55No.11中国发展观察世界欧盟新版循环经济行动计划政策要点及对我国的启示廖虹云康艳兵赵盟欧洲是循环经济的发源地。早期欧洲的循环经济主要从废弃物治理的角度出发，目标是降低固体废弃物对环境的影响。2008年国际金融危机爆发，欧盟提出经济发展要由线性增长到循环型增长模式，在不断提高资源利用效率的同时促进经济的转型发展。2015年12月，欧盟提出循环经济一揽子计划，包括四项废物管理立法修正建议、一个完整的行动计划及后续行动清单，构建了欧盟发展循环经济的战略构想。2019年12月，新一届欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，以2050年实现碳中和为核心战略目标，构建经济增长与资源消耗脱钩、富有竞争力的现代经济体系。作为支撑欧盟绿色新政的一个重要支柱，2020年3月11日欧盟发布了新版循环经济行动计划，核心内容是将循环经济理念贯穿产品设计、生产、消费、维修、回收处理、二次资源利用的全生命周期，将循环经济覆盖面由领军国家拓展到欧盟内主要经济体，加快改变线性经济发展方式，减少资源消耗和“碳足迹”，增加可循环材料使用率，引领全球循环经济发展。欧盟新委员会表示，“新的循环经济行动计划将与产业战略一起，帮助欧盟实现经济现代化，并从国内和全球循环经济的机遇中获益。”欧盟新版循环经济行动计划政策要点（一）构建可持续产品政策框架该计划提出构建覆盖产品设计、消费及制造环节的可持续产品政策框架，这是新版《循环经济行动计划》的核心内容。从产品设计方面来说，欧盟将提出一项可持续产品政策立法倡议，核心是将已有的《生态设计指令》扩大到与能源相关的产品之外，使其覆盖电子、信息和通信技术、纺织品、家具和高环境影响的中间产品（如钢铁、水泥和化学品）等，从源头提高产品的可持续性。从消费方面来说，为加强消费者的参与，欧盟将通过修订欧盟消费者法，确保产品寿命和维修等相关信息的公开，并赋予消费者新的“维修权”，防止具有使用意义的产品过早淘汰。对于政府采购来说，将推动建立最低强制性绿色政府采购（GPP）的标准和目标，加强绿色采购。从制造方面来说，通过在《工业排放指令》的“最佳可用技术参考”文件中加入循环经济做法实践案例，建立产业废弃污染物报告和认证制度，促进“上下游”产业共生，使用数字技术跟踪资源流向，促进绿色技术应用等方式促进生产制造环节的循环发展，并提出通过新的中小企业战略促进中小企业之间的循环产业合作。（二）确定七个关键产品领域欧盟确定了七个关键领域：电子产品和信息通信技术，电池和汽车，包装，塑料，纺织品，建筑物，食物、水和养分。这些关键领域将重点落实可持续产品理念和政策框架，并在2022年前陆续出台细化的行业性法律政策建议和举措。对于电子产品和信息通信技术领域，欧盟将提出电子循环倡议，要求设备要注意进行节能耐用、可维修、可升级、可维护、可重复使用和可回收利用的设计；并以电子产品和信息通信技术为优先范畴落实“维修权”，包括更新过时软件；引入通用充电器，鼓励充电器和新设备分开购买；改进回收处理方式等。对于电池和汽车领域，欧盟将提出新的电池监管框架，提高电池的回收利用率，并在有替代选择的情况下逐步淘汰不可充电电池的使用等。同时，欧盟提议修改报废汽车规定，考虑制定对某些部件添加可回收物含量的强制性规定。即将出台的欧洲可持续及智能出行全面战略将着眼于加强与循环经济的协同作用，特别是通过采用“产品即服务”的方案减少原材料的消耗、使用可持续替代交通燃料、优化基础设施、提高车辆使用率和飞机载客率。对于包装领域，为确保到2030年，欧盟市场上的所有包装均能通过经济可行的方式二次使用或回收利用，欧盟将审查指令94/62/EC，以加强欧盟市场上包装的强制性基本要求，减少（过度）包装和包装废弃物，推动包装的再利用和可回收设计，降低包装材料的复杂性。欧盟还将制定规则，对涤纶树脂（PET）以外的塑料安全回收利用为食品接触材料。对于塑料领域，欧盟将对包装、建筑材料和车辆等关键产品的塑料回收含量和废物减少措施制定强制性要求。除减少塑料垃圾外，欧盟还将通过限制故意添加塑料微粒、防止意外释放塑料微粒、加强测量等手段处理环境中的塑料562020中国发展观察世界微粒。欧盟还将制定生物基塑料采购、贴标和使用的政策框架。对于纺织品领域，欧盟将提出一项全面的纺织品战略，旨在加强该行业的竞争和创新能力，推动建设可持续、循环纺织品市场以及纺织品再利用市场，解决快速时尚问题，驱动建立新的商业模式。对于建筑物领域，据估计，建筑业废弃物占欧盟废弃物产生总量的35%以上。从材料开采、建筑产品制造、建筑物修建和翻修等方面产生的温室气体排放量占全国温室气体排放总量的5%—12%，提高材料效率可以减少80%的排放。为此，欧盟将启动一项新的可持续建筑环境综合战略。对于食物、水和养分领域，为解决食物浪费问题，欧盟将在即将实施的“农场到餐桌”战略下提出减少食品废物的目标，并将提出在食品服务中用可重复使用的产品替代一次性包装、餐具的倡议。欧盟对循环水再利用和养分管理也将制定相关的法规和计划。（三）推动废弃物减量增值对于废弃物的管理，欧盟提出了到2030年实现废弃物总产生量大幅减少和不可回收利用的剩余城市废弃物减半的目标。具体措施体现在四个方面：一是通过加强废弃物管理政策，支持废弃物的预防和循环，计划提出需要建立、加强和执行欧盟废物法，扩大生产者责任延伸制度范围等。二是重点关注再生原料中的有害物质，减少使用二次资源的顾虑。计划提出需要制定减少再生原料中有害物质的方法，跟踪有害物质，修订《持久性有机污染物条例》的附件，改进对危险废物的分类和管理等。三是创设运行良好的欧盟再生原料市场。明确产品中回收物质含量要求可以有助于防止再生原料供需不匹配，保障欧盟回收利用行业的顺利扩张。同时欧盟还将支持跨境合作倡议，加强标准化的作用，评估针对主要二次材料建立市场观察机构的可行性等，从而推动建立运行良好的内部二次原材料市场。四是关注欧盟废弃物出口问题，过去十年间，欧洲有数百万吨废弃物出口到了非欧盟国家，对其他国家的环境和健康造成负面影响，还会造成欧盟回收行业资源及经济机遇的损失，同时当前一些国家的进口限制措施暴露了欧盟对境外废弃物处理的过度依赖，因此，欧盟将加强对废弃物运输的管制，打击非法出口和非法贩运，并推动使“欧盟境内回收”成为优质再生原料的标杆。（四）让循环经济为人、地区、城市服务欧盟认为循环经济为社会创造了新经济和新的就业。2012到2018年间，欧盟与循环经济相关的工作岗位数量总计增长了5%，达到了约400万个。欧盟将进一步加强就业和技能上的培训，欧洲社会基金（EuropeanSocialFundPlus）将继续投资于教育和培训体系、终身学习以及社会创新领域。欧盟还将利用融资工具和基金的潜力，确保所有地区从循环经济转型中获益。此外，欧洲城市倡议、智能城市挑战倡议和循环城市和区域倡议将为城市提供关键援助。欧洲循环经济利益相关者平台将继续为利益相关者提供场所用于交流。（五）关注跨界行动行动计划主要关注了三个方面的跨界行动问题。一是加强循环经济和温室气体减排之间的协同。计划提出要系统地衡量开展循环经济对减缓和适应气候变化的影响，并促进今后修订国家能源和气候计划及其他气候政策中加强循环的作用。同时计划提出可以通过提高循环性的方式将大气中的碳清除，并将探讨制定一个碳清除的认证监管框架，以监测和核实碳清除的真实性。二是应用经济金融手段。欧盟循环经济金融支持平台将继续提供对循环经济的激励，以及对能力建设和金融风险管理方面的指导。当前框架下的中小企业担保和“投资欧洲（InvestEU）”等金融工具将继续支持循环经济。同时继续鼓励更广泛地应用精心设计的经济手段，如环境税，包括填埋税和焚化税等，推动循环经济的发展。三是通过研究创新和数字化推动循环经济转型。欧盟将利用“欧洲区域发展基金+”（EuropeanRegionalDevelopmentFund）支持创新。（六）领导全球努力欧盟认识到只有同时推动全球向公平、气候中和、资源节约型循环经济转型，欧盟才能取得成功。因此，欧盟将致力于推动全球循环经济转型，主要包括在2020年前以《欧洲塑料战略》为基础，牵头达成全球协议；在2021年前推动建立全球循环经济联盟，发起关于国际自然资源管理协议的讨论；与非洲建立更强大的伙伴关系，实现绿色转型和循环经济效益的最大化；确保自由贸易协议中强化循环经济目标；在双边、地区及多边政策对话、讨论会和环境性协议等外交场合，推广循环经济；逐步开展外延活动，包括通过欧洲绿色新政外交手段和循环经济代表团，与欧盟成员国合作加强全球循环经济方面的协作和共同努力。（七）监测进展计划提出将加强对国家计划和措施的监测，以推动向循环经济的加速转型。同时，欧盟将更新循环经济的监测框架，新的指标将尽可57No.11中国发展观察世界能依赖于欧洲的统计数据，并将进一步制定资源使用指标。对我国的启示及建议我国高度重视资源节约和循环利用，是全球范围内发展循环经济成效最明显的国家之一。我国早在本世纪初就将发展循环经济与转变发展方式相结合，这一理念也为欧盟、日本等经济体所借鉴。然而受发展阶段、全球产业分工等因素限制，我国重点资源循环利用水平与发达国家相比仍有较大提升空间。欧盟新版循环经济行动计划框架清晰、重点突出、措施有力，为新时期我国深入推动循环经济发展提供了新思路、新做法，有很多值得借鉴之处。一是将循环经济作为引领经济全面转型的重要方向。欧盟循环经济起源于废弃物管理，近年来随着经济增速的放缓，欧盟对循环经济的理念、政策进行完善，除注重资源效率之外，更加强调增加就业、振兴欧洲经济等战略目标。欧盟认为发展循环经济能提升欧盟经济竞争力，将循环经济作为经济全面转型的新方向。我国虽然较早提出将循环经济与转变发展方式相结合，但由于粗放型的发展方式根深蒂固，这一理念尚未得到广泛普及。推动经济高质量发展，本身要义就是以更少的资源消费取得更大的经济产出，这与欧盟的循环经济战略不谋而合。我们应当认真吸收、借鉴欧盟将循环经济融入经济转型的做法，将循环经济作为经济全面转型的重要方向，努力建设资源循环型经济体。二是将循环经济重点放在产业领域。欧盟提出可持续的产品是发展循环经济的关键，并将生产可持续的产品融入产品设计、制造、销售的全过程。在设计阶段，欧盟认表1欧盟新循环经济行动计划中的关键行动时间表关键行动年份可持续产品政策框架可持续产品政策倡议的立法建议2021在绿色转型中赋权消费者的立法建议2020确立新“维修权”的立法和非立法措施2021证实绿色声明的立法建议2020部门立法中的强制绿色政府采购（GPP）标准和目标以及逐步引入强制性绿色公共采购申报截至2021评审工业排放指令，包括在即将发布的“最佳可用技术”参考文件中融入循环经济的做法截至2021启动工业主导的产业共生体申报与认证制度2022关键产品价值链电子循环计划、通用充电器解决方案以及退还旧设备的奖励系统2020/2021评审限制电气和电子设备中使用某些有害物质的指令，阐明其与《化学品注册、评估、许可和限制》（REACH）和生态设计要求之间关联的指导2021关于电池新监管框架的建议2020评审关于报废汽车的规定2021评审关于废油适当处理的规定2022加强基本包装要求、减少（过度）包装和包装废弃物的评审2021关于包装、建材和车辆等关键产品回收物质含量及减少废弃物措施的强制性要求2021/2022限制故意添加的塑料微粒以及针对塑料微粒无意释放采取的措施2021针对生物基塑料和生物可降解或可堆肥塑料的政策框架2021欧盟纺织品战略2021可持续建筑环境战略2021在食品服务中用可重复使用的产品替代一次性包装、餐具的倡议2021减少废弃物，提高价值针对特定废物流的减废目标以及其他预防废弃物措施2022欧盟范围内废弃物的统一分类收集，促进分类收集的贴标2022追踪并将回收材料及其所制成物品中关注物质含量降至最低的方法2021统一的关注物质信息系统2021确定进一步制定欧盟废弃物终止及副产品标准的范围2021修订关于废弃物运输的规定2021让循环经济为人、地区、城市服务通过欧洲技能议程，即将发布的社会经济行动计划、技能协定以及欧洲社会基金+，支持循环经济转型截至2020通过凝聚政策基金、公平转型机制和城市倡议支持循环经济转型截至2020跨界行动改进衡量、建模和政策工具，在欧盟和国家层面上捕获循环经济与气候变化缓解和适应之间的协同效应截至2020除碳认证的监管框架2023在修订环境和能源领域的国家援助指导方针时反映循环经济目标2021在非财务申报规定和可持续公司治理及环境核算倡议中实现循环经济目标的主流化2020/2021全球引领领导达成全球塑料协议的努力截至2020提议打造全球循环经济联盟，发起关于国际自然资源管理协议的讨论截至2021在自由贸易协议、其他双边、地区和多边流程和协议以及欧盟外部政策资金资助工具中，实现循环经济目标的主流化截至2020监管更新循环经济监测框架，以反映新的政策优先级，开发衡量资源使用的进一步指标，包括消费和材料足迹2021为产品回收利用工作难以开展与产品设计不当有关，因此十分强调生态设计，不断扩大《生态设计指令》的覆盖面，从源头提高产品的可持续性。在制造阶段，通过建立产业废弃污染物报告和认证制度、使用数字技术跟582020中国发展观察世界踪资源流向、促进绿色技术应用等方式促进上下游产业共生。在销售阶段，欧盟积极推行产品即服务的新型商业模式，消费者租借产品只需为产品的使用买单，生产者需对整个生命周期内的产品负责。我国产业领域是资源消费的绝对主力，然而由于产品生态设计的理念还不深入，相关标准和政策法规有待健全，使得很多产品从设计之初就注定存在大量的资源浪费。我国应该借鉴欧盟的做法，从生态设计、绿色制造、销售服务等方面加强管理，提高资源利用效率，着力构建产业绿色循环生态链和生态网，促进资源共享和废弃物减量。三是着力促进赋权消费者和构建再生资源市场。废弃物数量大、价值低、回收难一直是资源循环利用的关键问题之一。欧盟强调让废弃物减量增值，一方面通过赋予消费者权利，强化产品的维修和升级，激励消费者减少垃圾、增加回收，并由此激发生产者改进产品；另一方面通过强化生产者责任（上接54页）（四）系统构建前瞻性的政策体系，发挥龙头企业引领作用当前我国发展站在新的历史方位上，江苏要系统构建前瞻性、战略性的政策体系，通过培育壮大龙头企业，支持龙头企业发挥引领带动作用，有效利用全球资源，提升国际化发展水平，进一步推动江苏融入全球价值链。一是加强前瞻性规划设计，以目标为导向构建政策体系。国内外成功的规划基本为顶层设计（战略）——实施路线（行动框架）——政策体系组成的三层架构，三者有机衔接，确保目标明确、路径清晰、政策有效，对经济发展起到良好的指导和促进作用，江苏可围绕战略目标构建政策体系，制定符合自身发展实际的行动框架，有利于更好地选择发展路径，实现更高效率的开放创新发展。二是要构建创新支持政策体系。江苏省可借鉴新加坡产业与科研融合、香港精准引人和服务配套等经验，在产学研用、高端人才服务、重点区域创新载体、研发金融环境等方面发力，营造符合江苏省发展阶段、产业发展特点的良好开放创新环境。尤其是面向国际市场，不断提升创新国际化与开放合作力度，加快拓展企业国际化步伐，加强技术交流与合作。具体而言，可围绕外商投资法开展配套法规规章的清理调整，尽快将原则性规定细化成具体操作规则。全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，扩大金融等行业开放。顺应国际经贸规则改革建设新趋势，加大探索力度，积极主动对标世界高水平规则，提升政策合规性、规范性。围绕企业开办、税务管理、合规监管等基本商业制度，加强与“一带一路”沿线国家政策合作，充分实现优势互补和治理经验共享。三是营造宽松的政策环境，发挥龙头企业作用。江苏可借鉴新加坡在总部经济和人才等方面经验，围绕开放创新、产业发展、生态环保、引人留人等方面制定政策体系，聚集国际化、高端化和个性化要素，制定符合要素生存和发展所需政策环境，通过政策环境与体系的完善来实现要素的引、留、用、升，充分发挥龙头企业引领作用，提高创新链条和产业链条的本地化水平。制、降低废弃物中有害物质含量、构建再生资源市场努力提高废弃物价值和回收水平。目前消费已经成为我国经济发展的主要推动力，然而消费者节约资源的能动性尚未充分调动起来，应该设计相应的政策措施，鼓励消费者减少资源浪费。同时，我国在快速推进工业化和城镇化过程中，消耗大量原生资源的同时也产生了难以估量的废弃物。其中很多废弃物是可以回收利用、可以转化为二次资源的。我国应通过相应的政策措施，积极促进废弃物的循环再生，加快构建运行顺畅的再生资源市场，让二次资源成为资源供应的有力补充。四是通过多种手段保障循环经济的实施。本次循环经济行动计划中，欧盟继续采用多种手段保障循环经济的实施。包括提出多项行政管控建议，沿用金融支持、环境税等经济手段，强调科技创新和数字化的作用，并提出加强监管。中国应借鉴欧盟政策措施的实施经验，加强顶层设计，进一步完善我国循环经济法律政策标准体系；打好投资、财税、价格、金融等政策“组合拳”；注重循环经济领域科技创新，发挥科技引领作用。五是加强国际合作和国际引领。欧盟认为需要引导全球向循环经济转型才能使欧盟的循环经济获得成功，因此十分强调国际合作和国际引领作用，提出牵头达成全球协议，并推动采纳欧盟对塑料的循环经济方法等。我国在发展循环经济过程中积累了大量经验，形成了一套具有中国特色的循环经济“中国方案”。当前应深挖同欧洲等国家的循环经济合作潜力，在产业合作、技术引进、标准互认、经验交流等方面开展广泛合作。同时也需要防范欧盟借助产品标准、技术认证等手段建立新的“绿色壁垒”，积极宣传中国推广循环经济的巨大成效，努力提升中国产品、中国标准的国际话语权，实现由国际循环经济参与者向引领者的转变。作者单位：国家发展和改革委员会能源研究所