福建金融2022年第09期气候投融资发展的国际经验及启示□杜春泽（中国人民银行兰州中心支行，甘肃兰州730030）摘要：当前，应对气候变化已成为人类社会的共识，发展气候投融资有助于减缓温室效应、减少碳排放、推动气候友好型项目落地。文章总结美国、日本、英国应对气候变化和发展气候投融资项目经验，分析我国气候投融资面临的问题，提出通过完善气候投融资体制机制、加快建设碳排放交易市场、提升气候投融资资金供给等途径来推动我国气候投融资发展。关键词：气候投融资；“双碳”目标；国际经验；绿色金融中图分类号：F830.1文献标识码：A文章编号：1002-2740（2022）09-0037-06收稿日期：2022-08-03作者简介：杜春泽，工学硕士，现供职于中国人民银行兰州中心支行。一、文献综述（一）气候投融资的内涵。气候投融资是绿色金融的重要组成部分。气候投融资概念与国际上常用的气候金融概念接近，是一种为应对气候变化而进行的投融资活动。世界银行认为气候金融是一种致力于提高气候适应能力、促进低碳发展而进行的投资活动，如推动构建适应或减缓气候变化的环境、防范气候风险、支持气候行动及气候治理相关技术开发等项目的投资。2020年10月，生态环境部、中国人民银行等五部委联合发布了《关于促进应对气候变化投融资指导意见》，正式对气候投融资概念作了明确界定，指出气候投融资“是为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是绿色金融的重要组成部分”。该指导意见同时明确气候投融资支持范围涵盖减缓气候变化和适应气候变化两个方面。董善宁（2021）对气候投融资与绿色金融体系进行了界定，认为气候投融资应属于绿色金融的组成部分，但两者并非完全包含关系，碳捕集、利用、封存等重点领域尚未被绿色金融体系完全覆盖。葛晓伟（2021）认为，气候投融资本质上是为控制温室气体排放、应对气候变化、实现低碳发展所提供的投融资资金支持活动总称。丁辉（2021）根据需求供给的不同，将气候投融资体系分为市场为主、通过市场化手段解决碳排放外部性的“自下而上”发展模式和以政府为主，通过政府政策引导推动低碳发展、解决气候问题的“自上而下”发展模式。安国俊等（2022）对可持续金融、绿色金融、气候金融等概念进行了区分，认为投向应对气候变化领域的投融资活动、气候变化影响和风险评估以及优化碳排放资源配置等活动即是气候投融资。（二）气候投融资研究进展。在气候投融资机制方面，李诚鑫（2021）认为国际气候投融资资金来源主要有三种方式，分别为发达国福建金融FUJIANFINANCE绿色金融37福建金融2022年第09期家对发展中国家的气候资金援助、国家财政资金针对环保气候领域的专项拨款以及通过碳市场配额拍卖与清洁发展机制支持气候投融资活动。吕学都（2022）通过研究世界银行、亚洲开发银行、泛美银行等全球和区域多边发展银行的气候投融资系统性核算框架流程，认为我国发展气候投融资的核心是要处理好气候投融资资金与气候减缓效应之间的量化关系。孙轶颋（2021）认为气候资金供需矛盾是制约我国低碳转型和国家气候目标任务落实的重要因素，气候投融资应遵循“一个中心、三条主线”，“一个中心”就是紧紧围绕“双碳目标”，“三条主线”即引导资金进入应对气候变化领域、明确气候投融资为绿色金融的一部分、有关各方协同推进气候投融资工作。曾桉等（2021）重点研究了国际气候投融资监测、报告与核证（MRV）制度的发展情况，认为国际主流机构建立了较为完善的双边、多边公共资金MRV制度，主张我国应从顶层设计、政策标准、统计报告、能力建设、国际合作等层面，加强气候投融资MRV制度建设。在主流国家经验借鉴方面，郭净和李静（2020）梳理分析了挪威国际气候与环境研究中心（CICERO）在气候金融方面的研究与实践，对我国加强气候投融资的基础性研究、接轨国际标准、建立评估机构等方面提出了建议。何晓健等（2021）研究了日本银行业机构应对气候变化所进行的气候投融资相关情况，认为我国银行业机构应主动将气候变化风险纳入公司治理核心课题、建立气候风险监测系统、以情景分析等方式监测对气候投融资的影响。中国人民银行湘潭市中心支行课题组（2021）重点分析了英国和欧盟在应对气候变化方面的主要政策措施，认为我国应通过建立健全制度机制、完善信息披露、创新产品服务、加强碳交易市场建设等方面，加强气候投融资建设。二、气候投融资发展的国际经验（一）美国。美国在应对气候变化及碳减排方面起步较早。美国环保局发布的《温室气体排放与碳汇目录》显示，早在2007年，美国就实现了碳达峰，之后碳排放开始显著下降。美国在应对气候变化及开展气候投融资方面主要有以下做法：一是不断完善碳减排和气候投融资政策体系。早在奥巴马任美国总统时期，美国就颁布了“应对气候变化国家行动计划”，对碳减排的优先领域进行了明确。2009年颁布的《美国清洁能源与安全法案》确定了温室气体的减排途径，建立了碳交易市场机制，对发展可再生能源、清洁能源，提高能源效率进行了规划。2021年2月，美国11家金融行业协会组成的美国气候金融工作组发布了美国向可持续低碳经济转型的十项原则，为银行、证券、保险、基金等金融服务业促进低碳转型提供了政策框架。2021年4月，美国政府发布了该国历史上第一份“国际气候融资计划”，提出到2024年对发展中国家的公共气候融资规模要比奥巴马执政时期平均水平高一倍，并将气候适应项目的融资规模扩大两倍。二是推进产业结构调整及重点行业碳减排。美国注重加强财政政策、税收政策和信贷政策对产业结构的调整，同时依靠市场机制促进衰退产业中的物质资本向新兴产业转移，以达到改善产业结构的目的。近些年美国钢铁、冶金、制铝等重点行业的能源消耗逐年下降。美国“国际气候融资计划”明确提出要终止对碳密集型化石燃料能源项目的国际投资和支持。美国财政部也计划与经合组织其他成员合作修改经合组织出口融资原则，促进资本流向与气候相关的投资，并远离碳密集型投资。同时，美国多个州政府出台法规允许电力公司发绿色金融金融福建FUJIANFINANCE38福建金融2022年第09期行债券融资，提前退役煤电设备。例如，美国新墨西哥州公共服务公司发行了3.6亿美元债券，用于退役所属煤电厂和投资可再生能源发电，全体用电客户到2023年的获益预计将达8000万美元。三是推动低碳技术创新。长期以来，美国低碳技术发展迅速。1972年，美国就开始研究整体煤气化联合循环（IGCC）技术，配合燃烧前碳捕集技术，目前美国已基本实现清洁煤发电。碳捕捉和封存技术（CCUS）是美国气候变化技术项目战略计划框架下的优先领域，全球51个二氧化碳年捕获能力在40万吨以上的大规模CCUS项目中有10个在美国。美国低碳城市建设采取的行动包括节能项目、街道植树项目、高效道路照明、填埋气回收利用、新能源汽车以及固体废物回收利用等，对碳减排起到了良好促进作用。四是注重加强气候融资发展的制度性安排。一是对气候融资项目的分类方法进行统一，用更加标准化的术语帮助投资者更好地理解不同类型的气候融资资产和产品的区别，从而使其可以选择最符合其偏好的投资策略。二是更加注重对气候融资项目的信息披露。良好的信息披露对于有效缓解气候风险和优化金融服务业的资本配置至关重要，有关风险和机会的信息使贷款人和投资者能够有效地定价和管理风险并配置资本以获取收益。三是持续推动碳市场定价机制。美国支持使用基于市场的机制进行碳定价，并通过碳定价刺激气候相关的金融产品的开发，进而促进气候相关的金融风险得到更加透明的定价。目前美国国际发展金融公司、美国贸易发展署、美国进出口银行、美国国务院、世纪挑战集团、美国国际开发署等机构已达成共识，将共同努力建设一个强大的气候投融资项目库，以此来吸纳国际私营资本投融资。（二）日本。2020年10月，时任日本首相菅义伟正式发布了日本将于2050年实现碳中和的目标。为实现这一目标，日本政府和金融机构针对应对气候变化出台了很多举措。日本央行设立了气候协调中心来提升应对气候变化的主动性。2021年7月，日本央行发布了应对气候变化新融资措施大纲，该大纲将主要从货币政策、金融体系、监测研究、国际合作和可持续经营等层面针对气候变化制定政策措施，旨在增加应对气候变化活动的资金；同时，将根据气候变化计划向银行提供一年期贷款。日本央行十分关注对公众就应对气候变化相关行为的预期引导，在其官方网站专门设置了“应对气候变化”专题页面作为对外交流通道。日本央行通过现场检查和非现场监测等方式，引导金融机构深刻认识气候变化相关风险，加强对金融机构的气候投融资支持指导。目前，日本瑞穗、三井住友、三菱UFJ三大金融集团均已开始开展气候投融资活动，并发布相关报告。瑞穗证券构建了可持续金融体系，开发了绿色债券发行系统，推出绿色债券用于支持气候投融资。三菱UFJ银行与摩根士丹利证券合作提供与气候变化、气候融资咨询服务。三井住友银行设立了可持续事业推进部门，并与各业务部门密切合作，为全集团业务条线提供解决方案。（三）英国。英国作为工业革命的发源地，是较早受到环境气候变化困扰的国家。为应对气候变化，英国较早地开始了绿色经济探索。早在1952年伦敦雾霾事件发生后，英国就发布了空气清洁、污染防控等方面的法案。2008年以来，英国颁布了《气候变化法》及其修正法案，成立了“气候变化委员会”，明确英国将在2050年实现温室气体“净零排放”的减排目标并设立了“净碳排放账户”。2012年，英国成立全球首家绿色投资银行———英国绿色投资银行（GIB）。英国金融监管当局高度重视对气候投融资的引导。英央行（英格兰银行）金福建金融FUJIANFINANCE绿色金融39福建金融2022年第09期融政策委员会、审慎监管局会同英国金融行为监管局共同负责对英国绿色金融进行监管。为更好地对气候金融进行指导监管，英央行审慎监管局与英国金融行为监管局共同发起成立了气候金融风险论坛，下设四个组分别负责对气候金融风险管理、情景分析、创新和信息披露四个领域提供实践指导。英国于2019年发布了《英国绿色金融战略》，对金融机构如何帮助企业开展环境信息披露、应对气候变化及生态环境变化等内容进行了详细规定。2020年，英国成为全球首个强制执行气候信息披露工作的国家，并于2021年开始逐步推进大型上市公司和金融机构强制披露TCFD报告，预计到2025年将强制要求所有非金融行业开展TCFD环境信息披露工作。英国高度重视气候投融资的市场激励。英国政府制定了碳排放交易机制，发放碳排放交易许可证，允许碳排放的差额进行交易。此外，英国政府设立了气候变化税，对化石燃料消费征收该税种，同时规定企业完成碳减排目标后可以减免80%的气候变化税，从而推动企业主动进行碳减排。征收的气候变化税则主要用于设立“环境变化基金”，该基金主要用来支持短期减排项目。英国政府出资设立的绿色投资银行主要用于支持绿色低碳项目，自2012年成立至今已提供投资超100亿美元。英国政府引导金融机构积极参与气候投融资工作，推动开展绿色债券框架设计，指导汇丰银行推出首个10亿美元绿色混合债券和首个3亿美元的可持续发展二级债券。三、当前我国气候投融资发展面临的困难（一）气候投融资制度标准尚不完善。一是我国尚未出台明确的气候投融资政策法规。2020年生态环境部、中国人民银行等五部委颁布的《关于促进应对气候变化投融资指导意见》是我国当前气候投融资方面最高级别的制度规定，但其重心主要在明确气候投融资的定义及支持范围，而对具体如何进行气候投融资、资金流向如何管理等问题未作出明确规定。尤其是配套支持措施，如气候投融资项目评价、信息披露与报告核查体系尚未建立，从而无法对金融机构等开展气候投融资业务形成有效激励约束。二是我国尚未出台气候投融资项目分类标准。目前，作为应对气候变化主管部门的生态环境部、中国人民银行等部门尚未制定统一的气候友好型项目认定分类标准。如此，便无法为中央财政资金制定气候投融资项目的贴息政策提供充足的依据，导致部分气候投融资项目难以纳入财政资金支持范围。（二）气候投融资资金供给不足。根据国家气候战略中心测算结果，目前我国候投融资资金缺口年均超过万亿元。资金供给不足主要原因有两方面：一是中央财政资金与气候投融资活动协调不够。中央财政资金是目前我国气候投融资的主要来源，主要通过财政贴息、税费减免等方式进行气候投融资。由于目前财政贴息政策通常执行期限都不超过三年，然而无论是气候减缓还是适应项目，其投融资期限往往都超过三年，这种期限错配在很大程度上造成财政贴息的利用率不高，不能有效弥补气候投融资资金缺口。同时，目前财政资金大多支持可再生能源、节能环保材料、新能源等重点领域，而对碳捕集、气候基础设施等领域投入资金较少，未能做到与气候投融资活动的精准匹配。二是我国碳交易市场发育不够充分。2017年12月，我国正式启动了碳排放市场交易，2021年7月，全国碳交易市场正式开市。我国碳交易市场有了长足发展，但总体而言，我国碳交易市场还处于发展阶段，目前还主要定位于为企业提供碳配额交易平台，其最主要的碳配额交易与核证减排交易绿色金融金融福建FUJIANFINANCE40福建金融2022年第09期量业务均采用现货交易，碳金融衍生品较缺乏，尤其是作为气候投融资活动来源资金的碳期货、绿色发展基金、ESG投资基金等碳金融产品不够丰富，无法为气候投融资活动提供足够的资金。（三）机构参与气候投融资的主动性不够。一是气候投融资业务周期较长。气候投融资活动具有明显的外部性，相关项目前期需要投入大量资金，且资金回收周期较长，且回报率较低，同时，开展气候投融资业务会挤占其他项目信贷资源，降低项目利润。因此，一些金融机构主动开展气候投融资业务的积极性不高。二是金融机构对气候投融资的认识不足。由于国内金融机构对气候投融资业务接触较晚，大部分金融机构对气候投融资业务认识比较粗浅，甚至单纯将气候投融资与限制“两高一剩”行业信贷投入等同看待，而并未对气候投融资业务进行统筹，对引导资金流向减缓气候变化与适应气候变化项目缺乏制度性安排。同时，也有很多机构并未认识到气候变化对金融的影响，缺乏识别、防范、管理气候风险的认识。三是气候投融资贷后管理难度大。大部分金融机构在管理气候投融资贷后管理沿用传统的检查客户的方式，主要集中在客户运营情况、申请贷款资料真实性等方面，而对信贷资金使用是否合理、流程是否合规等方面着力较少，且由于缺乏明确的气候投融资项目分类标准，对具体资金流向的甄别比较困难，致使无法匹配气候投融资的现实需要。四、推进我国气候投融资发展的思考（一）加快推进气候投融资制度机制建设。一要出台气候投融资相关法律法规。应出台相关政策以进一步完善气候投融资体系发展、项目评价、信息披露、流程标准、运营监管等方面制度机制，为金融机构合规开展气候投融资项目进行指导。二要构建部门间协调机制。目前生态环境部、中国人民银行、财政部、发改委、自然资源部、中国银保监会、中国证监会等多个部委都在各自职责范围内履行对气候投融资工作的引导支持和监管，但仍存在各自为政的现象，并未形成对气候投融资发展的整体规划。因此，应进一步完善部委间协调沟通机制，形成合力，推动我国气候投融资工作快速发展。三要加快制定统一的气候投融资项目分类标准。可从碳排放量、项目周期、预期收益等多个维度对气候投融资项目进行分类，综合考量减缓气候变化和适应气候变化两个方面，借鉴绿色金融支持项目分类等标准，制定行之有效的气候投融资项目分类标准，从而为财政部门、企业、金融机构等开展气候投融资业务提供指引遵循。（二）加快推动碳排放权交易市场建设。碳排放权交易市场是碳期货、碳债券、碳基金等碳金融产品不断发展创新的基础。一要逐步扩大碳排放权交易市场的参与行业范围及交易主体。在现行全国碳排放权交易市场平稳运行的基础上，增加诸如草原碳汇、林业碳汇等新的交易品种，提升市场活跃度，从而更好地引导市场交易主体积极投身气候投融资项目，充分发挥碳交易市场助力优化二氧化碳排放，减轻社会减排成本的重要作用。二要继续提升碳排放权交易市场的规范性和透明度。碳排放交易市场建设管理部门要加快完善相关配套管理规定，建立气候投融资监测、报告与核证制度，有效监督报告资金来源，并撬动更多资金进入应对气候变化领域。三要对碳排放交易市场企业的碳排放情况进行重点关注，及时披露企业碳排放报告。例如，可以通过国家城市能源中心的控制排放企业碳排放监测系统，对重点企业的碳排放量进行在线监测，确保碳排放数据真实可靠，为投融资机构提供公开透明的气候投融资环境。福建金融FUJIANFINANCE绿色金融41福建金融2022年第09期绿色金融金融福建FUJIANFINANCE（三）加强气候投融资资金供给。当前，我国气候投融资资金缺口很大，必须撬动包括财政资金、社会资本、金融机构信贷、国际资金等多种资金参与应对气候变化领域。一要继续加大财政资金支持力度。不断加大中央财政资金对气候投融资项目的资金支持保障，将符合低碳要求的气候投融资项目纳入PPP项目库。优化财政资金结构及投向，适当延长气候投融资项目的财政贴息期限，通过财政补贴、税费减免等手段进一步为气候投融资项目注入资金。二要加强对金融机构气候信贷的引导监管。一方面，要借鉴国际经验推动金融机构参照赤道原则的理念、工具与方法构建ESG指标体系，不断加强对气候信贷业务发展方向和气候风险管理能力的披露，增加信息透明度；另一方面，金融监管部门要引导金融机构优化气候投融资制度流程，建立气候信贷长远规划，对符合条件的气候投融资项目有针对性地进行信贷资源倾斜，不断扩大气候信贷规模，助力气候投融资项目顺利落地，进而实现全社会碳减排目标。参考文献：[1]董善宁.气候投融资：内涵、标准与产品[J].金融纵横，2021，（4）.[2]葛晓伟.金融机构参与气候投融资业务的实践困境与出路[J].西南金融，2021，（6）.[3]丁辉.双碳背景下中国气候投融资政策与发展研究[D].合肥：中国科学技术大学，2021.[4]安国俊,陈泽南，梅德文.“双碳”目标下气候投融资最优路径探讨[J].南方金融，2022，（2）.[5]李诚鑫.借鉴国际经验完善我国气候投融资政策体系[J].黑龙江金融，2021，（12）.[6]吕学都.气候投融资发展的现状、问题及推进创新的思考[J].可持续发展经济导刊，2022，（Z1）.[7]孙轶颋.气候投融资助力碳中和愿景目标实现[J].可持续发展经济导刊，2021，（4）.[8]曾桉，谭显春，王毅，等.国际气候投融资监测、报告与核证制度及启示[J].气候变化研究进展，2022，（2）.[9]郭净，李静.挪威气候金融的研究与实践：来自国际气候与环境研究中心———奥斯陆的经验启示[J].金融理论探索，2020，（2）.[10]何晓建，陈双杰，周远，等.日本银行业应对气候风险的实践和启示[J].现代金融导刊，2021，（11）.[11]中国人民银行湘潭市中心支行课题组,陈翊高.欧盟、英国绿色金融体系建设的国际经验及启示[J].金融经济，2021，（12）.[12]TheWorldBankGroup.MobilizingClimateFinance:APaperPreparedattheRequestofG20Finance[R/OL].2011.（责任编辑：吴湧超）（责任校对：吴湧超王勉）42