26以碳达峰、碳中和目标为引领开创国家气候治理新格局聚焦FOCUS在碳达峰、碳中和目标下，经济社会的系统性变革需要大量的资金投向应对气候变化的相关领域。根据国家应对气候变化战略研究和国际合作中心测算，为实现碳达峰、碳中和目标，到2060年，我国新增气候领域投资需求将达约139万亿元，年均约为3.5万亿元。目前，我国每年为应对气候变化和低碳发展的资金投入与实现碳中和目标的需求之间还有较大的差距，亟需建立相关政策体系，引导资金投向低碳和应对气候变化相关领域。2020年10月，生态环境部等五部门联合印发的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》中，明确将政策环境的营造作为重要支撑，不断强化环境经济政策的引导、金融政策的支持和产业、能源、税收政策的协同；同时，还提出以模式创新和地方实践作为气候投融资工作的关键路径[1]。在此基础上，我国启动了气候投融资地方试点，拟选择实施意愿强、基础条件较优、具有带动作用和典型性的地方，开展以投资政策指导、强化金融支持为重点的气候投融资试点[2]。地方是落实我国碳达峰、碳中和目标的重要区域。气候投融资地方试点旨在动员各类资本更好地响应国家应对气候变化战略，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域。政策体系建设是地方开展气候投融资试点的重点任务，也直接关系到地方气候投融资试点的成效。本文通过梳理我国地方气候投融资政策体系建设现状，分析地方在政策体系构建过程中面临的问题，在此基础上提出完善地碳达峰、碳中和目标下地方气候投融资政策体系建设现状、问题及建议Status,Problems,andSuggestionsonEstablishingLocalClimateInvestmentandFinancingPolicySystemUndertheObjectivesofCarbonEmissionPeakandNeutrality■文/熊程程廖原赵佳佳摘要我国已启动地方气候投融资试点工作。探索构建差异化的气候投融资政策体系是地方开展气候投融资试点的基础，也是气候投融资制度创新的核心。本研究从财政政策、税收优惠政策、市场和价格政策、绿色金融政策等方面对我国地方层面现有的气候投融资政策现状和面临的问题进行了梳理，提出明确重点支持领域，构建更加稳定的气候投融资财政支持机制；推进绿色税收制度改革，探索地方税收优惠机制；积极参与全国碳市场交易，协同利用价格机制减污降碳；进一步发挥绿色金融加速器作用，探索地方低碳转型支持模式；强化政策协同，构建高效的政策支撑保障体系的政策建议。关键词气候投融资；气候变化；绿色税收；绿色金融；碳中和方气候投融资政策体系的建议，以支持地方在气候投融资试点建设中更加科学合理地选择政策工具。我国地方气候投融资政策体系建设现状地方低碳发展的基础各异，探索政策制度创新是气候投融资试点的重要内容。迄今为止，我国已陆续开展了低碳城市、气候适应型城市、海绵城市等不同类型的应对气候变化地方试点。地方政府根据地理区位、人口规模、资源禀赋、技术水平、产业结构和发展需求，探索了差异化的应对气候变化政策体系，为气候投融资试点中政策体系的构建奠定了基础。气候投融资政策属于经济型政策，经济型政策常用的工具包括财政政策、税收优惠政策、市场和价格政策、金融政策等。财政政策。作为公共管理中的核心工具，财政政策在减少应对气候变化相关的减缓项目和适应项目的负外部性上发挥着重要作用。在地方层面，“十三五”时期，我国31个省级地方政府发布的应对气候变化或控制温室气体排放的相关规划和方案中，95%以上的规划或方案明确提出要加大应对气候变化和污染物减排的财政支持力度[3-5]。“十四五”时期，各省（区、市）均将应对气候变化作为“十四五”规划的重要内容，并进一步明确了财政支持的相关措施。在财政支持规模方面，2010—2018年，地方应对气候变化财政资金投入呈现稳步上升的趋势（见图1），截至2018年，地方气候财政资金的年支出规模约为8675亿DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2022.06.00227ENVIRONMENTALPROTECTIONVol.50No.062022元，占全国总支出规模的79%。税收优惠政策。我国在低碳发展相关领域已出台了一些税收优惠政策，如对风电、光伏发电等清洁能源、节能设备制造等实施增值税、消费税和企业所得税等税收优惠。同时，多地还出台了新能源汽车、公共交通车辆和节能车船等也享受车辆购置税等相关的优惠政策。此外，在西部地区，纳入鼓励类产业目录的低碳产业项目和企业还可享受企业所得税优惠。市场和价格政策。以碳市场为代表的碳定价政策被认为是最为成本有效的减缓气候变化的政策。在全国性碳市场正式启动前，我国碳市场主要以地方试点为主。截至2021年6月，7个试点碳市场的碳排放配额累计成交量达4.8亿t二氧化碳当量，成交额约114亿元，覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位[6]。地方碳市场试点对推动地方高碳行业结构调整和优化、有效控制温室气体排放发挥了重要作用。全国碳市场开启以来，地方重点碳排放行业温室气体减排和结构优化步伐明显加快。除了碳市场外，一些地方还开展了绿色电力制度、用能权交易等市场和价格机制的探索。但总的来看，目前，地方层面应对气候变化相关的市场和价格政策在应用范围方面还相对有限。绿色金融政策。近年来，我国绿色金融市场发展迅速，各类绿色金融工具在支持应对气候变化中的作用日益凸显。截至2021年年底，我国本外币绿色贷款余额达到15.9万亿，存量规模居全球第一；绿色债券存量规模约为1.16万亿元，其中，约有2/3投向了应对气候变化相关的可再生能源、绿色交通、节能、绿色建筑等领域。在地方绿色金融支持政策方面，截至2021年年底，全国已有超过20个省（区、市）发布省级绿色金融综合指导文件，已有超过50个城市在相关政策中明确了绿色金融激励措施，包括对绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金、环境权益交易等绿色金融细分领域的支持[7]。从支持效果来看，近年来，绿色金融改革创新试验区绿色资产规模持续扩大，其他出台绿色金融激励政策的区域在绿色债券发行规模、绿色信贷规模等方面都增长较快。以2021年绿色债券市场为例，出台绿色金融激励政策的北京、江苏、广东三地，其绿色债券发行规模位列全国前三。我国地方气候投融资政策体系建设主要问题已有的应对气候变化和绿色金融政策实践为地方构建气候投融资政策体系提供了良好的基础。但地方气候投融资政策体系在政策稳定性、推广力度、应用范围、金融激励、基础保障等方面还面临着诸多问题。一是财政激励政策稳定性不够。不少地方已出台了相关低碳财政激励政策，但低碳发展的财政投入总量小，财政激励政策稳定性不够，工具手段单一问题仍较为突出。在一些地方，低碳产业的扶持优惠政策缺乏稳定性，往往仅存在于一个五年规划内，这与气候项目长周期的特性不匹配。此外，部分地方长期以来受到地方政府负债率较高的影响，对低碳领域的公共投入缺乏持续性。从财政支持图1我国气候财政支出情况图片来源：作者根据2010—2018年中国财政统计年鉴整理。120001000080006000400020000201020112012201320142015201620172018全国中央地方年份财政支出规模/亿元28以碳达峰、碳中和目标为引领开创国家气候治理新格局聚焦FOCUS手段来看，很多地方仍主要采用补贴、奖励、直接投资等单向措施，缺少结果导向型公共政策工具的应用，如公共担保、政府与社会资本合作（PPP）模式等，导致应对气候变化项目投资手段模式单一，过分依靠财政补贴的现象仍较为突出，社会动力和活力激发仍不够。二是税收优惠政策力度仍有待加强。由于我国目前还没有专门的减碳税收优惠政策，也缺乏对相关减碳领域税收优惠政策的统计，因此，准确的减碳税收优惠的规模数据仍难以获取。但通过相关分析可以看出，低碳税收优惠规模相较于市场发展的需求来看仍不显著，且在优惠幅度和机制设计上还存在不合理的现象。此外，一些地方也存在低碳优惠政策推广不全面、落实不到位的问题，致使企业对税收优惠政策了解不够。三是市场和价格机制有待进一步完善。市场和价格机制具有双向调节的作用，是我国未来应对气候变化和碳减排中的重要政策工具。近年来，我国在碳减排、应对气候变化涉及的环境资源价格、电价、能源价格等政策改革方面取得了一定进展，全国性碳市场也已于2021年7月正式运行，全国绿色电力交易试点于2021年9月启动。但相比于地方在城市化进程中应对气候变化的巨大资金需求来看，碳市场作用仍有待进一步发挥。一方面，全国碳市场仅纳入电力行业，还未纳入对地方碳达峰、碳中和目标实现具有关键作用的工业、建筑、交通等行业，且碳市场始终存在着交易活跃度偏低，流动不足等问题。另一方面，碳排放配额交易、国家核证自愿减排量交易、绿证交易、节能量与用能权交易等碳减排市场化机制之间重叠的问题也有待进一步厘清。四是绿色金融政策激励仍需强化。我国绿色金融市场发展迅速，为应对气候变化和碳达峰目标的实现提供了有力支撑。以国家绿色金融改革创新试验区为重点，多个地区制定了绿色金融激励政策，但直接指向地方碳达峰、碳中和目标的绿色金融政策还普遍缺失，需要地方在开展气候投融资试点中，基于已有的绿色金融政策，深入结合城市产业结构低碳转型的需求，探索绿色金融政策的创新和应用。五是政策保障体系亟需完善。在地方层面，应对气候变化相关领域的政策往往缺少有效的协同机制，不同部门出台的政策可能出现同向叠加，导致政策效果的损耗；不同领域的政策也可能由于目标不统一，调控方向存在偏差；政策部门在制定政策之初缺乏有效的沟通协调机制，导致政策调控难以形成合力。此外，不论是财政政策、绿色金融政策还是碳市场机制，其发挥作用的基础在于有效的信息披露和可靠的数据。然而，在地方现有的气候投融资政策体系中，数据和信息披露等基础性的保障政策仍是短板，这既不利于相关政策的制定和因地施策，也影响政策效果的评估和政策改进。对地方气候投融资试点政策体系构建的建议地方气候投融资政策体系的构建要充分考虑碳达峰、碳中和的目标约束，协同区域经济增长的需求，不断优化、整合现有的经济政策、产业政策、能源政策、金融政策。本研究对完善地方气候投融资政策体系提出如下几方面建议。明确重点支持领域，构建更加稳定的气候投融资财政支持机制。地方应根据碳达峰、碳中和的目标、战略和规划要求，结合城市的发展需求，明确气候投融资的重点领域和行业，确定近、中、远期应对气候变化相关项目财政支持的优先级，制定气候投融资财政重点支持的领域/项目清单，确保有限的财政支持优先用于地方应对气候变化和低碳发展的重点领域和项目上。稳步增加地方在重点气候领域的财政支持规模，建立目标导向型的财政资金分配机制，按照“碳达峰和应对气候变化目标引导、奖惩双向激励结合、资金分配绩效导向”的原则分配财政资金，确保资金稳定、持续、高效地投入。在财政支持方式上，应更加注重多元化，结合地方实际探索引入和综合利用奖补、公共担保、PPP等气候投融资创新机制和模式，充分发挥财政资金的放大和引导作用。推进绿色税收制度改革，探索地方税收优惠机制。一方面，在现行的绿色税收制度改革框架下，地方应根据实际情况和发展需求，探索研究将二氧化碳纳入环境保护税征收范围的可行性。另一方面，地方应统筹考虑低碳产业发展的相关需求和税收政策制定方面的权限，探索高效发挥税收优惠激励机制的可行模式。如东部地区，可进一步加大税收政策对低碳技术创新的支持力度，探索减少地方低碳企业所得税和扩大增值税等其他税种的优惠政策范围，不断降低低碳技术开发成本。而对于西部地区，可在国家对于可再生能源和新能源税收优惠政策的基础上，探索针对地方可再生能源企业的专项税收优惠机制。此外，对于碳汇资源丰富的地区，可对参与碳汇交易的企业实行一定的差别化税收优惠政策，鼓励企业进行碳汇交易，降低企业交易成本。积极参与全国碳市场交易，协同利用价格机制减污29ENVIRONMENTALPROTECTIONVol.50No.062022降碳。地方应积极推动相关企业参与全国碳市场交易，通过相关制度、政策的完善，推动地方相关企业利用碳市场机制减污降碳，不断降低企业的减排成本。有条件的地方还可根据实际需求，探索适用性的碳金融产品，进一步激发碳市场交易的活力，增强企业参与减污降碳的积极性。在现有价格改革的基础上，不断健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度，探索地方企业碳信息披露平台的建设，为完善相关价格机制奠定数据基础。结合地方实际，推进企业统筹协同利用用能权交易市场、碳排放权交易市场减污降碳。进一步发挥绿色金融加速器作用，探索地方低碳转型支持模式。气候投融资是绿色金融的重要组成部分，地方在开展气候投融资试点中，应充分利用已有的绿色金融激励政策，同时还应结合低碳基础设施和城市产业结构低碳转型的实际需求，制定更有针对性的绿色金融政策和模式。如以能源转型为重点的地方，应在绿色金融的政策中制定更有针对性的转型融资激励政策，包括在一定期限内降低低碳转型信贷风险等。而对于东部沿海城市，在气候投融资试点的绿色金融政策中，则应加强对于低碳中小企业的政策扶持和政策倾斜。对于城市中长期的低碳和气候韧性基础设施项目，也可参考国际上的相关模式，探索发行气候市政债券。强化政策协同，构建高效的政策支撑保障体系。地方在气候投融资政策体系构建方面，应进一步强化规划引领作用，推动在相关产业、能源、金融等政策中加入对应对气候变化考量的因素。在组织方面，应加强部门分工合作与协调、细化考核与评估，形成共同推进的政策合力。在政策实施方面，应确保相关部门对气候投融资的重点项目、重点领域和开展模式形成统一的认知，在实施的各个环节共同发力，确保政策的精准高效落实。此外，地方尤其是中小城市在开展气候投融资相关的工作中应更加重视气候相关的数据基础设施建设和信息披露机制的建立，不断夯实地方气候投融资工作开展的基础。地方可开展适用于当地的企业环境信息披露平台建设，逐步加强对企业社会责任履行情况的考核力度，培养、强化企业环保和社会责任意识；探索构建地区气候信息大数据平台，搭建政、企、金融机构信息沟通渠道，降低信息不对称成本，提高低碳和气候适应项目融资效率。参考文献[1]中华人民共和国生态环境部.关于促进应对气候变化投融资的指导意见[EB/OL].（2020-10-21）.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202010/t20201026_804792.html.[2]中华人民共和国生态环境部.关于开展气候投融资试点工作的通知[EB/OL].（2021-12-21）.http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/25/content_5664524.htm.[3]国家应对气候变化战略研究与国际合作中心.推动部分区域碳排放率先达峰调研分析报告[R/OL].(2019-04-24).http://www.ncsc.org.cn/yjcg/dybg/201904/t20190424_700892.shtml.[4]能源基金会.中国城市低碳发展政策实践[R/OL].（2015-10-20）.https://www.efchina.org/Reports-zh/report-lcdp-20151020-zh.[5]中华人民共和国生态环境部.中国应对气候变化的政策与行动2020年度报告[R/OL].(2021-07-13).https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202107/t20210713_846491.shtml.[6]中华人民共和国生态环境部.国新办举行启动全国碳排放权交易市场上线交易国务院政策例行吹风会[EB/OL].(2021-07-14).http://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202107/t20210714_846936.shtml.[7]黎峥.中国地方绿色金融实践进展及发展建议[J].金融博览,2020(10):16-17.（熊程程系中节能咨询有限公司绿色金融部高级经理、高级工程师；廖原系气候投融资专业委员会副秘书长、中节能生态产品发展研究中心总经理；赵佳佳系中节能咨询有限公司绿色金融部高级经理、工程师）