引用格式:杨解君ꎬ方路锦.面向碳中和的行政法治保障[Ｊ].南京工业大学学报(社会科学版)ꎬ２０２１ꎬ２０(５):１－１６.面向碳中和的行政法治保障杨解君１ꎬ２ꎬ方路锦２(１.南京信息工程大学大数据法治研究院ꎬ江苏南京２１００４４ꎻ２.武汉理工大学法学与人文社会学院ꎬ湖北武汉４３００７０)[摘要]为实现２０６０年碳中和目标ꎬ必须要有长效稳定的法治机制保障ꎬ而其中尤需加强行政法治建设ꎮ理论和实践证明ꎬ行政法治价值理念与碳中和蕴涵的价值观具有相通之处ꎬ将民主、诚信、平等、效率、程序等理念融入碳中和目标达成之中ꎬ是法治应对碳中和转型堵点、痛点、难点的“最优解”ꎮ在此基础上ꎬ打造公众参与、上下协同、官民共治的行政法律规范体系、行政执法体系、行政司法及诉讼监督体系与行政责任实现体系ꎬ可以形成行政法治合力ꎬ为碳中和目标如期实现提供广泛而坚实的法治基础与保障ꎮ[关键词]碳中和ꎻ行政法治ꎻ碳治理ꎻ法治价值[中图分类号]Ｄ９２２.６８ꎻＤ９２２.１[文献标识码]Ａ[文章编号]１６７１７２８７(２０２１)０５０００１１６当前ꎬ全球变暖是人类面临的重大挑战之一ꎮ国际能源署(ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＥｎｅｒｇｙＡｇｅｎｃｙꎬＩＥＡ)统计数据表明ꎬ１９７１年全球能源活动的二氧化碳排放量为１３９.４６亿吨ꎬ２０２０年碳排放量达到３７０亿吨ꎬ增幅显著ꎮ２０２１年４月２２日召开的领导人气候峰会上ꎬ联合国秘书长古特雷斯表示:在气候问题上ꎬ国际社会已经站在悬崖边缘ꎮ为应对温室气体排放对全球气候造成的不良影响ꎬ占全球温室气体排放量５１％的１２６个国家已经正式通过、宣布或正在考虑约在２１世纪中叶实现净零排碳目标ꎮ我国多年来碳排放总量持续居世界首位ꎬ面临着多方国际舆论和自身国内生态环境压力ꎮ２０２０年ꎬ我国碳排放量超过１００亿吨ꎬ较２０１９年增长７％ꎬ成为新冠疫情中唯一碳排放量增加的国家①ꎮ与发达国家相比ꎬ我国实现碳达峰、碳中和目标愿景的时间更紧、幅度更大、困难更多、任务更艰巨ꎮ如何在保证碳中和目标如期实现的同时ꎬ继续保持经济社会持续健康发展ꎬ成为亟须解决的重大课题ꎮ习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话强调ꎬ我国将采取更加有力的政策１①[收稿日期]２０２１－０５－２６[基金项目]广东省高校人文社科重大攻关项目“应对气候变化的区域合作及其法制回应对策研究”(２０１３ＺＧＸＭ０００６)ꎻ中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(２０２１ＺＹ０３８)[作者简介]杨解君(１９６３—)ꎬ男ꎬ湖北仙桃人ꎬ南京信息工程大学大数据法治研究院教授ꎬ武汉理工大学法学与人文社会学院教授ꎬ研究方向:行政法与行政诉讼法、能源法与环境法、法理学与宪法学ꎮ参见ｈｔｔｐｓ:∥ｗｗｗ.ｕｎｅｐ.ｏｒｇ/ｅｍｉｓｓｉｏｎｓ－ｇａｐ－ｒｅｐｏｒｔ－２０２０ꎬ２０２１年４月５日访问ꎮ网络首发时间：2021-11-0910:59:01网络首发地址：https://kns.cnki.net/kcms/detail/32.1653.C.20211108.1330.006.html与措施致力于实现２０６０碳中和目标[１]ꎮ法治是治国之重器ꎬ是解决气候变化问题、达成碳中和目标的有力措施和必要手段ꎬ运用法治手段推进碳中和目标是国际社会的普遍做法ꎮ实现碳中和ꎬ不仅需要采取技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化、多元化等多种手段ꎬ更需要法治化路径来保障[２]ꎮ然而ꎬ长期以来ꎬ在治理气候变化、促进高碳向低碳转型的过程中ꎬ法治并没有受到足够的重视ꎬ而且人们更多地也只是从环境法治角度考量ꎮ实际上ꎬ实现碳中和目标的任务繁多而复杂ꎬ需要从法治整体视角加以对待ꎮ国外碳中和治理①的诸多经验表明ꎬ实现碳中和目标ꎬ各部门法必须“协调共治”、形成合力[３]ꎮ其中ꎬ行政法治能够为碳中和构建提供较为深厚的价值基础、程序规制与模式构造ꎬ通过行政法律规范创制、行政执法与司法监督引导ꎬ规范与保障碳排放治理的总布局、全流程、各环节ꎬ从而为建设全国用能权、碳排放权交易市场ꎬ完善能源消费双控制度ꎬ提高生态系统碳汇能力等提供重要保障ꎮ基于此ꎬ本文拟从行政法治视角ꎬ探讨碳中和实现理路中的价值定位、实践模式与法治构架ꎬ以期为碳中和目标实现提供更持久、更稳定、更高效、更有力的行政法治保障体系ꎮ一、面向碳中和的行政法治价值基础从语义分析的角度讲ꎬ价值属于思想意识层面的概念ꎬ是一个表征“偏好”的范畴ꎬ用以表示事物所具有的对主体有意义、可以满足主体需要的功能与属性的概念ꎮ法的价值主要包括三个方面:一是指法对社会的意义ꎻ二是指法自身所具有的美好品性ꎻ三是指评价法的一种标准[４]ꎮ行政法作为一个独立的法律部门ꎬ在价值定位上既有法价值的一般性质ꎬ也存在其特殊品性ꎮ德国学者斯奇米德􀅰埃斯曼(Ｓｃｈｍｉｄｔ￣Ａｓｓｍａｎｎ)认为ꎬ行政法是一种对行政文化具有某种持久影响规制的观念[５]ꎮ此处“观念”实质上是对上述法价值前两点的同义表达ꎬ表征行政法理论体系均围绕价值论展开构建ꎬ行政法学的根本目的就是实现价值体系的和谐统一ꎮ碳中和治理中所体现的价值观表现出人类面对自然世界两种截然不同的价值取向:以人类为中心的功利主义价值观和以尊重自然为核心的可持续发展价值观ꎮ在现代社会ꎬ可持续发展价值观提倡人与自然和谐发展ꎬ注重保障公民的环境权、平等权、知情权、言论权等合法权利ꎬ这与行政法价值中的民主、诚信、平等、效率、程序等价值具有相通之处ꎮ因而ꎬ将民主、诚信、平等、效率、程序等价值融于碳中和目标达成之中ꎬ具有十分重要的理论和实践意义ꎮ(一)行政法治之民主———达成碳中和的基础前提在我国ꎬ社会主义政治制度的根本特点是人民当家作主ꎬ人民是国家和社会的主人ꎬ政府机构及其工作人员是人民的“公仆”ꎮ强调人民主体地位ꎬ实际上就是在强调民主价值的要义ꎮ马克思主义理论认为ꎬ国家的一切权力属于人民ꎬ这为社会主义国家权力的归属指明了主体ꎮ党的十八届四中全会指出:“坚持人民主体地位ꎮ人民是依法治国的主体和力量源泉􀆺􀆺必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民ꎬ以保障人民根本权益为出发点和落脚点ꎬ保证人民依２杨解君等面向碳中和的行政法治保障①“治理”ꎬ是指包括价值引导、制度安排、法治规范、道德约束等各种正式与非正式手段达成的一种社会管理的效果ꎮ而本文中的“碳治理”“碳排放治理”“碳中和治理”主要指为实现碳中和目标ꎬ通过法治手段对企业、团体或个人排放的以二氧化碳为主的含碳温室气体进行总量控制和全过程控制ꎬ不仅包括对其排放环节进行一系列的立法、执法及司法行为ꎬ还包括通过植树造林等吸碳储碳形式进行的一系列的法治体系构架ꎮ法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务ꎬ维护社会公平正义ꎬ促进共同富裕”[６]ꎮ习近平总书记在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容ꎬ并强调:人民是历史的创造者ꎬ是决定党和国家前途命运的根本力量ꎬ必须坚持人民主体地位ꎬ坚持立党为公、执政为民[７]ꎮ贯穿行政法始终的一条主线是———控制政府公权力与保障公民私权利相统一ꎬ其根本路径就是强化民主ꎬ为社会组织和公民参与行政事务提供法治保障ꎮ欧美发达国家低碳相关法律法规基本能够得到普遍遵从和严格执行ꎬ其中很重要的一点要归功于完善的民主机制ꎬ公民和社会组织、团体等在立法、决策和司法救济中享有广泛的民主权利ꎬ在低碳制度的拟定、实施等过程中具有充分的话语权[８]９ꎮ例如ꎬ在推进碳中和治理的过程中ꎬ政府机关在出台相关政策前ꎬ应通过研讨会、评估会、调查问卷等形式ꎬ主动征询社会组织、普通民众、相关企业等的意见ꎻ在治理超额碳排放的过程中ꎬ应引导社会组织与普通民众尽可能参与执法过程ꎬ鼓励其主动揭发和检举违法违规行为ꎬ营造社会协同共治的民主格局ꎮ一方面ꎬ强调民主价值ꎬ是尊重公民主体意识的体现ꎬ受到尊重的公民更愿意从主观上接受碳中和之法ꎬ从而促使其主动维护法律权威ꎬ践行低碳、零碳理念ꎻ另一方面ꎬ强调民主价值ꎬ能够唤醒社会公众的主人翁意识ꎬ让其从内心深处认为是在做“自己”的事情ꎬ从而激发公众参与碳中和治理的动力ꎬ推动碳中和目标如期达成ꎮ因而ꎬ在碳中和战略的实施中强调行政法治的民主价值是达成碳中和的基础前提ꎮ(二)行政法治之诚信———达成碳中和的重要支点行政法治中的诚信价值ꎬ是指作为国家政权体系的行政系统和作为行政主体的国家行政机关ꎬ在行政立法以及行政执法中坚持诚实和信用的道德信条ꎬ以使社会公众和行政相对人在行政过程中能够保持正当期待的行为状态[９]ꎮ对于行政机关及其公务人员来说ꎬ诚信不仅仅是道德上的义务、行政上的义务ꎬ更是法律上的义务ꎮ２００４年制定的«全面推进依法行政实施纲要»在“依法行政的基本原则和基本要求”中明确:诚信既是一个道德标准ꎬ又是一种法律理念ꎻ诚信既属于行政法基本原则范畴ꎬ又囊括了行政法治的基本价值追求ꎮ道德中的诚信ꎬ强调的是对先前承诺的遵守和履行ꎻ民法中的诚信ꎬ主要是对意思自治原则的补充与矫正ꎻ而行政法中的诚信ꎬ代表着政府等公权力机关的公信力与公民个人对其信赖利益的保护ꎬ代表着现代文明法治国家社会先进的执政理念与价值追求ꎬ具有十分重要的示范与引领意义ꎮ由高碳向低碳再向零碳转型中ꎬ诚信价值在以下几方面具有重要而显著的意义:一是树立行政机关的法治威信ꎮ在遏制温室效应、推动零碳排放等一系列目标实现过程中ꎬ行政机关须在公民心中树立法治威信ꎮ诚信价值要求行政机关发布信息真实可靠、实施行政行为不可随意变更等ꎬ有利于强化碳中和行政法治公信力ꎬ助力实现碳治理目标ꎮ二是保证行政法治的稳定性与连续性ꎮ行政法律规范不能变幻无常ꎬ否则行政相对人会无所适从ꎬ行政法治根基也将不稳ꎮ如ꎬ碳排放交易权的指标频繁变动ꎬ会对市场主体内部减排计划造成诸多不利影响ꎬ最终导致政策落实不力ꎮ三是产生精神激励之效ꎮ诚信价值的贯彻与深入人心ꎬ满足了民众对行政法治的正当期待ꎬ激励着民众弘扬法治正气、践行低碳或零碳理念的信心ꎮ可见ꎬ诚信价值是实现碳中和目标的重要支点ꎮ(三)行政法治之平等———达成碳中和的必要保证平等是理性的产物ꎬ理性是法的价值ꎮ１９９４年联合国人权委员会起草的报告———«人权和环３南京工业大学学报(社会科学版)境原则草案»第二条指出:“所有人都有权享有安全、健康和生态健全的权利ꎮ这个权利及公民、文化、经济、政治和社会权利ꎬ都是普遍、相互依存和不可分割的”ꎮ从法产生开始ꎬ就与平等密切相关ꎬ平等一直都是法的主要价值内容ꎮ古语云:“凡法事者ꎬ操持不可以不正”ꎮ中国古代就有“法平如水”之说[１０]ꎬ内在包含了法的平等含义ꎮ西方法学家孟德斯鸠也提出法的重要意义———实现平等[１１]ꎮ而具体到行政法治领域ꎬ平等同样扮演着重要的角色ꎮ一方面ꎬ平等权作为行政法的基础价值ꎬ对于其他行政法价值作用的发挥起到奠基性作用ꎮ其一ꎬ平等为效率最大化固牢根基ꎮ效率建立在各种主体协作配合、畅通有序的基础之上ꎬ而这种和谐状态的前提是各成员得到主观上的“尊重”与客观上的平等对待ꎮ一旦个体或组织的收益和支出与其他个体或单位相差悬殊时ꎬ高效的运行体系将会被打破ꎬ主观上的不配合与无休止的纠纷将会使工作“失序”ꎮ例如ꎬ在碳排放权分配中ꎬ如若分配的标准不一致ꎬ不仅会极大地损伤其节能减排的积极主动性ꎬ也不利于行政机关高效执法ꎮ其二ꎬ平等为实现碳中和的正当程序构造提供标准ꎮ程序的好坏对于行政法治作用的发挥起到了至关重要的作用ꎬ而评价程序好坏的重要标准之一就是平等ꎮ如ꎬ行政机关在出台碳排放标准前ꎬ未设置邀请社会组织和相关企业进行充分讨论的环节ꎬ就未实现程序上的平等ꎬ因而就不是一个好的程序ꎮ其三ꎬ平等是民主的思想基础ꎮ民主价值的本源ꎬ实际上就是平等ꎮ正是为了追求人与人之间的平等ꎬ才需努力推动民众参与碳中和治理全环节、各领域ꎬ避免只有少数人才能参政议政的现象ꎮ另一方面ꎬ在保障碳中和目标实现上ꎬ平等对于行政法治有着其特殊价值ꎮ行政法所调整的行政关系从本源上来说就是不对等的ꎬ行政主体相对于行政相对人而言天生具有其强势的一面ꎮ在此情况下ꎬ强调二者之间的平等ꎬ无疑具有更为重要的理论价值与实践意义ꎮ尤其是在碳中和治理的过程中ꎬ行政机关与企业、社会组织、普通民众等之间的法律关系十分复杂ꎬ将平等价值嵌入其中并不容易ꎮ在行政机关与其相对人的关系上ꎬ平等价值应当体现在社会公众能够平等参与碳中和政策制定、政策落实、责任追究方面ꎬ体现在能够随时对碳中和立法和行政执法行为建言献策方面ꎬ体现在能够在环境权益受侵害时及时得到救济、能够与行政机关平等协商等方方面面ꎮ而在非行政机关之间的关系上ꎬ平等价值则体现在人格尊严的平等对待与权利义务的平等分配上ꎮ这一价值的贯彻与否ꎬ能够直接影响社会组织、企业、个体等对于碳中和治理的主观态度与看法ꎬ进而影响到碳中和治理法治化的实际效果ꎮ当然ꎬ平等意味着同等情况相同对待ꎬ不同情况区别对待ꎬ其中ꎬ区别对待必须存有充分、正当的理由ꎮ例如ꎬ２００９年１２月２９日法国宪法委员会宣布总统萨科齐积极支持的二氧化碳排放税征收法案无效ꎬ就是基于平等权的理由ꎮ法国宪法委员会认为二氧化碳排放税包含太多例外ꎬ只有不到一半的温室气体排放将被课以碳税ꎬ而火力发电厂、１０００余处高污染的工业基地以及交通运输业等都不在纳税范围内ꎮ在此情况下ꎬ法案不但无法达到显著减排的目标ꎬ还会造成税收的不平等[１２]ꎮ可见ꎬ行政法治的平等价值是达成碳中和目标的必要保证ꎬ但应注意避免平等绝对化倾向ꎮ(四)行政法治之效率———达成碳中和的关键因素“效率”一词在１９世纪前多用于物理学方面ꎬ一般指某项劳动、工作或物理运动的效果与投入的劳动量、工作量或物理能量之间的比率[１３]ꎮ随后ꎬ被逐步运用于行政领域ꎮ«行政管理学大词４杨解君等面向碳中和的行政法治保障典»将行政效率界定为:行政管理工作中投入的工作量和所取得的行政效果之间的比率ꎮ行政法治中的效率具有其特殊含义ꎬ主要包括如下几方面:一是要求行政机关具备运行通畅、高效的体制结构ꎬ科学合理的体制结构是高效工作的关键ꎬ主要包括行政系统内部的分层、分工与相互协作关系ꎮ二是要求行政系统人员实现专业化、知识化、技术化ꎮ随着当前科学技术的高速发展与高新知识技能的爆发式涌现ꎬ一个人可以处理各种专业和领域业务的现象已成为过去式ꎬ现代政府对专业化的要求越来越高ꎬ只有具备相关专业技能的专业人员才能胜任本部门的工作ꎮ三是要求行政系统内部确立新型的人际关系ꎮ传统人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩ꎬ上级对下级以指挥命令和下级对上级以绝对服从为主要关系形态ꎬ而不是依法合理执行职务的权利义务关系ꎮ新型的人际关系要求以法律上的权利义务为纽带ꎬ互相支持、互相监督ꎬ共同对行政过程产生作用ꎬ营造出一种民主的参与型内部行政关系[１４]ꎮ如此ꎬ碳中和目标导向才能真正地融入行政机关的日常工作ꎬ才能真正地体现在行政执法的全流程与各环节中ꎮ而在传统环境治理中ꎬ行政机关通过垂直的行政结构和行政机关权限分配的方式进行管理ꎬ旨在精通各领域业务的专业人士高效率地开展业务ꎮ此种分工体制不会简单地融合规制权限ꎬ固有其自由主义的一面ꎬ但在低碳、零碳转型过程中ꎬ此类分领域规制权限分配却会带来断片化①问题ꎮ负责该领域的工作人员越勤勉、越忠实、越严厉ꎬ整体性矛盾就可能越大ꎬ其原因主要有三:一是“狭隘视野”ꎬ即工作人员深陷于自己部门规制目标的实现ꎬ而忽视整体目标与支出的平衡关系ꎻ二是“无整体行动计划”ꎬ即优先顺序出现混乱不协调ꎬ不能从整体上把握所规制的事项ꎻ三是“不协调”ꎬ主要表现为各地行政机关出台的规制程序、评价方法与评价标准各不相同ꎬ造成不正义或顾此失彼之情况[１５]ꎮ可见ꎬ在新一轮促进高碳向低碳转型的法治化进程中ꎬ应重视行政法治效率价值的吸收与贯彻ꎮ(五)行政法治之程序———达成碳中和的核心支柱«辞海»对程序做了专门解释:一是指按时间先后或依次安排的工作步骤ꎻ二是指电子计算机的程序设计ꎮ显然ꎬ本文所指的程序为第一类ꎬ意指工作流程的次序、步骤、规程、法式ꎮ行政程序ꎬ即指行政主体为履行其职能而实施行政行为时所应经过的步骤、阶段、顺序及时限等程序过程[１６]２２１ꎮ行政程序在行政法治体系中扮演着不可替代的角色ꎬ发挥着举足轻重的作用ꎮ好的程序会引导坏人施善行ꎬ坏的程序会诱导好人行恶事ꎮ在此ꎬ作为价值而言的程序仅指好的程序ꎬ即正当程序ꎮ与民法、刑法等部门法不同ꎬ行政法本身就是兼具实体法与程序法的规范体系[１６]ꎮ甚至有学者认为ꎬ依法行政的核心与实质就是指行政程序法治ꎬ离开了行政程序法治便无所谓依法行政[１７]ꎮ具言之ꎬ行政法治之正当程序对碳中和目标的实现有着重要的价值:一是保障行政相对人的合法权益ꎬ引导公众自觉参与到碳转型的进程之中ꎮ行政程序中的陈诉、申辩、听证等要求能够确保其依法维护自身合法权益ꎮ在保障行政相对人正当程序权利的同时ꎬ不仅有利于纠正实体处理上的疏漏ꎬ还能够取得相对人的理解与支持ꎬ引导其自觉主动实施碳减排行动ꎮ二是鼓励公众参与行政ꎬ推进碳中和治理“全民化”ꎮ贯彻行政法治的正当程序价值ꎬ能够使碳中和治理中的行政５南京工业大学学报(社会科学版)①意指各部门之间缺乏统一的目标指向ꎬ容易造成各部门工作配合不协调、不顺畅ꎮ相对人享有可预测、明确化的程序保障ꎬ从而获得平等参与碳中和治理的权利[１８]ꎮ一方面ꎬ碳中和治理“全民化”ꎬ使民众从主观上真切地感受到了被平等对待ꎬ在深化主体意识的同时ꎬ树立参与碳中和治理的信心ꎬ激发参与碳中和治理的动力ꎬ从而为建立全民参与型碳中和治理新格局固牢群众思想基础ꎮ另一方面ꎬ从客观上讲ꎬ具体程式、步骤与时限的制度设计ꎬ能够充分保障公民参与碳中和治理政策文件的制定与执行、行政法律规范的拟定与实施、零碳社会①的创建与维护ꎬ从而引导其自觉主动履行法律义务ꎬ践行“低碳”“零碳”承诺ꎮ三是能够确保法令必行ꎬ提高碳中和治理效率ꎮ理想状态下ꎬ良好的程序规制可以提升法令实施的效率与效果ꎬ尤其是在“人情味”较为浓厚的中国社会ꎬ细致严密的程序规制能够在一定程度上避免“法外”干扰ꎬ防止因职责分工、权属界线、处理时限等问题发生争议而导致效率低下ꎮ在推进碳中和目标实现的过程中ꎬ会涉及多环节、多部门和多领域的配合与协作ꎬ如若未对相关行政程序加以精细化管理ꎬ治理效率将会大打折扣ꎮ鉴于此ꎬ正当程序价值对达成碳中和目标具有重要意义ꎬ有必要将正当程序价值融于碳中和实现之中ꎮ二、面向碳中和的行政法治实践样态碳中和愿景的实现触及多领域多行业利益ꎬ利益协调离不开行政法治手段ꎮ能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色金属、化工、石化、电力、煤炭等重点行业ꎬ是碳中和愿景实现的关键ꎬ其碳排放规制过程必然涉及政府协调企业、社会公众、核查机构、碳交易机构等多元主体利益ꎬ而利益的分配、纠纷的化解、权利的行使、义务的履行、责任的承担等均离不开行政法治保障ꎮ总体而言ꎬ碳中和行政法治实践呈现出政策与规划先行、立法与执法滞后的局面ꎮ但随着碳中和行政规划理路的逐步明晰ꎬ面向碳中和的行政法律规范布局将不断完善ꎬ面向碳中和的行政执法实践亦将稳步跟进ꎮ(一)面向碳中和的行政规划理路实现碳中和是全球层面集政策制定、方案行动、重大工程于一体的开创性系统工程ꎮ为落实碳中和目标ꎬ需要政府统一部署和规划ꎬ在能源、工业、交通、生态等领域全面布局ꎮ国际社会、各国政府大多提出了碳中和的目标与规划思路[１９]ꎮ与此同时ꎬ我国政府也积极承担国际义务ꎬ将碳中和全球目标以行政规划的形式予以细化和落实ꎮ１.中央层面长期以来ꎬ中国政府高度重视气候变化问题ꎬ把积极应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略ꎬ把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容ꎬ采取了一系列行动ꎬ为应对全球气候变化做出了重要贡献ꎮ习近平主席在２０２１年领导人气候峰会上再次强调:中国正在制定碳达峰行动计划ꎬ广泛深入开展碳达峰行动ꎬ支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰ꎮ中国将严控煤电项目ꎬ“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少煤炭消费[２０]ꎮ(１)低碳转型阶段ꎮ２００９年我国政府向国际社会宣布:到２０２０年单位国内生产总值二氧化６杨解君等面向碳中和的行政法治保障①“零碳社会”是指碳排放总量与碳吸收的总量达到动态平衡的社会ꎬ即整个社会生活、工业等各领域释放与吸收后进入大气层中的以二氧化碳为主的含碳气体总量为零ꎮ碳排放比２００５年下降４０％~４５％ꎬ非化石能源占一次能源消费比重达到１５％左右ꎬ森林面积比２００５年增加４０００万公顷ꎬ森林蓄积量比２００５年增加１３亿立方米ꎮ政府将积极实施«中国应对气候变化国家方案»«“十二五”控制温室气体排放工作方案»«“十二五”节能减排综合性工作方案»«节能减排“十二五”规划»«２０１４—２０１５年节能减排低碳发展行动方案»和«国家应对气候变化规划(２０１４—２０２０年)»ꎻ加快推进产业结构和能源结构调整ꎬ大力开展节能减碳和生态建设ꎬ在７个省(市)开展碳排放权交易试点ꎬ在４２个省(市)开展低碳试点ꎬ探索符合中国国情的低碳发展新模式ꎮ(２)碳中和起步阶段ꎮ根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当ꎬ中国政府确定了到２０３０年的自主行动目标:二氧化碳排放２０３０年左右达到峰值ꎻ单位国内生产总值二氧化碳排放比２００５年下降６０％~６５％ꎬ非化石能源占一次能源消费比重达到２０％左右ꎬ森林蓄积量比２００５年增加４５亿立方米左右ꎮ中国政府还将继续主动适应气候变化ꎬ在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力ꎬ逐步完善预测预警和防灾减灾体系ꎮ根据«关于构建现代环境治理体系的指导意见»«关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见»和“十四五”规划的要求ꎬ加快构建包括发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融监管等多部门组成的综合行政执法体制机制ꎬ形成职权边界明晰、责任承担明确、信息共享、协调联动的综合执法格局ꎬ建立由排放环境标准、碳监测计划、碳排放规划、碳核算制度等共同构成的相关监管机制ꎮ(３)碳中和攻坚阶段ꎮ最终实现２０６０碳中和目标ꎬ需行政主导下多领域共同发力ꎬ涉及能源活动、工业生产过程、土地利用变化、林业碳汇、废弃物处理等多方面ꎮ在能源系统转型方面ꎬ能源生产转向清洁主导ꎻ能源使用转向以电为中心ꎮ在电力系统脱碳方面ꎬ推进电源装机结构清洁低碳ꎻ促使电网配置能力大幅提升ꎮ在低碳零碳技术方面ꎬ开发清洁替代技术、电能替代技术、能源互联技术和碳捕集、利用与封存及负排放技术ꎮ在此基础上ꎬ开展清洁发展跨越行动、化石能源转型行动、能源互联互通行动、全面电能替代行动、产业转型升级行动、能效综合提升行动、零碳社会建设行动、生态治理协调行动ꎬ助力实现碳中和[２１]ꎮ２.地方层面习近平主席在２０２１年领导人气候峰会上表示ꎬ要支持有条件的地方与重点行业、重点企业率先达峰ꎮ这表明ꎬ中国碳中和实现理路在地方层面上将表现为“重点支持”与“共同推进”相结合ꎬ而非“齐头并进”ꎮ中国各地在面向２０３５年的规划中ꎬ普遍突出了对可持续发展与零碳转型的重视ꎮ«上海市城市总体规划(２０１７年—２０３５年)»提出了“更可持续的韧性生态之城”的城市发展定位ꎬ专门写入了应对气候变化与低碳发展章节ꎬ提出了明确的碳排放峰值目标ꎬ即全市碳排放总量与人均碳排放预计２０２５年前达峰ꎬ至２０３５年ꎬ控制碳排放总量较峰值减少５％左右ꎮ这在国内城市总体规划编制中尚属首次ꎮ«北京城市总体规划(２０１６年—２０３５年)»指标体系中ꎬ关涉“坚持绿色发展ꎬ在改善生态环境方面达到国际一流水平”的内容在４２个指标中占１１个ꎮ«雄安新区发展规划纲要»中ꎬ绿色生态指标在３８个指标中占１７个ꎬ蓝绿空间占比、保护碳汇空间、海绵城市、使用绿色建材、智慧运营和管理等内容对标国际先进水平ꎮ在各地“十四五”规划中ꎬ也普遍将碳中和目标纳入其中ꎮ新疆力争到“十四五”末ꎬ全区可再生能源装机规模达到８２４０万千瓦ꎬ建７南京工业大学学报(社会科学版)成全国重要的清洁能源基地ꎮ河北制定实施碳达峰、碳中和中长期规划ꎬ支持有条件市县率先达峰ꎻ开展大规模国土绿化行动ꎬ推进自然保护地体系建设ꎬ打造塞罕坝生态文明建设示范区ꎻ强化资源高效利用ꎬ建立健全自然资源资产产权制度和生态产品价值实现机制ꎮ浙江大力倡导绿色低碳生产生活方式ꎬ推动形成全民自觉ꎬ非化石能源占一次能源消费比重提高到２４％ꎬ煤电装机占比下降到４２％ꎮ另外ꎬ四川推出全国首个省级碳中和推广方案ꎬ以平台建设、宣传推广、项目示范为抓手ꎬ分阶段、有步骤推动各类实施碳中和的社会活动ꎬ在全国各省市碳中和行政规划中起到了示范作用ꎮ总之ꎬ我国推进碳中和目标的行政规划ꎬ正逐步从长远构想、远期规划ꎬ向近期安排、具体落实迈进ꎬ正逐步形成宏观策划与微观规制相辅相成的局面ꎮ(二)面向碳中和的行政法律规范布局当前ꎬ我国尚无保障碳达峰阶段性目标与碳中和远期愿景实现的专门立法ꎬ但存在一定的低碳治理行政法治实践基础ꎬ各类涉及低碳治理的行政法律规范或直接或间接地零散分布于法律法规及其他政策文件之中ꎮ特别是随着十九大以来党中央对碳中和治理的重视不断加强ꎬ相关的规范性文件数量逐年增多ꎬ体系化倾向愈发明显ꎬ碳中和达成的行政法制布局正逐步形成ꎮ１.中央层面就中央层面而言ꎬ现行立法尚无与碳中和直接相关的法律与行政法规ꎬ但存在一定的与之相关的政策文件ꎮ以国务院为颁行主体共出台２部与碳治理相关的文件ꎬ分别是２０１４年５月发布的«国务院办公厅关于印发２０１４—２０１５年节能减排低碳发展行动方案的通知»(国办发〔２０１４〕２３号)与２０２１年２月发布的«国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见»(国发〔２０２１〕４号)ꎬ就两部文件的性质而言ꎬ均属于非规范性的政策指导文件ꎮ从国务院组成部门层面而言ꎬ出台与之相关的各类文件达到２５７件ꎬ现行有效的有２３７件ꎬ其中现行有效的部门规章有３件ꎬ包括２０２０年１２月３１日生态环境部发布的«碳排放权交易管理办法(试行)»、２０１９年５月２９日生态环境部发布的«大型活动碳中和实施指南(试行)»、２０１５年９月１７日国家质量监督检验检疫总局以及国家发展和改革委员会发布的«节能低碳产品认证管理办法»ꎮ此外ꎬ现行生效并与之相关的国务院部门其他规范性文件共７９件ꎬ非规范文件共１５５件①ꎮ当然ꎬ«中华人民共和国森林法»第一条将“调节气候”作为立法目的之一ꎬ«中华人民共和国促进科技成果转化法»第十二条第三款支持“提高应对气候变化能力”科技成果转化ꎬ也为碳中和顺利实现奠定基础ꎮ可见ꎬ中央层面关于低碳的立法虽已具备一定数量ꎬ但在碳中和规范体系、基本原则、具体方式、责任承担等方面仍有巨大的扩展与完善空间ꎮ２.地方层面在地方层面ꎬ关于低碳治理方面的立法及规范较多ꎬ现行有效的相关文件总数达１３７９件(见表１)ꎬ其中包括３部地方性法规和５部地方性政府规章ꎮ地方性法规为２０１９年９月深圳市人民代表大会常务委员会修订的«深圳经济特区碳排放管理若干规定»、２０１６年６月南昌市人民代表大会常务委员会发布的«南昌市低碳发展促进条例»、２０１６年５月石家庄市人民代表大会常务委８杨解君等面向碳中和的行政法治保障①数据来源于北大法宝法律法规数据库ꎬ统计数据截至２０２１年５月８日ꎮ员会发布的«低碳发展促进条例»ꎻ地方性政府规章为２０２０年８月福建省政府修订的«碳排放权交易管理暂行办法»、２０２０年５月广东省政府修订的«广东省碳排放管理试行办法»、２０１６年９月湖北省政府修订的«湖北省碳排放权管理和交易暂行办法»、２０１４年３月深圳市政府发布的«深圳市碳排放权交易管理暂行办法»、２０１３年１１月上海市政府发布的«上海市碳排放管理试行办法»ꎮ此外ꎬ还包括２７８件地方政府发布的其他规范性文件和１０９３件地方政府发布的非规范性文件①ꎮ其中ꎬ«贵州省义务植树条例»«北京市绿化条例»都明确规定“倡导􀆺􀆺实现碳中和的绿色环保理念”、«西藏自治区国家生态文明高地建设条例»规定探索建立碳排放权交易制度、“促进实现国家碳达峰、碳中和目标”等都将低碳理念和低碳法治精神融入地方立法之中ꎮ由此可见ꎬ地方行政立法如广东、上海、深圳、湖北等地呈现出较为活跃的趋势ꎬ立法质量与实施效果在逐年改善ꎬ为今后中央层面的立法奠定了实践基础ꎮ表１低碳治理相关立法统计②件主体性质法规规章其他规范性文件非规范性文件国务院———２国务院组成部门—３７９１５５地方人大及其常委会３———地方政府—５２７８１０９３由此可见ꎬ我国关于低碳转型的行政法律规范在中央层面与地方层面均有一定实践基础ꎬ且数量较为可观ꎬ但尚缺乏专门保障碳中和实现的法律和行政法规ꎬ各效力层级的行政法律规范之间亦缺乏协同性ꎬ构建一套专门保障碳中和实现的行政法律规范体系十分必要ꎮ(三)面向碳中和的行政执法基本面向徒法不足以自行ꎮ无论多么完善的行政法律规范布局ꎬ最终均须落到实处ꎬ才能真正发挥促进低碳、零碳转型的实际效果ꎮ当前ꎬ国内直接涉及碳中和的执法实践较少ꎬ但存在一定的低碳治理实践ꎬ可为碳中和执法实践提供参照ꎮ１.推动内部减排ꎬ形成示范效应ꎮ近年来ꎬ随着低碳、零碳观念逐渐深入人心ꎬ行政执法机关也开始关注自身执法过程中出现的“高碳排放”问题ꎮ虽在全国层面尚未出台相关政策文件ꎬ也未有较为广泛的实践基础ꎬ但许多地市行政执法机关通过“刀刃向内”的内部低碳、零碳工作模式改革ꎬ为实现碳中和目标率先垂范ꎮ如ꎬ陕西宝鸡已开启电动环境执法巡逻新时代③ꎬ浙江崧厦综合行政执法中队在逐步将执法用车更换为新能源汽车④ꎮ不过ꎬ当前行政机关内部减排行动并未产生较大社会影响ꎬ也未形成一定规模效应ꎬ且这一举措一般仅停留于公务用车领域ꎬ减排效果十分９南京工业大学学报(社会科学版)①②③④数据来源于北大法宝法律法规数据库ꎬ统计数据截至２０２１年５月８日ꎮ数据来源于北大法宝法律法规数据库ꎬ统计数据截至２０２１年５月８日ꎮ参见:余亚军.开启低碳环境执法巡逻新时代[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０５２１].ｈｔｔｐｓ:∥ｗｗｗ.ｃｅｎｅｗｓ.ｃｏｍ.ｃｎ/ｌｅｇａｌ/ｆｚｐｉｃ/２０２００７/ｔ２０２００７２０＿９５０８４６.ｈｔｍｌ.参见:魏新宇ꎬ金明光.助力行政执法绿色低碳[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０１２１].ｈｔｔｐｓ:∥ｚｊ.ｚｊｏｌ.ｃｏｍ.ｃｎ/ｎｅｗｓ.ｈｔｍｌ?ｉｄ＝１５０８５４１ꎮ有限ꎮ因而ꎬ从全国层面通过执法流程精简和执法设备等低碳、零碳化ꎬ进而从源头实现低碳、零碳转型ꎬ十分必要ꎮ２.注重宣传引导ꎬ弱化行政处罚ꎮ就当前我国低碳、零碳所涉及的行政执法实践来看ꎬ虽在全国和地方层面均有一定的低碳、零碳行政处罚立法基础ꎬ但各地很少出现相关行政处罚案例ꎮ而各地拥有低碳执法权的行政机关更倾向于充当普法者ꎬ大力宣传普及低碳理念与行为方式ꎬ如南京市交通运输综合行政执法监督局开展低碳出行宣传活动①ꎬ石家庄市鹿泉区城市管理综合执法系统开展２０１９年“低碳环保从我做起”主题宣传活动②ꎮ而关于低碳执法相关的行政处罚ꎬ则较少涉及ꎮ如ꎬ北京在２０１９年才出现首例碳排放违法案件处罚③ꎮ此时ꎬ距２０１３年北京市人大常委会通过«关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定»已经过去６年时间ꎮ对比国外ꎬ英国在其碳市场中早已建立了十分严格的处罚机制ꎬ从经济处罚、行为处罚、名誉处罚等多方面进行法律后果的追责ꎬ并产生了良好的实践效果[２２]ꎻ欧盟出台了严格的碳排放法规ꎬ下调欧盟成员国境内新销售乘用车的二氧化碳平均排放量上限ꎬ不达标则处以罚款ꎬ全球最大的汽车制造商大众汽车便因未达到欧盟２０２０年乘用车的二氧化碳排放量目标ꎬ面临逾１亿欧元(约合７.８亿人民币)的巨额罚款④ꎮ３.强化市场监管ꎬ聚焦源头治理ꎮ当前ꎬ我国虽存在较为全面与多样的污染气体排放监管实践ꎬ但由于以二氧化碳为主的碳排放物与其在监测方式上存在一定差异ꎬ因而其并不能完全套用现存的监管路径ꎮ尽管碳中和市场专业化监管实践基础还很薄弱ꎬ但随着碳市场的不断发展与完善ꎬ相应的监管力度正在不断强化ꎬ监管方式也在逐步革新ꎬ源头治理已成为碳排放监管的主要模式ꎮ如江苏等地严控煤炭消费总量ꎬ加快实施煤炭消费等量减量替代ꎬ加大散煤整治力度ꎬ持续压减非电行业用煤ꎬ逐步提高电煤占比ꎮ对比之下ꎬ国外碳市场监管实践更为丰富ꎬ也较为成熟ꎮ如ꎬ澳大利亚通过设立气候变化局、清洁能源监管局、生产力委员会三机构ꎬ以温室气体报告制度、信息搜集与记录保留制度、信息公开机制和检查专员制度为重要抓手ꎬ建立了一套十分高效的碳市场监管体系[２３]ꎮ此外ꎬ英国设立环境、食品与乡村事务部和能源及气候变化部等部门监管碳排放市场ꎬ设定排放企业强制报告制度与对报告数据核查制度实现碳排放数据监管ꎬ并通过创设执行通知、经济处罚、公示处罚等一系列严格的惩罚机制加以保障[２２]ꎮ可见ꎬ相较于英国、美国等碳治理制度较为成熟的国家ꎬ我国碳中和行政执法实践仍处于初步探索阶段ꎬ各项配套制度尚不完善ꎬ各地零星的实践探索也未形成规模效应ꎮ从中央到地方ꎬ从制度到实践ꎬ都亟待进一步系统化、规范化ꎮ三、面向碳中和的行政法治构架:从“公治”到“共治”实现碳中和目标绝非朝夕之功ꎬ治理之路任重而道远ꎮ相较于传统环境问题ꎬ大气污染具有０１杨解君等面向碳中和的行政法治保障①②③④参见:南京市交通运输局.绿色低碳ꎬ交通执法在行动[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０２２１].ｈｔｔｐ:∥ｊｔｊ.ｎａｎｊｉｎｇ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｂｍｄｔ/２０２００７/ｔ２０２００７０３＿２１１６２７０.ｈｔｍｌ.参见:鹿泉区城市管理综合执法系统开展２０１９年“低碳环保从我做起”主题宣传活动[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０２２１].ｈｔｔｐｓ:∥ｗｗｗ.ｍｅｉｐｉａｎ.ｃｎ/２７ｆｋｃｆｖｆ.参见:李彬.北京处罚首例碳排放违法案件[Ｎ].中国环境报ꎬ２０１９１１１８(０８).参见:因未达到２０２０年欧盟碳排放目标ꎬ大众面临逾１亿欧元罚款[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０２２１].ｈｔｔｐ:∥ａｕｔｏ.ｃａｉｊｉｎｇ.ｃｏｍ.ｃｎ/２０２１/０１２２/４７３３４８８.ｓｈｔｍｌ.反馈过程长、涉及范围广、因果关系确定难等诸多特点ꎬ这决定了在应对高碳问题时离不开社会中每个成员的支持与努力ꎬ在构建相应制度时需考虑社会大众的意愿与期许ꎬ而非囿于传统环境问题应对手段中采用强制、限权为主的制裁措施ꎮ党的十九届四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[２４]ꎮ为实现行政目的而引入激励机制来调动行政相对人之积极性ꎬ为我们打开了碳中和行政法治的新视野[２５]ꎮ基于“政府主导”型治理模式的强大惯性[２６]ꎬ以公众参与为代表的社会力量难以发挥其应有的作用ꎬ“政府主动、企业被动、公众不动”的困境越发凸显[２７]ꎮ由于“市场失灵”现象的存在ꎬ使得国家公权力有必要介入碳中和治理问题中去ꎮ但是ꎬ由于信息不对称和“管制俘获”等原因ꎬ又会出现“政府失灵”ꎮ因而ꎬ实现碳中和目标ꎬ仅依靠行政机关的力量远远不够ꎮ引入公众参与治理环境机制ꎬ可在一定程度上缓解政府失灵ꎬ从根本上解决碳中和治理的棘手问题[８]９ꎮ从政府管治到协调共治的碳中和治理模式转型ꎬ一方面是尊重个体独立意志与行为选择自由的体现ꎬ表明政府政策取向与价值认识的巨大飞跃ꎻ另一方面ꎬ通过积极引导与鼓励ꎬ使每位公民均成为碳中和目标达成的组织者、参与者ꎬ能够最大限度地调动民众的主动性、积极性与创造性ꎬ真正做到“公益”与“私益”的双赢[２８]ꎮ(一)打造面向碳中和的行政法律规范体系:由政策主导向软硬法互促共进当前ꎬ我国面向碳中和的行政法律规范尚不完善ꎬ专门针对碳中和的行政法律规范数量较少ꎬ涉及低碳立法的行政法律规范体系也缺乏系统性与严密性ꎬ大部分规制内容仅停留于政策层面ꎬ“政策先行ꎬ立法滞后”的特点十分明显ꎬ打造一套面向碳中和的行政法律规范体系显得十分必要ꎮ近年来ꎬ在行政法律规范创制的过程中ꎬ行政机关制定的规范性文件往往内在包含着许多软法规范ꎬ取得了较好的社会效果与法律效果ꎮ鉴于碳中和目标实现本身的公众参与性ꎬ在构建其行政法律规范体系过程中ꎬ有必要强化软法规范的应用ꎬ推动碳中和治理由政策主导向软硬法相结合行政法律规范体系转向ꎮ软法①虽与硬法同样作为法的基本表现形式ꎬ但它具有区别于硬法的个性特征与独特功能ꎬ与一般意义上的硬法在基本特征、实现方式等方面均存在区别ꎮ软法对于合法性之考察不只着眼于形式的要求ꎬ而是包含更多实质合法内容ꎬ包括参与立法的意志是否具有代表性和广泛性、立法过程中各方意志是否得到了充分表达、利益表达机制与博弈机制是否公平完善、法律的通过程序应如何兼顾考虑各方意志等[２９]ꎮ这些实质内容恰与实现碳中和目标要求公众参与的特点不谋而合ꎮ当然ꎬ在推崇软法规制的同时ꎬ硬法的作用也不可偏废ꎮ毫无疑问ꎬ在重视与强化软法的过程中ꎬ社会组织、企业和公民的社会主人翁意识将得到提升ꎬ低碳理念也将得到切实贯彻ꎮ但是ꎬ软法只能引导好人向上向善而无法规避坏人违法违规ꎮ在面对恶意高碳排放等严重违法行为时ꎬ软法发挥的作用十分有限ꎬ而具有矫正与惩治功能的硬法规范则显得十分必要ꎮ如ꎬ软法往往对权利义务分配不明确、法律责任规定不具体ꎬ这些立法上的“软”规范亦同时导致执法“疲软”ꎮ若只有“软法”引领性的倡导ꎬ而无“硬法”规范性的约束ꎬ则碳中和目标规划很难真正落地实施ꎮ因此ꎬ在构建面向碳中和行政法律规范体系的过程中ꎬ推动建立软硬法内在融合、互促共进的立法机１１南京工业大学学报(社会科学版)①软法(ｓｏｆｔｌａｗ)ꎬ是相较于硬法而言的概念ꎬ一般是指那些不能通过国家强制力保证实施的规制或标志ꎮ软法有多种表述形式ꎬ诸如“村规民约”“协会、社团章程”“法律法规中未附加责任条款的倡导性规定”“质量标准”“排污标准”等ꎬ本文中探讨的软法主要指倡导性规范ꎮ制十分必要ꎮ关于碳中和行政法律规范软硬法互促共进的创制理路ꎬ主要有如下考量因素ꎮ从宏观层面讲ꎬ基于法律效力的考虑ꎬ国家层面的碳中和行政法律规范ꎬ诸如法律、行政法规等宜多采硬法规范①ꎬ而地方层面的部门规章、地方政府规章等宜多采用软法规范ꎬ以增进公众的参与性ꎻ从中观层面讲ꎬ为实现行政法律规范体系的“内和谐”ꎬ涉及碳中和基本原则、价值指向的内容宜用软法规范ꎬ涉及碳中和实现过程中权利义务的分配、责任的承担、程序的规范等内容宜用硬法规范ꎻ从微观层面讲ꎬ对于碳排放与碳汇的交易主体、交易流程与碳核查机构与程序等内容宜用硬法规制ꎬ对于公众低碳生活方式的倡导则宜用软法规制ꎮ总之ꎬ在构建面向碳中和行政法律规范体系的过程中ꎬ应增进软法与硬法互补互促机理ꎬ实现软法硬法协调共治ꎮ(二)完善面向碳中和的行政执法体系:由一元主导走向多元共治传统碳治理中ꎬ更多地强调通过重罚产生震慑力ꎬ以迫使排污企业、社会组织和个人不敢轻易违法ꎮ然而ꎬ随着碳排放治理改革的不断深化和“史上最严环保法”的出台ꎬ震慑处罚力度和处罚标准在不断升高的同时ꎬ企业、社会组织和公民的碳排放守法意识并未得到明显提升ꎬ碳治理执法实效也并不乐观ꎮ相反ꎬ“一刀切”“运动式”等不规范的执法方式层出不穷②ꎮ资金雄厚的企业更多将高碳排放所受处罚作为一种投资ꎬ而这一投资的结果往往是收益大于支出ꎮ高碳行为并未得到重视ꎬ企业依旧我行我素ꎬ只是将排污由明处转为暗处ꎻ对于小企业而言ꎬ巨额的高碳排放罚款等同于对其判处“死刑”ꎬ被处罚后的正常经营往往难以为继ꎮ事实上ꎬ这一结果并非立法初衷ꎮ此种威慑式执法模式ꎬ实际上是以传统理性经济人假设为前提ꎬ期望通过执法者的压力升级达到遏制企业违法行为的目的ꎮ但是ꎬ我国当代环境执法成本与违法成本“双高”的局面ꎬ也引发威慑式执法无法回避的问题———执法者与违法者之间的对立与冲突日益严重[３０]ꎮ为此ꎬ有必要引入“协商性行政执法”方式ꎬ充分发挥政府、企业和公众等主体的积极作用ꎬ协同推进碳中和愿景落地ꎮ有学者认为ꎬ协商性行政执法从概念上讲是指在行政执法的过程中改变传统单方性、命令性、强制性的方式ꎬ而采用服务行政和给付行政所提倡的协商、沟通、劝说、诱导等方式ꎬ谋求行政相对人的理解、同意和合作ꎬ从而完成行政执法目标ꎬ达到行政执法目的的一种执法方式[３１]ꎮ笔者认为ꎬ协商性行政执法是指在行政执法中引入多方商议机制ꎬ加强行政主体与行政相对人之间的协调、沟通与交流ꎬ使行政主体在充分尊重、听取行政相对人及其他社会公众意见的前提下做出具体行政行为ꎬ使社会公众能够在事前、事中、事后全程参与行政执法过程ꎬ力求达到行政机关与行政相对人充分沟通、良性互动的局面ꎮ具言之ꎬ基于碳中和的“协商式执法”模式应当是一种三元主体结构[３０]ꎬ即以政府为主导、企业为主体、社会公众为参与者ꎬ在确保政府主导地位基础上ꎬ充分发挥企业的主体作用ꎬ并积极保障社会公众广泛参与其中ꎮ在此结构中ꎬ企业与社会公众可参与执法前期、中期、后期全过程ꎬ切实保障碳中和执法全过程和各环节的公众参与性ꎮ就企业而言ꎬ在碳中和治理执法前期阶段ꎬ执２１杨解君等面向碳中和的行政法治保障①②当然ꎬ此处的硬法规范与不规范的“一刀切”立法并非同一语境ꎮ参见:中华人民共和国生态环境部.太原市迎泽区禁煤“一刀切”影响群众温暖过冬[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０５２１].ｈｔｔｐ:∥ｗｗｗ.ｍｅｅ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｘｘｇｋ２０１８/ｘｘｇｋ/ｘｘｇｋ１５/２０１８１１/ｔ２０１８１１１６＿６７４１７８.ｈｔｍｌ.法机关可通过低碳行政合同ꎬ与企业就排碳方式、环保技术投入、公司治理及违法排碳后果等事项进行沟通ꎬ以最大限度地激发企业自发、自愿践行低碳理念ꎬ从而预防企业违法排碳ꎮ如ꎬ生态环境部推行的“一企一策”治理模式ꎬ为事前协商提供了有益的借鉴思路①ꎮ在碳中和执法中期阶段ꎬ应切实保证作为行政相对人的企业正当行使陈述、申辩、复议等法定权利ꎬ并在经过充分沟通、交流与调查的程序基础上ꎬ确保具体行政行为是在清楚了解行政相对人基本情况的基础上做出的ꎮ在碳中和执法后期阶段ꎬ应允许作为行政执法相对人的企业能够与执法机关就其行政处罚、行政强制的执行方式、执行内容与执行时间等进行充分协商ꎬ允许通过有利于碳中和治理的代履行方式促使行政执法目的顺利实现ꎮ就社会公众而言ꎬ应注重其对整个碳中和执法过程的激励与监督作用ꎮ通过鼓励包括社会组织、专家与普通公民等社会公众参与执法协商过程ꎬ可以正向激励行政相对人主动与执法机关沟通与交流ꎬ另一方面也有利于规范执法参与机制的运行ꎮ另外ꎬ应加强碳中和执法的信息公开力度ꎬ保障社会公众参与执法前的知情权ꎬ确保公众可以通过听证、检举、环境公益诉讼等制度ꎬ间接地参与环境行政执法ꎮ其中ꎬ强调以多元替代一元的行政执法群众公议机制②ꎬ体现了行政主体对群众监督的尊重与肯定ꎬ对于公众参与型碳中和执法模式构建具有重要借鉴意义[３２]ꎮ(三)健全面向碳中和的行政争议化解体系:由相对单一到民主多元行政司法作为行政机关化解社会纠纷的一种高效途径ꎬ对于缓解司法压力、促进社会和谐可起到关键作用ꎮ然而ꎬ当前面向碳中和的行政司法体系尚存在诸多问题亟待解决ꎮ如在行政复议实践中ꎬ行政机关人员力量及其能力有限ꎬ且具备碳中和相关专业知识的人员不足ꎬ因而往往办案压力较大ꎬ对于行政复议的实际效果构成了一定的威胁ꎮ为此ꎬ应着力推动行政复议队伍专业化ꎬ建立碳中和行政复议委员会ꎬ积极吸纳相关学者、专家参与评议案件ꎬ并辅之建立一套碳中和行政复议参与程序ꎬ以明晰各方责任ꎬ推动碳中和行政复议标准化、规范化、制度化建设[３３]ꎮ在行政裁决中ꎬ除了上述专业性的问题外ꎬ行政机关还存在裁决合理性的质疑ꎮ究其原因ꎬ主要是一元裁决主体缺乏公众参与性ꎬ在程序上难以具有说服力ꎮ因而ꎬ有必要建立行政裁决群众参与机制ꎬ积极发动公民参与行政裁决的全过程和各环节ꎬ并辅之以具体的参与程序规定ꎬ在保障个体公平正义的同时ꎬ促使公民树立低碳、零碳意识ꎬ践行低碳法治ꎮ应建立健全面向碳中和的行政诉讼制度与公益诉讼制度ꎮ目前出台的诸多有关低碳的法律法规ꎬ较少涉及行政诉讼相关的内容规范ꎮ虽然«行政诉讼法»对一般行政诉讼的相关程序进行了细致规定ꎬ但就低碳行政诉讼实务而言ꎬ«行政诉讼法»所规定的行政诉讼主体资格与受理范围在碳中和具体案件中均很难适用ꎮ就诉讼主体资格而言ꎬ行政诉讼要求原告与具体行政行为具有法律上的利害关系ꎬ而碳中和治理中由于缺乏实体法的支撑ꎬ且受害结果举证困难、因果关系复杂ꎬ因而难以满足“具有法律上利害关系”之要件ꎮ如因行政不作为导致碳排放过度或林木毁损严重等问题ꎬ普通公民难以对碳排放的具体排放量及其与气候变暖的因果关系进行证明ꎬ而且ꎬ普通公３１南京工业大学学报(社会科学版)①②参见:中华人民共和国生态环境部.山东省济宁市“一企一策”治理挥发性有机物ꎬ专家现场“把脉问诊”[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０５２１].ｈｔｔｐ:∥ｗｗｗ.ｍｅｅ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｙｗｄｔ/ｄｆｎｅｗｓ/２０２００８/ｔ２０２００８１０＿７９３２１４.ｓｈｔｍｌ.例如ꎬ合肥等地实施的行政执法群众公议制度ꎬ就取得了较好的实践效果ꎮ参见:黄建国ꎬ刘玉勉.行政处罚对不对ꎬ群众公议来把关[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０５２１].ｈｔｔｐ:∥ｔｈｅｏｒｙ.ｐｅｏｐｌｅ.ｃｏｍ.ｃｎ/ＧＢ/ｎ１/２０１６/０８０４/ｃ４０１８１５－２８６１１９１７.ｈｔｍｌ.民也难以具有诉的利益ꎮ就受案范围而言ꎬ由于当前碳中和的立法并不完善ꎬ更多地是由政策和行政规范指导实践ꎬ此类纠纷容易被排除于行政诉讼法规定的受案范围之外ꎬ公民如何通过司法途径监督类似问题十分棘手ꎮ虽«行政诉讼法»规定人民检察院在履行职责中发现生态环境问题可以向人民法院提起公益诉讼ꎬ但因行政机关的作为或不作为导致的碳排放问题能否纳入其受案范围ꎬ目前还存在疑问ꎮ而且检察机关作为碳中和公益诉讼的起诉原告ꎬ是否有利于碳中和目标的实现也有待商榷ꎮ以公民个人为原告提起碳中和诉讼并不利于纠纷实质性化解与碳中和目标的实现ꎬ反而会增加诉讼负担ꎬ造成新的矛盾ꎬ因而公益诉讼应当成为首选ꎮ但鉴于碳中和与普通环境污染案件的巨大差异ꎬ以检察院为单一的起诉主体又难以满足碳中和相关案件专业化的需要ꎬ有必要对碳中和行政诉讼的原告主体资格进行适当扩张ꎬ增加碳中和专业研究机构可以提起相关公益诉讼的主体资格ꎮ另外ꎬ有必要为碳中和公益诉讼制定专门的诉讼程序规范ꎬ通过程序设计吸纳普通公民参与公益诉讼的进程ꎬ赋予普通公民监督诉讼的程序权利ꎬ在确保碳中和公益诉讼制度规范运行的同时ꎬ引导公民参与和监督碳中和的治理过程ꎮ(四)创新面向碳中和的行政责任实现体系:由被动追责到主动担责在行政法领域ꎬ行政责任的归责原则是指行政机关及其公务人员在实施行政管理的过程中致人损害ꎬ为此应依照何种根据、让其承担相应的法律责任的规则[３４]ꎮ面向碳中和的问责体系就是指对行政机关及其工作人员在通过推进植树造林、促进节能减碳等工作中的违法违纪或执行不力的机构和人员追究行政法律责任的规范体系ꎮ实践中ꎬ法律更多地关注违法性标准的内部分层ꎬ呈现出浓厚的监督与惩戒的色彩[３５]ꎮ一方面ꎬ根据相关法律法规的规定ꎬ我国环境行政问责采取的是有限追责机制ꎬ而实践中出现环保问题时往往会采取无限追责的方式ꎬ以督促行政责任机关严格履职ꎮ然而ꎬ这不仅难以达到预期效果ꎬ反而会加剧执法人员追责恐惧心理ꎬ促使其采取更为严格的管理控制措施ꎬ导致“一刀切”“运动式”等不良执法方式的产生ꎮ实际上ꎬ为保住自己的“乌纱帽”ꎬ个别行政机关工作人员会通过行政权力将压力施加于企业、社会组织和普通公民ꎬ这种模式本身就会破坏公众参与碳中和治理的积极性ꎬ不利于碳中和目标的顺利实现ꎮ另一方面ꎬ实践中各地还存在虽案件同类ꎬ但追责的结果却千差万别的情况ꎬ这不仅会对行政归责的公信力产生一定的损害ꎬ而且还不利于行政机关和执法人员的行为预期ꎬ在某种程度上也会加重执法机关及执法人员的心理负担ꎬ不利于实现碳中和的良性行政执法生态ꎮ为确保执法机关依法履行碳中和执法任务ꎬ应对当前纵向压力层层施加的追责模式予以改造ꎬ建立公众参与型碳中和执法激励机制ꎬ通过正向激励的方式调动行政执法机关及执法人员的积极性ꎮ诚如有学者所言ꎬ任何行政机构须解决两个根本问题:其一是应根据每个官员的信息处理能力具体规定其任务ꎻ其二是应以激励的方式促使官员认真履责ꎮ如若仅知应做什么但缺乏行动力ꎬ那么就很难做到认真履职[３６]ꎮ因此ꎬ必须重构负有碳中和管理职责的行政机关责任追究模式ꎬ建立一套基于“执法—评价—奖励/分级惩处”的新型碳中和责任追究体系ꎮ在该体系中ꎬ将以往动辄环境大检查、大督查的压力传导模式转变为较为平和的评价模式ꎮ行政执法机关及其执法人员的执法行为一般由同级具有碳中和执法背景的专业机构和相关人员进行评价ꎬ以体现评价的客观性ꎮ在涉及公共利益较多的案件时ꎬ可引入公众评价程序ꎬ以体现碳中和执法的公众参与性ꎮ上级主管机关应将以上两方主体的评价意见作为追责主要依据ꎬ以避免过多的政治问责而打消执４１杨解君等面向碳中和的行政法治保障法机关的创造性和积极性ꎮ关于评价的后果ꎬ宜采用奖励为主追责为辅的方式ꎬ通过此种正向激励的方式不仅能够避免处于压力末端的执法机关与行政相对人的冲突加剧ꎬ亦能促进行政执法机关及其执法人员变被动追责为主动担责ꎬ进而极大地提升碳中和执法实效ꎮ四、结语实现“碳中和”目标ꎬ是利国之大事、利民之大业ꎮ中国从碳达峰到碳中和的时间ꎬ远远短于发达国家所用平均时长ꎬ这需要付出更多艰辛的努力ꎮ当前ꎬ我国碳排放总量大体得到控制①ꎬ新增绿化面积逐渐攀升②ꎬ大气污染防治成效得到社会公众的广泛认可③ꎮ但是ꎬ由高碳向低碳再向零碳转型的常态化治理任务依然严峻ꎬ行政法治保障不容缺席ꎮ当然ꎬ实现“碳中和”是一项宏大的工程④ꎬ非一人之举、一部门之功、一领域之力可以达成ꎬ这不仅需要行政法治保障ꎬ还需要凝聚全社会各领域的智慧与力量ꎬ从顶层设计到战略实施、从产业结构到能源转型、从经济发展到社会生活等多个方面共同发力ꎮ相信在党中央科学决策的正确引领下ꎬ中国一定能够开辟一条高效的绿色零碳发展之路ꎮ[参考文献][１]习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话[Ｎ].人民日报ꎬ２０２０－０９－０３(０１).[２]杨解君.实现碳中和的多元化路径[Ｊ].南京工业大学学报(社会科学版)ꎬ２０２１(２):１４－２５.[３]杨解君.论中国绿色发展的法律布局[Ｊ].法学评论ꎬ２０１６(４):１６０－１６７.[４]张文显.法理学[Ｍ].北京:高等教育出版社ꎬ２０１１:２５１.[５]胡建淼.十国行政法[Ｍ].北京:中国政法大学出版社ꎬ１９９３:１８３.[６]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Ｎ].人民日报ꎬ２０１４－１０－１９(０１).[７]孙大海.始终坚持以人民为中心的价值追求[Ｎ].人民日报ꎬ２０１７－１０－２３(１４).[８]杨解君.面向低碳未来的中国环境法制研究[Ｍ].上海:复旦大学出版社ꎬ２０１４.[９]关保英.论行政法治中的诚信价值[Ｊ].南京社会科学ꎬ２０１０(２):９５－１０４.[１０]许慎.说文解字[Ｍ].北京:中华书局ꎬ１９６３:２０２.[１１]于浩成ꎬ段秋关.中外法学原著选读[Ｍ].北京:群众出版社ꎬ１９８６:４７３.[１２]李慧.法国宪法委员会叫停碳税征收[Ｎ].中国能源报ꎬ２０１０－０１－０４(Ｂ０１).[１３]夏书章.行政管理学[Ｍ].广州:中山大学出版社ꎬ１９９１:２９１.[１４]关保英.行政法的价值定位[Ｍ].北京:中国政法大学出版社ꎬ２００２:１６６.[１５]ＢＲＥＹＥＲＳ.Ｂｒｅａｋｉｎｇｔｈｅｖｉｃｉｏｕｓｃｉｒｃｌｅ:ｔｏｗａｒｄｅｆｆｅｃｔｉｖｅｒｉｓｋｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ[Ｍ].Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ:ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓꎬ１９９３.[１６]杨解君.行政法学[Ｍ].北京:中国方正出版社ꎬ２００２:１２.５１南京工业大学学报(社会科学版)①②③④参见:中华人民共和国生态环境部.生态环境部发布２０２０年全国生态环境质量简况[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１－０５－２１].ｈｔｔｐ:∥ｗｗｗ.ｍｅｅ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｘｘｇｋ２０１８/ｘｘｇｋ/ｘｘｇｋ１５/２０２１０３/ｔ２０２１０３０２＿８２３１００.ｈｔｍｌ.参见:生态环境部党组理论学习中心组.推动经济社会发展全面绿色转型[Ｎ].人民日报ꎬ２０２１－０４－２３(０９).参见:«公民生态环境行为调查报告(２０２０年)»发布.ｈｔｔｐ:∥ｗｗｗ.ｃｃｃｈｉｎａ.ｏｒｇ.ｃｎ/Ｄｅｔａｉｌ.ａｓｐｘ?ｎｅｗｓＩｄ＝７３１９８＆ＴＩｄ＝６５.２０２１年两会政府工作报告ꎬ再次点明实现碳达峰、碳中和的重要性ꎬ将其视作一场“经济社会系统性变革”ꎮ参见:２０２１年两会政府工作报告[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１０５１２].ｈｔｔｐｓ:∥ｗｗｗ.ｃｈｉｎａｎｅｗｓ.ｃｏｍ/ｇｎ/ｚ/ｚｆｇｚｂｇ２０２１/ｉｎｄｅｘ.ｓｈｔｍｌ.[１７]崔卓兰.行政程序法要论[Ｍ].吉林:吉林人民出版社ꎬ１９９６:８.[１８]陈贵民.现代行政法的基本理念[Ｍ].济南:山东人民出版社ꎬ２００４:１９２.[１９]数据资讯:全球碳中和的学界研究与政府规划概况[Ｊ].中国科学院院刊ꎬ２０２１ꎬ３６(３):３６７－３７０.[２０]习近平出席领导人气候峰会并发表重要讲话[Ｎ].经济日报ꎬ２０２１－０４－２３(０１).[２１]全球能源互联网发展合作组织.中国２０６０年前碳中和研究报告[ＥＢ/ＯＬ].[２０２１－０５－１１].ｈｔｔｐｓ:∥ｇｕａｎｇｆｕ.ｂｊｘ.ｃｏｍ.ｃｎ/ｎｅｗｓ/２０２１０３１９/１１４２７６９.ｓｈｔｍｌ.[２２]樊威.英国碳市场执法监管机制对中国的启示[Ｊ].科技管理研究ꎬ２０１６(１７):２３５－２４０.[２３]樊威.澳大利亚碳市场执法监管体系对我国的启示[Ｊ].科技管理研究ꎬ２０２０(８):２６７－２７４.[２４]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[Ｎ].人民日报ꎬ２０１９－１１－１６(０１).[２５]罗豪才ꎬ袁曙宏ꎬ李文栋.现代行政法的理论基础:论行政机关与相对一方的权利义务平衡[Ｊ].中国法学ꎬ１９９３(１):５２－５９.[２６]包智明ꎬ陈占江.中国经验的环境之维:向度及其限度:对中国环境社会学研究的回顾与反思[Ｊ]社会学研究ꎬ２０１１(６):１９６－２１０.[２７]涂正革ꎬ谌仁俊.排污权交易机制在中国能否实现波特效应[Ｊ].经济研究ꎬ２０１５(７):１６０－１７３.[２８]杨解君.政府治理体系的构建:特色、过程与角色[Ｊ].现代法学ꎬ２０２０(１):１５－３０.[２９]罗豪才ꎬ周强.软法研究的多维思考[Ｊ].中国法学ꎬ２０１３(５):１０２－１１１.[３０]丁霖.论生态环境治理体系现代化与环境行政互动式执法[Ｊ].政治与法律ꎬ２０２０(５):１０５－１１５.[３１]卢剑峰.试论协商性行政执法[Ｊ].政治与法律ꎬ２０１０(４):８４－９３.[３２]李晓新ꎬ王永杰.行政处罚公议机制的理论基础与制度完善:以合肥市行政处罚群众公议制度为样本[Ｊ].国家行政学院学报ꎬ２０１１(３):９５－９９.[３３]林金文.行政复议制度发展改革与前景展望:以广西行政复议改革实践为视角[Ｊ].中国司法ꎬ２０２１(３):２０－２７.[３４]杨解君.行政责任问题研究[Ｍ].北京:北京大学出版社ꎬ２００５.[３５]白云锋.如何激励执法者:一个认知行为主义的分析进路[Ｊ].法制与社会发展ꎬ２０２０(６):１６０－１７８.[３６]ＲＯＳＥ￣ＡＣＫＥＲＭＡＮＳ.Ｒｅｆｏｒｍｉｎｇｐｕｂｌｉｃｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙｔｈｒｏｕｇｈｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ[Ｊ].ＪｏｕｒｎａｌｏｆＬａｗꎬＥｃｏｎｏｍｉｃｓꎬａｎｄＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎꎬ１９８６(１):１３１－１６１.[责任编辑张爱梅]６１杨解君等面向碳中和的行政法治保障