ＥｎｅｒｇｙａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ能源与环境七省市碳交易试点调研报告郑爽（国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京１０００３８）摘要：２０１３年被称为中国碳交易元年。截至２０１３年１２月，已有北京、天津、上海、广东和深圳五个省市先后启动了地方碳交易试点并产生了地方配额交易和价格。预计２０１４年一季度，湖北和重庆也将正式启动碳交易试点。地方碳交易试点的运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了开创性和重要意义的一步，是应对气候变化领域一项重大的体制创新。本文详细描述了碳交易试点的进展情况，分析总结地方试点的成绩和问题，并为下一步工作提出建议。关键词：碳交易试点；创新；建议中图分类号：Ｆ２０５文献标识码：Ａ文章编号：１００３—２３５５一（２０１４）０２－００２３—０５Ｄｏｉ：１０．３９６９巧．ｉｓｓｎ．１００３—２３５５．２０１４．０２．００５Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｙｅａｒ２０１３ｉｓｔｈｅｄｅｂｕｔｆｏｒＣｈｉｎａ’ｓｄｏｍｅｓｔｉｃｃａｒｂｏｎｍａｒｋｅｔ．ＢｙｔｈｅｅｎｄｏｆＤｅｃｅｍｂｅｒ２０１３，５ｏｆｔｈｅ７ｃａｒｂｏｎｍａｒｋｅｔｐｉｌｏｔｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇＢｅｉｊｉｎｇ，Ｔｉａｎｊｉｎ，Ｓｈａｎｇｈａｉ，ＧｕａｎｇｄｏｎｇａｎｄＳｈｅＩｌｚｈｅｎｏ伍ｃｉａｌｌｙｌａｕｎｃｈｅｄｔｈｅｉｒｃａｒｂｏｎ仃ａｄｉｎｇｓｃｈｅｍｅｓ．Ｉｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔｄｕｒｉｎｇｔｈｅｆｉｒｓｔｑｕａｎｅｒｏｆ２０１４，ＨｕｂｅｉａｎｄＣｈｏｎｇｑｉｎｇｗｉｌｌｆｏｌｌｏｗｓｕｉｔｅ．ＴｈｅｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｐｉｌｏｔｃａｒｂｏｎｔｒａｄｉｎｇｓｃｈｅｍｅｓｉｓａｓｙｍｂｏｌｉｃｓｔｅｐｔｏｐｕｒｓｕｅｇｒｅｅｎａｎｄｌｏｗｃａｒｂｏｎｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔｂｙｍｅａｎｓｏｆｍａｒｋｅｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｔｈｉｓｐ印ｅｒｄｅｓｃｒｉｂｅｓｉｎｄｅｔａｉｌｍｅｃｕｒｒｅｎｔｓｔａｔｕｓｏｆｔｈｅ７ｐｉｌｏｔｓ，ｔｈｅｉｒａｃｈｉｅＶｅｍｅｎｔｓａｎｄｉｓｓｕｅｓ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏＶｉｄｅａｄＶｉｃｅｆｏｒｔｈｅｎｅＸｔｓｔｅｐ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃａｒｂｏｎ１ＹａｄｉｎｇＰｉｌｏｔｓ；Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；Ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ１背景“十二五规划纲要”明确提出逐步建立全国碳排放交易市场，表明国家将更多地发挥市场机制对资源配置的优化作用，建立利用市场机制应对气候变化的有效途径，使控制温室气体排放从单纯依靠行政手段逐渐向更多地依靠市场力量转化。为此国家发展和改革委员会于２０１１年１０月底，批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、表ｌ２０１０年碳交易试点地区概况ＧＤＰ人均ＧＤＰ三产占ＧＤＰ能源消费量人均能耗２０１５年ｃ０２排放２００７年ＧＨＧ排放地区人口（万）（亿元ＲＭＢ）（万元ＲＭＢ）比例（％）（万ｔｃｅ）（ｔｃｅ）强度下降目标（％）（亿ｔｃ０２ｅ）北京１９６１．２１３７７７．９７０２５２０．９／２４．０，７５．１６９４５３．５４１８１．１７天津１２９３．８９１０８．８７０４０２１．６，５２．４似６．Ｏ６８１８５．２７１９１．４１上海２３０１．９１６８７２．４７８９８９０．７，４２．１／５７．２１１２０１４．８７１９２－３２重庆２８８４．６７８９４．２２７３６６８．６，５５．ｏ，３６．４７１１７２．４７１７１．３７广东１０４３０．３４５４７２．８４３５９７５．Ｏ，５０．０／４５．０２６８００２．５８１９．５４．９９湖北５７２３．８１５８０６．１２７６１４１３．４／４８．７，３７．９１５１３８５．２５１７２．３４深圳１０３５．８９５１０．９９１８２２Ｏ．１，４７．５，５２．４２２００２．１２１５全国１３７０５３．７３９７９８３２９９９２１０．１，４６．８，４３．１３２５０００２．４２１７６７．９注：除ＧＨＧ排放，其他数据均为２０１０年；数据来源：１．北京、天津、上海、重庆、广东、湖北及深圳统计局；２．《中国省级应对气候变化方案建议报告汇编》；３．世界银行。收稿日期：２０１４一０１—０５作者简介：郑爽，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心ｃＤＭ／碳市场管理部主任，长期从事气候变化及碳市场领域研究工作。Ｖ０１．３６Ｎｏ．２Ｆｅｂ．２０１４第３６卷第２期２０１４年２月ｌ’·痈占＾＇暖Ｙ恻倒厶ｒ功２３万方数据能源ｓ环境广东省及深圳市等七省市开展碳排放权交易试点工作，并提出２０１３～２０１５年为试点阶段。碳交易试点两省五市地域跨度从华北、中西部直到南方沿海地区，覆盖国土面积４８万ｋｍ２，２０１０年人口总数２．５亿，ＧＤＰ合计１０．９万亿元人民币，能源消费７．４亿ｔｃｅ．分别占全国的１８％、２７％和２３％（见表１）。试点省市虽然数量少．但体量巨大，具有较强的代表性，根据地方数据初步估算将形成每年约９亿ｔ二氧化碳配额、覆盖２０多个行业、２０００多家企事业单位的碳交易市场。２碳交易试点现状２０１１年以来，各省市非常重视碳交易试点，开展了各项基础工作，包括制定地方法律法规，确定总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体测量、报告和核查（ＭＲｖ）制度，分配排放配额，建立交易系统和规则，制定项目减排抵消规则，开发注册登记系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等，形成了全面完整的碳交易制度体系（见图１）。■■＿■■＿■ｌ—●图１碳交易试点政策制度框架２０１３年６月１８日，在完成地方碳交易立法、制度、技术和市场等各方面建设后，深圳率先正式实施碳排放权交易市场体系，当日成交８笔碳配额交易。上海、北京、广东和天津分别于２０１３年１１月和１２月正式启动运行碳交易市场。目前各地市场交易平稳，配额月平均价格基本维持在２６～７８元之间。预计湖北和重庆将于２０１４年１季度启动运行碳交易制度。各地区工作进展状况详见表２。３碳交易试点的作用中国碳市场建设由务虚走到务实，七试点省市在利用市场机制应对气候、控制温室气体排放上采取了实质行动，创新了制度和体制，为国家碳交易市场机制设计和构建提供了基础、借鉴和启示，可以总结为以下四个方面。３．１实现了具有一定约束力的、由强度目标转换成绝对总量控制目标的、覆盖部分经济部门的“上限一贸易”政策体系，．—蔫二上，露一Ｔ嘲村ｂ∥袖第３６卷第２期２０１４年２月２４碳交易政策的实施需要以制定法律法规为前提，保证政策的约束力和强制力。在碳交易试点缺乏上位法的情况下，各试点地区克服困难，分别出台了针对碳交易的地方性法规、政府规章和规范性文件，确立了碳交易制度的目的、作用、管理和实施体系，并规定了惩罚措施，使碳交易政策的实施具有约束力和可操作性。在量化控制目标上，试点地区结合实际情况、能源消费总量目标、增量目标、二氧化碳排放强度目标和ＧＤＰ增速等相关指标，并与企业历史排放数据相结合，通过自上而下和自底向上相结合方式，确定了碳交易体系的覆盖范围和量化控制目标，对地方完成十二五期间二氧化碳排放强度目标起到重要作用，是控制温室气体排放行动的重要推进，具有很强的示范意义。其中总量控制目标从３０００万ｔｃＯ２／ａ到３．５亿ｔｃ０２／ａ不等，约占地方排放总量的３３％－６０％。覆盖范围从电力和万方数据能源与环境热力、化工、钢铁、水泥等高排放行业，到服务业、港口运输站点以及大型公建等非工业行业，跨越２０多个行业。但试点地区在确定当前和未来碳排放量、制定碳交易总量控制目标、分析减排潜力和成本及确定覆盖行业范围等关键领域缺乏基础数据、理论方法和能力支撑．使相关决策的不确定性较大，需要在试点实践中进一步改进完善。表２碳交易试点进展汇总地方法规总量目标与覆盖范围ＭＲＶ配额分配违约处罚交易规则市人大通过总量目标：约Ｏ．７亿ｔｃ０２，年；公布了企业（单根据重点排放企超出排放交易平台：北京环《关于北京市在范围：火力发电、热力生产和供位）二氧化碳排放业（单位）历史排配额部分以境交易所；交易主体：严格控制碳排放应、水泥、石化、其他工业、服核算和报告指南，放水平、行业先进３—５倍市场履约及符合条件的其总量前提下开展务业等行业２００９—２０１１年均Ｃ０：及碳排放权交易核排放水平、行业技均价处罚他企业，单位；交易北京碳排放权交易试直接排放和间接排放大于１万ｔ查机构管理办法术发展趋势、经济标的：ＢＥＡ，ｃｃＥＲ点工作的决定》，的企业，单位，以及自愿参与交结构调整及节能减管理办法待出易的企业（单位），约４９０家，排淘汰落后产能整台。排放量占全市比重约４０％；体安排等因素制定，气体：ｃ０２免费分配已发布市长令总量目标：约１．５亿ｔｃ０２／年；公布了上海市温对电力、航空、港未履行配交易平台：上海环和《上海市碳排范围：钢铁、石化、化工、有色、室气体排放核算与口和机场采用行业额清缴的处境能源交易所；交易放管理试行办电力、建材、纺织、造纸、橡胶、报告指南，含９个基准线法分配，其五万元以上主体：履约企业、其法》化纤等工业行业２０１０一２０１１年行业核算与报告方他行业均采用历史十万元以下他组织和个人。交易中任何一年ｃＯ：排放量２万ｔ及法；公布了第三方法，全部免费分配，罚款标的：ｓＨＥＡ，ｃｃＥＲ。以上（包括直接排放和间接排核查机构管理办法一次发放三年配额。上海放）的重点排放企业，及航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业２０１０年至２０１１年中任何一年ｃ０２排放量１万ｔ及以上的重点排放企业共１９ｌ家被纳入，约占全市排放量的５７％；气体：ｃ０，已发布《天津总量目标：约１．５亿ｔｃ０２，年；发布１个碳排放历史法和基准法未遵约单交易平台：天津排市碳排放权交易范围：钢铁、化工、电力热力、报告编制指南，５相结合分配配额，位应在限期放权交易所：交易主管理暂行办法》石化、油气开采等五大重点排放个行业核算指南电力行业为基准法，内改正，并体：履约企业及国内行业和民用建筑领域中２００９年其他行业采用历史在三年内不外机构、企业、社天津以来任一年ｃ０，排放２万ｔ以上法，无偿分配为主。得享受有关会团体、其他组织的企业被纳入，约１１４家，约占优惠政策。和个人：交易标的：全市排放量的６０％。ＴＪＥＡ，ＣＣＥＲ气体：Ｃ０，完成了《重庆总量目标：约ｌ亿ｔｃ０：，年；制定了工业企业以历史排放中最公开通报交易平台：重庆联市碳排放权交易范围：２００８—２０１２年任一年直接碳排放核算和报告高年度排放量为基违规行为，合产权交易所。交易管理暂行办法》，和间接排放２万ｔｃ０２ｅ以上的工指南，以及企业碳准排放量，设定动对应上缴而主体履约企业、待定。重庆已列入市人大立业企业，约２４０家，占全市排放排放核算、报告和态基准线并应用多未上缴的配交易标的：地方配额。法计划。量的３９．５％气体６种温室气体。核查细则，核查工种调整方法，免费额按上缴期ＣＣＥＲ。作规范分配。内最高市价３倍罚款。市人大通过了总量目标：约Ｏ．３亿ｔｃ０２／年；公布了组织的温配额分配根据历对超额排交易平台：深圳排《深圳经济特区范围：年排放量超过５００１０ｔｃ０２ｅ室气体排放量化和史排放、强度下降放量，按平放权交易所；交易主碳排放管理若干的企事业单位、２００００ｍ２以上大报告规范及指南，目标及竞争博弈法均市场价体：履约企业、机构规定》型公建、ｌ００００ｍ２以上国家机建筑物温室气体排确定，建筑物根据格３倍处以和个人；交易标的：深圳关建筑物和自愿加入者。首批纳放的量化和报告规能耗限额或碳排放罚款。地方配额，ＣＣＥＲ。入６３５家工业企业和２００栋大型范指南；以及组织限额标准确定大部公建，排放量约占总量的４０％；的温室气体排放核分免费分配。气体：ｃ０２查规范及指南。一ｋ雨‘●，舞第３６卷第２期２０１４年２月Ｔ嘲崩厶Ｖ铈２５万方数据能源与环境ＥｎｅｒｇｙａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ。地方法规总量目标与覆盖范围ＭＲＶ配额分配违约处罚交易规则已发布《广东总量目标：约３．５亿ｔｃ０２，年；制定了《广东省对电力、水泥行拒不履行交易平台：广州碳省碳排放管理试范围：年排放ｌ万ｔｃＯ，以上的企业碳排放报告通业采用基准线法，清缴义务排放权交易所；交易行办法》工业企业和５０００ｔｃ０２以上的宾则》和４个行业碳石化、钢铁行业采的，在下一主体：履约企业和单馆、饭店、金融商贸等单位，首排放核算指南，以用历史法，免费配额年度配额中位、新建项目企业、广东批为电力、水泥、钢铁和石化行及《广东省企业碳９７％，有偿配额３％。扣除未足额符合规定的其他组织业２０１１—２０１２年任一年排放２万排放核查规范》。清缴部分２和个人；交易标的：ｔＣ０：的企业约２０２家，及新建倍配额，ＧＤＥＡ．ＣＣＥＲ项目企业４０家，约占全省排放并处５万元量的５８％；气体：ｃ０２罚款。已公布《湖北总量目标：约１．２亿ｔｃ０２，年；制定了《温室气历史法与“碳强对未缴纳交易平台：武汉光省碳排放权交易范围：２０１０年和２０１１年任何一体监测量化和报告度绩效奖励法”相的差额按照谷联合产权交易所；试点工作实施方年中年综合能耗在６万ｔｃｅ煤及指南》，１个通则结合．即企业８０％当年度碳排交易主体：履约企业案》，待出台管以上的约１５３家工业企业，约占和１１个行业指南；的配额基于历史排放配额市场和减排项目开发者；理办法。全省排放量的３３％，包括建材、制定了碳排放交易放，２０％取决于企均价的三倍交易标的：地方配额，湖北化工、电力、冶金、食品饮料、核查指南及第三方业“十一五”期间予以罚款，ＣＣＥＲ。石油、汽车及其他设备制造、化核查机构备案管理单位增加值碳排放同时在下一纤、医药、造纸等行业；办法。下降率和行业平均年度分配的气体：ｃ０２下降率的比较；初配额中予以期免费发放。双倍扣除。３２建立了坚实的技术基础和能力总量控制下的碳交易体系不仅需要严格的政策法规要求，更要有强有力的技术基础支撑才能有效运行。真实准确的企业排放报告、电子化信息报送、配额登记簿以及交易系统的运行都是碳交易政策实施的技术支撑体系。短短两年内，各试点地区开发制定了分行业的排放量测量与报告的方法和指南，以及第三方核查规范，建立了企业排放信息电子报送系统、遵约登记簿．成立了交易所和交易系统，使地方的相关意识和能力大幅度提高。２０００余家企业报告了近３年排放相关数据填补了数据空白，使地方政府初步掌握了企业和行业的排放状况与趋势，为气候变化决策、制定减排政策措施提供了有力的技术支撑。但试点地区的ＭＲＶ制度还存在科学性、合理性和可行性等问题，需要在实际应用中不断改进、完善，提高数据的准确性和可信度。各地的ＭＲＶ规则、登记簿和交易系统的开发各具特色，没有统一标准，使地区间的配额缺乏同质性、可比性和可交易性，为地方试点向全国碳交易体系过渡带来挑战。３．３逐步形成碳交易市场，出现碳价格碳交易制度的目的之一是对碳排放权定价，使企业能清楚的认识碳排放权的资源属性，促进企业和社会低成本实现碳减排目标。试点省市成立１．，精二上，暖一Ｔ删倒ｂｒ动第３６卷第２期２０１４年２月２６了地方的环境交易所，主要通过场内交易完成碳定价。２０１３年６月以来，各地市场都产生了一定量交易，地方配额月平均价从２６元、３０元、５０元、６０元到７８元／ｔｃ０：不等，地方之间差异较大。相比之下，欧盟配额、美国加州配额、美国ＲＧＧＩ配额和国际ｃＤＭ市场ｃＥＲ价格分别为４０元、６０元、ｌ８元和３元人民币。由于中国碳交易试点是七个各自独立的封闭市场，交易规模有限，并且处于政策和市场初始期，当前交易量和价格还不能反映市场供需、减排成本和遵约等基本面情况。碳交易试点带动了相关服务业的发展。企业报送排放相关信息、减排措施的策划与实施、企业排放报告的核查、碳资产的管理、碳金融产品的开发、碳交易咨询服务等都需要专业知识与服务。各试点地区涌现了一批相关的专业机构和人员从事与碳交易相关的服务咨询，使应对气候变化服务业水平逐渐提升。３．４企业意识显著提高作为主要排放源和碳交易制度主体的各地企业单位，在碳交易政策准备和实施过程中其应对气候变化、碳排放核算、控制和减缓碳排放、市场机制等方面意识、知识和能力得到了明显提高。企业正在逐渐适应和接受ＧＨＧ排放总量管制，并越来越清楚地认识到今后将不可能无节制、无成本地排放温室气体，但也存在抵触情绪。碳排放核算与报告、万方数据ＥｎｅｒｇｙａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ能源与环境排放配额的发放和遵约制度使企业必须科学管理并采取各种可能的技术或市场手段控制温室气体排放，同时促进企业加强内部管理并提升技术水平，带来的附加效应远大于交易本身。４下一步工作建议地方碳交易试点的正式运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了重要一步，是应对气候变化领域一项重大的体制创新。在三中全会决定强调让市场发挥对资源配置的决定性作用．以及在全国推行碳排放权交易制度的政策方针指导下，建议试点地方与国家在今后的工作中对以下几个方面给予重视。－｝１研究评估试点的经验和教训地方碳交易试点的作用是建立碳总量控制与交易制度的相关能力和意识，对碳交易政策实施体系等各方面要素进行全面考察和检验，试出对与错，为国家建立碳排放权交易市场提供借鉴。因此，应建立试点地区横向沟通、交流与合作机制，加强对政策法规、技术支撑以及市场建设等领域的对比分析，总结好的做法与教训，科学评估碳交易政策的环境效果、社会影响和经济影响。政策方面应侧重总结分析总量控制目标与配额分配的科学性、合理性、可行性与公平性，碳交易如何与其他节能减排政策和指标相结合促进，以及碳交易制度的实施效果等。在技术支撑方面，应检测数据信息系统包括排放数据核算、报送与核查，以及注册登记系统等在方法、标准和管理等方面的问题，在实践中提高基础数据质量和信息管理水平，为碳交易市场的运行奠定扎实的技术基础。对于碳市场的建设，应在如何活跃交易市场、交易产品的创新、碳价形成、交易监管等方面进行研究与评估，为建立公开、高效的国家碳交易市场提供借鉴。４．２论证地方试点如何向全国体系过渡目前各自独立的地方碳交易试点政策、技术和市场体系不会永远存在下去，因此无论地方政府、控排企业以及国家层面都关注地方试点与全国碳交易体系之间的关系。日后的政策走向存在三种可能：一是七个碳交易试点先进行连接互通，形成局部统一市场，再走向全国的碳市场体系；二是进一步扩大碳交易试点，包括以目前７个试点为核心辐射周边地区的情景；三是将７个试点的工作推倒弃行，建立全新的国家碳交易体系。实施以上任何方案都存在较大难度，迫切需要地方和国家层面对可能方案进行分析论证，避免浪费地方已投入巨资建设的各项软硬件系统，形成科学合理决策，使碳市场有稳定的政策预期。４．３建立全国碳交易制度和市场体系在十二五规划和三中全会决定的政策导向下，政府决策部门应综合考虑国家中长期低碳发展战略、排放路径与减排政策选择、市场手段的作用以及国际形势等宏观因素，研究确定碳排放总量控制与交易政策在国家应对气候变化减排行动中的中长期地位与作用，并提出相应的实施路线图和时间表。国家应加强部门协调、大力投入资源和人力，研究提出全国碳交易体系顶层设计、实施框架和具体措施，包括碳交易立法及配套法律政策规定，制定碳排放总量控制目标和覆盖范围，确定纳入交易的企业及其排放配额，严格的排放量测量、报告与核查制度，强制的履约和惩罚制度，＋一十一十Ｈ＋－＋－＋－＋－十－＋一＋一＋一＋一＋一＋”十一＋一＋＊＋一＋＊＋＊＋＊＋＊＋”＋－＋＊＋”＋＊＋＊＋－＋“＋一—＋一一。。＋＿一—＋一一—＋一一—卜一—卜＊—卜一—‘＋一“—■一ｎ—卜一。。＿卜一’—卜一。—＋一一—＿卜一。—卜”十（上接第３１页）表４发达国家国际评估与发展中国家国际磋商比较发达国家发展中国家提高透明度；目的提高透明度增强可比性书面提问；书面回答；书面提问；书面交流的汇编并发布；形式ＳＢＩ研讨会；ＳＢＩ多边评估；ＩＣＡ总结记录事后补充信息；ＩＡＲ全过程总结报告。清单、清单报告、双年报告、内容国家信息通报；双年更新报告；ＴＴＥ技术分析报告上述材料的审评报告表５发达国家和发展中国家在《京都议定书》下的“三可”比较发达国家发展中国家初始报告；公约下要求报告的内容；报告议定书第７条规定的温室气体清无单和国家信息通报补充信息；承诺期总结报告初始报告审评；清单信息年度审评；审评无国家信息通报审评；承诺期总结报告审评参加灵活机制资格评估；调整参加灵活机制的资格；遵约机制无承诺期目标实现评估；承担对未遵约的处罚一ｌ’．｜Ａ二上’嚷第３６卷第２期２０１４年２月Ｔ删倒厶，劬２７Ｖ０１．３６Ｎｏ．２Ｆｅｂ．２０１４万方数据