能源发展“十二五”规划》中明确提出“实施能源消费强度和消费总量双控制”，要求把能源消费总量控制目标落实情况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。《能源发展“十三五”规划》中重点说明了要大幅提高能源资源开发利用效率，实行能源和水资源消耗、建设用地、碳排放等总量和强度“双控”行动，标志着我国正式建立并开始实施能耗“双控”制度。“双碳”目标赋予能耗“双控”新内涵随着“双碳”目标的确立，能耗“双控”被赋予新的内涵，要求进一步明确。我国对二氧化碳排放的控制要求可追溯到“十一五”期间，规划建议制定了节能目标和二氧化碳减排量。在“十三五”规划建议中提出降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，并制定2030年碳达峰行动方案。2020年12月提出2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。在十三届全国人大四次会议中制定了单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%的要求，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。2020年12月，中央经济工作会议指出，要完善能源消费双控制度。在2021年2月公布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》和3月的“十四五”规划中都强调了完善能源消费总量和强度双控制度，提升可再生能源利用比例，重点控制化石能源消费等任务目标。2021年9月发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》深化了能耗双控机制改革，强化了能耗双控制度的执行力，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。“双控”政策由能耗向碳排放转变“双碳”目标下，我国能源革命进入新阶段。2021年7月的中共中央政治局会议强调纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。2021年10月发布的碳中和相关政策文件中均制定了降碳目标，“到2025年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。”到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，推动能源低碳转型平稳过渡。2021年12月，中央经济工作会议首次提出，需要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。同时指出，“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上……要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，“双控”考核机制更加聚焦降碳导向，机制逐步优化健全。今年的政府工作报告中，针对碳达峰碳中和工作的有序推进，重申能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的推动任务，完善减污降碳激励约束政策，发展绿色金融，加快形成绿色低碳生产生活方式。◣相关政策变化因素分析国际因素(1）全球气候治理展示中国在碳中和领域的大国担当碳中和概念问世于20世纪90年代末期，具体指企业、组织或个人将自身在一定时期内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等方式进行抵消，从而实现二氧化碳零排放。目前，国际社会热议的、在全球及33时政POLITICS国家层面提出的碳中和目标，与全球气候治理进程密切相关，直接源起于2015年的《巴黎协定》和联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）相关报告。2020年，欧盟、中国、日本等世界主要经济体先后宣布碳中和目标，引起国际社会高度关注，掀起国际碳中和行动高潮。2021年《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）召开前后，俄罗斯、印度、沙特等又纷纷提出碳中和目标，参与国际碳中和行动的队伍进一步壮大。全球超130个国家和地区设定了碳中和目标，占全球GDP的75%，碳排放的65%。从长远看，国际碳中和行动有着广泛的社会基础，将成为国际气候行动的重要内容，对全球气候治理乃至国际政治经济格局产生重要影响。(2）俄乌冲突凸显保障本国能源安全重要性俄乌冲突对全球能源市场造成了巨大冲击，凸显了保障本国能源安全的重要性。2月24日，俄罗斯对乌克兰采取特别军事行动，欧美国家开启对俄罗斯能源、金融、经济等方面的全面制裁。俄罗斯作为国际能源市场上至关重要的生产大国，俄乌冲突持续时间长短、俄罗斯与欧美国家的关系、受制裁程度等，必将给全球能源市场带来持久、深刻、广泛的影响。由于供应端表现脆弱，2022年3月国际原油价格已突破100美元/桶，与去年同期相比上涨86%。被视为欧洲天然气价格风向标的荷兰TTF基准天然气期货价格也突破了100欧元/兆瓦时，与去年同期相比暴涨510%。国内因素先立后破，加强煤炭等传统能源的清洁低碳利用，建设新能源供给消纳体系，配合电力市场化改革。实现“双碳”目标并非一蹴而就，在这一过程中，加强统筹协调、推动能源革命、推进产业优化升级、加快绿色低碳科技革命都需要稳步推进。电力的脱碳必须先于更大范围的整体经济脱碳，要加快推进电力产业的脱碳和结构转型，加速能源清洁化和高效化的发展，强化煤炭清洁高效利用，逐步淘汰未采取碳捕集利用与封存（CCUS）技术的燃煤发电，快速增加以可再生能源为主，以核能、碳捕集、利用和封存为辅的多种技术组合发电。(1）推进煤炭清洁高效利用,确保国家能源电力安全保供我国“多煤贫油少气”的资源禀赋决定了煤炭目前仍然占据能源供应的主体地位，碳排放“双控”提升了煤炭清洁高效利用的重要性。中共中央政治局常委、国务院副总理韩正于3月22日主持召开煤炭清洁高效利用工作专题座谈会，研究部署推进煤炭清洁高效利用工作。韩正表示，要进一步统一思想认识和行动，统筹发展与安全，深刻认识新形势下保障国家能源安全的极端重要性，坚持从国情实际出发推进煤炭清洁高效利用，切实发挥煤炭的兜底保障作用，确保国家能源电力安全保供。要深刻认识推进煤炭清洁高效利用是实现碳达峰碳中和目标的重要途径，统筹做好煤炭清洁高效利用这篇大文章，科学有序推动能源绿色低碳转型，为实现高质量发展提供坚实能源保障。(2）新能源供给消纳体系建设大幕启动,配合电力市场化改革2022年1月，中共中央政治局第三十六次集体学习会上提出，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。这就需要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，这是首提新能源供给消纳体系。2022年1月29日，国家发展改革委和国家能源局联合出台了《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，核心内容在于电力改革的市场化及转型。市场化指在全国更大范围内还原电力的商品属性；转型指提升电力市场对高比例新能源的适应性。同时，《关于加快建3nvironmentalconomyE设全国统一电力市场体系的指导意见》要求到2025年，全国统一电力市场体系初步建成，到2030年，全国统一电力市场体系基本建成。(3）纠正运动式“减碳”、能耗“一刀切”导致企业限产限电从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，突出了碳排放在能源革命过程中的总领性，将会进一步促进非化石能源的发展，强调碳减排是能源转型的重点。2021年作为我国“碳中和元年”，各地“减碳”工作已全面展开，但也有一些省（区、市）出现了缺乏统筹、规划不足的运动式“减碳”现象，进而对民生、社会与经济等多方面产生消极影响。对此，2021年7月30日召开的中共中央政治局会议明确指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”。能耗“双控”是实现碳达峰碳中和的重要抓手，但如果不区分各种能源的碳排放特性，在实施过程中可能会影响到正常的生产和生活。以企业用能为例，一些制造业企业遭遇限产限电，背后是“眉毛胡子一把抓”，无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，强化碳排放的“双控”可以更有效化解企业的用能困境，分类施策确保“双碳”目标有序推进。(4）减轻企业可再生能源和原料用能碳排放压力,更好进行稳增长2021年12月举行的中央经济工作会议首次提出要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。2022年政府工作报告中对此也再次提及。这一政策除了有利于促进企业使用可再生能源之外，还对原料用能进行了更精细化的规定。原料用能是指用作原材料的能源消费，即石油、煤炭、天然气等能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产产品的原料、材料使用。主要范围包括煤化工、石油化工等产业领域。长期以来，原料用能都纳入全部能源消费的统计中，没有单列出来。究其原因，一是原料用能的占比较低。据估算，只有不到10%的能源消费是原料用能。二是原料用能的算法比较复杂。这些化工产品大多由氢、碳、氮等元素构成，如何界定尚且存在争议。落实精细化统计后，对于使用化石燃料作为原料的企业，其碳排放的压力有望得到一定程度的减轻，有利于经济稳增长。◣碳排放“双控”政策对碳市场的作用2021年的中央经济工作会议首次提出向碳排放“双控”转变，今年政府工作报告再次强调“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式，”从多个方面强化了能耗“双控”制度的导向性和执行力，这一决策对碳市场也将带来深远影响。碳配额的稀缺性将更加凸显，有利于制定碳市场减排目标在碳排放“双控”发展趋势下，各行业落实碳减排目标任务有了更明确的政策导向和约束手段，企业对碳排放控制和管理的诉求将进一步增强。国家对应对气候变化的政策体系正逐步优化，习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时明确提出，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。煤炭短期内还是我国最主要的能源来源，而大量煤炭消耗可能导致碳排放量上升、碳配额需求增加、碳价格上升等。未来，随着全国碳市场覆盖范围的不断扩大，行业企业通过碳排放强度与总量的目标设定，便于规划更清晰的减碳路线图，从而以明确的预期和积极的意愿参与碳市场交易，有利于提升整个市场的活跃度和流动性。3时政POLITICS激励自愿减排市场扩大，可再生能源项目需求大幅释放全国碳市场允许使用可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目国家核实的自愿减排量（CCER）进行配额抵消。今年政府工作报告中“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”对可再生能源发电项目的促进力度更大，考虑到新能源具有边际成本低以及绿色环保的特性，全国碳市场将会是能源绿色价值定价的场所。未来，可再生能源发电项目主动参与碳市场减排将面临更大的机遇，也为我国实现能源转型目标带来新突破，如通过电碳市场的联动机制作用，促使新能源通过自建和购买调节资源。◣我国碳市场发展的对策及建议碳排放“双控”将是未来能源及其他重点领域考核的主要手段，这一政策转变使得降碳导向更加聚焦，有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，引导企业主动优化用能结构，实现低碳转型，带动行业乃至经济绿色发展。未来，碳核算体系建设、配额分配制度的完善以及各项基于碳绩效的金融衍生品等辅助性工具都要紧紧贴合碳排放“双控”的目标，促进整个碳市场持续健康发展。对于未来碳市场发展提出以下建议：建立清晰可信的碳核算体系碳核算是碳交易体系的重要基础，建立清晰可信的碳核算体系是落实碳排放“双控”的前提。碳排放核算大多数是根据排放因子开展，但目前我国的行业碳核算所使用的数据质量参差不齐，导致数据存在弹性空间。未来，亟须尽快建立健全碳排放因子体系，规范地区、行业、企业、产品等各方面的核算标准；加强各部门之间的信息共享与交流，完善第三方的碳核查机构的资质审查制度。建立与碳排放“双控”相适应的阶段性碳配额分配体系碳排放“双控”将强化碳配额的稀缺性，配额分配转变应兼顾先进性和阶段性。现阶段我国碳排放配额分配以排放效率为导向，根据机组类型和燃料类型划分不同的行业基准线，结合供电量和供热量进行免费分配。由于我国碳市场建设正处于起步阶段，“双碳”目标下，我国面临能源结构转型和低碳发展的要求，未来要构建以新能源为主体的新型电力系统，如太阳能、风电等新能源，煤电将由长期以来的电量和电力的保障向主要提供电力保障的方向发展，分配方式的转变也应逐步配合，未来从免费分配转为有偿分配的改变不宜“一刀切”，应根据能源结构调整和能源技术的发展，为碳市场制定循序渐进与能源发展阶段相适应的政策。未来，应加强行业配额分配研究，通过对行业重点排放单位参与全国碳市场交易情况的追踪及分析，合理调整完善配额分配机制。“十四五”期间，其他七大高排放行业将陆续进入全国碳市场，建议综合考虑各行业的碳排放特征设计配额分配方法，既有利于提高碳排放效率，又符合技术发展规律保证碳市场具有明确的引导效果，促进碳市场良性健康发展。此外，应加强碳市场与电力市场的联动机制，推动绿电交易和碳交易统筹兼顾，建立指标互认和抵扣机制，打通交易壁垒，实现成本传导和锁定机制。创新研发碳排放“双控”的碳绩效金融产品碳排放“双控”考核机制下，现行的单一现货碳市场将难以满足对碳资产的套期保值、风险对冲以及价格发现等需求，因此，在现货市场稳定运行的基础上有必要引入远期、掉期、期货、期权等碳金融产品，形成多元化的产品36nvironmentalconomyE体系。今年政府工作报告提出能耗强度目标弹性考核机制，高耗能行业将具备更富有弹性的能耗管理方式。丰富的金融产品可以满足企业的碳资产风险管理的需求、统筹安排生产经营，为企业长期发展和管理履约成本提供多元化的方式。此外，未来可探索将企业碳绩效与投融资支撑挂钩，基于企业的碳排放表现，进一步完善绿色投融资的政策体系及评价标准制定。对于减排效果成效显著的企业，可降低投融资成本，引导资本流向碳绩效更优的企业，未来形成企业融资成本与企业碳排放表现和碳足迹挂钩的转变。2021年12月，生态环境部、国家发展改革委等九部门联合发布《气候投融资试点工作方案》，正式启动了我国气候投融资地方试点的申报工作。气候投融资鼓励引导更多的责任投资流向应对气候变化领域，是实现“十四五”期间全面绿色转型和实现碳达峰、碳中和目标的重要推力，在“双碳”目标导向的背景下，撬动社会资本进入应对气候变化领域具有深层次意义。应当充分地发挥利用好政府的引导作用以及市场的主体作用，解决因气候资金供需矛盾而制约我国绿色低碳转型和国家目标任务落实的突出问题。1月20日，上海环境能源交易所、上海证券交易所和中证指数公司共同发布“中证上海环交所碳中和指数”，基于该指数，未来将加大绿色金融产品布局，推出更多绿色指数和相关产品，深化碳市场和资本市场的有机结合。上海环境能源交易所碳中和指数依据我国现有的能源结构与碳排放状况，从深度低碳和高碳减排两大领域选取对碳排放有效管控、为社会积极提供绿色产品或服务的100家代表性上市公司作为样本。指数的推出对于推动绿色金融的发展具有重大意义，不仅丰富了绿色股票指数体系，为投资者进行绿色投资提供了新的分析工具和投资标的，还进一步提升了资本市场服务经济绿色转型升级的能力，将为引导市场机构和普通投资者进行绿色投资作出贡献。从能耗“双控”到碳排放“双控”的转变进一步明确了我国经济绿色可持续的长期发展导向，更加聚焦降碳，对碳市场具有积极深远的影响。能耗“双控”考核过程中，一些地方出现了依靠限制能源消费和压缩产能实现减碳的情况，碳排放“双控”有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，引导企业主动优化用能结构实现低碳转型，带动行业乃至经济绿色发展。同时，工业是我国碳排放的重要领域，约占全国总碳排放量的70%，当前我国还是“产业结构偏重，能源结构偏煤”，如要实现“双碳”目标，就需要帮助高碳的传统行业加快转型。碳排放“双控”将促进碳核算体系进一步完善，促使各地政策向可再生能源项目倾斜，终端电气化率提升，部分能源消费实现绿电替代，明确碳市场目标导向，推动碳市场长期稳步发展。(作者李瑾系上海环境能源交易所副总经理,常征系上海环境能源交易所战略与研发中心副主任,吴越、周沁怡、张倩云、蒋子豪,上海环境能源交易所战略与研发中心）3