—8—附件2《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》编制说明一、编制背景全国碳排放权交易市场以发电行业为突破口，于2021年7月正式启动上线交易，目前已经顺利完成两个履约周期（2019—2020年度，2021、2022年度），成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。经过三年的发展，市场总体运行平稳，制度体系日趋完善，数据质量全面改善，以碳市场为核心的中国碳定价机制正在形成。但是，与党中央、国务院的要求和期待相比，全国碳排放权交易市场建设仍存在不足，突出表现在市场当前仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，市场机制作用未能充分发挥，与欧盟等覆盖多个行业的成熟碳市场差距较大。党中央、国务院已就扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围（以下简称扩围）工作作出明确部署。我部围绕扩围工作，采用企业调研、专家咨询等方式开展深入调查研究，综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，科学确定了各行业纳入市场的时间表、路线图。根据评估结果，建材（水泥）、钢铁、—9—有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可从2024年度起纳入全国碳排放权交易市场管理，届时全国碳排放权交易市场覆盖排放量占全国总量的比例将达到约60%。据此，我部编制了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）。此外，在形成扩围实施路线图的同时，我部进一步夯实了水泥、钢铁、电解铝行业扩围的数据基础、制度基础和硬件基础。目前各项准备工作已基本就绪。二、主要内容《方案》包括总体要求、工作目标、实施重点排放单位名录管理、开展核算报告核查、实施配额管理、保障措施等共6部分内容、13项重点任务。总体要求部分明确了扩围工作的总体要求，提出了坚持稳中求进、协调协同、降碳导向、公平公开的原则。工作目标提出启动实施（2024—2026年）和深化完善（2027年—）两个阶段，积极稳妥推进水泥、钢铁、电解铝行业全国碳排放权交易市场建设，并明确了每个阶段的具体目标。实施重点排放单位名录管理部分提出了确定管控范围、确定重点排放单位、做好系统开户等3项重点任务，对名录管理工作进行了全面部署。开展核算报告核查部分提出了制定核算报告与核查技术规范、组织开展月度存证、组织开展年度报告核查等3项重点任务，明确各项工作的责任单位、操作流程。实施配额管理部分提出了制定年度配额总量和分配方案、开展配额发放清缴交易等2项重点任务，明确了配额分配的主要思路，规定了配额管理各环节的关键要素、工作流程。保障措施部分提出了加强组织领导、强化—10—能力建设、强化监督执法、做好跟踪评估、加强宣传引导等5项重要任务，明确了各项任务的具体要求。三、需要说明的问题（一）关于《方案》的总体考虑。考虑到新纳入市场的重点排放单位需要经历一段时间掌握规则、熟悉市场、提升管理能力，《方案》提出分两个阶段推动市场建设，确保扩围工作积极稳妥有序进行。在启动实施阶段，以夯实三个行业碳排放管理基础、推动重点排放单位熟悉市场规则为主要目标，通过2—3年的建设运行，有效夯实碳排放数据质量基础，提升各类主体参与能力，实现平稳启动扩围。建立完善水泥、钢铁、电解铝行业名录、数据质量、配额、交易管理制度，完成三个行业首次履约工作。推动重点排放单位熟悉核算报告核查、配额分配、市场交易规则，逐步树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。配额采用强度控制思路，实行全部免费分配，部分先进企业获得收益，部分落后企业付出成本，大多数企业配额盈亏基本持平，盈亏金额占企业经营收益比重较小。在深化完善阶段，强化激励约束程度，促进低碳技术创新发展和碳排放资源在更大范围内优化配置。（二）关于覆盖范围。在门槛方面，综合考虑管理成本、行业降碳路径等因素，水泥、钢铁、电解铝行业与发电行业相同，仍为年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。在管控气体...