!!!"#$%&'(!"#$%&'()"+,-./!"#"$%&'()+,-./01234!"!!#$$%2研究项⽬组成员保尔森基⾦会⽜红卫自然和环境保护项目总监EricSwanson⽣态保护融资⾼级顾问朱⼒自然和环境保护项目主任复旦⼤学绿⾊⾦融与发展中⼼ChristophNedopil绿⾊⾦融与发展中⼼主任岳梦迪绿⾊⾦融与发展中⼼客座研究员!3执⾏摘要世界正在经历⼀场近三⼗年来最为严峻的主权债务危机。作为世界上最⼤的双边债权国，中国宜考虑为部分最具战略意义、债务压⼒最⼤的“⼀带⼀路”合作伙伴国制定债务重组战略和应对⽅案。中国也有望借机推动创新性债务重组机制的应⽤，为缓解全球债务危机发挥关键性的作⽤。本研究是“绿⾦委⾦融⽀持⽣物多样性研究组”委托开展的系列研究项⽬之⼀，重点关注债务重组的创新模式——债务减免换⾃然保护机制（以下简称债务换⾃然机制）在全球应⽤的经验和最佳实践。对于债权国和债务国⽽⾔，该机制与其他债务重组形式相⽐各有利弊。债务换⾃然机制，除了能通过债务重组⼀定程度减轻债务国的债务负担，还能为其在环境保护和应对⽓候变化等领域提供额外的资⾦⽀持，因⽽独具优势。本报告系统介绍了债务换⾃然机制的概念，并对多个实施过该机制的债权国（如德国、法国、美国）的案例进⾏了详细的分析。如果中国政府相关部门和银⾏机构有意考虑将债务换⾃然机制作为应对每况愈下的主权债务危机的策略之⼀，本报告针对该机制的政策制定、机制设计、项⽬实施等⽅⾯提出下列建议，以供参考。（⼀）将债务换⾃然机制纳⼊管理主权债务的整体战略。中国政府相关部门和银⾏机构在设计和评估针对部分债务负担沉重的“⼀带⼀路”伙伴国的债务处理⽅案时，建议将债务换⾃然机制作为作总体债务重组策略的⼯具之⼀。（⼆）汲取他国以往的成功经验和教训、拓展新的合作关系。建议中国政府相关部门和银⾏机构与国际上成功实施过债务换⾃然机制和其他债务重组⽅案的国家和机构进⾏对话和交流，以汲取其成功的经验和失败的教训。（三）试点先⾏，有序推⼴。建议先与⽼挝或其他毗邻的“⼀带⼀路”伙伴国家开展该机制的试点。（四）构建全⾯细致、责权明晰的法律和监管框架。国际上共有13个债权国先后实施了债务换⾃然机制，在政策制定、监管设计和⽅案实施⽅⾯积累了丰富的经验，中国可以酌情借鉴吸收。（五）尽早与“⼀带⼀路”伙伴国开展协商。建议中国与有意实施债务换⾃然机制的债务国（尤其是共建“⼀带⼀路”伙伴国）尽早接洽，共同商议，从⽽提升建⽴和实施该机制的进度和成效。4（六）讲好中国故事。通过国际合作和《⽣物多样性公约》第⼗五次缔约⽅⼤会等国际平台，阐释中国实施债务换⾃然机制的⾏动和创造的实效，将为中国赢得国际社会的⼴泛关注和⽀持。（七）调动公共和私营部门投资，扩⼤应⽤规模。随着时间的推移，如果⾸批试点成功实施，将有望吸引私营资本的参与，因为债务换⾃然机制能为债务国节省偿债资⾦，在推动其国内⾃然⽣态保护的同时，为私营资本创造市场机会。!5!⽬录⼀、引⾔........................................................................................................................................6⼆、中国境外贷款的现状和展望..........................................................................................7三、债务重组⼯具的利弊⽐较...............................................................................................9四、债务换⾃然机制介绍......................................................................................................12五、实施债务换⾃然机制的国际案例...............................................................................14六、基于国际实践的的经验和教训...................................................................................21七、国际实践中的成功要素.................................................................................................22⼋、中国债务换⾃然机制的潜在应⽤场景—以⽼挝为例..........................................24九、对中国政府和银⾏机构的建议...................................................................................31!6⼀、引⾔新冠疫情对全球经济活动的负⾯影响持续⽽深远，已造成数⼗个中⼩型发展中国家的主权债务激增。新冠疫情冲击、地缘政治冲突、供应链波动和通胀⾼企等因素相互叠加，导致许多国家的债务状况进⼀步恶化。截⾄2022年8⽉，已经有九个国家的部分债务发⽣了违约1，还有数⼗个国家处于违约和破产的边缘。缺乏有效的国际债务处理框架也是造成债务违约风险上升的原因之⼀。“暂停偿债倡议（DSSI）”和“⼆⼗国集团债务处理共同框架”实现的债务减免有限，⽽“暂停偿债倡议”于2021年12⽉到期后，获准暂时推迟偿债的国家将不得不继续履⾏偿债义务，因此其财务压⼒陡增。由于处理主权债务的多边机制在应对当下的债务危机时捉襟见肘，许多国家的债务负担已经难以为继。因此，在继续探索债务处理多边机制的同时，应该推进实施双边债务的重组机制，从⽽提升债务处理的速度和效率。当债权国考虑对其债务负担最为沉重的债务国进⾏债务减免时，在众多的⽅案和⼯具中，将债务减免与特定的发展⽬标（如⾃然、⽓候、健康等与可持续发展⽬标（SDG）密切相关的领域）相挂钩是别具创新性的做法，其中最具代表性的是“债务减免换⾃然保护”机制（以下简称债务换⾃然机制）。⾃20世纪80年代以来，该机制在全球范围内得到了⼴泛的应⽤。通过实施债务换⾃然机制，债权国同意减免债务国部分未偿还的债务，作为交换，债务国须在本国采取保护⽣态环境或推动社会发展的⼀系列措施和项⽬。中国已成为许多⾃然资源丰富的国家的最⼤债权国，因此，实施债务换⾃然机制有望为双⽅提供处理债务的新途径，实现⼀举三得的效果：即降低债务国违约风险、推动全球⽣态保护和共建“地球⽣命共同体”，并为债务国创造“绿⾊”就业机会，促进其社会发展。同时，实施债务换⾃然机制也有助于树⽴中国在⽣态⽂明建设和全球⽣态环境治理⽅⾯的引领者形象。本报告梳理分析了全球主权债务的现况和中国在其中的⾓⾊，详细介绍了债务换⾃然机制在债务重组⽅⾯的应⽤前景，旨在为中国政府相关部门和⾦融机构的决策者提供有益的参考。本报告开篇简要介绍了债务换⾃然的机制和原理（以及相较于其他债务重组⼯具的优势），然后深⼊分析了债务换⾃然机制的四个典型案例。此外，鉴于⽼挝正在考虑在其偿债⽅案（包括对中国的债务）中尝试债务换⾃然机制，本报告还探讨了在⽼挝开展债务换⾃然试点的可⾏性。1这些国家包括阿根廷、⽩俄罗斯、伯利兹、厄⽠多尔、黎巴嫩、俄罗斯、斯⾥兰卡、苏⾥南和赞⽐亚。7作为中国⾦融学会绿⾊⾦融专业委员会委托开展的的内部专题研究之⼀，本报告旨在推动中国相关政府部门和⾦融机构关注债务换⾃然理念，以及该机制在中国处理债务国（尤其是“⼀带⼀路”伙伴国）主权债⽅⾯的优势和应⽤前景。时值中国担任联合国《⽣物多样性公约》第⼗五次缔约⽅⼤会（CBDCOP15）主席国，中国可以考虑借2022年12⽉CBDCOP15第⼆阶段会议的契机，宣布启动债务换⾃然倡议，并在适宜的⼏个“⼀带⼀路”伙伴国中着⼿开展债务换⾃然机制的试点。⼆、中国境外贷款的现状和展望中国的境外贷款类型不同，相关参与机构也有所区别。在对外发展援助⽅⾯，2013年⾄2018年期间，包括中国国际发展合作署和中国进出⼜银⾏在内的官⽅债权⼈提供了总计113亿元⼈民币（约17.2亿美元）的⽆息贷款和1311亿元⼈民币（约200亿美元）的优惠贷款，主要⽤于⽀持最不发达国家、亚洲和⾮洲的低收⼊和中等收⼊国家2。这些贷款通常基于政府间协议，⽤于受援国的社会发展和基础设施项⽬建设。在商业性贷款⽅⾯，中国的政策性银⾏、开发性⾦融机构、国有和民营商业银⾏提供了⼤量的商业贷款，主要⽤于⽀持许多中低收⼊国家（尤其是“⼀带⼀路”伙伴国）的基础设施建设项⽬。但这些商业性贷款的⾦额通常难以统计，官⽅也未公布相关贷款条件的信息。国际上，⼀些机构尝试通过收集不同渠道的信息，构建了多个数据库，对中国境外主权贷款的规模进⾏了估算，包括世界银⾏《国际债务统计（IDS）》、波⼠顿⼤学全球发展政策中⼼的“中国海外发展资⾦数据库”和“中国对⾮洲贷款数据库”等。⽬前，这些数据和信息为了解中国在中低收⼊国家主权债务⽅⾯的情况提供了⼀定的参考：•2016年⾄2020年期间，中国官⽅债权⼈（即政府和政府所有权份额超过50%的公共机构）在符合暂停偿债倡议（DSSI）条件国家的公共外债余额3增加了约45%，2020年底达1100亿美元4。2http://www.xinhuanet.com/2021-01/10/c_1126965418.htm3在73个符合“暂停偿债倡议（DSSI）”条件的国家中，世界银⾏的数据涵盖了其中的68个。该倡议允许最贫穷的国家暂停偿债，以暂时缓解这些国家的财政困难，将有限的资源优先⽤于应对新冠疫情。相关国家的名单详见：https://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative4https://greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-in-2020/8•在符合DSSI条件的国家中，中国的债务风险敞⼜超过了所有其他双边官⽅债权⼈的债务总和，仅低于世界银⾏5。•2020年，在符合DSSI条件的国家中，中国是其中⼗七个国家的最⼤的单⼀债权⼈，包括汤加（占其所有公共外债的55%，下同）、吉布提（55%）、⽼挝（52%）、柬埔寨（44%）、刚果共和国（42%）和吉尔吉斯共和国（40%）等。•据估计，2022年，DSSI国家对中国的偿债数额占偿债款总额的⽐例约为26%（相⽐之下，偿付给债券持有⼈的占17%，偿付给世界银⾏国际开发协会的占9%）。•由于债务统计主要基于债务国的报告，因此发展中国家的公共债务和应偿款数据存在系统性的漏报，在⾼风险、能⼒弱的低收⼊国家尤其如此6。•中国在过去24个⽉⾥缩减了境外贷款规模。例如，中国的政策性银⾏在2020年未向任何⾮洲国家发放贷款。⽬前，新冠疫情对全球经济活动的冲击挥之不去，地缘政治冲突让全球供应链雪上加霜，许多经济体⾯临的通胀压⼒有增⽆减，因此，⼀些国家发⽣主权债务违约的风险也在潜滋暗长。由于缺乏有效的国际债务处理框架，全球主权债务风险尤为堪忧。⾃2019年底以来，阿根廷、⽩俄罗斯、伯利兹、厄⽠多尔、黎巴嫩、俄罗斯、斯⾥兰卡、苏⾥南和赞⽐亚的部分主权债务已发⽣违约。虽然违约风险会波及多个债权国，但由于中国当前的境外贷款规模较⼤，受到的波及尤甚。DSSI在2021年12⽉到期之后，获准暂时延迟偿债的国家在2022年将不得不继续偿还债务，财政压⼒巨⼤。在符合国际货币基⾦组织“减贫与增长信托基⾦（PRGT）”资助条件的国家中，有⼋个国家已陷于债务困境，三⼗个国家属于债务困境⾼风险，⼆⼗四个国家属于中度风险，七个国家属于低风险7。鉴于这些国家都存在未报告的“隐性债务”，其债务风险可能⽐表⾯上更严重。⼀些经济学家已经发出警告，当前的债务危机可能导致这些国家错失⼗年的发展期。例如，联合国秘书长在2021年关于可持续发展⽬标的报告中警告说，新冠疫情造成了“严峻的债务危机和国际直接投资和贸易的骤降”8。发⽣违约后，⾸当5https://greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-in-2020/6https://greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-in-2020/https://blogs.worldbank.org/developmenttalk/systematic-underreporting-public-debt-statistics-50-years-evidence-and-recent7https://www.imf.org/external/Pubs/ft/dsa/DSAlist.pdf8https://unstats.un.org/sdgs/report/2021/9其冲的的受害者将是债务国，他们将⽆⼒实现《巴黎⽓候协定》、《全球⽣物多样性保护框架》和《联合国可持续发展⽬标》的相关⽬标。其次，如果债务国的经济状况举步维艰，其与中国的贸易和投资合作也将深受影响。此外，如果⽀付给中国的偿债款占整个偿债额的⽐例过⾼，⼀些⼈可能将这些国家在⽓候变化和⾃然保护⽅⾯的停滞不前归咎于中国，尽管这种论调有失偏颇。对中国⽽⾔，虽然许多境外贷款属于商业性质，不被认作为官⽅贷款，但债务国违约造成的损失将⼤多由国有商业银⾏或企业承担，并可能最终实际上由政府承担。为了避免债务国贷款违约造成的经济损失和对国内经济的影响，中国政府相关部门和⾦融机构应该未⾬绸缪，及早制定全⾯的债务重组⽅案（包括债务换⾃然机制），在避免债务违约给中国造成重⼤经济损失的同时，兼顾债务国的经济和社会发展需求。三、债务重组⼯具的利弊⽐较如果⼀些主要债务国发⽣债务违约，将给中国造成直接的风险。此外，和所有债权国⼀样，中国也⾯临着更为复杂的全球性风险，例如，债务国为应对新冠疫情⽽债台⾼筑，缓解⽓候变化的威胁迫在眉睫，全球⽣物多样性丧失⽇益严峻等。如果中国能有效利⽤各类债务重组模式和⼯具（包括债务换⾃然机制）来降低债务国的主权债务风险，将惠及双⽅。上述的“三重威胁”正笼罩着所有债权国，并迫使各债权国政府考虑采取⼀系列创新性措施来“绿化”其主权债务处理⽅案，即在提供⼀定程度债务减免的同时，推动实现⽓候和⽣物多样性⽅⾯的效益。在过去的三⼗年⾥，债务换⾃然机制（或通过债务减免换取债务国应对⽓候变化的⾏动）应运⽽⽣，且成效斐然。如果该机制应⽤得当，将有⼒⽀持债务国的债务重组、减少其债务负担，同时也为保护其⽣物多样性和减少温室⽓体排放提供新的资⾦来源。本节介绍了包括债务换⾃然在内的五种常见的债务重组⼯具，各有特⾊，详情如下：1、债务换⾃然：债权国以债务国增加在环境保护和社会发展等⽅⾯的投⼊为交换条件，减免其部分债务，使债务国减少偿债负担，从⽽有更多的财政资⾦⽤于国内的⾃然保护或社会发展资⾦（下⽂将详细介绍）。2、⾃然绩效债券：通过发⾏新的债券，对债务国现有的部分债务进⾏重组，为债务国提供与（绿⾊）⽣态成效考核指标挂钩的、更有利的融资条件。103、债务换资源：债权国减免债务国的部分债务，作为交换，获得债务国的部分⾃然资源（如森林、矿⼭或⽓⽥）。4、债务换股权：债权⼈（债权国政府或银⾏）减免债务国的部分债务，作为交换，获取债务国基础设施等实物资产的所有权（股权）。5、债务免除：直接免除债务国部分或全部未偿还的债务，对债务国因此⽽节省的偿债资⾦的⽤途不作要求。如表1所⽰，⼀些强调绿⾊效益的债务安排（尤其是债务换⾃然交易）将为中国带来多个层⾯的益处，包括：•降低债务国主权债务违约风险。债务换⾃然机制最明显的的优势是能减少或重组濒于破产的债务国的债务，从⽽减少中国作为债权⼈因债务国违约⽽不得不承担的经济损失。•推进⽣态⽂明建设和共建绿⾊“⼀带⼀路”。债务换⾃然有助于为“⼀带⼀路”伙伴国带来切实的⽣态环境效益，推动实施绿⾊"⼀带⼀路"倡议，为全球⽣态环境治理贡献中国⼒量。•扩展获取更具价格优势的⽣态碳汇的渠道。中国可以基于《巴黎⽓候协定》第6.2条和6.4条的相关规定，通过债务减免换取债务国的⽓候⾏动，即债务国实施的基于⾃然的⽓候解决⽅案所产⽣的碳汇，可以⽤于代替偿债。此类⽣态碳汇与中国国内的碳汇相⽐，价格上可能更具优势。•推动海洋保护。伯利兹近期开展的的债务换⾃然项⽬（详见下⽂）凸显了创新性融资在推动海洋保护和资源管理⽅⾯的优势。如果中国与邻国进⾏类似的债务换海洋保护的尝试，将有助于提升区域内海洋⽣态系统的服务功能（如红树林、珊瑚礁在提升⽓候韧性⽅⾯的重要作⽤），⽽中国也将从中受益。•推动⼟地修复。债务换⾃然也有助于推动债务国退化⼟地的修复，促进可持续农业⽣产，构建可持续的粮⾷体系。从长远看，这将有利于提升中国的国际农产品供应链安全，为在国内持续开展农⽥保护与修复创造条件。•减少损害环境或公众健康的风险。2021年，中国已宣布不再⽀持新建境外煤电项⽬。如果中国能在邻近国家实施债务换⾃然机制，推动债务国逐步淘汰现有的燃煤电⼚，将有助于减少空⽓污染物（如汞、氮氧化物、硫氧化物、沙尘等）对中国的远距离侵袭。11•保障经济的长期稳定。⼀些国家受⾼额外债所困，难以和中国在基础设施建设和经贸领域有效开展合作。由于这些国家主权债务风险⾼，在出⼜信⽤保险⽅⾯，⾯临保险公司不愿意承保或保费居⾼不下的窘境。通过债务换⾃然等机制进⾏债务重组，减少债务国的短期和长期债务负担，债务国将获得更多的经济发展空间，进⽽扩⼤与中国长期的经贸合作。•提升中国的全球声誉。在通过多边⾏动应对严峻的主权债危机时，中国已经展现出其领导⼒。若中国能利⽤债务换⾃然机制为债务国提供新的财政空间，助其实现⽓候和⽣物多样性⽅⾯的⽬标，将为中国赢得⼴泛的赞誉。此外，鉴于国际社会对与“⼀带⼀路”倡议相关的债务问题的疑虑，债务换⾃然机制的实施将有助于展现中国推进共建绿⾊“⼀带⼀路”战略的决⼼和⼒度。!"#$%&'()+,-.!"#$%&$!"#$'($!"#$)$)+,!-$!"$./$0!"1234$!"#$%&'''('!"$)+'''(',-./012'''(3456789:;(('((<=>?@A(('BCD(<=&EFBGH33'BCD(IJ&KLM(('(BCD45NO@A(('BCD(,PQ#$RJSTFUHVWX@YZ(('3'!"[\]^((33'I_`abcde,-fghij(('BCD(0!(1234$!"kl$)01'''''IJGHmno>?pq''BCD'(rstuvwxy(('BCD(45vwz{}(('BCD(~•€•>?‚ƒo„…†‡33'''ˆ•FUo,‰gŠ‹Œ(('BCD(!"#$%&'%&()+,-./&0%&123$456&7%&(89+,-./&:&&;<=>?@ABCDEFGHIJKL1MNOPQRSTUVDEWXYZ;[H\]^>?@A[DE_`abcdXeDEFfghiRSj=DEWXY&12四、债务换⾃然机制介绍⾃20世纪80年代以来，债务换⾃然机制已经得到成功应⽤。当时，⼀些国家债务累累，不得不加⼤对国内⾃然资源的开发⼒度以偿还债务。在此背景下，第⼀批债务换⾃然交易应运⽽⽣，旨在解决全球债务危机的同时，减少森林和其他⾃然资源的退化。由此可见，债务换⾃然机制能提供债务重组和⾃然保护双重效益：1）通过债务重组、债务免除或债务回购⽽降低债务国（发展中国家）的部分债务负担；2）节省的偿债资⾦以债务国本币（⽽⾮硬通货）的形式存⼊专项⾃然保护基⾦，或⽤于直接资助其国内的⽣态环境保护项⽬。!/#01&'23456789:&';<=(789>?@/AABCD.!"1$5462!"789:;<=>?@$!"1ABCD$•Ž••‘’“”•“‘–—˜™šJ›œ•ž‘Ÿ‘“¡¡‘¢™š£¤•ž‘¥¦‘“¡(•’‘–—˜™šJ›œ•ž‘§¨‘©”’•©‘£ªš«¬•ž‘-®J‘©(“•©‘–—˜™šJ›œ•ž‘¯°œ¤‘±²²•¡‘–—˜™šJ›œ•ž‘³´‘µ¡’‘–—˜™šJ›œ•ž‘¶´~¤‘”±•±‘–—˜™šJ›œ•ž‘·¸–¹‘’¡‘–—˜™šJ›œ•ž‘º»•Ž‘’’‘–—˜™šJ›œ•ž‘klJm%nopq&⾃1987年美国与玻利维亚完成⾸笔债务换⾃然交易以来，共有13个债权国与39个债务国进⾏了债务换⾃然交易。这⼗三个债权国分别为加拿⼤、⽐利时、芬兰、法国、德国、荷兰、意⼤利、挪威、西班⽛、瑞典、瑞⼠、英国和美国。其中法国、德国和美国在过去30年中实施债务换⾃然机制最为积极。表2选取三⼗九个债务国中的⼗个重债国，列明其通过债务换⾃然交易获得债务减免的情况。这⼗三个债权国为开展债务换⾃然交易，分别建⽴了⼀套完整的法律、政策和程序，体现出各⾃的战略考量。例如，美国实施债务换⾃然机制的初衷是为部分国家提供债务减免和推动热带森林保护，实施对象从最初的拉丁美洲国家扩展⾄全球所有有热带森林的国家。法国实施的“减债——发展协议（C2D）”则⾯向其在⾮洲有长远战略利益的重债穷国（HIPC）。在实施债务换⾃然机制之前，债权国通常会确定适⽤的债务类型，譬如⾮优惠性质的贷款、有助于实现债权国战略利益（如农业开发）的债务等。此外，不同国13家实施债务换⾃然机制所采⽤的形式不⼀，且往往名称各异。但是，⼀般⽽⾔，此类的债务重组习惯上统称为“债务换⾃然”。其主要组成部分和流程参见图1。.E"#&'234EFklJm%rstuvtwxyz{[0}~!&•%S!€3•‚DEƒ„…=†‡ˆ‰Š‹Œ[ZTI•Ž•DEƒ„…=•(‘’Y&在实际操作中，“债务转换”的概念已扩展⾄各种形式的债务减免。除了为债务国提供⾃然⽣态保护资⾦外，许多国家还利⽤债务转换⽀持债务国在社会发展⽅⾯的需求，如公共卫⽣和教育。⽬前尚处于探索阶段的债务转换新类型还包括债务减免换⽓候⾏动，以及债务减免换退化⼟地修复等。尽管⼤多数国家实施的债务换⾃然机制都⼤致遵循图1所展⽰的模式，但每个国家基于其在政治、经济等战略利益⽅⾯的考量，都开发了符合各⾃需求的模式和⼯具，如：•双边债务重组协议。债权国取消原来的债务协议，代之以新的债务协议，新协议通常会免除⼀部分的债务⾦额，或提供更优惠的偿债条件。作为交换，债务国承诺将⼀定⾦额的本币资⾦（通常等同于债务重组节省下的偿债款）存⼊⼀个专项基⾦，⽤于⽀持其国内的⽣态保护项⽬。•双边债务减免和发展协议。该协议通常作为短期合同执⾏，债务国仍有义务偿还⼤部分或全部的债务，但在每次偿付后，债权国政府以赠款的9https://greenfdc.org/wp-content/uploads/2021/01/Yue-2021_Debtfornature-swaps-BRI-1.pdf债权人债务国政府国际非政府组织债务国政府债权人其他出资方（基金会、个人等）生态/环境信托基金债务国本国生态环保项目普通债务关系债务换自然交易偿本付息发放贷款折价出售债务或减免部分债务提供额外资金提供资金补贴发放赠款按照债务换自然协议的约定拨款（通常以本币拨付）为避免债务违约而进行债务重组14形式将同等⾦额的资⾦返还给债务国，以⽀持在其国内开展公共教育、公共卫⽣、⾃然保护地等⽅⾯的项⽬。•商业债务回购。第三⽅机构在公开市场上折价购买债务国的商业债务，然后据此对债务国的债务进⾏减免或以条件更优惠的新债代替旧债。作为条件，债务国划拨⼀定⾦额的本币资⾦（旧债和新债之间的差额），⽤于⽀持本国的⾃然保护项⽬。•主权债务回购。债权国允许债务国折价购买其当前债务的⼀部分，从⽽减少其总体债务负担。作为条件，债务国把由此节省的偿债资⾦的⼀部分⽤于开展国内的⾃然保护项⽬。•第三⽅提供补贴的债务转换。第三⽅机构（通常为⾮政府性质的⾃然保护组织）为购买债务国的债务提供部分的经费，作为条件，债务国⽤本币向本国的环境基⾦或独⽴的⾃然保护组织提供资助，⽀持在本国开展⾃然保护项⽬。五、实施债务换⾃然机制的国际案例如前⽂所述，⾄今共有⼗三个债权国围绕债务换⾃然制定了相应的法规和政策，并付诸实施。这些国家的经济总量⼤⼩不⼀，经济发展⽔平也存在⾼低之分。例如，西班⽛在实施债务换⾃然机制时的⼈均GDP不到15000美元（美元时值），⽽荷兰在实施债务换⾃然机制时的GDP总量为4500亿美元。本节将详细介绍债务换⾃然交易的四个典型案例，其中三个涉及双边债务转换，包括美国的《热带森林和珊瑚礁保护法案》（TFCCA）、德国的债务转换项⽬和法国的“减债——发展协议”，第四个案例属于商业债务换⾃然保护（即近期实施的伯利兹蓝⾊债券项⽬）。!（⼀）美国——热带森林和珊瑚保护法案（TFCCA）美国的债务换⾃然交易起源于“美洲奋进倡议（EAI）”和《热带森林保护法》（TFCA），在机制设计和实施程序⽅⾯显⽰出较⾼的创新性和灵活度。美国实施的债务换⾃然机制与20世纪90年代以来部分欧洲国家实施的机制类似，但会结合债务国的具体情况，在适⽤于转换的债务类型⽅⾯做出灵活的安排。20世纪80年代末，为了应对拉丁美洲国家的债务危机，美国开创了债务换⾃然机制——“美洲奋进倡议（EAI）”。基于该倡议，20世纪90年代初⾄中期，美国对拉丁美洲国家所⽋的逾10亿美元的债务进⾏了重组（包括折价出售债务）。15美国国会通过⽴法批准实施该倡议，因此相关的债务重组交易被视作获得国会的授权，并得到国会相应的预算拨款。美国国会随后扩展了适⽤于EAI债务转换的领域，如环境保护和⼉童健康。在实施周期内，为⽀持拉丁美洲多个债务国在⽣态环境保护、⾃然资源管理、公众健康和⼉童发展领域开展项⽬，提供了总额为1.77亿美元以本币拨付的资⾦。EAI开创和实施的债务换⾃然模式，后来成为《热带森林保护法》（TFCA）的基础10。美国国会于1998年颁布了《热带森林保护法》，⽤以取代EAI，适⽤范围也扩展⾄世界上所有拥有热带森林的国家。根据TFCA，符合条件的国家可以参与债务重组，由此为债务国节省了偿债资⾦，⽤于⽀持其国内的热带森林保护。⾃实施以来，TFCA与⼗四个国家进⾏了债务重组，涉及⼆⼗项交易，为全球热带森林保护提供了逾3.394亿美元的资⾦。其中许多债务重组协议属长期协议，因此在⼆⼗年或更长的期限内，债务国都能通过节省偿债资⾦受益。2019年，TFCA法案由美国国会再次授权，并更名为《热带森林和珊瑚保护法案》（TFCCA）11。除⽀持全球的热带森林保护外，TFCCA也⽀持开展以保护珊瑚礁和沿海红树林为⽬标的债务换⾃然交易。(为简明起见，下⽂中TFCCA及其前⾝TFCA统称为TFCA）TFCA相关的债务换⾃然交易由美国财政部牵头管理，美国国务院和美国国际开发署（USAID）共同参与。与之前的EAI类似，TFCA交易也从国会获得预算拨款，并以下列两种⽅式开展债务换⾃然交易。1、三⽅商业债务互换。2、双边债务减免和互换。在EAI下进⾏的最早的互换交易为三⽅商业债互换。在这些互换交易中，⾃然保护组织（如美国⼤⾃然保护协会（TNC））出资⽤硬通货折价购得债务国的商业贷款，然后与债务国就贷款条件重新谈判。在新的贷款安排下，债务国获得部分债务减免，或是贷款条件变得更加优惠，作为交换条件，债务国则将由此节省下来的偿债资⾦以本币的形式资助本国的⾃然保护。美国国际开发署⼀度获准向⾮政府组织提供赠款，⽀持其购买债务，但这种做法未能持续，⼤多数商业债务转换交易⽬前由⾮政府组织⾃筹资⾦。20世纪80年代债务危机期间，债务国⽋下的商业贷款⾦额巨⼤，在短短⼏年⾥，共有49笔商业债务三⽅互换交易在⼗五个国家得以实施。然⽽，其中许多交10PublicLaw105-214;22U.S.C.243111PublicLawNo:115-440;https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1023/actions16易的⾦额很⼩，远逊于双边债务互换交易所实现的债务减免⾦额，因此可⽤于⽀持债务国⾃然保护的资⾦也量⼩⼒微。据估算，商业债务互换为债务国的⾃然保护提供了约1.67亿美元的资⾦⽀持（以本币拨付），⽽交易笔数较少的双边主权债务互换协议所产⽣的资⾦则超过3.39亿美元。在TFCA框架下，债务换⾃然的主要形式是双边互换。如前所述，TFCA下的债务换⾃然交易具有⼀定的灵活性，可以根据债务国的情况来进⾏谈判，制定双边互换协议。TFCA允许三种类型的双边债务换⾃然交易，包括：•双边债务重组协议：美国和债务国之间直接的双边主权债务重组。•主权债务回购：双⽅达成债务减免协议，债务国通过折价购买其偿债成本最为⾼昂的债务⽽减少其债务负担。•由第三⽅提供补贴的债务转换：基于双边的债务减免，第三⽅机构（通常为⾮政府性质的⾃然保护组织）出资买下债务国⽋美国的部分主权债务，债务国由此节省下来的偿债资⾦⽤于⽀持本国的⾃然保护。在以上的交易类型中，现有的债务协议会被新的协议代替，债务国由此节省的偿债资⾦以本币形式存⼊“热带森林基⾦”或其他形式的⾃然保护信托基⾦，以⽀持其国内的⾃然保护项⽬。视债务互换类型，美国政府与债务国之间会签署具有法律约束⼒的协议；如果涉及第三⽅，则美国政府和第三⽅⾮政府组织之间还需签署协议，对债务互换的条件和资⾦⽤途作出规定。在由第三⽅提供补贴的债务换⾃然交易中，四家⾮政府组织（TNC、WWF、保护国际和总部设在印度尼西亚的Kehati）总共出资2250万美元⽀持了⼗⼆项双边债务交换协议。这些组织的参与和⽀持不仅减少了债务国的债务负担，也为债务国的⾃然保护提供了额外的资⾦。EAI和TFCA对债务国参与债务换⾃然交易的资格做出了严格的要求，例如：债务国政府应该由民主选举产⽣；与美国政府就反对恐怖主义、控制毒品和保障⼈权等⽅⾯达成共识；与美国签署了某些经济和投资⽅⾯的协议。根据EAI和TFCA的规定，只有特定类型的美国贷款才适⽤于双边债务减免或重组协议。这些贷款包括美国国际开发署对外援助贷款、农产品信贷公司（CCC）提供给发展中国家以帮助其进⼜美国农产品的贷款、美国进出⼜银⾏（ExIm）为推动美国商品和服务出⼜⽽向外国进⼜商提供的贷款，以及“粮⾷换和平”（P.L.480）农业贷款。17TFCA还规定了双边债务互换交易中有资格获得资助的⾃然保护项⽬类型，如公园与保护区的建设和维护、公园及⾃然资源管理⼈员的能⼒建设、热带森林社区的发展、⾃然资源可持续开发和管理，以及与⾃然保护相关的研究。（⼆）德国——债务换⾃然机制、债务与公众健康互换机制1992年⾥约地球峰会上，德国正式启动了债务换⾃然项⽬。该项⽬实质上为债务减免，即免除债务国的部分债务，⽽债务国由此节省的偿债资⾦，以本币拨付的形式全部或部分投⼊本国的环境和⽣态保护项⽬。为启动该项⽬，德国政府拨款5000万德国马克。在1994年⾄2014年期间，德国在⼗⼆个债务国实施了⼆⼗三笔债务换⾃然交易，为债务国总共减少了3.14亿美元的债务额，为其国内⽣态保护提供了1.21亿美元的资⾦⽀持。随着时间的推移，德国政府已将债务换⾃然机制应⽤到更多的发展中国家和更⼴泛的社会发展领域，如卫⽣、教育和减贫。近年来，德国完成的债务互换中，占⽐最⾼的是与全球基⾦（GlobalFund）共同实施的债务换健康交易（总计六笔）。同⼀时期，德国议会将每年的拨款额增加到1.5亿欧元（约1.4亿美元）。虽然称为拨款，但其实际上是⽴法机构准许政府每年可⽤于债务互换交易、可对官⽅发展援助应回收资⾦进⾏减计的“⾦额上限”。这是因为，每⼀笔债务互换在减少债务国债务量的同时，也相当于等额减少了德国的债务收⼊。这实际上减少了政府的财政收⼊，因此这个额度必须由德国议会批准。德国实施的债务互换只适⽤于官⽅发展援助债务，并对参与国家的资格作出了规定，涉及的筛选条件包括：债务国是否属于低收⼊或中等收⼊国家？按照HPIC的相关参数和标准，债务国是否存在债务⽔平过⾼、债务不可持续的问题？债务国是否已签署相关的多边协议？因此，经过这些条件筛选后，2022年只有⼆⼗四个国家有资格参与债务互换。德国实施的债务互换机制主要由德国经济合作与发展部（BMZ）管理。该部负责起草与债务互换交易相关的协议和细则，然后将⽅案提交给财政部和议会预算委员会审核和批准。整个流程较为繁琐，⼀般耗时两年或更长时间。⼀旦获得批准，德国经济合作与发展部负责监督最终互换协议的起草，以及债务国⼀⽅对协议的实施和管理机制。如果债务互换为双边性质，不涉及国际实施⽅，德国复兴信贷银⾏（KfW）也会参与债务互换的实施和减债资⾦使⽤⽅案的制定。债务互换交易中，减债资⾦的具体使⽤⽅式和管理机制因互换协议和国家⽽异。某些情况下，德国试图建⽴两个层⾯的监督机制，即⼀个⾼级别的两国监督委员会和18⼀个低级别的国内执⾏委员会，后者成员中包括债务国的⾮政府组织。其他情况下，德国与⼀个主要的执⾏机构合作（如全球基⾦），由其负责资⾦的接收和分配。（三）法国——“减债-发展协议（C2D）”法国政府实施的“减债-发展协议”，尽管与上述的模式有所区别，但也能调动债务国加强⾃然保护和推动社会发展的积极性，协同实现减债、社会、环境多个层⾯的效益，能为中国提供有益的借鉴。1996年，法国政府为重债穷国（HIPC国家）制定了债务减免和重组计划——“减债和发展协议”（英⽂简称为C2D）12。C2D作为⼀套⾦融和发展政策，旨在帮助重债穷国进⾏债务重组，同时为其国内开展的减贫和环保项⽬提供资⾦⽀持。虽然法国政府并未将C2D称为“债务换⾃然”，但其为债务国提供的债务减免和环保资⾦⽀持所取得的效果，却是异曲同⼯。C2D协议本质上属于双边援助赠款，其核⼼⽬标之⼀是全额免除重债穷国应向法国偿付的优惠贷款类债务。C2D协议适⽤于法国为⽀持债务国经济发展⽽为其提供的官⽅发展援助贷款。按照C2D的⼀般程序，法国政府先与重债穷国协商，对现有债务负担中对债务国最为不利的部分进⾏减免，然后双⽅签署协议，再对债务国余下的部分债务进⾏重组。按照C2D协议，债务国仍须全额偿还所⽋的债务，但在其每次向法国⽀付偿债款后，法国政府会向其返还等额的资⾦，以⽀持其国内开展的教育改⾰、公共医疗和⾃然保护等项⽬。C2D机制⾃1999年创建以来，法国与其债务国共签署了⼗⼋项C2D协议（其中五个仍在实施阶段），总⾦额约为54亿欧元。C2D涉及的资⾦由法国中央银⾏管理，包括开⽴专门的账户以接受债务国定期⽀付的偿债款（可以以本币⽀付）。法国中央银⾏在收到款项后，会⽴即将等额的资⾦返还给债务国，⽤于其符合协议的预算内指定⽤途或⼀般性开⽀。C2D协议的实施主要由法国开发署（AfD）管理，该署负责监督资⾦的使⽤和考核受资助项⽬的成效。C2D相关的基本政策由法国财政总署署长和全球事务、⽂化、教育和国际发展署署长负责制定。其他政府机构也不同程度参与C2D的相关⼯作，如法国⼤使馆、法国外交部、法国财政部、债务国财政部和其他涉及C2D资⾦使⽤的部门。债务国只有在满⾜⼀定的条件后，才能参与C2D。条件之⼀是必须成⽴由⾮洲开发银⾏、债务国和当地⾮政府组织代表组成的C2D指导委员会，以监督C2D相12“Doctrined’emploidesC2D”(DoctrineontheuseofC2D)19关资⾦的使⽤。C2D协议的期限⼀般较短（通常为3年），但可以通过续签的⽅式将协议的实际期限延长⾄20年甚⾄更长时间。法国在向债务国返还新⼀笔资⾦前，须确认债务国将前期已拨付的资⾦⽤于协议指定的⽤途，并达到约定的绩效指标。C2D指导委员会和参与其中的⾮政府组织会对每个阶段项⽬的进展和成效进⾏评估。除成⽴指导委员会外，C2D协议还要求资⾦的使⽤遵循债务国“减贫战略⽂件（PRSP）”所确⽴的⽬标和原则，并与之确定的四个重点领域协同起来，即卫⽣、教育、基础设施和⾃然资源管理（包括环境保护）。最初的C2D协议采⽤成⽴短期基⾦或直接⽀付项⽬款的形式，⽀持债务国在教育改⾰和医疗卫⽣⽅⾯的项⽬。近年来，C2D协议返还给债务国的资⾦也可以⽤于⽀持⾃然保护区管理和其他环境保护⽤途。法国政府和债务国政府还达成⼀致，⽤法国中央银⾏返还的资⾦成⽴永久性的留本基⾦（如独⽴的保护信托基⾦）。通过将其部分的债务转换为C2D协议，债务国获益良多。这是因为对债务国直接减免债务会有损债务国的形象，并导致其信⽤评级下降，⽽C2D协议名义上虽然要求债务国继续履⾏偿债义务（并允许其使⽤本币偿还债务），但通过资⾦返还，实际上免除了债务国的部分长期债务，债务国由此获得的资⾦可以⽤于实施其本⽆⼒开展的各类项⽬。（四）商业债务回购——伯利兹债务换⾃然交易和蓝⾊债券伯利兹近期实施的商业债务重组，为债务换⾃然机制提供了新的模式。在该案例中，伯利兹新发⾏了总额为3.64亿美元的债券，⽤于对其现有的5.53亿美元的欧洲债券（该国外部商业债的总额，约占其GDP的30%）进⾏再融资。未来⼆⼗年内，伯利兹将把由此节省下的1.89亿美元偿债资⾦的⼤部分⽤于保护该国丰富的珊瑚和近海海洋资源。该债务换⾃然交易由⼤⾃然保护协会（TNC）策划并提供⽀持13。为此，TNC设⽴了⼀家⼦公司——伯利兹蓝⾊投资公司（BBIC）——作为该项⽬的核⼼财务构架。BBIC通过发⾏债券筹集资⾦，为伯利兹提供了3.64亿美元的贷款，使其能够折价回购5.53亿美元的欧洲债券，从⽽将其商业债务额减少1.89亿美元。瑞⼠信贷银⾏负责此次债券的发⾏，总额为3.64亿美元，债券评级为Aa2级（贴标为“蓝⾊债券”）。此债券以其有利的评级，吸引了全球众多的机构投资者（如资产管理公司、保险公司和养⽼基⾦等），获得超额认购。13https://www.nature.org/content/dam/tnc/nature/en/documents/TNC-Belize-Debt-Conversion-Case-Study.pdf20虽然当时伯利兹的标普评级为“选择性违约”，但由于美国政府所属的国际发展⾦融公司（DFC）为新债券提供了相应的政治风险保险，慕尼⿊再保险公司提供了参数保险，以避免伯利兹在遭受⾃然灾害（飓风）时发⽣付款延迟或违约，因此瑞⼠信贷银⾏得以按Aa2的债券评级发⾏此笔债券。由于此债券评级⾼，因⽽能以低于市场的利率发⾏。BBIC将低利率的优惠也体现在其提供给伯利兹的贷款中——该贷款的利率低，期限长（19年），且提供10年的宽限期，其间不⽤⽀付本⾦。作为此次交易的条件，伯利兹同意将节省下来的近2亿美元的偿债资⾦⽤于海洋资源保护，尤其是珊瑚礁保护。除了在⼆⼗年内逐年增加⾃然保护的⽀出，并成⽴新的信托基⾦为⾃然保护提供可持续的资⾦，伯利兹还将扩展其保护地⽹络（包括屏障岛屿、珊瑚礁、红树林和海草床等），到2026年实现对其30%海域的保护，向全球⾃然保护地⽬标看齐。该案例表明，若第三⽅（如可靠的政府机构或公司实体）能提供相应的保险以降低交易风险，债务国的商业债务能得到有效的重组；有利于⽣态保护和绿⾊发展的投资机会能吸引全球投资者的关注和兴趣。此外，该案例也证明，债务换⾃然机制有着规模化应⽤的空间——伯利兹实现了近2亿美元的债务减记，⾦额约占其GDP总量的10%。对于持有巨额成本⾼昂的商业债、⽽且有意采⽤低成本的新债务进⾏再融资的国家⽽⾔，伯利兹的模式⾮常有借鉴意义。下列的两个⽅案有助于进⼀步拓展伯利兹模式的应⽤规模。⽅案⼀为瑞⼠政府早在1992年推出的“债务换发展”模式。该模式下，债权国政府出资成⽴⼀个基⾦，⽤于购买债权国境内银⾏持有的发放给债务国的贷款（通常按⾯值购买），条件是债务国将节省的偿债资⾦⽤于其国内的⾃然保护或其他社会发展项⽬。从本质上讲，该模式是债权国提供官⽅发展援助资⾦来购买债务国的商业贷款债务，⽽债务国则将节省的偿贷资⾦⽤于其国内需优先⽀持的各类项⽬。⽅案⼆基于伯利兹模式，同时借助银⾏和信⽤增强机构进⾏债务重组。例如，在债务国出现债务危机的情况下，债权国的银⾏可以⽤新的、成本较低的债务为债务国成本⾼昂的未偿还债务进⾏再融资。通过让信⽤和保险机构（如中国出⼜信⽤保险公司（Sinosure））提供信⽤担保，新债务将让债务国获得更低的利率和更优惠的条件。债务国可以将通过再融资所节省的部分或全部资⾦⽤于⽀持其国内的⾃然保护项⽬。21六、基于国际实践的的经验和教训债务换⾃然机制始创于20世纪80年代末，实施过该机制的⼗三个债权国进⾏了⼤量的尝试和创新，因⽽在相关政策、模式和⼯具⽅⾯积累了丰富的可供借鉴的的经验和教训。有意实施债务换⾃然机制的国家，可以参考这些现成的经验，实现“借⽔⾏⾈”，⽽⽏需另辟蹊径。现将相关的国际经验和教训总结如下，希望能帮助正在考虑实施债务换⾃然机制的国家进⾏科学规划，扬长避短。!"#$%&'(#)&+,-./0123456789:;<=>?1@AB.CDE;45FGH&&!"#$%&'(!)+,-./)01234567,89:;!"</=>?@ABCDEF1G<HIJ2!"#$%/(!KLMNOPQ2RST4U/(!VWXYZ[\]/^^_`DFaZb/<HIJ2c%!"#$%de4U/(!Vfg2hijkde2!l<m3(n!"<!"op/qr2s@Z$%tuvwxyz2{4U}~•q/€•S‚2ƒ„@…</†‡DEEI,456782JKLMNO45P'QRS;TUH&&4ˆ‰Š2!"#$%de‹!"<3Z<Œ•z$%tuvZbwxyzŽ••‘’“”•/–—D˜G–—™Fa!"</š›œ•Vv$%tužŸ¡IJ™¢£¤D3¥.>?¦2˜G–—§¨©“ª/«¬-x2ƒ®¯“.~°/wx±‚DEEV,-./0145678WXYYZ[L?1\S]H&&²³´7µ¶·¸2!"¹º»'1¼½¾/‡¿)À2!"#$%Á'QÂDE3ö!"Ä#de,2Å1G™FÆfÇÈ2m:;>?/ÉÊIËÌ™Í/BC2IÎ1GÏÐÑÇÈÒDPQ2Ó</ÔÕÖ×-Ø™Æ0¦ÙÇÈÚ2Û‹Ü‘’“.¶·¸/!"Ä#)2ƒm:;!"</=>?@ABCDÝ</ÖÞ\ÏÆfßà2Û‹Ü&á7a¹!<29â!"<ãä4å“æF¹!</ÃŽCç~è2ƒéêë/ìí&ÅîïOð>ñòóô,/èP`DEE^,D_`45678WXabc4dP-efghijhkl;mnH&&Qóôõö21G!l<3•z!"#$%der289@AïÒ÷øì/œ•ùú2IÎ1G!l<Ï89™†š›ûü÷ýÝ-þF!"(ÿ/—V@A!"DE²³µ¶>?2‹!"#$%de#$Y™Í/œ•%&»'†¹9D1G!l</Œûœ•(À£m)31ø/+øÚ2,e-!"#$%de/4åv./©0122h˜G34Å£m5ÿDEPQ23Ó<2Ìaš6÷ä7/8Û2!"#$%År9m:;<xùú2<=¢ïm•z™†deD3><2ëxœ•?@x/AB(ÀÅrx-™†de©0CD÷ÙErF/12DEEo,23456789:p45P;bcqM•ó2N.C!"#$%deFá7a¹º/!"ŽGH!"<ñI–àJ~°»ËÌ“1ø/íØDÛÂ2ñI!"#$%de/<H22J>rst1uvwxO45P;y#Lqu9:0z{;}H&/CKv™†de/LM»NYOPDQ.!l<RS˜GTU$ÅZòK2hûVíØjaßW2X¥.<Hv!"ŽG&Y3Z2‹[\]DEE~,WX.•0€•‚;ƒ„q…†‡N>rˆ‰1Š‹ŠUH&!"#$%de/0^2_•3!"<`ýA0ű/./vab-Ø2c+t™†–—/d7efLgHd7±hiDPQ23Ó</ÔÕÖ×de,2™†~0FVjklêëcŠ+Ã$/mlH0ýnop—H9â¢qrš›ºsñI••/4åvabHþ`tu}~š›vwvrš›ºsvw3Œ/./-þ2»'••;c0^4å/9xDEE!七、国际实践中的成功要素对有意于了解、尝试利⽤债务换⾃然机制作为主权债务管理和重组⼯具的国家⽽⾔，现有的国际实践已经积累了⼤量的经验、知识、政策和模式设计，可供借鉴。通观⼗三个已经实施了债务换⾃然交易的债权国，他们的实践中有许多共通的要素和标准，可以直接应⽤于新的债务换⾃然机制的开发和设计。这些共通之处包括：（⼀）明确法律依据。中国若考虑实施债务换⾃然交易，⾸先应确认是否已有法可依，是否有必要制定新的法律。这些法律为债务换⾃然交易提供法律基础，并以法律条⽂的形式对债务互换机制的核⼼要素作出了规定，如牵头的政府部门和相关的参与机构、债务转换的具体形式，预算拨款安排、适⽤的债务类型、资⾦在债务国的使⽤⽅式等。实施了债务换⾃然交易的国家都已构建了相关的法律框架，可资借鉴。（⼆）明确参与的政府部门和银⾏机构。中国政府有必要明确负责牵头管理债务换⾃然交易和相关资⾦使⽤的政府部门。按照国际经验，这些部门通常涉及债权国的财政部和中央银⾏。此外，还需明确参与债务换⾃然交易的其他政府机构或⾮政府组织，以及在项⽬实施过程中他们各⾃的⾓⾊和职责。基于国际经验，其他可能涉及到的部门还包括中国的外交部或中国国际发展合作署。（三）界定债务国的资格和条件。在完成核⼼法律和管理机制的准备⼯作后，下⼀步需要对债务国参与债务换⾃然交易的资格和条件作出规定。1、筛选债务国的标准和考虑因素：•债务⽔平⾼：⾯临延迟偿债或⽆⼒偿债的风险•⽣物多样性价值⾼：⽣态保护的潜⼒⼤、效益明显23•在缓解或适应⽓候变化⽅⾯的潜⼒⼴阔•债务国政府愿意参与债务换⾃然交易•政府功能健全：国内政治环境稳定；法制昌明•国内存在合适的⾮政府组织或信托基⾦，能接收资⾦并监督项⽬的执⾏2、其他考虑因素：•与中国外交政策⽬标的关联度（例如，⽀持共建“⼀带⼀路”伙伴国和相关的项⽬）•对区域、国际经济和环境合作的推动作⽤•适合进⾏重组的主权贷款（或债券）类型和存量•债务国提供配套资⾦的能⼒（四）确定债务互换⼯具的具体形式和设计。基于债务国的债务结构和国际经验，有多种债务互换模式和形式可供中国选择。中国政府可以考虑只选其⼀，或者多措并举。（例如，在法国C2D模式中，所有债务换⾃然交易只限于C2D协议⼀种形式；但在美国TFCCA模式中，债务互换可以采⽤三种不同的形式，详见前⽂）（五）明确适⽤的债务类型。中国政府宜考虑将债务互换限定在某些特定的主权债务类型，明确符合重组条件的贷款或债券类型，以及不符合条件的债务形式。（六）评估第三⽅参与的可⾏性。在设计债务换⾃然交易时，中国政府可以将债务互换设计为中国与债务国之间的双边安排，也可以允许第三⽅参与，如某些国际组织或债务国国内的⾮政府组织。第三⽅发挥的作⽤包括分担债务转换交易的部分成本，以及参与管理和监督债务国信托基⾦的运⾏和项⽬的实施等。（七）制定实施协议和构建管理机制。债务换⾃然机制⼀旦获准实施，中国政府需制定并签署与债务国或第三⽅机构之间的协议。同时，需在债务国组建相应的监督机构，以管理并监督债务换⾃然交易的执⾏和资⾦的使⽤。在国际上已实施的交易中，有许多现成的协议样板和管理模式可供参考。（⼋）设置交易期限。债务换⾃然协议的条款中应该明确项⽬的起⽌⽇期。（九）明确资⾦在债务国的⽤途和监督机制。在设计债务换⾃然交易时，中国政府应该就交易为债务国所节省的资⾦的⽤途作出⼤致的规划，例如，要求将资⾦投⼊⾃然保护区管理、⾃然保护员⼯的能⼒建设等领域，但债务国政府在具体资⾦的分配上有⼀定的决定权。债务换⾃然交易⼀旦获准实施后，中国政府可以与相关24的债务国⼀道，制定项⽬的实施⽅案和管理机制，确定资⾦的具体⽤途，设定受资助项⽬的成效指标，并制定项⽬的跟踪和报告机制。如果中国政府有意进⼀步研究、评估债务换⾃然机制的优势和潜在的应⽤场景，可以考虑选定⼀个合适的债务国，开展相关的试点⼯作。⼋、中国债务换⾃然机制的潜在应⽤场景!以⽼挝为例新冠疫情加剧了全球的债务危机，因此全球学术界、众多⾮政府组织以及部分国家的政府都在考虑和评估债务换⾃然机制的应⽤空间，以及将其应⽤于中国处理境外主权债的可⾏性。其中的许多评估和分析，都不同程度提出中国在⽼挝⼈民民主共和国（以下简称⽼挝）开展债务换⾃然交易试点的建议。142021年初，⽼挝政府在联合国开发计划署驻⽼挝办事处的推动和⽀持下，启动了债务换⾃然机制的可⾏性研究，分析利⽤该机制减少其债务负担和财政压⼒的空间和路径。为此，⽼挝成⽴了⼀个跨部委的“债务换⾃然”技术⼯作组（TWG），成员单位包括该国财政部（MOF）、计划与投资部（MPI）、农林部（MAF）、⾃然资源与环境部（MONRE）以及⽼挝——中国委员会办公室。该⼯作组已分别于2021年12⽉和2022年7⽉正式召开了两次会议。⽬前，⽼挝对开展债务换⾃然交易或债务重组表⽰出浓厚的兴趣，但⼯作组尚未完成相关的⽅案设计。这是因为⽅案的设计过程需要部长和主要决策者的深度参与；其次，在与债权⼈就债务重组进⾏沟通前，要拿出债务换⾃然交易的⽅案还存在较⼤的难度。基于该研究，⽼挝政府将向其债权⼈提出债务换⾃然交易的提议（与通常情况下由债权国提出的情形有所不同）。同时，中国的相关政府部门和银⾏机构也可以借此机会，为⽼挝债务换⾃然交易⽅案的制定提供⽀持和建议，推动实现双⽅共同的利益。基于此，本节将聚焦中国与⽼挝进⾏债务换⾃然交易的前景，分析相关的利弊、挑战和可⾏的模式，以及中国在决定实施债务换⾃然机制后应着⼿开展的准备⼯作。（⼀）为什么选择⽼挝？14https://www.undp.org/laopdr/publications/unlocking-fiscal-space-biodiversity-and-climate-financing-lao-pdr-debt-nature-opportunityandsupportinganalysis,UNDPLaoPDR25在中国的债务国中，⽼挝因其独特的经济状况和⽣态环境条件，能通过债务换⾃然交易⽽给双⽅带来惠益。受新冠疫情冲击，⽼挝是全球债务负担最重的经济体之⼀，2021年的债务额达到145亿美元，占其GDP总量的88%。据估计，中国持有⽼挝过半的公共外债15。⽼挝每年⽤于偿债的资⾦⾼达12.5亿美元（2021年），占该国年财政收⼊的⼀半以上。⽼挝的实际债务负担情况可能更为严峻，这从⽼挝财政部和国家经济研究所（NIER）于2021年发布的⼀份⽂件中可以得到印证16，相关分析摘录如下。“老挝公共部门债务占GDP的比重从2019年的67.3%增加到2020年的72%，2021年进⼀步上升到88%。然⽽，考虑到国有企业的财务状况、可能的未还⽋款累积、持续的汇率贬值，以及其他的实际和或有负债，老挝目前的债务负担可能被严重低估。同时，每年的外债偿付⾦额已增加⾄约11亿美元。⼤型国有企业，如老挝国家电⼒公司（EDL）、老挝航空公司、农业促进银⾏和老挝发展银⾏的财务状况不佳，让老挝政府的财务负担更是雪上加霜。电⼒部门的投资所积累的债务，⼏乎占到其公共债务总量的⼀半。惠誉、穆迪以及泰国评级和信息服务公司（TRIS）下调老挝的信用评级、日益严重的财政收支失衡以及有限的国内融资空间，导致老挝的外部借贷成本上升。”⽼挝正⾯临严峻的的债务违约危机。由于其债务评级已被下调⾄“违约级别”，⽼挝难以通过资本市场融资，⽽且新增借贷的的成本也⼤幅上升。因为难以通过传统的银⾏和⾦融机构进⾏融资，⽼挝被迫向私⼈投资者寻求资⾦。例如，⽼挝最近⼩规模发⾏了3.4亿美元的短期债券，其年化收益率⾼达到20%17。除债务负担沉重外，通胀的困扰、本币贬值（⽼挝基普（LAK）对美元和⼈民币贬值逾50%）、燃料和⾷品价格居⾼不下，以及新冠疫情对旅游业的冲击和给其他经济部门造成的短期影响，都让⽼挝的经济摇摇欲坠。从⽣态环境⽅⾯看，⽼挝是全球最重要的⽣态区域之⼀，⽣物资源极为丰富，也是许多濒危物种的家园18。近⼏⼗年来，中国与⽼挝在⽣物多样性保护⽅⾯开展15https://www.voanews.com/a/laos-faces-debt-crisis-after-borrowing-billions-from-china-/6641633.html16https://rtm.org.la/wp-content/uploads/2021/11/Eng-13th-HL-RTM-Handbook-14-11-2021.pdf;https://rtm.org.la/2021-high-level-round-table-meeting/;andhttps://www.worldbank.org/en/news/feature/2021/08/20/lao-pdr-economic-update-august-2021-a-path-to-recovery17https://laotiantimes.com/2022/06/13/the-bank-of-laos-pdr-to-issue-5-trillion-in-saving-bonds/18https://www.worldbank.org/en/country/lao/publication/lao-biodiversity-a-priority-for-resilient-green-growth26了多层次的合作，包括建⽴跨境联合保护区和在澜沧江-湄公河合作框架下实施各类合作项⽬。如果中⽼双⽅同意开展债务换⾃然交易，可以充分利⽤现有的合作平台和渠道，推动符合双⽅共同利益的⾃然⽣态保护⾏动。（⼆）与⽼挝开展债务换⾃然交易的利弊分析⽼挝⽬前的债务和财政危机可能给中国带来巨⼤的风险，例如：•直接的⾦融风险：⽼挝可能⽆法履⾏其对中国的现有债务，因⽽发⽣债务违约。•未来的机会成本：如果⽼挝发⽣债务违约，中国在⽼挝建设或运营的投资项⽬，尤其是⽼挝政府出资或提供担保的⼤型基础设施建设项⽬，可能会⾯临延期或中⽌的风险。这将增加中国海外投资项⽬的不确定性和经济成本，并可能导致中国公司和银⾏的直接经济损失。•经济、地缘政治和声誉风险：⽼挝是中国的邻国，也是共建“⼀带⼀路”的重要伙伴国，如果其不断恶化的债务状况得不到解决，其总体经济形势将急转直下。作为中国的邻国和共建“⼀带⼀路”重要伙伴国之⼀的⽼挝将因此受到重创，⽽中-⽼两国在经济和环境⽅⾯的许多共同利益也将⽆从实现。为了直接应对这些风险，中国可以通过优化与⽼挝的债务重组，包括利⽤债务换⾃然机制，在为⽼挝提供债务减免的同时，提升其国内的⽣态环境效益19。如果中-⽼之间的债务换⾃然交易能付诸实施，中国也将在以下⽅⾯受益。•通过帮助⽼挝避免对中国的债务违约，中国在⽼挝的所有投资也将获得更⾼的安全性。•如果交易涉及将现有债务转化为绿⾊债务（如绿⾊贷款或绿⾊债券），还有助于为中国的银⾏和相关政府部门实现额外的环境、社会和治理（ESG）效益。例如，新的绿⾊债券可以由多个投资者购买，并在⼆级市场上交易（不同于贷款⽅和⽼挝之间⼀对⼀的的传统借贷模式），因此也有助于分散风险。•⽼挝作为共建“⼀带⼀路”伙伴国，实施债务换⾃然交易不仅有助于缓解其债务负担，还能提升其国内的⾃然⽣态保护⽔平，从⽽展⽰中国践⾏绿⾊“⼀带⼀路”倡议和共同推进全球⽣态环境治理的决⼼和⼒度。19https://asiatimes.com/2022/07/why-china-cant-let-laos-default/;andhttps://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/app5.31827近年来，中国为推进绿⾊“⼀带⼀路”战略做出了巨⼤的努⼒，例如，尽量减少“⼀带⼀路”基础设施建设项⽬对所在国环境的负⾯影响，充分考虑项⽬⾯临的⽓候风险，避免投资项⽬因物理环境变化和由其造成的经济冲击，变成“搁浅资产”。此外，中国在2016年担任G20主席国时⼒推绿⾊⾦融，在国内制定实施相关的绿⾊⾦融倡议和法规，在全球绿⾊债券发⾏市场上积极进取，展现出中国在绿⾊⾦融领域的领导者⾓⾊。为共建“⼀带⼀路”倡议提供项⽬融资的国家开发银⾏和中国进出⼜银⾏，也在⽤⾏动积极推动绿⾊“⼀带⼀路”战略的实施。2021年，商务部与⽣态环境部联合发布《对外投资合作绿⾊发展⼯作指引》，⿎励中国企业将绿⾊发展理念融⼊其在境外的投资项⽬。该指引向所有参与共建“⼀带⼀路”倡议的主要国有企业（如国家开发银⾏、中国进出⼜银⾏和中国出⼜信⽤保险公司等）发出了明确的信号，即中国政府⾼度重视在推进“⼀带⼀路”倡议的过程中践⾏绿⾊发展理念20。在2021年10⽉举⾏的《⽣物多样性公约》第⼗五次缔约⽅⼤会第⼀阶段会议上，习近平主席重申了建设“⽣态⽂明”的重要性，强调以⽣态⽂明为引领，协调⼈和⾃然的关系，将⽣物多样性保护纳⼊主流决策，实现保护环境、发展经济、创造就业、消除贫困等多⽅⾯共赢，并宣布成⽴昆明⽣物多样性基⾦，⽀持发展中国家⽣物多样性保护事业。（三）债务换⾃然对⽼挝的潜在益处⽼挝若与中国开展债务换⾃然交易，将在以下⽅⾯受益：•减轻偿债负担•改善债务评级•为国内的⾃然保护区建设等⽣态保护项⽬提供新的资⾦来源•如果债务换⾃然交易涉及共建跨境⾃然保护区，⽼挝北部和中国西南部毗邻边境的⾃然保护地都将受益（四）中国-⽼挝债务换⾃然的可能情景如果中国与⽼挝开展债务换⾃然交易，可选的模式和流程较多，既可以将交易作为⽼挝总体债务重组的的⼀部分，亦可⽤单独的协议处理。具体的债务重组⽅案包括取消全部或部分的本⾦偿还、推迟偿债、将商业债务置换为条件更优惠的债务、20https://www.undp.org/laopdr/publications/unlocking-fiscal-space-biodiversity-and-climate-financing-lao-pdr-debt-nature-opportunity28降低利率、货币互换、债权转股权，以及由债权国政府或第三⽅（如影响⼒投资者或⾮政府组织）实⾏债务回购等。实施债务换⾃然交易，关键在于将部分或全部的收益（即节省的偿债资⾦）以本币的形式投⼊到⽼挝国内的⽣态环境保护项⽬。由于新的债务协议中增加了环境效益的内容，重组后的债务对有意在投资组合中寻求环境、社会和治理效益的公共或私⼈投资者将更具吸引⼒。中国持有的⽼挝债务分为不同类型的贷款或债券，对应的条件各不相同，但这些债务都可能适⽤于中国-⽼挝的债务换⾃然交易。这些债务类型包括：•以商业借贷条件获得的中国贷款•基于优惠条件或商业条件，来⾃包括中国银⾏机构在内的多个贷款⽅提供的⼤型基础设施项⽬贷款（如由中国进出⼜银⾏、国家开发银⾏、国有商业银⾏，或亚洲基础设施投资银⾏提供）•⾮公有制银⾏的商业贷款•部分对⽼挝国有企业的贷款考虑到可能适⽤的多种债务重组形式，以及中国与⽼挝之间的不同债务类型，以下列出债务换⾃然交易的四种可选⽅案，供中国政府相关部门和银⾏机构参考。•双边互换：通过重新谈判，减免⽼挝对中国的部分债务（商业性质的债券或贷款），或代之以更优惠的贷款，从⽽降低⽼挝的偿债成本，⽼挝因此节省下来的偿债资⾦⽤于资助其国内的⾃然保护项⽬。例如，债务重组可以考虑将利率减少⼀到两个百分点，⽼挝每年因此节省的偿债资⾦可达数百万美元，⽤于⽀持其国内的的保护地管理和其他⾃然保护项⽬。此外，通过直接减少贷款本⾦，或以较⼩额的新债替换旧债，也能为⽼挝每年节省数百万美元的偿债资⾦，为其国内⾃然保护提供新的资⾦来源。•扩展型双边互换：与上述⽅案类似，采⽤成本较低的、包含了⽓候和⾃然⽣态效益的“债务转换绿⾊债券”来取代现有的商业贷款。这些绿⾊转换债券可以由⽼挝政府或其国有实体在中国银⾏间市场上以私募⽅式发⾏，随后在⼆级市场上进⾏公开交易。该模式类似于早先在其他国家得以应⽤的“布雷迪债券”，但增加了实现环境效益的内容。此模式通常还需要银⾏或信⽤机构（如中国进出⼜信⽤保险公司、世界银⾏的多边投资担保机构，或其他保险公司）的参与，为新债务的购买者提供风险或信⽤保险。通过债务重组，⾼风险的商业贷款被置换为新的绿⾊债券，⽽这些29债券对债务国⽽⾔，经济成本更低，更安全，可交易；对中国⽽⾔，这些债券还创造了额外的环境、社会和治理⽅⾯的价值。•基于双边或三⽅的商业债务购买：第三⽅机构（通常为⾃然保护组织）筹措资⾦，折价购买⽼挝现有的部分债务，再将这些债务转换成对债务国⽽⾔条件更优惠的新主权债务。前⽂中介绍的伯利兹蓝⾊债券的案例正是基于该模式。该模式也需要相关银⾏或信⽤机构的参与，为新债务的购买者提供风险或信⽤保险。同理，通过债务重组为⽼挝节省的偿债资⾦将⽤于⽀持其国内的⽣态保护。•特许权协议：中国与⽼挝签署了多项协议，以获得在该国开发⾃然资源（如开矿、经营林场）和修建基础设施（如⽔电、铁路等）的特许权。如果这些协议中涉及两国之间的债务融资，双⽅可以就现有的债务安排重新谈判，通过实施债务换⾃然交易，在减轻⽼挝政府债务负担的同时，为其国内的⽣物多样性保护或基础设施绿⾊转型项⽬提供资⾦⽀持。（五）⽼挝的⽣物多样性保护需求及节省的偿债资⾦的使⽤⽼挝的⽣物多样性丰富，拥有⼴袤的森林和多类濒危物种的栖息地，以及关键的淡⽔和湿地资源，在全球具有重要意义。最近的⼀份报告对⽼挝的⽣物多样性做了概括，现摘录如下。“老挝是东南亚地区森林覆盖率最⾼的国家之⼀，其森林⽣态系统服务为能源、农业和旅游业在内的关键经济部门提供了重要的支撑。自然资本作为国家财富的主要来源之⼀，对老挝经济⾄关重要，它所提供的⽣态系统产品和服务对减少贫困、保障⽣计和支持经济可持续增长发挥着举⾜轻重的作用。老挝⽣物多样性的重要性为世所公认，其建立的国家自然保护区⽹络（NPAs）跨越了四个全球⽣物多样性富集区，包括北部⾼原、安南⼭脉、印支喀斯特地貌区，以及湄公河平原。加⼤对这些地区的⽣物多样性保护投⼊，支持发展⽣态旅游业和开发非⽊质林产品业务，将有助于增加当地社区的就业和收⼊。尽管老挝政府认识到⽣态保护的重要性及其社会经济效益，但由于该国目前债务负担沉重、财政困难，相关的预算拨款已急剧减少。例如，老挝森林保护基⾦的预算拨款已经从2017年的70多万美元锐减⾄2021年的17万美元。”2121https://www.undp.org/laopdr/publications/unlocking-fiscal-space-biodiversity-and-climate-financing-lao-pdr-debt-nature-opportunity30⾃然保护资⾦的减少对环境的影响体现在三个⽅⾯。⾸先，⽣态系统服务功能的弱化和⾃然资产质量的下降，将减少旅游、农业和能源等部门的产值，直接影响当地社区的⽣计，拖累整个经济。其次，资⾦不⾜将降低现有⾃然保护区⽹络的保护⼒度和管理效率。此外，更为关键的是，为了继续偿还债务，⽼挝政府可能不得不更多地依靠发展采掘业（如采矿业、商业性采伐）增加财政收⼊，从⽽危及⽣物多样性价值⾼的森林。上世纪80年代，为减轻债务国的债务负担和⽀持其国内的⾃然保护，债务换⾃然机制应运⽽⽣。如今，⽼挝⾯对类似的困境和需求，即在减轻偿债负担的同时为国内的⾃然保护争取新的资⾦。因此，中国在帮助⽼挝应对当前的困境⽅⾯有着独到的优势。回顾历史经验，在所有的债务换⾃然模式中，交易为债务国节省的偿债资⾦最终以本币全额或部分地留在债务国，这些资⾦或由债务国政府直接⽤于其国内的⾃然保护项⽬，或经由第三⽅保护信托基⾦或⾮政府组织进⾏资⾦分配。如果中国和⽼挝开展债务换⾃然交易，节省的偿债资⾦可⽤于⽀持多种形式的⾃然保护项⽬，例如：•建⽴中国-⽼挝跨境联合⾃然保护地。债务重组为⽼挝节省的偿债资⾦可⽤于⽀持中-⽼边境上相互毗邻的两个⾃然保护区——中国云南省的西双版纳国家级⾃然保护区的部分区域和⽼挝北部的楠⽊哈国家保护区建⽴跨境⾃然保护区，并加强⽼挝⼀⽅区域的保护和管理。据了解，中国⼀侧边境保护区的建设和管理得到政府的重视和资⾦⽀持，相关⼯作进展顺利。由于⽼挝⽬前经济形势严峻，其边境国家公园建设所需的资⾦迟迟不能到位。如果中国和⽼挝能率先试点债务换⾃然交易，⽀持两国间跨境联合⾃然保护地的建设，不仅有助于深化两国的合作，也将彰显中国对“⼀带⼀路”伙伴国⽣物多样性保护的⽀持。如果两国能在《⽣物多样性公约》第⼗五次缔约⽅⼤会第⼆阶段会议上宣布该⽅案，将产⽣积极⽽深远的影响。•⽀持国家公园和⾃然保护地⽹络建设。债务换⾃然交易为⽼挝节省下的偿债资⾦，可以为⽼挝的国家公园和保护地体系建设提供长期可持续的资⾦。这笔资⾦可⽤于⽀付⾏政管理、设备购置、巡护、科研、公园基础设施建设，以及社区发展等⽅⾯的费⽤。视资⾦⾦额⼤⼩，资助⾯可⼩⾄数个重点国家公园，也可⼴⾄整个⾃然保护地体系。•⽔质和流域管理。在债务换⾃然的国际实践中，许多国家将债务转换节省的资⾦⽤于⽀持植树造林、优化⼟地利⽤、控制污染，或其他有利于31保护和改善流域⽣态环境和⽔质的项⽬。这些措施能有效缓解⽔电站集⽔区内的侵蚀和淤积等问题。•⽣态修复。债务转换节省的资⾦还常⽤于⽀持各种类型的⽣态修复项⽬，如森林植被恢复、矿⼭修复，以及农业⽤地和其他退化⼟地的修复。（六）困难和挑战尽管⽼挝政府⾼层对债务换⾃然交易表⽰出兴趣，中国政府也似有意深⼊了解该机制的应⽤空间，但若要将该机制付诸实施，还需克服下列的障碍。•两国政府对债务换⾃然机制的了解和相关经验不⾜。由于缺乏债务换⾃然机制⽅⾯的详细信息和背景资料，中国政府相关部门和银⾏机构对该机制的认识和了解有限，似乎还未充分意识到该机制在与⽼挝和其他共建“⼀带⼀路”伙伴国进⾏债务重组时的战略价值。•中国缺乏相关的机构设置、配套法律和法规。尽管中国政府相关部门和银⾏机构在设计债务换⾃然的模式和流程⽅⾯可以基于国际经验博采众长，不⽤“另起炉灶”，但仍需结合国情就相关的⼀系列关键问题进⾏研究并作出决定，如债务国资格的认定、债务换⾃然的具体交易模式、适⽤的债务类型，以及负责监督的机构和银⾏等。•来⾃国际组织和第三⽅机构的⽀持⼒度不够。对⽼挝政府⽽⾔，债务换⾃然机制还属于新概念，相关的决策需要对该机制进⾏全⾯深⼊的分析和来⾃第三⽅的技术⽀持。联合国开发计划署已经为包括⽼挝在内的数个国家提供了这些⽅⾯的⽀持，相关的⼯作还会继续，但其⽆权和债权国就开展债务换⾃然交易进⾏实质性的讨论，因此⽀持的⼒度有限。•缺乏试点经验。对两国政府⽽⾔，若要开展债务换⾃然交易，⽬前还缺乏⼀套明确的程序和规程，以作为商讨和制定互换协议的框架。换⾔之，尽管两国都能从债务换⾃然交易中受惠，但实现该交易的路径还不甚清晰。因此，两国可以考虑开展债务换⾃然交易试点，通过试点吸取经验教训，探索出适合两国国情的模式。九、对中国政府和银⾏机构的建议基于前⽂中对债务换⾃然机制的介绍和分析，以及对该机制国际案例的梳理和总结，现提出以下建议，供中国政府相关部委、监管部门和⾦融机构参考。32（⼀）将债务换⾃然机制纳⼊管理主权债务的整体战略。中国政府相关部门和银⾏机构在制定针对共建“⼀带⼀路”伙伴国中重债国债务的处理⽅案时，建议将债务换⾃然机制作为整个债务重组⼯具包中的重要选项之⼀。如前⽂所述，该机制已成为国际上债务重组和债务处理的重要⼿段，能在减少债务国部分债务负担的同时，推动实现具有战略意义的⽣态、社会和经济效益，因此独具优势。（⼆）汲取他国成功经验、拓展新合作伙伴关系。为了更好地评估债务换⾃然机制的可⾏性，中国政府相关部门和银⾏机构可以与国际上成功实施过该机制和其他债务重组⽅案的国家和机构建⽴对话机制，推动双边交流。例如，联合国开发计划署（UNDP）、法国开发署（AfD）、德国联邦经济合作与发展部（BMZ）等政府机构在制定相关政策框架和实施⽅案⽅⾯有着丰富的经验，可为中国提供相关的协助。⼀些具备相关专业背景和良好声誉的国际组织和研究机构，如保尔森基基⾦会、复旦⼤学绿⾊⾦融与发展中⼼、波⼠顿⼤学全球发展政策中⼼，也能提供与该机制相关的更多背景信息和资料。（三）试点先⾏，有序推⼴。如果中国有意实施债务换⾃然交易，可以考虑先与⽼挝或其他毗邻的共建“⼀带⼀路”伙伴国开展该机制的试点。试点能为双⽅提供“从概念到实践”的验证，展⽰交易能产⽣的效益，明确所需的法律、政策和实施条件，从⽽提⾼该机制的普适性和应⽤空间。试点中积累的经验，有助于将该机制扩展到其他同样⾯临沉重债务负担、有意与中国开展债务换⾃然交易的国家。（四）构建全⾯细致、责权明确的法律和监管框架。20世纪90年代以来，国际上共有⼗三个债权国先后实施了债务换⾃然交易，在政策制定和⽅案实施⽅⾯积累了丰富的经验，中国可以酌情借鉴吸收。国际经验证明，只有建⽴了完善的法律框架和管理体系（包括明确指定牵头负责交易⽅案设计、项⽬实施和监督管理的政府部门），才能有效应对债务换⾃然交易较长实施周期内的各类挑战。对中国⽽⾔，可以考虑由财政部牵头，⽣态环境部、商务部、中国银⾏保险监督管理委员会等部门参与并⽀持，解决交易过程中涉及的主权债、商业债，以及⾃然⽣态保护等问题。（五）尽早与共建“⼀带⼀路”伙伴国开展协商。中国的⼀些债务国，包括“⼀带⼀路”沿线债务负担沉重的的国家，有意与中国开展债务换⾃然交易。国际经验表明，债权国与债务国双⽅若能就债务换⾃然交易尽早接洽，共同商议，有助于提升交易实施的进度和成效。（六）讲好中国故事。通过国际合作和诸如《⽣物多样性公约》第⼗五次缔约⽅⼤会的国际平台，中国在建⽴债务换⾃然机制⽅⾯开展的⾏动和创造的实效，将为中国赢得国际社会的⼴泛关注和⽀持。实施债务换⾃然交易所产⽣的债务减免和33⽣态保护效益，以及来⾃国际社会的积极反响，将成为中国推动全球⽣态环境治理和绿⾊可持续发展的有⼒例证。（七）调动公共和私⼈投资，扩⼤应⽤规模。中国实施⾸批债务换⾃然交易的初始资⾦可能来⾃政府财政。随着时间的推移，⾸批试点交易的成功实施，将有望吸引私⼈资⾦的参与，因为交易为债务国节省的偿债资⾦会重新投⼊其⾃然⽣态保护，⽽此过程将为私⼈资⾦创造可观的市场机会。例如，森林保护和⽣态系统修复可以产⽣碳汇，投资⼈可以通过出售碳汇盈利22；如果债务换⾃然交易产⽣的资⾦部分⽤于⽀持⽣态旅游开发，也将有助于撬动更多的私⼈投资。22SteeleandPatel,“TacklingtheTripleCrisis.UsingDebtSwapstoAddressDebt,ClimateandNatureLossPost-COVID-19.”&'()+%tyzp—x'1H²{H}ýH~[–•/€•Af1‚/ƒ„Dtyzp—x=La3…†‡É/ˆ‰àŠ¦‹ŒÅ•a•uŽ••‘/,Ó†‡DE,Ó†‡’‹Ž•“‹¹9/}”†‡2Aø“•–/)’¹—Dtyzp—x/ÃŽ••ý˜aä7H—™š›Hœ•tuvšBž</dŸ¡2=La{ä7/¡¢v££¤yzDtyzp—x¥Ó<ó¦E§SE¨EtyzaÞ©^^ï¨`2ªûR3«¬-2ƒ3®¯°v±²Rų´µDE,-./01234567%½¶N·¸¹<5—™·º»¼—™Iyz,—'1¼½/}ýƒ„¾¿,—D,—=La‹—™-þva.-þ‘’™†¾¿HÀÁÂ"vmL`R`ë2cS7»¼—™ÃA,<v<5Ä/ÅÆÉÊv¯Ç.ÈÚÉÊ34D,—/ËÌ'ij‘’͉¾¿ÎØø™†šBH—™)v“Ï4ˆèP2ÐIþ`»¼v££¤yz/Ž•ä7DEE