中国碳市场能力建设系列教材中国碳市场建设与管理工作手册国家发展改革委应对气候变化司组织编写2016年5月中国碳市场能力建设系列教材编制说明控制温室气体排放，发展低碳经济，既是我国促进节能减排、破解资源环境约束、应对气候变化的必然要求，也是我国转变经济发展方式，落实绿色发展理念的重要途径。碳排放权交易作为运用市场机制控制温室气体排放的一种有效手段，已经成为我国推动低碳经济转型的重要政策工具，全国碳市场的启动将成为我国推进生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。根据国家发展改革委的工作安排，“两省五市”碳排放权交易试点的运行期已接近尾声。为了确保2017年全国碳市场的按时启动，国家发展改革委正在紧锣密鼓部署和安排全国统一碳市场启动的各项筹备工作。当前，全国碳市场建设工作任务艰巨、时间紧迫，但作为主要参与方的地方主管部门、重点排放企业、第三方核查机构等仍缺乏对参与碳市场建设运行相关工作的经验。为进一步强化碳市场各项工作的落实，国家发展改革委正在抓紧开展针对上述三类主体的一系列能力建设活动，帮助各参与方尽快充分理解和掌握碳市场的相关原理、规定和具体工作要求，保障全国碳市场建设工作顺利推进。为提高能力建设培训的针对性和实用性，确保培训质量和效果，推动培训内容的标准化与模块化，在UNDP/挪威政府的支持下，国家发展改革委气候司编写了本系列培训教材。《中国碳市场建设与管理工作手册》主要针对地方各级主管部门官员及相关支撑机构工作人员，通过传达全国碳市场建设工作思路，梳理地方主管部门的主要工作职责与工作内容，帮助地方主管部门理解全国碳市场建设目标及关键步骤，明确如何开展本地区碳市场建设相关工作。本教材共分为六章，第一章“碳市场建设背景”详细介绍了全球应对气候变化合作、我国低碳实践发展及碳市场实践；第二章“碳市场机理及构成概述”详细介绍了碳市场基本原理、核心要素、支撑系统及政策基础；第三章“全国碳市场建设”详细介绍了全国碳市场的建设思路、建设路线中国碳市场能力建设系列教材图、中央与地方的责任分工及全国碳市场建设进展；第四章“地方碳市场建设管理总体要求”对地方碳市场的建设原则、工作机制以及保障措施提出了要求；最后两章“碳市场建设具体步骤”和“碳市场运行管理概述”详细讲述了碳市场建设时期地方政府具体的工作步骤，以及市场启动后常规管理的工作内容。本教材编写时间紧迫，难免有所欠缺，随着全国碳市场建设工作的推进，编写组也会密切跟踪工作进展，适时丰富教材内容，望各界人士批评指正。中国碳市场能力建设系列教材目录第一章碳市场建设背景....................................................................................................1一、全球应对气候变化合作.......................................................................................1二、中国低碳发展实践...............................................................................................3三、中国碳市场..........................................................................................................51.中国碳市场政策发展.....................................................................................52.中国试点碳市场实践.....................................................................................7第二章碳市场机理及构成概述..................................................................................12一、碳市场基本原理.................................................................................................12二、碳市场核心要素...............................................................................................141.覆盖范围........................................................................................................142.配额总量........................................................................................................153.配额分配........................................................................................................154.排放监测、报送与核查..............................................................................165.履约机制.......................................................................................................176.抵消机制........................................................................................................187交易机制.........................................................................................................198.监管与调控机制...........................................................................................19三、碳市场支撑系统.................................................................................................201.碳配额登记注册系统...................................................................................202.碳排放数据报送系统...................................................................................213.交易系统........................................................................................................22四、碳市场政策基础.................................................................................................22第三章全国碳市场建设概述.........................................................................................24中国碳市场能力建设系列教材一、建设思路.............................................................................................................24二、建设路线图.........................................................................................................25三、中央与地方的责任分工....................................................................................261.中央政府职责...............................................................................................262.地方政府职责...............................................................................................27四、全国碳市场建设进展........................................................................................27第四章地方碳市场建设管理总体要求........................................................................30一、建设原则.............................................................................................................30二、工作机制.............................................................................................................311.组织安排........................................................................................................312.政策制定.......................................................................................................313.协调管理机制...............................................................................................32三、保障措施.............................................................................................................331.政策支持.......................................................................................................342.资金保障.......................................................................................................343.能力建设.......................................................................................................344.宣传动员.......................................................................................................365.监督执法.......................................................................................................38第五章碳市场建设具体步骤.........................................................................................38一、提出拟纳入碳交易名单....................................................................................40二、组织历史数据报送核查....................................................................................401.建立排放单位名单.......................................................................................412.遴选第三方核查机构...................................................................................413.组织报送工作...............................................................................................414.组织核查工作...............................................................................................42中国碳市场能力建设系列教材5.上报国家发展改革委...................................................................................426.评估完善MRV工作机制............................................................................43三、确定最终纳入企业名单....................................................................................43四、执行配额分配.....................................................................................................431.积极配合进行预分配...................................................................................452.制定本省配额分配方案..............................................................................463.计算配额数量...............................................................................................474.碳配额登记注册系统管理..........................................................................475.执行配额分配...............................................................................................48五、明确碳市场配额总量........................................................................................48六、建立履约机制.....................................................................................................49七、建立交易机制.....................................................................................................50八、建立监管机制.....................................................................................................51第六章碳市场运行管理概述.........................................................................................52一、覆盖企业名单调整.............................................................................................52二、支撑系统完善.....................................................................................................52三、碳排放配额管理.................................................................................................531.进行上一年度配额调整..............................................................................532.执行本年度配额初始分配..........................................................................543.建立有偿分配制度.......................................................................................554.安排特殊情况处理.......................................................................................555.配合国家发展改革委进行市场调控.........................................................566.研究本省分行业配额控制方案.................................................................567.研究本省温室气体总量控制方案..............................................................57四、排放监测、报送与核查......................................................................................571.常规数据报送核查制度..............................................................................59中国碳市场能力建设系列教材2.总结完善上一年度MRV工作机制...........................................................603.管理核查机构...............................................................................................604.调整重点企（事）业单位名单......................................................................615.组织排放数据报告.......................................................................................626.组织核查工作...............................................................................................627.进行监测计划备案.......................................................................................63五、执行履约工作....................................................................................................63六、鼓励抵消项目....................................................................................................64七、市场调控及监管................................................................................................67八、碳金融创新及碳服务业培育...........................................................................67九、定期评估完善.....................................................................................................67附件一：全国碳排放权交易管理暂行办法..................................................................69附件二：国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知............................................................................................................79附件三：关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知..111中国碳市场能力建设系列教材1第一章碳市场建设背景一、全球应对气候变化合作气候变化是人类社会共同面临的严峻挑战，对此国际社会自上世纪80年代起就开始寻求应对气候变化的有效对策并在联合国主持下先后谈判制定了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和《京都议定书》（以下简称《议定书》）。《公约》于1991年通过并于1994年生效，确立了“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险性人为干扰的水平”的最终目标，要求国际社会按照“共同但有区别的责任”原则，积极采取行动减少温室气体排放。《议定书》于1997年通过并于2005年生效，进一步为发达国家规定了量化减排义务，要求他们在第一承诺期内（2008年至2012年），实现温室气体排放总量在1990年基础上至少减少5%的目标。2007年，在印尼巴厘岛举行的联合国气候变化会议启动了一个为期两年的巴厘路线图谈判进程，目的是进一步加强2012年后应对气候变化国际合作，防止《议定书》第一、第二承诺期之间出现空档。巴厘路线图谈判进展非常缓慢、历程极度曲折。2008年的波兹南会议未能取得任何实质进展。2009年的哥本哈根会议无论在参会级别还是规模方面都是一次空前的会议，190多个国家元首与政府首脑集聚哥本哈根，试图推动谈判按期完成任务，但因各方分歧较大，哥本哈根会议最终只形成了不具正式法律地位的《哥本哈根协议》。2010年的坎昆会议在《哥本哈根协议》的基础上，形成了巴厘路线图谈判阶段性成果《坎昆协议》。2011年底召开的德班会议做出了三项具有深远影响的决定。第一，《议定书》第二承诺期将于2013年1月1日开始；第二，巴厘路线图谈判将在2012年正式结束，并基本确定了2013年至2020年间应对气候变化国际体制的框架和主要安排；第三，《公约》下设立“德班加强行动平台特设工作组”，启动新的谈判2中国碳市场能力建设系列教材进程，目标是在2015年达成一个2020年后适用于所有国家并具有法律效力的全球减排协议。因此，2015年11月30日在巴黎举行的气候大会被寄予厚望，包括中国国家主席习近平、美国总统奥巴马在内的主要国家和地区元首均参与了本次大会，是继2009年哥本哈根会议后参会规模和参会级别最高的一次大会。在本次大会上，全球196个缔约方一致同意通过《巴黎协定》，并对国家自主贡献、适应机制、损失损害、资金机制、能力建设、透明度、全球盘点、市场机制等内容做出了系统性安排。协定最突出的贡献在于：第一，明确提出了将升温控制在2℃范围内，并向1.5℃努力，同时要求全球温室气体排放尽快达到峰值、并在本世纪下半叶达到温室气体净零排放的目标；第二，要求各方根据不同的国情，逐步增加当前的自主贡献，并尽其可能大的力度，同时负有共同但有区别的责任；第三，督促发达国家带头减排，加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，将“2020年后每年提供1000亿美元帮助发展中国家应对气候变化”作为底线，提出各方最迟应在2025年前提出新的资金资助目标；第四，建立全球盘点机制，从2023年开始，每5年对全球行动总体进展进行一次盘点，以帮助各国提高力度、加强国际合作，实现全球应对气候变化长期目标。《巴黎协定》是全球气候治理史上的重要里程碑，释放出全球经济向低碳转型的强劲信号，这一协定的达成，为国际社会探索务实合作、包容共鉴的全球治理模式提供了有益借鉴。除此以外，世界范围内还有很多双边和多边框架下的应对气候变化合作。与联合国框架下的国际合作相比，这些合作更为灵活和务实，更能够体现合作方的特点。其中在世界范围内影响较大的包括2014年《中美气候变化联合声明》、2015年《中美元首气候变化联合声明》、2015年《中欧气候变化联合声明》、《G20能源效率行动计划》、《二十国集团领导人安塔利亚峰会公报》等。各合作方依据自身能源结构特点、经济发展水平、应对气候变化能力，不断加强政策对话和务实合作，构建实体长效合作机制如中美应对气候变化工作组、G20相关能效工作组等，推中国碳市场能力建设系列教材3行了一系列行之有效的具体实施措施，这些措施主要集中于清洁能源供应、工业能源管理、建筑能效、交通能效、科学研究、投资融资等方面。无论是全球性的《巴黎协定》或者其他双边和多边框架下的应对气候变化合作，都对中国中央政府和地方政府未来应对气候变化工作提出了新的要求。从长期来看，为满足《巴黎协定》的要求，中国需要研究如何编制精确透明的排放清单，如何尽快达到排放峰值，如何实现经济结构和能源结构调整，如何应对气候变化带来的损害等。这些问题均需要落实到全国各省、各市甚至各县。特别值得关注的是，在中美和中欧的双边合作框架下合作层级进一步深入，从国家层面细化至城市层面低碳城市被纳入议程，如：2014年《中美气候变化联合声明》启动气候智慧型-低碳城市倡议，24个中国和美国的省、州、市、郡签署中美气候领导宣言；中欧通过签署2015年《中欧气候变化联合声明》建立低碳城市伙伴关系，促进关于低碳和气候适应型城市政策、规划和最佳实践的相互交流。未来应对气候变化的主要工作，将逐步从中央政府转移到地方政府。二、中国低碳发展实践在国际社会就低碳发展的目标和全球治理机制的认识和共识不断深化，碳交易机制越来越被主要国家接受为主要的减排政策工具的背景下，中国政府也把低碳发展的战略目标提到了前所未有的高度，并日渐成为指导我国未来经济社会发展的核心原则。在2009年12月的哥本哈根气候大会上，中国第一次对外做出量化的自主减排承诺。随后陆续颁布并实施《国民经济与社会发展十二五规划纲要》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》以及低碳省市试点、低碳园区、低碳产品认证等政策，形成了完整的减排政策体系。与此同时，中国政府开始研究制定更为长远的应对气候变化的政策目标。2009年8月，全国人大通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》，明确提出把积极应对气候变化作为实现可持续战略的长期任4中国碳市场能力建设系列教材务并纳入国民经济和社会发展规划，《气候变化法》的立法工作也正在进行。新一届政府在第十八届三中全会中正式提出将生态文明建设纳入“五位一体”的建设发展体系，强调推动低碳绿色经济的发展。国家发展改革委和有关部门也在积极编制《应对气候变化规划》及研究排放峰值等问题。这些工作不仅研究我国中长期的减排计划，更是为指导未来国家的低碳绿色转型做准备。从2014年开始中国经济步入新常态，在能源资源环境制约日趋严重、增长速度放缓的压力下，中国需要不断优化经济结构，抛弃破坏性开采的粗放型发展，告别忽视环境保护的污染性发展，更加注重经济发展的质量和效率，更注重产业结构的调整和升级，注重经济发展方式的转变，注重经济发展、社会进步和环境保护这三者的协调。新常态与“绿色发展、低碳发展、循环发展”这个理念是相吻合的。基于这样的认识，中国政府提出了一系列更系统、长远的减排目标。在2014年11月，中美两国元首于北京发布《中美气候变化联合声明》，中国提出2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。这是中国首次公开承诺峰值相关目标。2015年9月，中美双方于华盛顿重申《中美气候变化联合声明》，并提出两国将加强国内减排行动以及国际减排合作，并推动巴黎气候会议达成富有雄心的成果。2015年6月，中国向联合国气候变化公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件，确定了中国到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并尽早达峰、单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。文件中还公布了中国强化应对气候变化的低碳行动和政策措施，提出要推进碳排放权交易市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这不仅是中国作为公约缔约方的规定动作，也是为实现公约目标所能做出的最大努力。中国碳市场能力建设系列教材52016年3月，《国民经济和社会发展十三五规划纲要》指出我国在应对气候变化方面坚持减缓与适应并重，有效控制温室气体排放，落实减排承诺，主动适应气候变化，增强适应气候变化能力，广泛开展国际合作，深度参与全球气候治理，为应对全球气候变化作出贡献。低碳发展已经成为节约资源和保护环境、促进经济可持续发展的重要和必要途径，也是我国政府“十三五”期间的重要工作内容。三、中国碳市场1.中国碳市场政策发展在中国的低碳政策体系中，碳交易逐渐成为一项关键政策，原因有三。一是在以往的节能减排工作中过于依赖“责任书”、“大检查”和“拉闸限电”等行政手段。虽然这些手段措施在短期内能控制排放，但也造成了企业的经济损失和较大的负面影响，同时政府监管成本高，长期效果差。因此，需要引入市场机制，提供更多的减排选择，促进企业选择低成本减排路径，减少全社会的减排成本，这也与十八届三中全会和五中全会的精神相一致。二是国际上通过实践，已证明碳交易是减少温室气体排放的有效政策工具，能降低全社会的减排成本并调动企业的减排积极性。同时中国通过开发CDM项目参与全球碳市场已对碳市场有所了解，具备了一定的碳市场建设能力。三是碳交易需要第三方机构对企业的能耗、产品、排放数据进行核查，能够为政府的节能减排乃至产业调整政策提供准确的数据基础。有鉴于此，在各国积极推行区域性碳交易体系的潮流下，碳交易开始进入官方规划，成为中国推进生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。6中国碳市场能力建设系列教材碳交易首次出现在中国的官方文件是在2010年10月国务院下发的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，在第八条“推进体制机制创新”中，提出要“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”。2011年3月16日，全国人大通过了“十二五”规划纲要，其中第六篇第二十一章第一节“控制温室气体排放”中，提出“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场”。进入政府的五年规划纲要，表明碳交易正式成为中国官方规划的一部分，对中国碳市场建设具有决定性的意义。2011年12月1日，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，其中“探索建立碳排放交易市场”作为单独的一节专门列出，这是中国对碳市场建设部署得最为详尽的官方规划文件，其作用类似于纲领性文件。2013年底召开的中国共产党十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定强调了市场机制在深化改革中的重要作用。而具体到低碳环保领域，该决定指出中国应“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。该决定被普遍认为是新一届政府执政理念的体现。中国探索建立碳排放权交易市场、利用市场化手段来推动解决节能减排问题，符合中国共产党关于深化改革重大部署的内在要求。2015年9月，中美双方于华盛顿重申《中美气候变化联合声明》，中国明确表示全国碳市场将于2017年正式启动，这是中国最高领导人首次明确全国碳市场建设时间表，对政府部门组织建设以及市场参与者做好准备工作都具有重要的指导意义。2015年9月，国务院《生态文明体制改革总体方案》明确要求各地区各部门中国碳市场能力建设系列教材7“深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系”。2016年3月，《国民经济和社会发展十三五规划纲要》顺承十八届五中全会的精神，提出“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚”，明确了建立碳排放权制度为“十三五”期间的重要工作。2016年3月25日，国家发展改革委下发的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》将碳市场建设作为2016年改革的重点工作之一，意见要求“建立健全市场化环境治理和生态保护机制。制定用能权有偿使用和交易制度方案。深入开展排污权有偿使用和交易试点。制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案，推动碳市场建设”。碳交易进入一系列党和政府的官方政策文件，成为中国碳市场建设的重要推动力量。而早在2011年10月29日国家发展改革委办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准建立北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”碳排放权交易试点，则标志着碳交易从规划走向实践。2.中国试点碳市场实践2015年，“两省五市”碳排放权交易试点共纳入2036家重点排放企业。其中北京、天津、上海、广东和深圳等五个试点已顺利完成第二年履约，重庆、湖北则完成首次履约。通过履约情况表明，七个碳交易试点已基本建成了主体明确、规则清晰、监管到位的碳排放权交易市场。8中国碳市场能力建设系列教材根据公开材料，截至2015年12月31日，七个碳排放权试点二级市场累计成交4978.7万吨，成交额14.1亿元。其中公开交易成交量3607.6万吨，成交额10.95亿元，成交均价30.36元/吨；协议转让成交量1371万吨，成交额3.54亿元，成交均价25.86元/吨。试点二级市场的换手率从1%到7%不等，不考虑期货市场，部分试点的活跃度已超过欧盟、加州等碳交易市场。除了二级市场交易，各个试点也积极尝试进行配额拍卖，其中广东试点从试点启动以来举行了10次配额拍卖，共拍卖1486万吨配额，成交金额7.7亿元，为七个碳交易试点之最。同时，“两省五市”碳排放权交易试点还开展碳配额账户托管、碳资产配额质押贷款、碳债券、碳基金等金融创新尝试。随着交易量的上升以及碳金融的不断创新，碳配额的价格发现机制已在逐步形成。中国碳市场能力建设系列教材9图1-1截至2015年12月31日中国碳市场成交量（单位：万吨）图1-2截至2015年12月31日中国碳市场成交额（单位：万元）10中国碳市场能力建设系列教材碳交易机制有效促进了试点地区的减排工作，试点地区碳排放强度下降幅度明显高于全国平均水平。相关数据表明，北京市重点排放单位2014年二氧化碳排放量同比降低了5.96%；深圳被纳入体系的635家管控企业2014年碳排放量较基期（2011年）下降了370万吨，下降率约为11%；广东2014年控排企业总体碳排放总量比2013年下降约1.5%；湖北138家企业2014年排放总量同比减少767万吨，下降3.14%。碳交易试点工作的成功运行验证了碳市场建设需要“边干边学、逐步完善”，这一点是试点给予全国统一碳市场建设的最为成功的经验。以北京为例，试点建设期间仅有市政府的《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》作为主要依据，法律基础以及相关管理细则并不完善。随着试点工作的逐步推进，市人大常委会发布《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》，市政府发布《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》，并陆续发布行业先进值、公开市场操作管理办法、抵消管理办法等实施细则，形成了完整的碳市场政策体系。广东省碳排放权交易试点则根据配额拍卖的实际执行情况以及市场反应，每年调整新一个履约周期的拍卖底价、拍卖方式，这不仅推广了配额有偿分配的制度、活跃了碳市场，而且为全国碳市场未来推行有偿分配提供了宝贵的经验。以上试点的做法，结合了碳交易机制的特征和中国的特殊国情，形成了一条与国外发达国家碳市场不同的建设道路。具体而言，“两省五市”碳排放权交易试点以下经验尤其值得学习借鉴。一是领导重视。碳市场涉及对企业的多种监管，包括生产、排放、核查、交易、履约等诸多环节，仅靠主管部门，即发改部门并不足以调动足够的资源进行管理。根据试点经验，主管部门还需要联合财政、统计、物价、工信、林业、法制、金融等多部门对碳市场进行设计和管理，需要更高一层的政府领导牵头，建立协调工作机制，确保主管部门和其他有关部门协同管理顺利进行。中国碳市场能力建设系列教材11二是注重法律法规建设。碳市场是政策建立的市场，需要有高层级的法律保证配额作为商品的有效性和合法性。七个试点当中，北京和深圳通过了人大立法并配套完善的技术指南与实施细则，执法也最为严格，控排企业和投资者对碳交易政策和碳市场信息的了解也相对较充足，反映到市场表现上，北京和深圳的价格和市场活跃度均领先于其他试点。三是要保证数据的质量。企业配额分配及履约均根据排放数据确定，因此数据的质量直接影响到碳市场的运行表现。试点在确保数据的准确性上做了大量工作，包括统一技术标准、建立数据报告系统、建立专家审核队伍、加强核查机构管理、对第三方核查机构进行抽查复核、建立问答渠道、建立年度总结完善机制等。通过这些工作，不断完善MRV体系，不断提高数据质量，满足碳市场管理的数据要求。四是要不断加强能力建设。碳排放权交易作为一项新兴的政策手段，涉及监测、报告、核查、配额分配、交易、履约、抵消等多个方面，无论是政府部门还是排放企业、核查机构及投资机构均缺乏足够的知识及经验，因此需要不断完善能力建设。在筹备之初，各试点针对不同的对象邀请国内外专家开展普及性的碳交易理论培训和研讨会，让各利益相关方充分了解自己在碳市场中的权利和义务；在试点启动后，各试点还针对特定主体进行补充深化的培训活动和研讨会，逐步完善市场相关各方的知识体系。五是加强企业动员。由于企业对温室气体减排工作缺少了解，在市场启动初期往往对碳排放权交易政策存在抵触情绪。试点除了正常的培训外，还需注重与企业的沟通交流，通过举办沙龙、研讨会、上门调研访谈等形式，从政策制定开始就听取企业的意见和建议，并通过其他行政手段鼓励企业积极参与。同时，通过新闻媒体对全社会宣传低碳政策和碳市场，营造良好的舆论氛围。12中国碳市场能力建设系列教材第二章碳市场机理及构成概述一、碳市场基本原理碳市场是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放配额或温室气体减排信用为标的物所进行的市场交易。与传统的实物商品市场不同，碳交易看不见摸不着，是通过法律界定人为建立起来的政策性市场，其设计的初衷是为了在特定范围内合理分配减排资源，降低温室气体减排的成本。碳市场是排放权交易制度理论在应对气候变化时的一种实践，而排放权交易的理论根源可以追溯到科斯1960提出的产权理论，即通过产权的确定使资源得到合理的配置，避免无主公共物品的公地悲剧。在碳市场诞生之前，排放权交易已经在美国的酸雨计划中取得了成功，有效地减少了二氧化硫排放。九十年代的国际气候谈判在设计减少温室气体排放的方案时，碳市场作为一种降低减排成本、提高减排效率的市场手段被引入。1997年《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过的《京都议定书》在为发达国家（即附件一国家）确定了温室气体强制减排目标的同时，配套设计了三种灵活市场履约机制（见表1）。《京都议定书》第一次对温室气体的排放量进行了法律约束，使其成为一种稀缺资源，并制定了一系列界定温室气体排放权利的制度使这种资源具有可交易性，碳市场由此产生。中国碳市场能力建设系列教材13表2-1京都议定书三种灵活履约机制由上表可知，碳市场的基本原理包括总量控制交易机制和基线信用机制。大部分碳市场均采用总量控制机制，即通过立法或其他有约束力的形式，对一定范围内的排放者设定温室气体排放总量上限，排放总量分解成排放配额，依据一定原则和方式（免费分配或拍卖）分配给排放者。配额可以在包括排放者在内的各种市场主体之间进行交易，配额代表了碳排放权，排放者的排放量不能超过其持有的配额量。在每个履约周期结束后，管理者要对排放者进行履约考核，如果排放者上缴的配额量少于排放量，则视为没有完成履约责任，必须受到惩罚。总量控制碳交易机制下，配额的总量设置和分配实现了排放权的确权过程，减排成本的差异促使交易的产生。减排成本高的企业愿意到市场上去购买配额以满足需要，减排成本低的企业则进行较多的减排并获取减排收益，最终减排由成本最小的企业承担，从而使得在既定减排目标下的社会整体减排成本最小化。而基于基线信用机制的碳市场是对总量控制碳市场的补充，当碳减排行为使得实际排放量低于常规情景下的排放基准线时会产生额外的碳减排信用，减排信用可以用于出售交易，最典型的基线信用机制应用为基于项目的碳市场，例如京都议定书下的CDM和JI。减排信用的需求来自两类：第一类来自总量控制碳市场的抵消机制，碳减排信用可以部分代替碳配额来完成履约责任，以降低履约成本，这也是京都灵活履约机制交易原理交易标的买方卖方排放贸易(EmissionTrading,ET)总量控制交易机制碳配额分配数量单位（AssignedAmountUnit,AAU）附件一国家联合履约机制(JointImplementation,JI)基线信用机制碳减排信用减排单位（EmissionReductionUnit，ERU）清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism,CDM)核证减排量（CertifiedEmissionReduction，CER）附件一国家非附件一国家14中国碳市场能力建设系列教材设计CDM和JI的初衷；第二类来自自愿市场的交易，企业或个人可以购买减排量来中和自身的碳排放，履行社会责任。二、碳市场核心要素如下图所示，碳市场的核心制度包括覆盖范围、配额总量、配额分配、排放报告与核查（即MRV）、履约考核以及市场交易。图2-1总量控制交易机制的基本流程1.覆盖范围碳市场的覆盖范围包括碳市场的纳入行业、纳入气体、纳入标准等。选择碳市场纳入行业标准包括排放量和排放强度较大、减排潜力较大、较易核算等，因此，电力、钢铁、石化等排放密集型的工业行业往往是优先考虑的对象。纳入的温室气体类型最常见的是二氧化碳（CO2），其次是京都议定书第一期规定管制的其它五种温室气体——甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)和氢氟碳化物(HFCs)。部分碳市场（如加州和魁北克碳市场）还考虑京都议定书第二期新增的三氟化氮(NF3)。纳入标准需要考虑以下几个问题：一是标准的类型，既可以是排放量，也可以是其它参数，例如能耗水平、装机容量等；二是标准的数值，即多大排放量以上的排放源或多大规模以上的排放源才被纳入；三是标准的对象，即该标准针对的是排放设施还是排放企业。纳入行业、纳入企业、纳入标准共同决定了碳市场的覆盖范围。中国碳市场能力建设系列教材152.配额总量配额总量的多寡决定了配额的稀缺性，进而直接影响碳市场的配额价格。配额总量的设置，一方面应确保地区减排目标的实现，另一方面应低于没有碳交易政策下的照常排放，照常排放与配额总量的差值代表了需要做出的减排努力。配额总量的设置决定了碳市场上配额的供给，进而影响配额的价格。配额总量越多碳配额价格越低，配额总量越少碳配额价格越高。如果配额总量高于没有碳交易政策的照常排放，那么碳市场将会因配额过量而价格低迷。3.配额分配碳排放配额分配是碳交易制度设计中与企业关系最密切的环节。碳市场建立以后，由于配额的稀缺性将形成市场价格，因此配额分配实质上是财产权利的分配，配额分配方式决定了企业参与碳市场的成本。配额分配的类型可以分为免费分配和有偿分配两类（如下图所示）。免费分配即配额以无偿的方式分给企业，常用的免费分配的方法包括祖父法和基准法，前者根据历史排放发放配额（因此也被称为“历史法”），历史法经常会出现的问题是“鼓励落后”，即过去在减排控排做的并不好的企业由于其历史排放高而得到了更多的配额；后者根据一定的基准发放配额，这种分配方式可以做到“鼓励先进”，但对于基准的设计和数据基础的科学性和准确性要求很高。配额的有偿分配分为拍卖和固定价格出售两种，前者由购买者竞标决定配额价格，后者由出售者决定配额价格。16中国碳市场能力建设系列教材图2-2配额分配方式示意图4.排放监测、报送与核查碳排放交易的基本原理是要求每一吨排放量都必须有对应的配额与其对应。因此，排放量数据的准确性是碳市场赖以生存的基础。而碳排放的监测、报告与核查制度，即MRV（Monitoring、ReportingandVerification）体系是确保排放数据准确性的基础，因此MRV的实施效果对碳交易政策的可信度至关重要。MRV的基本流程如下图示。从时间维度来说，MRV每年的工作（假设MRV周期为一年）大致可分为以下几步：①排放企业根据管理机构的要求和自己提交的该年度监测计划，开展为期一年的排放监测工作；②排放企业在每年规定的时间节点前向管理机构报告上一年度的排放情况，提交年度排放报告；③由独立的第三方核查机构对排放报告进行核查，并在规定的时间节点前出具核查报告；④管理机构对排放报告和核查报告进行审定，在规定的时间节点前确定企业的上一年度的排放量；⑤排放企业在每年年底提交下一年度的排放监测计划，作为下一年度实中国碳市场能力建设系列教材17施排放监测的依据，然后开始重复第一步的工作。可以看出，MRV工作必须由排放企业、管理机构和独立的第三方核查机构共同完成，根据承担主体的不同大体可以分为MR（排放企业）和V（核查机构）两部分。图2-3碳市场的碳排放监测、报告、核查流程5.履约机制履约考核是每一个“碳交易履约周期”的最后一个环节，也是最重要的环节之一。履约考核是确保碳市场对排放企业具有约束力的基础，基本原理是将企业在履约周期末所上缴的履约工具（碳配额或减排信用）数量与其在该履约周期的经核查排放量进行核对，前者大于或者等于后者则为合规，小于后者则被视为违规，就要受到惩罚。未履约惩罚是确保碳交易政策具有约束力的保障。主管部门还需要配备一定的执法力量执行处罚。18中国碳市场能力建设系列教材6.抵消机制在目前的碳市场设计中，通常引入抵消机制，即允许企业购买项目级的减排信用来抵扣其排放量。引入抵消机制的目的一是为了降低排放企业的履约成本，二是为了促进未纳入碳市场范围内的企业通过减排项目实现碳减排，相当于通过市场手段为能够产生减排量的项目提供补贴。基于项目的减排信用和基于总量控制的排放配额在性质上有本质的差异，同时又有千丝万缕的联系。首先，交易标的不同。配额交易是基于总量控制交易机制，减排信用交易则是基于基线信用机制，因此交易标的不同。这两种交易标的具体有以下几点区别：①配额针对的是排放量，是绝对值，信用针对的是减排量，是相对值；②配额是事先创建的，即在开始之时就应发放给企业，信用则是事后产生的，当减排行为切实发生并被核证之后，才会产生减排信用；③配额的数量是确定的，每一年的配额数量在开始交易之前便已确定，而减排信用需经核证才能准确知道所产生的数量。其次，交易范围不同。配额交易的范围一般仅限于当地的碳市场，例如欧盟的配额只能在欧盟交易；同样地，中国碳交易试点的配额只能在试点当地的企业间交易。与之形成对比的是，减排信用交易则具有明显的跨地域性，最为典型的代表是CDM项目，其项目开发产生的核证减排量（CER）信用可以在全球大部分地区流通；另外一些自愿减排标准，例如核证减排标准（VCS）或黄金标准（GoldStandard），也可在全球开发项目，产生的减排信用同样可以销往全球。类似地，中国核证自愿减排量（CCER）信用也可以根据一定条件在各个碳交易试点之间流通。第三，交易目的不同。配额交易的主要目的是满足排放企业低成本履约的需求，而减排信用交易除了可以满足排放企业的履约需求外，还可以满足其它企业和个人中国碳市场能力建设系列教材19的践行社会责任的需求。特别是VCS和黄金标准这类的自愿减排标准，主要用途就是为了满足企业社会责任的市场需求。因此，配额交易的需求是完全来自于碳市场内生的，而减排信用交易的需求则不一定。在强制减排市场中，减排信用是配额的有效补充。因此，为了保障配额市场的需求，各碳市场通常会对减排信用的使用数量进行限制，例如大部分中国碳交易试点对CCER的使用比例要求限制在10%以内。7.交易机制建设碳市场是为了发挥市场机制的优势，实现对碳排放权这一稀缺资源的优化配置。碳交易根据交易品种和交易/结算场所可以分为不同类型。按交易品种来说，可以分为配额交易和减排信用交易，以及现货交易和衍生品交易，衍生品交易包括期货、期权、远期等。从过往的经验来看，一方面配额市场的交易量远大于减排信用市场，另一方面，由于衍生品交易流动性远高于现货交易，因此国际碳市场中衍生品交易的比重高达95%以上。按是否在交易所的交易平台进行集中交易，可以分为场内交易和场外交易（Over-the-counter，OTC）；OTC交易的结算既可以在结算机构进行，也可以自行双边结算。8.监管与调控机制碳市场的监管可以分为碳交易政策监管和市场监管两个方面，不同方面通常由不同的监管机构负责。市场监管的目的是为了维护碳市场的正常市场秩序，避免欺诈、操纵、内幕交易等非法行为的出现。而对于MRV、履约合规、抵消机制等碳交易政策的监管，一般由碳市场的主管机构负责，监管对象包括排放企业、核查机构、减排项目业主等，这部分监管的目的是确保政策能够按碳交易法律规定予以实施。20中国碳市场能力建设系列教材碳市场的监管可以分为三类：首先是一级市场拍卖，主要由碳交易主管机构监管和拍卖机构的自我监管相结合；其次是二级市场现货交易，主要由管理机构监管和交易所自我监管相结合，金融监管机构也可能参与其中；再次是期货、期权等衍生品市场交易，这部分主要由金融监管机构和交易所自我监管相结合。随着碳交易市场的发展，欧盟碳市场和美国东部RGGI碳市场均出现配额过剩的情况，因此为碳市场建立调控机制也成为碳交易机制发展的重点内容。市场调控机制是为了确保碳价维持在一个合理水平，既能给企业带来压力促进其减排，又不至于由于配额过渡紧缺而使得价格过高。一般来说，政府会成立市场调控的配额储备以及资金储备，根据一定的条件（通常为价格条件或配额紧缺条件）对市场上的配额进行出售或回购。市场调控机制的关键在于规则清晰透明，给予市场明确的政策预期。三、碳市场支撑系统碳市场除了以上所述的若干核心制度外，还需要有相应配套的支撑工具才能顺利运转起来。最主要的支撑工具为碳配额注册登记系统、碳排放数据报送系统以及交易系统。1.碳配额登记注册系统碳配额登记注册系统是用于记录排放权的创建、归属、转移及注销等状态及过程的工具，是配额及减排信用赖以存在的物理基础。系统从本质上来说就是一本账簿，记录了配额（或减排信用）从产生到更换所有者到最后注销的全过程。管理机构、排放企业以及其它碳市场参与者手中持有多少配额（或减排信用）都需要通过登记注册系统来明确。登记注册系统作为账簿的实现形式有多种，从原始的纸笔记录，到电子文档记录，到电子化系统均可；目前几乎都采用可通过互联网进行安全访问的电子数据库系统的形式。中国碳市场能力建设系列教材21在登记注册系统中配额与减排信用的持有权一般是通过账户方式确定。账户大致分为三类：第一类是管理机构所持有的管理账户，配额的创建、分配以及最后的注销均通过管理账户完成；第二类是市场参与者持有的账户，包括排放企业、减排项目业主及其它自愿参与碳市场的机构、个人等；第三类是其它账户，包括交易平台的账户、拍卖机构的账户等。如果管理机构进行配额的分配，相应数量的配额应从管理账户转移到被分配者的账户；如果市场参与者进行配额交易，相应数量的配额应从出售者持有的账户转移到购买者的账户；如果排放企业要完成履约合规，需要将相当于其排放量的配额（或减排信用）从自身的持有账户转移到管理机构规定的账户。在数据交换过程中配额（或减排信用）需要按照相关标准进行编码。2.碳排放数据报送系统碳排放数据报送系统是用于排放单位向主管部门报告有关碳排放数据信息的系统，是政府进行碳市场管理的数据基础。报送系统既可以是原始的纸笔记录，也可以是电子文档记录。但是由于填报信息的复杂性，使用电子化系统能够确保信息的准确性以及管理上的灵活性。因此，碳排放数据报送系统目前几乎都采用可通过互联网进行安全访问的电子数据库系统的形式。报送系统一般来说有三种账户。第一类是排放单位账户，是排放单位用于报告基本信息、具体的排放设施、设施的用能量、外购热力电力量等政府规定报告的信息。第二类是核查单位账户，用途是核查机构对企业提交的信息进行核查，并将核查意见以及经过核查的排放量上传到系统中。第三类是政府管理账户，用于组织管理排放报告核查进度，统计排放量等。排放系统需要与登记系统进行连接，以便明确企业需要缴纳的配额数量。22中国碳市场能力建设系列教材3.交易系统交易系统是交易所用于撮合市场交易的系统。与碳配额登记注册系统和碳排放数据报送系统一般由主管部门开发管理不同，交易系统往往由交易所开发管理，将具体的交易规则，如连续交易、定价点选、竞价出售等体现到系统中。主管部门和金融监管部门只对市场及交易做监管，并不负责具体的管理。交易系统需要与配额登记注册系统对接，以实现配额流转的登记；也需要与银行账户进行对接，来实现资金的转移。主管部门允许参与碳交易的市场参与者可通过交易所在交易系统中进行开户，同时还需要在登记注册系统以及交易所指定的银行开户，才可以顺利实现配额交易。四、碳市场政策基础碳市场是依赖政策创造的市场，因此其从创建到运行离不开相关法律法规的保障。碳交易的法律法规体系可以分为三个层级。第一层级是气候变化立法，它是一国或一个地区与气候变化相关工作的法律基础，因此对碳市场的出台提供宏观依据和指导，例如美国加州的AB32法案或新西兰的《应对气候变化法》，这一层级的法律并非必备，但如果有的话会更有利于碳交易和其它政策的协调。第二层级是碳交易的整体立法，它可以确立整个碳市场运行的框架，对碳交易的各个环节作出整体性安排，规定碳市场的覆盖范围、时间安排、配额分配原则、履约规则、抵消机制规则等，例如欧盟的EUETS排放指令（Directive2003/87/EC、Directive2009/29/EC）。中国碳交易试点的碳交易整体立法则以地方政府规章或地方人大决定的形式出台。中国碳市场能力建设系列教材23第三层是关于碳市场具体环节的法规，例如配额分配规则、MRV规则（还需要配套相关的核算和报告指南、核查办法等）、拍卖规则、交易规则、登记系统规则等等。24中国碳市场能力建设系列教材第三章全国碳市场建设概述一、建设思路目前，中国碳市场建设主要以“自下而上”和“自上而下”两种方式稳步推进。“自下而上”指的是通过“两省五市”碳排放权交易试点建设运行，来积累碳交易政策在中国实施的经验和教训供给国家统一碳市场建设参考，同时通过试点示范培养一批参与机构和企业，在下一阶段发挥其在全国范围内的示范引领作用。“自上而下”指未来全国碳市场的规则制定必须在国家层面统一实施，比如法律法规、技术标准和基础数据收集、注册登记系统等，而具体工作的实施必须“自上而下”由国家统一领导，在执行过程中会对各级政府进行授权。在实际操作中，国家发展改革委首先推动了“自下而上”的“两省五市”碳排放权交易试点的建设，然后再借鉴试点的经验教训“自上而下”地建设全国统一碳市场。根据国家的工作安排，2013-2015年是“两省五市”碳排放权交易试点的运行期，目前试点时间已接近尾声，七个试点基本建成了权责明晰、运行顺畅、交易活跃、履约积极的碳交易市场体系。试点的运行经验验证了中国建设碳市场的道路，即虽然在建设初期缺乏一个法律支撑的完整体系，但是政府能够通过先建立基本框架，然后在运行中根据实际情况和问题不断调整细化，最后实现政策目标。“两省五市”碳排放权交易试点的成功经验证明了在中国建立碳交易机制是可行的，建设全国碳市场的条件已经成熟。在目前试点经验的基础上，为了建设全国统一市场，必须做到顶层设计的“五统一”，包括：①统一“注册登记平台”，即使用全国统一的注册登记系统记录和监督每一笔交易；②统一“MRV规则”，即统一核算要求、报告要求、核查要求等，保证数据的一致性；③统一“配额分配方法”，使排放配额所代表的信用统一，并对所有企业公平；④统一“履约规则”，即统一履约时间、履约要求、抵消比例、中国碳市场能力建设系列教材25未履约处罚等；⑤统一“相关资质要求和监管”，即统一对核查机构、交易所等资质的要求，统一市场监管，为市场注入政府信用维持市场的长期稳定。同时容许一定的灵活性，容许地方在国家规定的基础上扩大纳入的行业和企业范围，减少免费配额的发放比例，允许企业自由选择交易平台。二、建设路线图国家碳市场建设规划包括三个阶段：2014-2016年为前期准备阶段，争取到2016年底基本完成体系建设；2017-2019年为市场运行第一阶段，在此期间进行体系的试运行、积累经验并不断完善体系的设计；2019年后为市场运行第二阶段，将在全国建成一个基本完善的碳排放交易体系。与全国碳市场建设的三个阶段相对应，地方政府碳市场建设也设立三个分阶段的目标。图3-1碳市场路线图26中国碳市场能力建设系列教材三、中央与地方的责任分工根据《碳排放权交易管理暂行办法》，全国碳市场实行两级管理。国家发展改革委偏重于规则的宏观管理，省级发展改革委偏重于执行的微观管理。国家发展改革委与省级发展改革委的任务分工如表3-1所示：表3-1全国碳市场国家和地方分工国家发展改革委省级发展改革委碳排放核算报告和核查确定技术标准，负责核查机构资质管理负责管理辖区内的重点排放单位报告、核查工作以及核查机构工作覆盖范围确定纳入标准根据标准确定辖区内重点排放单位名单，试点地区可视情扩大范围配额总量确定国家和地方配额总量-配额分配确定免费分配方法和标准根据标准进行免费分配，可从严并进行有偿分配配额清缴公布清缴情况负责管理辖区内重点排放单位的配额清缴注册登记系统负责建立和管理系统利用省级管理员账户管理辖区内的配额分配和清缴碳排放权交易确定交易机构监督辖区内的交易情况1.中央政府职责国家发展改革委一方面负责国家碳市场基本规则的制定，包括覆盖范围、配额总量、配额分配方法标准、排放核算报告方法标准和流程等，另一方面统一管理国家注册登记系统和交易机构、管理核查机构资质、建立市场调节机制。中国碳市场能力建设系列教材272.地方政府职责省级发展改革委在国家政策框架下作为牵头单位，负责本行政区域内碳交易相关活动的具体执行和管理，包括制定碳排放权管理的政策法规与实施细则，统筹协调相关职能部门和省内各级发展改革委推进相关工作，包括确定重点排放单位名单、确定配额分配方案并对重点排放单位进行配额免费分配和有偿分配、管理碳排放的报告和核查、管理重点排放单位的配额清缴、管理辖区内的交易情况、国家登记系统开户、相关能力建设、通过不同渠道寻求资金支持等各项工作。各省市其他相关部门为本省碳市场管理细则出台提供支持。省财政厅以及各市财政局为碳市场相关政策研究、系统建设维护、能力建设、运行管理等工作提供资金支持；省统计局为碳市场设计及管理提供必要的数据基础；省物价局、质监局、金融办负责对市场交易进行监管；省工业和信息化委在企业组织协调与管理上提供支持，并与地方政府林业厅等行业主管部门共同支持自愿减排项目的开发。省内各级发展改革委负责企业组织工作，主要包括协助开展能力建设、协助组织地方企业数据报送、协助开展配额分配、动员企业积极参与碳市场、企业碳交易相关服务、督促企业履约和协助开展相关执法等工作、通过不同渠道寻求资金支持。四、全国碳市场建设进展2013年以来，国家发展改革委组织有关部门在着手碳交易立法、编撰重点行业排放核算指南、建设国家注册登记系统和组织重点企业温室气体排放数据报送等方面开展了大量准备工作，并取得了较大进展。碳交易立法方面，国家发展改革委于2014年12月26日颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。未来国家碳排放权交易市场将建立包括国家主管部门和省级主管部门的二级管理体系，国家主管28中国碳市场能力建设系列教材部门主要负责体系内主要标准的制定、以及市场的统一监管，省级主管部门主要负责标准的执行、体系在本行政区域内的日常运行与管理。在《碳排放权交易暂行办法》基础上，国家发展改革委正在进一步推动国务院制定《碳排放权交易管理条例》。经过巨大努力，国务院条例的建议稿已经于2015年底上报国务院，2016年被列为立法工作计划预备项目。顶层制度设计进度方面，世界银行市场准备伙伴计划（PartnershipforMarketReadiness，PMR）项目将对中国建设全国统一碳市场提供资金支持，相关研究已在2013年启动。PMR项目共分为六个模块，包括覆盖范围、总量设定、配额分配；管理办法、监管机制；MRV机制；注册登记系统；央企如何参与碳交易；电力企业如何参与碳交易等研究内容。目前MRV以及注册登记系统的成果已投入使用，配额分配、管理办法已经基本完成初稿，其他相关研究正在有序推进。覆盖范围方面，2016年1月底国家发展改革委印发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，明确要求各省级发展改革委开展相关企业历史排放数据的核算与报送，对象为“原油加工、乙烯、电石、合成氨、甲醇、水泥熟料、平板玻璃、粗钢、电解铝、铜冶炼、纸浆制造、机制纸和纸板、纯发电、热电联产、电网、航空旅客运输、航空货物运输、机场”等18个子行业中2013-2015年任意一年综合能源消费10000吨以上的企业法人单位或独立核算企业单位。配额分配方面，国家发展改革委委托清华大学制定配额分配方案，目前已形成方案初稿。在2016年第三季度前，研究团队将结合历史排放数据报送进行配额预分配，并根据实施情况对分配方法进行修正。在2016年最后一个季度，国家发展改革委将公布最终分配方案，并指导各省发展改革委完成配额分配。MRV方面，国家发展改革委已经分三批先后公布了24个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南，而其中的10个指南已“升级”成了国家标准并公布，中国碳市场能力建设系列教材29这些指南与标准将为全国碳排放权交易市场提供数据核算方面的统一技术标准。此外，国家发展改革委发布《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点准备工作的通知》，明确历史盘查工作的时间要求、报送核查技术要求、第三方选拔管理等问题，要求各省级发展改革委于2016年6月底完成历史排放数据盘查。同时制定了《碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件》、《碳排放权交易第三方核查参考指南》、《重点排放单位碳排放报告管理办法（讨论稿）》等技术标准文件，开通了MRV技术交流问答平台，为各省进行报送核查工作提供指导。各省根据国家要求，已陆续启动相应的体系建设工作，包括筛选确定纳入企业，遴选备案第三方机构，建设报送系统等，下一步将重点推进历史排放数据报送核查。国家碳排放权交易及自愿减排交易登记注册系统已完成开发建设，其中自愿减排交易登记注册系统已顺利上线运行。2012年6月份国家发展改革委公布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》之后，中国自愿减排交易体系建设步入快车道。随着2015年国家自愿减排交易注册登记系统正式上线运行，CCER从方法学开发到应用，从项目审定到减排量备案，从减排量签发到交易，整个流程全部打通，签发的CCER也在2015年各试点的履约中得到了充分运用。为进一步强化碳市场各项政策的落实，国家发展改革委陆续开展了一系列碳交易能力建设活动，通过对地方主管机构、第三方核查机构和企业负责人进行多批次、有针对性的培训，确保参与方都充分了解碳市场的具体规定并严格执行。下一步国家将加强对地方开展碳交易能力建设的指导，编制统一的培训教材，并组织国家讲师队协助地方组建师资队伍。通过地方政府的力量进一步扩大碳交易能力建设的覆盖范围。30中国碳市场能力建设系列教材第四章地方碳市场建设管理总体要求一、建设原则建议各省、直辖市、市、自治区在碳市场建设中遵循以下原则。一是国家指导，省市配合。国家碳排放权交易市场建设的基本法律政策、管理框架以及相关技术标准等政策法规和宏观管理职能由国家发展改革委统筹负责；省发展改革委统筹负责国家碳排放权交易市场在本省的具体落实与相关日常管理等工作，包括具体工作细则制订、排放数据汇总、执行配额分配；省内各级发展改革委负责直接管理排放企业，包括督促企业按时完成报送、核查、履约等工作，并对违约企业进行处罚。二是政府设计，市场运作。政府负责建立碳交易市场的基本制度和运行的基础环境，并对市场运行进行监督管理，目的是充分发挥市场机制作用，建立激励企业减少碳排放的市场化手段。因此，政府需要保证政策的透明性以及稳定性，给予市场长期稳定的政策预期，避免出现超出市场预期的临时调整。三是统筹兼顾，协同推进。碳排放权总量控制与交易制度在主管部门、覆盖单位、政策原理、政策目标等方面，与其他低碳政策有不同程度的重叠或冲突，在执行和管理上容易出现偏差。政府需在顶层设计上统筹兼顾当前降低碳排放强度目标及未来碳排放总量控制、峰值等目标，确保各省碳交易市场工作与中长期低碳发展相关目标的衔接，实现各省低碳发展的各项目标、规划、制度的协调发展。四是聚焦重点，区别对待。碳市场运行初期纳入以碳排放规模大、强度高或增长快的行业为重点，对重点企业统一纳入碳排放数据管理，并针对纳入碳交易的重点纳入企业，对鼓励行业与非鼓励行业、现有企业和新增企业予以区别对待。随着中国碳市场能力建设系列教材31体系的成熟，被纳入的行业与企业范围将逐步扩大。二、工作机制1.组织安排建议各省在原有节能减排工作领导小组的机制下，由省政府领导牵头成立碳排放交易领导小组。其中省发展改革委作为全省碳排放权交易的主管部门，负责统筹协调碳排放权交易相关工作，各下属发展改革委协助开展相关工作，财政、统计、经信、金融、农林等相关部门提供相应支持。建议各省成立省碳排放权交易机制研究设计专家顾问委员会，邀请地方政府专家以及国家级专家担任顾问，为本省碳市场建设、数据报送核查以及配额分配等工作提供建议和技术支持。2.政策制定建议各省发展改革委根据国家发展改革委的政策要求以及技术标准，制定分阶段的工作方案并向相关参与方公布，明确碳市场具体工作的安排，指导相关单位和机构建设并参与碳市场。省发展改革委根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》和《国家发展改革委关于落实全国碳排放权交易市场建设有关工作安排的通知》，出台《地方政府碳市场建设实施方案》，明确地方政府在2016年初到2017年初碳市场建设阶段的工作安排，包括历史排放数据报送核查、配额分配及管理、交易体系建设等碳市场建设工作的具体要求、责任单位以及时间要求等。省发展改革委根据国家颁布的相关政策和技术标准，出台《地方政府碳市场管32中国碳市场能力建设系列教材理办法》及配套实施细则，明确地方政府碳市场运行的各项常规工作安排，包括企业排放数据检测报送核查、配额发放管理、履约、市场监管等工作的具体要求、责任单位以及时间要求。还要对碳市场的长期研究以及政策调整有明确方向。3.协调管理机制在碳市场建设和管理中，各省需要形成相应的协调管理机制，保障跨部门协作的有效性和及时性。●会议机制在碳市场建设工作启动前，领导小组需召开一次正式启动动员会，明确相关部门的权责划分，宣布具体的工作机制。建设过程中，根据实际工作需要，由省发展改革委组织有关部门进行专题研讨并制定执行具体政策。在碳市场正式运行后，领导小组每年召开年度碳市场工作会议，总结上一年度碳市场运行与履约的经验教训，要求相关部门落实改进意见。在日常的碳市场管理工作中，地方政府也需要根据操作中出现的实际问题，及时组织专家以及有关部门进行专题研讨并制定执行具体解决方案。●工作进度沟通机制为保证碳市场建设任务如期进行，建议领导小组按照本省碳市场建设实施方案，明确省内各级发展改革委的各自职责分工、具体工作安排及时间表。一方面，要求地市级发展改革委定期汇报任务进度、工作困难以及需要的支持上报省发展改革委，并根据汇报及时对省内各市的工作做出调整；另一方面，省发展改革委需要总结本省工作进度、困难以及需要的支持，定期向国家发展改革委汇报。中国碳市场能力建设系列教材33在碳市场运行期间，尤其是在进行排放数据报送、核查、履约工作时，仍要执行工作进度沟通制度，但具体汇报时间可以根据国家发展改革委要求以及工作紧急程度进行调整。●评价奖惩机制领导小组需要针对碳市场建设和管理的有关部门，制定相应的评价机制，将碳市场工作纳入有关部门绩效评价体系中，对表现优秀的部门予以奖励。●对外信息通报机制领导小组需要制定对外信息通报机制以统一对外披露的口径，包括确定能够对外公布的信息种类，建立唯一的地方政府碳排放权交易信息公布平台，明确发布流程、规范和时间要求，落实责任人，并制定相关的信息披露细则等。●总结完善机制领导小组需委托技术团队，每年进行碳市场运行评估，总结经验，提出存在的问题与改进意见。具体包括碳排放数据的报送与核查工作总结、配额分配管理工作总结、履约处罚工作总结、交易监管总结等。三、保障措施为确保各项工作顺利完成，各省碳市场领导小组应采取以下保障措施，确保碳市场的建设及运行管理各项工作得以有序开展。34中国碳市场能力建设系列教材1.政策支持针对碳市场涉及对企业的多种监管，包括生产、排放、核查、交易、履约等，各省政府应建立并不断加强跨部门的协调工作机制，确保发改部门能够与其他部门，包括财政部门、统计部门、物价部门、工信部门、林业部门、法制部门、金融部门等联合对碳市场进行设计和管理，确保各项工作能够顺利开展。在具体的政策设计中，省发展改革委一方面需要认真贯彻落实国家发展改革委制定的法律政策和具体的技术标准，另一方面需要在此基础上根据本省具体情况细化具体条款，查漏补缺，明确省内分工、执行规则和流程，推进机制的具体落实，并根据实际情况不断完善，保障监督管理的法律政策效力。2.资金保障省发展改革委、省财政厅及其他相关部门围绕碳排放权交易市场建设目标，通过财政、CDM基金等途径加大资金投入，包括支持相关政策研究，支持能力建设，支持排放报送等系统的建设运行，以及支持开展核查工作等。各市发展改革委也要安排相应的专项资金，保障相关组织协调工作的顺利开展。同时，也应通过国际合作，公私合作等模式寻找资金支持。3.能力建设建立碳排放权交易市场是新任务，地方政府相关工作基础薄弱，需要邀请有关专家，有体系、有针对、持续性开展相关能力建设，帮助相关部门、企业事业单位深入学习碳排放权交易的基本原理、技术环节、管理制度、运行方式等内容，掌握必要的知识技能。具体的能力建设活动包括以下两种：中国碳市场能力建设系列教材35（1）建立问答机制政府部门、排放单位、第三方核查机构以及投资机构等相关方在执行过程中会产生很多问题。省发展改革委需要组织专家，建立问答机制，确保各相关方的问题能得到及时准确的回答。针对碳排放数据监测、报送以及核查中的技术问题，国家发展改革委已经建立了问答平台，进行统一解答，相关技术问题需要以此平台答案为准。未来在配额分配的技术标准、注册登记系统使用规则、履约规则方面的问题也需要以国家的统一回答为准。针对地方政府在纳入范围、配额分配细则、具体的报送核查配额分配工作流程、省内排放报送以及注册登记系统使用等由省发展改革委乃至各市发展改革委规定的工作中出现的问题，要安排责任人，对不同类型的问题进行解答。专家顾问委员会需要定期对出现的问题进行评估，总结现有方法的问题，对于省发展改革委责权范围内的问题要加强研究并予以改正，对国家发展改革委责权范围内的问题要及时反馈至国家发展改革委和相关的专家。（2）开展有针对性的培训活动针对相关政府部门，开展碳排放权交易管理工作的培训，包括政策解读、具体日常工作流程、相关系统使用与操作、经验交流学习等。针对重点企业的管理人员，开展碳排放权交易的全面培训，包括碳交易原理、履约要求、碳市场运行方式、企业碳管理、碳金融创新等。36中国碳市场能力建设系列教材针对企业的技术操作人员，开展分行业的碳排放监测、报告、核算的培训，包括核算、核查指南解读，监测方法说明，报告要求、电子报送、履约系统操作等。针对第三方核查机构，开展核查相关培训，包括核查机构管理办法、核查指南与模板的解读、相关技术问题统一解答等。针对投资机构、CCER项目业主等市场参与方,开展交易相关培训，包括政策解读、监管规则、交易规则、碳金融创新等内容。在市场运行时期（2017年以后），由于岗位人员变动、国家政策法规和技术标准调整、覆盖范围扩大、交易产品规则变化等原因，省发展改革委需要每年定期举行分层次、分对象的培训活动。同时，在培训的深度上也应随着市场的运行而不断加深，逐步加强相关机构管理碳市场、参与碳交易的能力。4.宣传动员为推动辖区内排放单位积极参与碳市场各项活动，省发展改革委应牵头组织，通过培训、研讨会、座谈会、上门访谈等多种方式动员纳入企业积极参与、配合本省碳交易市场建设、运行、管理的相关工作。同时结合“全国低碳日”以及各类节能低碳宣传活动，开展形式多样的宣传动员活动，为碳市场的启动营造良好氛围。需要注意的是，在碳市场建设期间，由于国务院条例尚未出台，省发展改革委并不能对违规行为处以严厉处罚，因此需要加强宣传动员，引导企业参与碳市场建设。5.监督执法未来地方政府在制定碳市场有关运行管理细则时，需要根据国务院条例，明确对违规行为的处罚及相应执法机制。在实际的碳市场常规管理中，建议省发展改革中国碳市场能力建设系列教材37委会同省工业和信息化委员会，授权地方政府节能监察中心等相关机构组织执法队伍，针对企业、第三方核查机构、市场参与者在数据报送、核查等活动中出现的违规违法行为及时予以警告，并对严重违规或拒绝改正者按照法规执行处罚，确保各相关方遵守碳市场相关法律法规及技术标准。38中国碳市场能力建设系列教材第五章碳市场建设具体步骤为顺利完成碳市场建设工作，确保全国碳市场于2017年顺利启动，根据国家发展改革委《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候[2016]57号，以下简称“57号文”），各省需要在2016年完成纳入碳交易企业名单确认、核查机构遴选、历史数据报送核查、配额分配及能力建设工作。此外，根据实际工作需要，各省还需要安排注册登记系统管理、配额总量研究、交易体系建设等配套工作。具体的工作步骤如下。一、提出拟纳入碳交易名单根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国务院碳交易主管部门应适时公布碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准；省级碳交易主管部门应根据国务院碳交易主管部门公布的重点排放单位确定标准，提出本行政区域内所有符合标准的重点排放单位名单并上报国务院碳交易主管部门，国务院碳交易主管部门确认后向社会公布；经国务院碳交易主管部门批准，省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。在57号文和气候司5月13日最新通知中（本教材附件二和附件三）国家发展改革委已经明确历史排放盘查的行业、气体、排放门槛要求，此标准同时也是拟纳入全国碳排放权交易单位的覆盖范围标准。行业范围如表5-1所示；标准为2013-2015年间任意一年年综合能源消费总量达到10000吨标准煤的法人企（事）业单位，或视同法人的独立核算单位；覆盖气体为二氧化碳直接排放及由于外购电力、热力引起的间接排放。中国碳市场能力建设系列教材39表5-1碳排放权交易覆盖行业及代码1根据57号文要求，地方发展改革委需要在2016年2月29日前按照57号文附件一要求的纳入标准，先提出本辖区拟纳入碳排放交易管理的企业名单并上报国家发展改革委，并组织拟纳入碳排放交易管理的企业开展历史数据报送核查工作。1实际执行中，具体行业及产品代码以《国家发改委关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》以及MRV技术交流平台解释（http://124.205.45.90:8080/mrv/）为准。2除表5-1中行业子类中已纳入企业外，其他总装机达6000kW的企业自备电厂也按照发电行业纳入。行业行业代码行业子类（主营产品统计代码）石化2511原油加工（2501）化工261262无机基础化学原料（2601）有机化学原料（2602，乙烯生产按照石化行业指南执行）建材3011水泥熟料（310101）3041平板玻璃（311101）钢铁3140轧制、锻造钢坯（3207）钢材（3208）有色3216电解铝（3316039900）3211铜冶炼（3311）造纸221122122221纸浆制造（2201）机制纸和纸板（2202）电力24411纯发电热电联产4420电网航空561156125631航空旅客运输航空货物运输机场3120粗钢（3206）化学农药（2606）生物农药及微生物农药（2607）化学肥料（2604）有机肥料及微生物肥料（2695）26326540中国碳市场能力建设系列教材二、组织历史数据报送核查历史排放数据是碳市场顶层设计的数据基础，其质量关系到配额分配是否科学，因此历史数据盘查是碳市场建设时期的重点工作。根据国家发展改革委的具体要求，地方政府需要在提出拟纳入碳市场企业名单的基础上，抓紧完成重点企事业单位2013年至2015年温室气体排放核算报告工作，重点针对电力、钢铁、化工、石化、水泥、有色金属、建材、民航等行业进行数据报送工作。由于我国以往没有企业温室气体排放报送的制度，因此历史数据盘查工作面临时间紧、资金压力大、人员能力不足等挑战。为顺利完成此项任务，主管部门需做好以下几项工作：图5-1历史盘查工作示意图各省发展改革委需要根据国家发展改革委最新公布的技术标准以及模板进行报送系统的设计和建设，并实现与注册登记系统的有效对接。已经建立报送系统的省份应注意已有的统计系统是否符合国家最新规定，如有不符需及时对其做出修改。1.建立排放单位名单省发展改革委向国家发展改革委上报的拟纳入碳交易名单即为排放单位名单，所有拟纳入碳交易的排放单位均需要进行排放数据的报送及核查。省发展改革委在确定名单后需通知企业安排专人负责碳排放有关事项，并建立联络制度。中国碳市场能力建设系列教材412.遴选第三方核查机构历史盘查数据是碳市场建设基础，因此需要委托第三方核查机构对报送数据进行核查。根据《碳排放权交易暂行管理办法》，核查机构应由国家统一备案管理。但在历史盘查阶段，由于国家尚未出台统一的核查机构管理办法，各地也未有足够的核查机构及核查员，因此国家发展改革委授权省级发展改革委遴选并管理本省核查机构，完成历史排放数据的核查，等待国家统一管理办法出台后再统一进行筛选及备案。中国质量认证中心已制定《碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件》。参考条件从注册资金、办公条件、应对风险能力、内部管理制度、核查业绩和经验、人员资质要求、不良记录等方面对核查机构提出要求，并对核查过程中的公正性以及利益冲突做了规定。地方政府在遴选第三方核查机构以及核查人员时，应参考此暂行办法，避免本地机构以后不满足国家标准要求。3.组织报送工作省发展改革委需要结合国家要求，结合各省的实际情况，制定和颁布历史盘查工作通知，向有关单位和机构明确地方政府历史盘查工作的技术要求、报送流程、核查流程、报送平台、时间要求、各相关方的任务分工和责任等，为重点企事业单位进行报送工作提供依据。省发展改革委需督促企业进行数据填报，通过报送系统定期统计企业填报情况。在临近截至日期前，省发展改革委需要对未填报的企业及时预警，督促其填报；对截至日期后仍不填报的企业，需要采取多种方式进行动员。报送工作的技术标准以国家发展改革委公布的重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南及相关技术细则和模板为准。42中国碳市场能力建设系列教材地方政府此前已完成部分行业的报送工作，针对此部分企业需要根据国家发展改革委的最新要求，补充配额分配的相关数据；针对未进行报送的行业，需要抓紧进行动员督促，确保报送工作按时完成。4.组织核查工作完成企业报送后，省发展改革委需根据国家发展改革委要求，制定核查工作时间表，根据核查机构的能力与人力，将全省所有参加历史数据排放的企业分配到各个经过省内备案及培训的第三方核查机构，建立核查工作名单，并定时要求核查机构报告工作进度。各市发展改革委需要配合核查机构联系企业开展核查工作，在企业不配合核查工作时予以监督改正。核查工作完成后，省发展改革委应抽取10%-20%的企业，委托与首次核查不同的第三方核查机构进行抽查，以确保数据质量。抽查单位应包括：①国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位；②核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位；③除1、2规定以外一定比例的重点排放单位。省发展改革委需要选择技术能力强、信誉较好的第三方机构负责抽查工作。历史排放数据的核查与抽查工作经费应由省发展改革委统一安排。第三方机构根据国家发展改革委公布的核查指南与核查报告模板进行核查。省发展改革委需通过报送平台定期统计核查进度，确保企业与第三方机构按时完成工作。5.上报国家发展改革委完成核查工作后，省发展改革委应汇总企业排放数据以及配额分配相关的其他数据，按照国家发展改革委规定的格式以及时间要求，以电子表格的形式上报国家发展改革委。按照国家发展改革委要求，地方政府需要在2016年6月30日前中国碳市场能力建设系列教材43将数据汇总表连同经第三方核查的企业排放报告一并以电子版形式上报国家发展改革委。6.评估完善MRV工作机制2016年6月完成历史数据报送核查后，地方政府应组织专家、各市发展改革委负责人、企业代表、第三方核查机构代表等相关方召开研讨会，对历史盘查工作中出现的问题进行总结完善，对于国家统一标准和政策方面的要求需要上报国家发展改革委，对于省内具体实施细则方面的问题需要在设计本省常规数据报送核查制度时予以完善。三、确定最终纳入企业名单国家发展改革委在汇总各省上报的八大行业重点排放企业历史碳排放数据的基础上，将公布最终的碳市场管控企业纳入标准。地方政府需要根据国家发展改革委最终确定的标准，对参与历史核查的企业进行筛选，确定本辖区参与碳交易的企业名单，上报国家发展改革委批准后向社会公布。四、执行配额分配根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国务院碳交易主管部门根据不同行业的具体情况，参考相关行业主管部门的意见，确定统一的配额免费分配方法和标准。各省、自治区、直辖市结合本地实际，可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。省级碳交易主管部门依据国家确定的配额免费分配方法和标准，提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量，报国务院碳交易主管部门确定后，向本行政区域内的重点排放单位免费分配排放配额。各省、自治区和直辖市的排放配额总量中，扣除向本行政区域内重点排放单位免费分配的配额量后剩余的配额，由省级44中国碳市场能力建设系列教材碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益，用于促进地方减碳以及相关的能力建设。配额分配工作是2016年全国碳市场建设的重点工作，关系到碳市场配额供需情况，需要地方政府密切配合国家发展改革委以及配额分配方法研究团队，根据历史排放数据认真科学地完成配额分配工作。目前国家发展改革委已提出全国碳市场配额分配初步方案，根据国家发展改革委计划，2016年1月~6月将结合历史数据报送，进行配额分配方法所需要的生产及排放数据报送，并采用初步方案完成试分配。根据试分配结果，对初步方案进行调整，在9月份确定最终分配方案，并于10月至12月完成配额分配工作。3根据配额分配初步方案，纯发电、原油加工、乙烯、合成氨、电石、甲醇、水泥熟料、平板玻璃、电解铝、航空旅客运输、航空货物运输均采用基准法分配配额。基准法是根据重点排放单位的实物产出量（活动水平）、所属行业基准和调整系数三个要素计算重点排放单位配额的方法。基准法的核心计算如下。4单位配额=行业基准×调整系数×实物产出量其中行业基准值由国家发展改革委统一颁布；调整系数为省发展改革委根据本地区低碳发展和产业结构调整的特殊需要，在国家发展改革委公布的行业基准基础上，自主确定的更加严格的碳减排率。3具体时间要求以国家发展改革委具体安排为准。4目前国家发展改革委委托专家进行配额分配方法的试算，有可能对配额分配方案进行修订，具体方案以最终分配方案为准。中国碳市场能力建设系列教材45针对热电联产、电网、铜冶炼、钢铁、纸浆制造、机制纸和纸板、机场，配额分配采用历史强度下降法。历史强度下降法是根据排放单位的实物产出量（活动水平）、历史强度值、减排系数和调整系数四个要素计算重点排放单位配额的方法。历史强度下降法的核心计算公式如下。单位配额=历史强度值×减排系数×调整系数×实物产出量其中历史强度值是经过核查的若干历史年份的重点排放单位或其主要设施的单位实物产出（活动水平）导致的二氧化碳排放量，用于配额分配的历史强度值计算方法由国家发展改革委确定并发布；减排系数为国家发展改革委根据国家低碳发展目标以及完成国家自主碳减排贡献（INDC）要求，并考虑行业碳减排潜力和成本等因素确定的行业历史强度下降率；调整系数和实物产出量与基准法要求一致。为完成配额初始分配，地方政府应做好以下工作。图5-2碳市场建设时期配额分配工作示意图1.积极配合进行预分配国家发展改革委已公布配额分配初始方案，但此方案还需要根据2016年上半年的企业试算以及预分配情况进行修改。地方政府需要积极配合国家发展改革委以及相关研究团队，组织重点排放企业报告配额分配相关数据，并组织本省专家顾问委员会以及典型企业根据初始方案进行配额预分配。一方面，通过预分配发现初始46中国碳市场能力建设系列教材方案可能存在的问题，包括数据可得性、数据准确性、参数的选择等等；另一方面，通过预分配对本省配额的盈缺程度进行初判，为未来配额管理做准备。在对配额试算总结分析的基础上，积极与研究团队进行沟通，反映地方政府和企业对配额分配方案的意见和建议，帮助研究团队改进配额分配方案。2.制定本省配额分配方案在进行配额试算的同时，省发展改革委应结合本省经济结构、经济发展情况、经济政策、排放特征、减排目标等情况，研究本省分行业的省级调整系数；测算本省未来一年重大新建项目的排放量，计算所需预留配额的数量；评估有偿分配的可能性，并建立相应的制度。在此基础上，省发展改革委应结合国家公布的最终排放方案，结合本省实际情况，提出本省的配额分配方案。在此过程中，应广泛听取相关利益方的意见和建议。图5-3省级分配方案组成中国碳市场能力建设系列教材473.计算配额数量根据最终制定的省级分配方案，以及重点排放企业历史核查的数据，省发展改革委应组织专家顾问委员会，计算每个重点排放单位2017年初始碳排放配额，明确本省的配额总量，并将最后的结果汇总上报至国家发展改革委。4.碳配额登记注册系统管理根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国家发展改革委负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统（以下称注册登记系统），用于记录排放配额的持有、转移、清缴、注销等相关信息。注册登记系统中的信息是判断排放配额归属的最终依据。注册登记系统为国家发展改革委和省发展改革委、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。参与方根据国家发展改革委的相应要求开立账户后，可在注册登记系统中进行配额管理的相关业务操作。为确保各相关方正确使用注册登记系统，省发展改革委应该完成以下工作。一是建立登记系统管理体系。省发展改革委在注册系统中拥有管理权限，需要安排专人负责账户开立、配额管理、交易及履约监管、系统维护等相关管理工作，制定相关管理细则，并进行相关人员的能力建设。二是做好系统对接。省发展改革委需要组织专家和交易所，将注册登记系统、排放报送系统以及交易所的交易系统进行连接，确保交易数据与配额交割一致，确保企业履约时清缴的配额数量与企业经核查的实际排放相一致。三是做好企业开户工作，省发展改革委在确认重点排放企业名单后，需要在配额分配前要求并帮助重点排放企业、符合条件的投资机构及个人在注册登记系统建立账户。48中国碳市场能力建设系列教材5.执行配额分配地方政府上报的配额数量，经国家发展改革委批准后，将配额分配到企业注册登记簿的账户，并通知企业开始进行配额管理。在此过程中，地方政府需做好与企业的沟通交流工作，组织专家回答企业的疑问，确保分配工作顺利进行。五、明确碳市场配额总量目前，除了国家碳市场建设，我国还在开展国家碳排放总量控制目标和地方碳排放总量控制目标分解的研究与制定工作。需要注意的是，在碳市场建设初期，地区排放总量控制目标并不是碳市场总量控制的前提，两者并不直接挂钩。首先，由于覆盖范围不同，碳排放总量控制和碳市场配额总量的两个“总量”的定义有较大区别，不具有可比性。碳市场总量只计算重点排放行业及企业的管控气体，仅占地区碳排放的一部分，且计算直接排放与间接排放；而地区碳排放总量控制则针对地区所有行业和所有温室气体的直接排放。其次，二者的测算相对独立。理论上，碳市场配额总量的测算有两种方式。一是根据国家碳排放总量测算，二是根据纳入企业的配额分配结果测算。由于历史排放数据缺乏、经济发展不确定性大、覆盖范围不一致等原因，根据全国总量确定配额总量的不确定性和技术难度较大。而且，自上而下设定全国排放总量目标并将其分解到地方，需要进行大量的政治博弈，面临的政治阻力很大。而在实践中，“先分配后定总量”已被证明是一种可行的方法，并在国内各试点中得到了广泛应用，欧盟体系在前两期也应用了此方法，由于中国和欧盟在两级管理体制、历史排放数据缺乏等方面具有极大的相似性，因此在配额总量设计的思路上可以借鉴欧盟的经验，采取“先分配后定总量”的方法确定碳市场总量，而不依赖于地区的总量控制目标。中国碳市场能力建设系列教材49因此，在碳市场运行初期，碳市场配额总量并不依赖国家和地区碳排放总量，而是为地区总量控制提供数据支持。从长远来看，碳市场的总量控制需根据国家和地区碳排放总量控制目标制定，在具体的工作中需要相互结合，相互支持。根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国务院碳交易主管部门制定国家配额分配方案，明确各省、自治区、直辖市免费分配的排放配额数量、国家预留的排放配额数量等。各省、自治区和直辖市的排放配额总量中，扣除向本行政区域内重点排放单位免费分配的配额量后剩余的配额，由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益，用于促进地方减碳以及相关的能力建设。根据《碳排放权交易管理暂行办法》规定以及目前初步确定的基准线分配方法，地方政府配额总量由以下几部分构成：①预分配配额，预分配配额每年分配一次，数量根据配额分配方法确定；②调整分配的配额，省发展改革委在第二年要根据上一年度的实际碳排放数据和统计指标数据，确定上一年度的实际配额数量，并对企业配额进行追加或扣减；③新进入者储备配额，数量按照地方政府新建项目规划以及减排目标制定。在碳市场建设阶段，根据国家发展改革委的规定，地方政府将于2016年底到2017年年初，按照国家发展改革委统一制定的配额分配方法，对地方政府纳入企业进行配额分配。初始分配的配额量之和加上配额调整量，以及为新进入者预留的配额储备，报国家发展改革委批准后即为地方政府2017年的配额总量。六、建立履约机制根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，重点排放单位每年应向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额，履行上年度的配额清缴义务。50中国碳市场能力建设系列教材为顺利完成履约任务，省发展改革委需要在碳市场启动前根据国家的相关规定明确本省履约规则。履约的规则包括抵消配额的使用规则、存储预借规则、履约的时间要求及流程、未履约处罚等。对配额的使用规则需要遵照国家发展改革委的统一规定，具体的工作流程和要求需要根据国家发展改革委的要求进行制定，未履约处罚在国家统一要求的基础上，还可考虑加入省发展改革委权限内的处罚，例如取消节能先进评比、取消节能专项资金补助、计入企业信用系统等。所有要求以及条款需要向全社会公布。七、建立交易机制根据《碳排放权交易管理暂行办法》规定，碳排放权交易市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量，并适时增加其他交易产品。重点排放单位及符合交易规则规定的机构和个人（以下称交易主体）均可参与碳排放权交易。国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定，并报国务院碳交易主管部门备案。交易产品的交易原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。国务院碳交易主管部门负责建立碳排放权交易市场调节机制，以维护市场稳定。据此规定，地方政府并不需要重新建设一个新的交易体系，只需要配合国家发展改革委做好以下工作。一是与交易平台开展合作，方便本省企业参与市场交易。省发展改革委应与国家发展改革委授权允许进行碳排放交易的交易平台进行接洽，与专业能力强、服务质量好的交易平台进行合作，允许其在地方政府开展办事机构，并做好其交易系统和本省注册登记系统的对接，为地方政府重点排放企业参与碳交易提供服务。二是协助国家发展改革委以及交易所进行市场监管。若市场中出现异常交易行为，需会同省工商、税务、金融等机构，按照有关规定执行处罚。交易机构的监管中国碳市场能力建设系列教材51由国家发展改革委执行，省发展改革委若发现本省交易机构出现以下违规情形，需要向国家发展改革委报告：（1）未按照规定公布交易信息；（2）未建立并执行风险管理制度；（3）未按照规定向国务院碳交易主管部门报送有关信息；（4）开展违规的交易业务；（5）泄露交易主体的商业秘密；（6）其他违法违规行为。三是鼓励本地碳金融创新。在符合国家相关法律法规的前提下，省发展改革委应培育本地碳市场服务行业的发展，鼓励省内履约企业、碳市场服务企业、交易平台以及金融机构进行碳资产管理与碳金融创新。八、建立监管机制根据《碳排放权交易管理暂行办法》规定，省级碳交易主管部门对碳排放权交易进行监督和管理的范围包括：（一）行政区域内重点排放单位的排放报告、监测计划、排放核查、配额清缴和交易等情况；（二）行政区域内核查机构的相关业务情况；（三）行政区域内交易机构的相关业务情况；（四）行政区域内其他市场参与者的交易情况。各省发展改革委应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其它从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录，将其纳入相关的信用管理体系。并根据国家相关规定，建立本省的监管制度，明确执法单位以及违规处罚，在相关单位出现违规行为时，按规定执行警告处罚，对严重违规者，需通知上级主管部门。52中国碳市场能力建设系列教材第六章碳市场运行管理概述碳市场启动后，省级政府将进行碳市场的常规管理，包括管控企业名单调整、年度排放数据报送核查、履约监管、市场监管等行为。为顺利完成碳市场常规管理任务，省发展改革委应制定碳市场管理办法，对各相关方的权责进行规定。具体包括以下方面。一、覆盖企业名单调整碳市场启动后，地方政府需要每年对碳市场覆盖的名单进行调整。地方政府根据上一年度数据报送结果，对综合能耗达到碳市场纳入标准的单位，需要安排核查，核查确认符合纳入标准后将其纳入碳市场管理。此外，对碳市场纳入行业内新建项目，在其投产后若符合碳市场纳入标准，同样需要纳入碳市场管理。对已纳入碳市场管理的企业，除关停或搬迁外，建议原则上不予退出。根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，经国务院碳交易主管部门批准，省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。建议在全国碳市场启动初期（2017-2019年），地方政府按照国家统一规定决定覆盖范围，并开展地方政府排放特征与经济结构转型研究，根据地方政府减排要求，在2019年后考虑纳入更多的行业以及排放量更小的企业。二、支撑系统完善在常规管理中，相关负责机构应每年对三大支撑系统进行维护与数据分析。省发展改革委需要配合国家注册登记系统管理团队，对注册登记系统进行维护，确保系统运作正常以及数据安全。根据国家发展改革委对核算核查指南的修订和完善，以及覆盖行业、气体等的变化，有关机构需要对温室气体排放报送系统进行升中国碳市场能力建设系列教材53级，确保数据报告的准确性。同时，交易所将根据产品需求对交易系统进行升级，省发展改革委也需要保持数据接口的一致性以及数据的准确性。在此基础上，省发展改革委应组织专家团队，建立地方温室气体控制云平台，对重点排放单位的排放数据、配额数据以及交易数据进行综合分析，为碳交易政策以及其他减排政策提供依据。三、碳排放配额管理在市场运行时期，省发展改革委要按时完成常规的配额分配、调整以及管理工作。市场运行时期配额分配具体包括以下几项：图6-1碳市场常规配额管理工作示意图1.进行上一年度配额调整无论是采用基准线法还是历史强度法，均需要使用重点排放单位当年的实物量。但由于配额初始分配一般发生于当年年中（7月至8月），因此在次年年初需要根据实际产量进行配额调整。从2018年开始，省发展改革委需要在每年碳排放54中国碳市场能力建设系列教材核查完成后，即每年4月到5月，根据核查后的排放数据以及实物产量对上一年度初始配额进行调整，对预分配不足的，要予以增加，对初始分配过多的需要进行配额削减。配额增加的数量需要根据配额总量目标进行控制，不能无限制增加5。2.执行本年度配额初始分配配额初始分配的执行时间为履约工作后，一般为每年的7月到8月，具体时间以国家发展改革委未来公布的要求为准。在国家发展改革委仍采取“先分配后定总量”方法的情况下，国家发展改革委将结合企业报告数据，根据长期的总量控制以及配额分配原则，制定和更新分配公式。地方政府需要按照此方式，结合本省实际情况，确定免费分配以及有偿分配的比例，制定地方政府本年度的配额分配方案并向社会公布。随后计算本省重点排放单位的初始配额以及预留的调整配额储备，汇总报告国家发展改革委。经国家发展改革委审批后，将配额通过免费分配以及有偿分配的方式发放至重点排放企业的注册登记簿账号。未来国家发展改革委有可能结合全国短期减排目标、2030长期达峰目标、能源消费总量目标、经济结构调整目标等政策目标，对各省进行碳市场配额总量控制。地方政府一方面需要和国家发展改革委以及有关专家团队保持沟通，了解最新的政策进展，另外一方面也要委托本省专家顾问委员会，安排研究此路径下的配额分配方案，为未来政策制定提供参考。5由于国家发展改革委尚未发布配额分配的操作流程，地方政府配额分配细则尚不能最终确定，需要密切关注配额分配研究团队进展，最终以国家公布的配额分配要求为准。中国碳市场能力建设系列教材553.建立有偿分配制度随着碳市场的建立和发展，国家发展改革委将逐步推进配额有偿分配制度。同时由于地方政府可以采取比国家更严格的分配方法，将配额的一部分从免费发放改成有偿发放，有偿分配可以作为地方政府节能减排与经济结构调整的工具。在碳市场运行过程中，地方政府也可以采取拍卖等方式进行市场调控，因此地方政府应尽早建立配额有偿分配制度。有偿分配有两种方式，一是政府以固定价格出售配额，二是政府组织拍卖，价高者得。无论哪种方式，省发展改革委均需要和国家授予碳排放权交易资质的交易平台对接，出台有偿分配的操作细则，包括有偿配额总量、时间、参与方资格要求（重点排放单位、投资机构以及个人投资者等）、购买方式（定价、拍卖）、购买价格（定价价格、拍卖价格决定方式）、程序要求等。《碳排放权交易管理暂行办法》规定，有偿分配所取得的收益将用于促进地方减碳以及相关的能力建设。根据试点经验，为充分发挥有偿分配收益的作用，主管部门需要对资金使用做出安排，如建立低碳发展基金，支持碳交易相关能力建设、企业节能减碳项目建设、第三方核查、政策研究改进、系统开发完善，并推进碳金融和低碳产业发展。4.安排特殊情况处理根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，重点排放单位关闭、停产、合并、分立或者产能发生重大变化的，省级碳交易主管部门可根据实际情况，对其已获得的免费配额进行调整。地方政府对特殊情况可采取以下措施，或在其基础上进行更详细的规定。56中国碳市场能力建设系列教材对重点排放单位和其他单位发生合并的，其配额及相应的权利和义务由合并后的企业享有和承担；重点排放单位发生分立的，应当制定配额分拆方案，并及时报省、市发展改革委备案。因生产品种、经营服务项目改变，设备检修或者其它原因等停产停业，生产经营状况发生重大变化的重点排放单位，应当提交配额变更申请材料，重新核定配额。对于注销或迁出地方政府的重点排放单位，如果在当年度配额发放前注销或迁出，按核定的上年度实际碳排放量清缴上年度配额，当年度配额不再发放；如果在当年度配额发放后注销或迁出，按核定的当年度实际生产月份的碳排放量清缴配额，省发展改革委回收当年度剩余月份免费发放的配额。对于清缴后节余的配额，重点排放单位须在注销或迁出后一个月内自行决定在交易平台出售或交由配额登记系统注销，配额登记系统在重点排放单位注销或迁出本省一个月后将自动注销该企业（单位）账户。除关停或外迁外，原则上企业不允许退出碳交易管理范围。5.配合国家发展改革委进行市场调控国家发展改革委将对碳排放权交易市场价格监管，根据市场控制需要在配额调整量范围内通过拍卖、回购等市场手段调节市场价格，维护市场秩序。地方政府需听从国家发展改革委的安排，发布有关通知以及组织配额买卖等工作。6.研究本省分行业配额控制方案地方政府应对本省企业的排放特征进行专项研究，并与全国乃至全球同类企业的排放情况进行比对，寻找行业减排潜力。同时与地方政府温室气体排放总量控制、全国以及地方政府碳排放配额总量控制、地方政府经济结构调整等研究相结合，根据具体的行业控制计划，在满足国家统一要求的前提下，提出分行业的配额控制方案，并针对特定行业提出更严格的分配方案，通过配额促进经济结构转型，充分发中国碳市场能力建设系列教材57挥碳交易的作用。7.研究本省温室气体总量控制方案随着碳市场的运行以及各项数据的积累，国家发展改革委将结合全国短期减排目标、2030长期达峰目标、能源消费总量目标、经济结构调整目标等政策目标，对各省上报的数据进行调整，为各省发放配额，并可能出现最后分配配额小于上报配额的情况。为主动应对碳市场配额总量长期控制工作，地方政府需要尽早安排，结合地区温室气体清单研究、地区排放总量控制研究等课题，探索研究地方政府碳市场配额总量长期控制方案。四、排放监测、报送与核查温室气体排放统计工作是制定减排政策的重要依据，是衡量减排工作成效的重要依据，在节能减排与应对气候变化工作中居于重要地位。温室气体排放统计体系，是指通过分析温室气体排放统计标准，明确统计工作的数据需求，改进原有能源消费统计方式，建立一套系统、高效、协调的温室气体统计流程；并明晰各参与方的权责，制定全流程质量监测与审核规范，最终确保排放数据来源的可靠性、质量的准确性、和获取的及时性。同时，通过一系列标准化，电子化的辅助工具，建立企业直报通道，更为准确、高效地完成温室气体排放统计工作，达到排放数据统计与排放清单编制的常态化。为了满足不同层面政策的需求，温室气体排放统计工作应包括以下几个层次：一是地区温室气体清单制度。2010年9月，国家发展改革委办公厅正式下发了《关于启动省级温室气体清单编制工作有关事项的通知》（发改办气候[2010]2350号），要求各地制定工作计划和编制方案，组织好温室气体清单编制工作。温室气体清单是各级政府对温室气体减排工作进行考核的具体指标。清单58中国碳市场能力建设系列教材统计从气体上包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）和六氟化硫（SF6）；从来源上包括能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业、废弃物处理。总体而言，温室气体清单是整个地区所有人类活动排放的温室气体统计，覆盖面最广，种类最多。但温室气体排放清单一般停留在地区数据统计的层面，缺少精细化的排放源管理以及核查，因此在精度上相对较低。二是重点企（事）业单位温室气体排放数据报送制度。根据国家发展改革委下发的《国家发展改革委关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》，各省需组织2010年温室气体排放达到13000吨二氧化碳当量，或2010年综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企（事）业单位每年报告其温室气体排放量。从气体上温室气体统计对象包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）和六氟化硫（SF6），从统计对象上说仅为主管部门规定的重点行业中排放量较大的独立核算的企（事）业法人。重点企（事）业单位数据报送，由于具有相对准确的排放源管理，其精度高于温室气体排放清单，是温室气体清单的重要补充。三是纳入碳市场的重点排放单位数据报送及核查制度。碳排放权交易所覆盖的重点排放单位，均包含在要求进行温室气体报送的重点企（事）业单位中，只是行业范围更窄，排放量门槛更高。对于纳入碳排放权交易管理的重点排放单位，主管部门需要委托第三方核查机构对其纳入碳排放权交易的气体以及排放源进行核查，确认需要进行配额管理的排放量大小。重点排放单位的排放数据与重点企（事）业单位数据以及温室气体清单相比，质量更高，但覆盖行业、单位、气体范围均最窄。对于重点企（事）业单位中不纳入碳排放权交易管理的一般排放单位，仅要求报告，并不要求进行核查。三层报送制度的关系如下图所示。主管部门在建立本辖区的温室气体统计体中国碳市场能力建设系列教材59系时，需要明确三个制度之间的联系和区别，在实际工作中将其有机地结合在一起，互相支持、互为补充，避免重复建设，有效利用资源和人力，促进温室气体统计体系的整体发展。图6-2温室气体数据报送体系示意图1.常规数据报送核查制度在完成历史盘查后，地方政府需要总结有关经验教训，形成常规的年度排放数据报送及核查机制，为碳排放权交易工作乃至其他低碳减排工作提供坚实的数据支持。为顺利完成此项任务，省发展改革委以及各市发展改革委需要针对以下工作，形成常规的工作机制。60中国碳市场能力建设系列教材图6-3常规数据报送核查管理工作示意图2.总结完善上一年度MRV工作机制每年7月履约工作完成后，需要总结本年度MRV相关工作的完成情况，针对其中出现的技术问题以及实际操作问题，调整有关的规则、流程，保证下一年MRV工作顺利完成。3.管理核查机构根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，国务院碳交易主管部门会同有关部门，对核查机构进行管理。省发展改革委需要配合国家发展改革委根据核查机构的实际表现进行评估，对存在违规行为的核查机构与核查员采取惩罚措施，对严重违规者取消资格。中国碳市场能力建设系列教材61核查机构有下列情形之一的，由地方政府依法给予行政处罚，并上报国家发展改革委；情节严重的，由国家发展改革委责令其暂停核查业务；给重点排放单位造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）出具虚假、不实核查报告；（二）核查报告存在重大错误；（三）未经许可擅自使用或者公布被核查单位的商业秘密；（四）其他违法违规行为。4.调整重点企（事）业单位名单每年年初，各发展改革委需要根据上一年度企业上报统计局的能耗数据，统计上一年度年综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企（事）业单位。如果与之前的名单相比，有新增加的单位，需要将其添加到重点企（事）业名单上，上报省发展改革委，并对新增企业进行培训，要求其报告温室气体排放。对已经报告的企业，除关停或搬迁外，原则上不予退出，即使出现分拆，综合能源消费降到5000吨标准煤以下等情况也需要报告。对于重点企（事）业名单中，在上一年度并不参与碳市场管理的一般排放企业，如果其上一年度排放达到碳市场管理的覆盖标准，需将其单独列出，安排核查，以确定是否需要将其转为碳市场管理的重点排放企业。62中国碳市场能力建设系列教材5.组织排放数据报告在调整重点企（事）业单位名单后，省政府需要下发通知，要求各市发展改革委组织所有重点企（事）业单位在地方政府温室气体排放管理信息平台上进行数据报送。对于并不纳入碳市场管理的一般排放单位，仅需要依据国家发展改革委公布的24个重点行业企业温室气体排放核算方法与报告指南进行报送。根据《碳排放权交易管理暂行办法》，纳入碳交易管理的重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南，以及国家发展改革委要求的排放设施信息和生产数据，每年编制其上一年度的温室气体排放报告并上报省发展改革委。6.组织核查工作针对重点排放单位，为满足碳市场的配额分配和履约需要，省发展改革委需要组织第三方机构对其进行核查，以确保企业按照监测计划监测排放量，并准确报告排放数据。针对上一年度排放数据满足碳市场纳入标准的一般排放单位，省发展改革委需要组织第三方机构对其进行核查，以确定是否需要将其纳入碳市场管理。省发展改革委需要根据企业报告的结果以及国家发展改革委规定的碳排放权交易覆盖范围条件，明确需要进行核查的重点排放单位名单。省发展改革委安排财政资金，根据核查机构能力统一分配核查项目，抽查资金由财政支持，抽查项目由省发展改革委进行分配。核查机构需要按照国家发展改革委的技术要求完成核查工作，省发展改革委与各市发展改革委对核查机构和重点排放单位进行督促。核查工作完成后，省发展改中国碳市场能力建设系列教材63革委需要将经过核查的排放数据与第三方核查报告汇总上报国家发展改革委。7.进行监测计划备案根据《碳排放权交易管理暂行办法》，纳入碳交易管理的重点排放单位应按照国家标准或国家发展改革委公布的企业温室气体排放核算与报告指南的要求，制定排放监测计划并报所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门备案，此工作应该在每年12月前完成，重点排放单位应于次年1月起严格按照经备案的监测计划实施监测活动。监测计划发生重大变更的，应及时向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交变更申请。省发展改革委需要下发通知要求企业报告监测计划，各市发展改革委进行督促，报告后需要组织专家进行审核备案。五、执行履约工作根据国家发展改革委《碳排放权交易管理暂行办法》规定，重点排放单位每年应向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额，履行上年度的配额清缴义务。为顺利完成履约任务，省发展改革委需要做好以下工作。一是做好宣传动员。省发展改革委以及各市发展改革委通过媒体宣传、召开企业座谈会、行业动员会、企业访谈等形式，积极向企业进行宣贯，动员企业积极履行配额清缴义务。二是要做好执法准备。地方政府在临近履约期间，要密切关注企业履约进度，对履约截止前一周仍未履约的企业，需要地方政府节能监察中心提醒其按时履约；对未能按时履约的企业，需要节能监察中心统一标准严格执法。完成履约工作后，地方政府每年应对本省重点排放单位上年度的配额清缴情况64中国碳市场能力建设系列教材进行分析，并将配额清缴情况上报国家发展改革委。国家发展改革委汇总后向社会公布所有重点排放单位上年度的配额清缴情况。六、鼓励抵消项目除针对重点排放企业进行配额管控以及市场管理外，建议地方政府按照国家《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》规定，积极推动省内机构、企业、团体和个人参与国家温室气体自愿减排交易。企业参与国家自愿减排交易市场，不但能够扩大市场参与主体的宽度，还能有效降低本地区的减排成本，为自愿减排项目业主提供额外的资金支持。更重要的是，开发自愿减排项目能为地区经济发展引入低碳发展模式，注入新的活力，为各省进行金融综合改革和金融创新提供新的思路。根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》与《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》的规定，参与温室气体自愿减排交易的项目应采用经国家主管部门备案的方法学并由国家主管部门备案的审定机构审定。截止到目前，国家发展改革委已在信息平台分六批公布了188个备案的CCER方法学，其中由联合国清洁发展机制（CDM）方法学转化174个，新开发11个。这些方法学的适用领域基本涵盖了所有联合国清洁发展机制方法学的范围，这也为国内的业主企业开发自愿减排项目提供了广阔的选择空间。温室气体自愿减排项目按照专业领域可划分16类项目类型，如表6-1所示。中国碳市场能力建设系列教材65表6-1温室气体自愿减排项目专业领域划分国内温室气体自愿减排项目开发过程中的主要参与方包括：项目业主企业、咨询机构、第三方审定与核证机构、省级发改部门与国家主管机构等，主要参与方与其相关职责如表6-2所示。序号专业领域1能源工业（可再生能源/不可再生能源）2能源分配3能源需求4制造业5化工行业6建筑行业7交通运输业8矿产品9金属生产10燃料的飞逸性排放（固体燃料，石油和天然气）11碳卤化合物和六氟化硫的生产和消费产生的飞逸性排放12溶剂的使用13废物处置14造林和再造林15农业16碳捕获与存储66中国碳市场能力建设系列教材表6-2国内自愿减排项目主要参与方及其相关职责部分省份较早参与了联合国清洁发展机制项目，其省内企业已经具备相关经验，为本省企业通过参与碳交易市场推动节能减碳起到引导作用和较好的示范效应。在此基础上，建议省发展改革委与各市发展改革委以及相关行业主管部门加强组织领导，将自愿减排交易工作列入重要议事日程，安排资金，设立专题项目，推动各省自愿减排项目的开发。行业主管部门应积极参与本行业温室气体排放量监测体系建设，准确掌握本行业排放量以及减排潜力的信息。各市发展改革委及省发展改革委汇总后遴选出适宜参与国家温室气体自愿减排交易的行业和企业，与相关行业主管部门合作，依据国家发展改革委制定的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，重点组织相关部门、企业（尤其是民营企业）学习自愿减排项目的申报要求和流程。按照国家发展改革委备案的碳汇方法学，对本地区适宜申报自愿减排项目的项目及企业加强管理、提前布局。除了宣传培育外，省发展改革委和行业主管部门还需要积极支持项目的申报、开发和使用。一方面，要支持和鼓励自愿减排交易项目作为抵消项目，参与碳排放权交易；另一方面，要积极探索开发自愿减排交易项目模式，组织符合条件的单位参与方相关职责项目业主（PP）项目的实施与监测咨询机构协助业主编制项目设计文件及监测报告审定与核证机构（第三方机构）项目的审定与核证省级发改部门初审备案申请材料的完整性和真实性国家主管机构作为最高决策机构，制定实施细则，备案方法学、审定与核证机构、交易机构，批准项目及减排量备案。中国碳市场能力建设系列教材67或机构研究开发，必要时与专业的咨询机构合作共同开发。地方政府可通过以上措施，有目的、有重点的培育相关行业和企业参与温室气体自愿减排交易的意识与能力，支持本省自愿减排项目开发，进而推动非碳市场管控对象的减排。七、市场调控及监管省发展改革委应该遵守有关规定，配合国家发展改革委及其他相关部门，对碳市场相关参与方的行为进行监管。在相关单位出现违规行为时，按规定执行警告处罚，对严重违规者，需通知上级主管部门。同时，在市场运行期间，若出现市场价格波动较大，国家发展改革委将按照有关市场调控规则进行市场调控，省级发展改革委应予以配合。八、碳金融创新及碳服务业培育在满足国家发展改革委以及金融管理部门相关监管要求的基础上，省级发展改革委应鼓励交易所以及其他金融机构在本省开展碳配额质押、配额回购融资、配额托管等碳金融创新，提高市场流动性以及融资能力。为提高本地企业应对碳市场的能力，省发展改革委应大力发展本省碳市场相关服务业，制定专门的碳市场人才培养、就业和创业鼓励机制，建设碳市场公共信息服务平台等基础设施，通过公私合营模式引导民间资本进入碳金融领域，利用政府采购行为等方式促进碳市场服务业集群的诞生和发展，为本省碳市场政策研究、碳排放核查、碳资产管理和碳金融服务等方面提供支持。九、定期评估完善根据国际其他碳市场以及国内碳交易的经验，“边干边学”是碳市场的重要管理方法，因此，主管部门需要建立评估制度，每年对碳市场各个方面的情况进行跟68中国碳市场能力建设系列教材踪评估和完善。具体而言，省级发展改革委应对数据报送核查、配额分配、履约交易等各模块的运行情况进行评估，优化流程管理，降低管理成本；对本省重点排放企业排放情况、配额盈缺以及市场交易情况进行评估，改进配额分配方法，确保碳市场促进减排的有效性。相关政策建议应上报国家发展改革委，并在下一年度工作计划中有所体现。通过“计划-执行-检查-纠正”不断完善碳市场制度，降低全社会减排成本，促进低碳发展。中国碳市场能力建设系列教材69附件一：全国碳排放权交易管理暂行办法第一章总则第一条为推进生态文明建设，加快经济发展方式转变，促进体制机制创新，充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用，加强对温室气体排放的控制和管理，规范碳排放权交易市场的建设和运行，制定本办法。第二条在中华人民共和国境内，对碳排放权交易活动的监督和管理，适用本办法。第三条本办法所称碳排放权交易，是指交易主体按照本办法开展的排放配额和国家核证自愿减排量的交易活动。第四条碳排放权交易坚持政府引导与市场运作相结合，遵循公开、公平、公正和诚信原则。第五条国家发展和改革委员会是碳排放权交易的国务院碳交易主管部门（以下称国务院碳交易主管部门），依据本办法负责碳排放权交易市场的建设，并对其运行进行管理、监督和指导。各省、自治区、直辖市发展和改革委员会是碳排放权交易的省级碳交易主管部门（以下称省级碳交易主管部门），依据本办法对本行政区域内的碳排放权交易相关活动进行管理、监督和指导。其它各有关部门应按照各自职责，协同做好与碳排放权交易相关的管理工作。70中国碳市场能力建设系列教材第六条国务院碳交易主管部门应适时公布碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。第二章配额管理第七条省级碳交易主管部门应根据国务院碳交易主管部门公布的重点排放单位确定标准，提出本行政区域内所有符合标准的重点排放单位名单并报国务院碳交易主管部门，国务院碳交易主管部门确认后向社会公布。经国务院碳交易主管部门批准，省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围，增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。第八条国务院碳交易主管部门根据国家控制温室气体排放目标的要求，综合考虑国家和各省、自治区和直辖市温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构，以及重点排放单位纳入情况等因素，确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量。第九条排放配额分配在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。第十条国务院碳交易主管部门制定国家配额分配方案，明确各省、自治区、直辖市免费分配的排放配额数量、国家预留的排放配额数量等。第十一条国务院碳交易主管部门在排放配额总量中预留一定数量，用于有偿分配、市场调节、重大建设项目等。有偿分配所取得的收益，用于促进国家减碳以及相关的能力建设。第十二条国务院碳交易主管部门根据不同行业的具体情况，参考相关行业主中国碳市场能力建设系列教材71管部门的意见，确定统一的配额免费分配方法和标准。各省、自治区、直辖市结合本地实际，可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。第十三条省级碳交易主管部门依据第十二条确定的配额免费分配方法和标准，提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量，报国务院碳交易主管部门确定后，向本行政区域内的重点排放单位免费分配排放配额。第十四条各省、自治区和直辖市的排放配额总量中，扣除向本行政区域内重点排放单位免费分配的配额量后剩余的配额，由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益，用于促进地方减碳以及相关的能力建设。第十五条重点排放单位关闭、停产、合并、分立或者产能发生重大变化的，省级碳交易主管部门可根据实际情况，对其已获得的免费配额进行调整。第十六条国务院碳交易主管部门负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统（以下称注册登记系统），用于记录排放配额的持有、转移、清缴、注销等相关信息。注册登记系统中的信息是判断排放配额归属的最终依据。第十七条注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。参与方根据国务院碳交易主管部门的相应要求开立账户后，可在注册登记系统中进行配额管理的相关业务操作。72中国碳市场能力建设系列教材第三章排放交易第十八条碳排放权交易市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量，适时增加其他交易产品。第十九条重点排放单位及符合交易规则规定的机构和个人（以下称交易主体），均可参与碳排放权交易。第二十条国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定，并报国务院碳交易主管部门备案。第二十一条第十八条规定的交易产品的交易原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。第二十二条出于公益等目的，交易主体可自愿注销其所持有的排放配额和国家核证自愿减排量。第二十三条国务院碳交易主管部门负责建立碳排放权交易市场调节机制，维护市场稳定。第二十四条国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接，实现数据交换，确保交易信息能及时反映到注册登记系统中。第四章核查与配额清缴第二十五条重点排放单位应按照国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南的要求，制定排放监测计划并报所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门备案。中国碳市场能力建设系列教材73重点排放单位应严格按照经备案的监测计划实施监测活动。监测计划发生重大变更的，应及时向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交变更申请。第二十六条重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南，以及经备案的排放监测计划，每年编制其上一年度的温室气体排放报告，由核查机构进行核查并出具核查报告后，在规定时间内向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交排放报告和核查报告。第二十七条国务院碳交易主管部门会同有关部门，对核查机构进行管理。第二十八条核查机构应按照国务院碳交易主管部门公布的核查指南开展碳排放核查工作。重点排放单位对核查结果有异议的，可向省级碳交易主管部门提出申诉。第二十九条省级碳交易主管部门应当对以下重点排放单位的排放报告与核查报告进行复查，复查的相关费用由同级财政予以安排：（一）国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位；（二）核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位；（三）除（一）、（二）规定以外一定比例的重点排放单位。第三十条省级碳交易主管部门应每年对其行政区域内所有重点排放单位上年度的排放量予以确认，并将确认结果通知重点排放单位。经确认的排放量是重点排放单位履行配额清缴义务的依据。74中国碳市场能力建设系列教材第三十一条重点排放单位每年应向所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门提交不少于其上年度经确认排放量的排放配额，履行上年度的配额清缴义务。第三十二条重点排放单位可按照有关规定，使用国家核证自愿减排量抵消其部分经确认的碳排放量。第三十三条省级碳交易主管部门每年应对其行政区域内重点排放单位上年度的配额清缴情况进行分析，并将配额清缴情况上报国务院碳交易主管部门。国务院碳交易主管部门应向社会公布所有重点排放单位上年度的配额清缴情况。第五章监督管理第三十四条国务院碳交易主管部门应及时向社会公布如下信息：纳入温室气体种类，纳入行业，纳入重点排放单位名单，排放配额分配方法，排放配额使用、存储和注销规则，各年度重点排放单位的配额清缴情况，推荐的核查机构名单，经确定的交易机构名单等。第三十五条交易机构应建立交易信息披露制度，公布交易行情、成交量、成交金额等交易信息，并及时披露可能影响市场重大变动的相关信息。第三十六条国务院碳交易主管部门对省级碳交易主管部门业务工作进行指导，并对下列活动进行监督和管理：（一）核查机构的相关业务情况；（二）交易机构的相关业务情况；第三十七条省级碳交易主管部门对碳排放权交易进行监督和管理的范围包括：中国碳市场能力建设系列教材75（一）辖区内重点排放单位的排放报告、核查报告报送情况；（二）辖区内重点排放单位的配额清缴情况；（三）辖区内重点排放单位和其它市场参与者的交易情况。第三十八条国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其它从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录，并纳入相关的信用管理体系。第三十九条对于严重违法失信的碳排放权交易的参与机构和人员，国务院碳交易主管部门建立“黑名单”并依法予以曝光。第六章法律责任第四十条重点排放单位有下列行为之一的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令限期改正，逾期未改的，依法给予行政处罚。（一）虚报、瞒报或者拒绝履行排放报告义务；（二）不按规定提交核查报告。逾期仍未改正的，由省级碳交易主管部门指派核查机构测算其排放量，并将该排放量作为其履行配额清缴义务的依据。第四十一条重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门责令其履行配额清缴义务；逾期仍不履行配额清缴义务的，由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚。76中国碳市场能力建设系列教材第四十二条核查机构有下列情形之一的，由其注册所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚，并上报国务院碳交易主管部门；情节严重的，由国务院碳交易主管部门责令其暂停核查业务；给重点排放单位造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）出具虚假、不实核查报告；（二）核查报告存在重大错误；（三）未经许可擅自使用或者公布被核查单位的商业秘密；（四）其他违法违规行为。第四十三条交易机构及其工作人员有下列情形之一的，由国务院碳交易主管部门责令限期改正；逾期未改正的，依法给予行政处罚；给交易主体造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（一）未按照规定公布交易信息；（二）未建立并执行风险管理制度；（三）未按照规定向国务院碳交易主管部门报送有关信息；（四）开展违规的交易业务；（五）泄露交易主体的商业秘密；中国碳市场能力建设系列教材77（六）其他违法违规行为。第四十四条对违反本办法第四十条至第四十一条规定而被处罚的重点排放单位，省级碳交易主管部门应向工商、税务、金融等部门通报有关情况，并予以公告。第四十五条国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门及其工作人员，未履行本办法规定的职责，玩忽职守、滥用职权、利用职务便利牟取不正当利益或者泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十六条碳排放权交易各参与方在参与本办法规定的事务过程中，以不正当手段谋取利益并给他人造成经济损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七章附则第四十七条本办法中下列用语的含义：温室气体：是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。碳排放：是指煤炭、天然气、石油等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用、土地利用变化与林业活动产生的温室气体排放，以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。碳排放权：是指依法取得的向大气排放温室气体的权利。78中国碳市场能力建设系列教材排放配额：是政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度，是碳排放权的凭证和载体。1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。重点排放单位：是指满足国务院碳交易主管部门确定的纳入碳排放权交易标准且具有独立法人资格的温室气体排放单位。国家核证自愿减排量：是指依据国家发展和改革委员会发布施行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定，经其备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，简称CCER。第四十八条本办法自公布之日起30日后施行。中国碳市场能力建设系列教材79附件二：国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知发改办气候[2016]57号国家民航局综合司，各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆建设兵团发展改革委（青海省经信委），有关行业协会、有关中央管理企业：按照党的十八届三中全会、五中全会的有关部署，根据“十二五”规划《纲要》、《生态文明体制改革总体方案》的任务要求，我委抓紧推进全国碳排放权交易市场建设，取得了阶段性进展。2016年是全国碳排放权交易市场建设攻坚时期，各省区市及计划单列市、新疆建设兵团发展改革委（青海省经信委）（以下简称地方主管部门）、民航局、相关行业协会、中央管理企业等应积极配合，按照国家统一部署扎实推进各项工作。为此，现就切实做好启动前重点准备工作的具体要求通知如下：一、工作目标结合经济体制改革和生态文明体制改革总体要求，以控制温室气体排放、实现低碳发展为导向，充分发挥市场机制在温室气体排放资源配置中的决定性作用，国家、地方、企业上下联动、协同推进全国碳排放权交易市场建设，确保2017年启动全国碳排放权交易，实施碳排放权交易制度。二、工作任务民航局、地方主管部门要建立和完善工作机制，明确工作要求，扎实推进各项具体工作，切实提供工作保障，着力提升碳排放权交易市场的基础能力建设。相关行业协会和央企发挥带头示范作用，形成重点行业、重点企业积极响应、积极参与全国碳排放权交易的良好氛围。80中国碳市场能力建设系列教材（一）提出拟纳入全国碳排放权交易体系的企业名单。全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业（具体行业及代码参见附件1），参与主体初步考虑为业务涉及上述重点行业，其2013至2015年中任意一年综合能源消费总量达到1万吨标准煤以上（含）的企业法人单位或独立核算企业单位。请民航局、各地方主管部门组织有关单位，对管辖范围内属于附件1所列行业的企业进行摸底，于2016年2月29日前将符合本通知要求的企业名单报我委，作为确定纳入全国碳排放权交易企业的参考依据。各地方主管部门除按照本通知要求提出拟纳入企业的名单外，可根据本地区企业的实际情况，提出本地拟增加纳入的行业和企业的建议。如有此类情况，请在名单中予以说明。为切实反映企业实际情况，请各有关行业协会、中央管理企业按照上述要求，协助对本行业内或本集团内的企业单位进行摸底，于2016年2月29日前将本行业内或集团内符合本通知要求的企业名单报我委，以便我委进行交叉验证，为确定纳入全国碳排放权交易的企业名单提供依据。（二）对拟纳入企业的历史碳排放进行核算、报告与核查。请民航局、地方主管部门针对提出的拟纳入全国碳排放权交易的参与企业，按照以下程序，抓紧组织开展历史碳排放报告与核查工作，为我委2016年出台并实施全国碳排放权交易体系中的配额分配方案提供支撑。1、企业核算与报告：组织管辖范围内拟纳入的企业按照所属的行业，根据我委已分批公布的企业温室气体排放核算方法与报告指南（发改办气候[2013]2526号、发改办气候[2014]2920号和[2015]1722号）的要求，分年度核算并报告其2013年、2014年和2015年共3年的温室气体排放量及相关数据。此外，根据配额分配需要，企业须按照本通知附件3提供的模板，同时核算并报告上述指南中未涉及的其它相关基础数据。中国碳市场能力建设系列教材812、第三方核查：企业完成核算与报告工作后，由地方主管部门选择第三方核查机构对企业的排放数据等进行核查，对第三方核查机构及核查人员的基本要求可参考本通知附件4。第三方核查机构核查后须出具核查报告，核查的程序和核查报告的格式可参考本通知附件5。3、审核与报送：企业将排放报告和第三方核查机构出具的核查报告提交注册所在地地方主管部门，地方主管部门进行审核，并按照本通知附件2汇总企业的温室气体排放数据，于2016年6月30日前将汇总数据、单个企业经核查的排放报告（含补充数据）一并以电子版形式报我委。请各行业协会、央企集团提供大力支持，积极动员行业内或集团内企业单位，高度重视基础数据收集与核算，切实加强自身队伍建设，确定专职核算与管理人员，尽快熟悉和掌握核算方法及报告要求，根据上述要求开展数据核算与报告工作，认真配合第三方核查机构开展核查，为核查工作提供必要的协助与便利。（三）培育和遴选第三方核查机构及人员。我委正在研究制定第三方核查机构管理办法。在该办法出台前，各地可结合工作需求，对具备能力的第三方核查机构及核查人员进行摸底，按照一定条件，培养并遴选一批在相关领域从业经验丰富、具有独立法人资格、具备充足的专业人员及完善的内部管理程序的核查机构，为本地区提供第三方核查服务。同时，加强对核查机构及核查人员的监管，坚决避免可能的利益冲突，保证核查工作的公正性，提高核查人员的素质和能力，规范核查机构业务，确保核查质量，杜绝不同核查机构之间的恶性竞争。（四）强化能力建设。我委将继续组织各地方、各相关行业协会和中央管理企业，结合工作实际，围绕全国碳排放权交易市场各个环节，深入开展能力建设，针对不同的对象，制定系统的培训计划，组织开展分层次的培训，重点培训讲师队伍和专业技术人才队伍，并发挥试点地区帮扶带作用，为全国碳排放权交易市场的运82中国碳市场能力建设系列教材行提供人员保障。对行政管理部门，着重加强碳排放权交易市场顶层设计、运行管理、注册登记系统应用与管理、市场监管等方面的培训；对参与企业，着重开展碳排放权交易基础知识、碳排放核算与报告、注册登记系统使用、市场交易、碳资产管理等方面培训；对第三方核查机构，重点开展数据报告与核查方面的培训；对交易机构，主要进行市场风险防控、交易系统与注册登记系统对接等方面的培训。请各地方、各相关行业协会、中央管理企业按照国家总体部署，积极参加相关培训活动，提高自身能力，认真遴选参加讲师培训的人选，并以此为基础，在本地区、本行业和本企业集团内部继续组织开展培训，确保基层相关人员都能具备必要的工作能力。三、保障措施（一）组织保障各地方应高度重视全国碳排放权交易市场建设工作，切实加强对辖区内相关工作的组织领导。建立起由主管部门负责、多部门协同配合的工作机制；支持主管部门设立专职人员负责碳排放权交易工作，组织制定工作实施方案，细化任务分工，明确时间节点，协同落实和推进各项具体工作任务。各央企集团应加强内部对碳排放管理工作的统筹协调和归口管理，明确统筹管理部门，理顺内部管理机制，建立集团的碳排放管理机制，制定企业参与全国碳排放权交易市场的工作方案。（二）资金保障请各地方落实建立碳排放权交易市场所需的工作经费，争取安排专项资金，专门支持碳排放权交易相关工作。此外，也应积极开展对外合作，利用合作资金支持能力建设等基础工作。各央企集团应为本集团内企业加强碳排放管理工作安排经费支持，支持开展能力建设、数据报送等相关工作。中国碳市场能力建设系列教材83（三）技术保障各地方要重点扶持具备技术能力的机构，建立技术支撑队伍，为制定和实施相关政策措施提供技术支持。各行业协会应发挥各自的网络渠道和专业技术优势，积极为本行业企业参与全国碳排放权交易市场提供服务，收集和反馈企业在参与全国碳排放权交易市场中遇到的问题和相关建议，协助提高相关政策的合理性和可操作性。为加强对地方的支持，我委专门建立了碳排放报告与核查工作技术问答平台，利用该平台组织专家对相关的典型问题进行统一答复。有关各方可在线注册登录，并就核算与核查工作中涉及的各项技术问题进行咨询。在线问答平台网址：（http://124.205.45.90:8080/mrv/），问答热线电话:4001-676-772、4001-676-762，本通知附件可在我委网站气候司子站下载（http://qhs.ndrc.gov.cn）请各有关单位按照本通知要求，抓紧部署工作，保质保量完成。工作中的问题和建议，请及时反馈我委。特此通知。联系人：王铁，刘峰、王庶联系电话：010-68502915/5883/1553附件：1、全国碳排放权交易覆盖行业及代码2、全国碳排放权交易企业碳排放汇总表3、全国碳排放权交易企业碳排放补充数据核算报告模板4、全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件5、全国碳排放权交易第三方核查参考指南84中国碳市场能力建设系列教材附1、全国碳排放权交易覆盖行业及代码统计代码说明：1.行业代码来源：国家统计局，国民经济行业分类(GB/T4754-2011)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjbz/hyflbz/2.产品统计代码来源，国家统计局，统计用产品分类目录，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjbz/tjypflml/3.除上述行业子类中已纳入企业外，其他业自备电厂也按照发电行业纳入。行业行业代码行业子类（主营产品统计代码）石化25112614原油加工（2501）乙烯（2602010201）化工26192621电石（2601220101）合成氨（260401）甲醇（2602090101）建材3011水泥熟料（310101）3041平板玻璃（311101）钢铁3120粗钢（3206）有色3216电解铝（3316039900）3211铜冶炼（3311）造纸221122122221纸浆制造（2201）机制纸和纸板（2202）电力4411纯发电热电联产4420电网航空561156125631航空旅客运输航空货物运输机场中国碳市场能力建设系列教材85企业基本信息纳入碳交易主营产品信息能源和温室气体排放相关数据序号企业名称组织机构代码行业代码产品一产品二产品三企业综合能耗（万吨标煤）按照指南核算的企业温室气体排放总量（万吨二氧化碳当量）按照补充报告模板核算的企业或设施层面二氧化碳排放总量（万吨）名称单位产量名称单位产量名称单位产量附2、全国碳排放权交易企业碳排放汇总表省份：企业总数：报告年份：86中国碳市场能力建设系列教材企业基本信息纳入碳交易主营产品信息能源和温室气体排放相关数据年份企业名称组织机构代码行业代码产品一产品二产品三企业综合能耗（万吨标煤）按照指南核算的企业温室气体排放总量（万吨二氧化碳当量）按照补充报告模板核算的企业或设施层面二氧化碳排放总量（万吨）名称单位产量名称单位产量名称单位产量201320142015附3、全国碳排放权交易企业碳排放补充数据核算报告模板数据汇总表（所有企业）中国碳市场能力建设系列教材87附4、全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件一、核查机构相关条件（一）基本条件1.应具有独立法人资格。企业注册资金不少于500万元，事业单位/社会团体开办资金不少于300万元。2.应具有固定的工作场所，以及开展核查工作所需的设施和办公条件。3.应具备充足的专业人员及完善的人员管理程序，以确保其有能力在获准的专业领域内开展核查工作；应确保符合核查员要求的专职人员至少10名；所申请的每个专业领域至少有2名核查员。4.应具备健全的组织结构，完善的财务制度，并具有应对风险的能力，确保对其核查活动可能引发的风险能够采取合理、有效的措施，并承担相应的经济和法律责任。核查机构应具备开展核查活动所需的稳定财务收入并建立相应的风险基金或保险（风险基金或保额均应与业务规模相适应）。（二）核查业绩和经验核查机构应在温室气体核查领域内具有良好的业绩和经验。应为经清洁发展机制（CDM）执行理事会批准的指定经营实体，或经国家发展和改革委员会备案的温室气体自愿减排项目审定与核证机构，或在碳交易试点省市备案的碳排放核查机构，或在省市级碳交易主管部门备案的重点企事业单位温室气体排放报告第三方核查机构、节能量审计机构，且近3年在国内完成的CDM或自愿减排项目的审定88中国碳市场能力建设系列教材与核查、碳排放权交易试点核查、各省市重点企事业单位温室气体排放报告核查、ISO14064企业温室气体核查等领域项目总计不少于20个。对于无上述审定或核证经历的机构，应在温室气体减排、清单编制、碳排放报告核算和核查等应对气候变化领域内独立完成至少1个国家级或3个省级研究课题；或经国家碳交易主管部门组织的专家委员会评估认定合格。（三）内部管理制度核查机构应具备完善的内部管理制度，管理核查业务的有关活动与决定，包括：1.有完整的组织结构，并明确管理层和核查人员的任务、职责和权限；2.指定一名高级管理人员作为负责核查事务的负责人；3.有完善的质量管理制度，包括人员管理、核查活动管理、文件和记录管理、申诉、投诉和争议处理、保密管理、不符合及纠正措施处理以及内部审核和管理评审等相关制度；4.有严格的公正性管理制度，确保其不参与核查服务存在利益冲突的活动，确保其高级管理人员及实施核查的人员不参与任何可能影响其客观独立判断的活动；5.有完善的保密管理制度，确保其相关部门和人员对从事核查活动时获得的信息予以保密，并通过签署具有法律效力的协议落实保密管理制度，法律规定的特殊情况除外。中国碳市场能力建设系列教材89（四）利益冲突核查机构与从事碳资产管理和碳交易公司不能存在资产和管理方面的利益关系，如隶属于同一个上级机构等；核查机构没有参与任何与碳资产管理和碳交易的活动，如代重点排放单位管理配额交易账户、通过交易机构开展配额和自愿减排量的交易、或提供碳资产管理和碳交易咨询服务等。（五）不良记录核查机构在以前的核查工作或其所从事的其他业务中不存在渎职、欺诈、泄密等其它不良记录。二、第三方核查机构的公正性要求成功申请第三方核查机构资质后，核查机构应建立并实施公正性管理程序，分析潜在的和实际的利益冲突并采取措施避免其发生。（一）在管理层面，核查机构应采取如下措施：最高管理者应承诺在核查过程中保持公正；以协议或者其他方式要求所有核查人员公正核查；定期对财务和收入来源进行评审，证实其公正性不受影响；90中国碳市场能力建设系列教材建立公正性委员会，定期评审其公正性。（二）在实施层面，核查机构应避免：与受核查方存在资产、管理和人员方面的利益关系，如隶属于同一个上级机构，共享管理人员或五年内互聘过管理人员等；为受核查方同时提供核查服务和碳排放核算、监测、报告和校准等相关咨询服务；使用存在利益冲突的核查人员，如该人员在过去三年之内与受核查方存在雇佣关系或为其提供过相关碳咨询服务等；收受和给予商业贿赂，如接受任何可能影响核查结论真实性的商业贿赂，或者为签署核查协议而给予受核查方商业贿赂等；与碳咨询单位或者碳交易机构通过业务互补，联合开发市场业务；将核查流程中的某个环节外包给其他机构实施。三、第三方机构核查员参考条件（一）通用要求1.中华人民共和国公民；2.大学本科及以上学历；中国碳市场能力建设系列教材913.个人信用良好，无任何违法违规从业记录；4.不得同时受聘于两家或以上的核查机构。（二）知识和技能要求1.掌握碳排放相关的法律法规和标准知识；2.掌握碳排放核算方法及活动数据和排放因子的监测和核算；3.熟知核查工作程序、原则和要求；4.熟知数据与信息核查的方法、风险控制、抽样要求以及内部质量控制体系；5.运用适当的核查方法，对数据和信息进行评审，并做出专业判断的能力；6.除满足上述1～5条要求外，专业核查员还应掌握所核查行业特定的工艺、排放设施以及排放源识别和控制等方面的专业知识；7.除满足上述1-5条要求外，核查组长还应具有代表核查组与委托方沟通、管理核查组、控制核查风险以及做出核查结论的能力。（三）核查业绩和经验要求1.在温室气体核算、CDM项目审定与核查、自愿减排项目审定与核查、ISO14064企业温室气体核查、试点碳排放权交易企业碳排放核查、节能量审核中的一个或多个领域具有2年（含）以上的咨询或审核经验，并作为组长或技术92中国碳市场能力建设系列教材负责人主持项目累计不少于2个或作为组员参与项目审核或咨询不少于5个。2.除满足上述第1条要求外，专业核查员还需在专业领域范围内具有一年的工作经验，工作经验可包括与工艺相关的工作、与碳排放相关的咨询或核查工作。附5、全国碳排放权交易第三方核查参考指南一、适用范围本指南用于指导第三方核查机构（以下简称核查机构）对纳入全国碳排放权交易的重点排放单位提交的2013至2015年度温室气体排放报告及补充数据实施核查工作。二、核查工作原则核查机构在准备、实施和报告核查和复查工作时，应遵循以下基本原则：（一）客观独立核查机构应保持独立于受核查方，避免偏见及利益冲突，在整个核查活动中保持客观。（二）诚实守信核查机构应具有高度的责任感，确保核查工作的完整性和保密性。中国碳市场能力建设系列教材93（三）公平公正核查机构应真实、准确地反映核查活动中的发现和结论，还应如实报告核查活动中所遇到的重大障碍，以及未解决的分歧意见。（四）专业严谨核查机构应具备核查必需的专业技能，能够根据任务的重要性和委托方的具体要求，利用其职业素养进行严谨判断。三、核查程序核查机构应按照规定的程序进行核查，主要步骤包括签订协议、核查准备、文件评审、现场核查、核查报告编制、内部技术评审、核查报告交付及记录保存等8个步骤（见图1）。核查机构可以根据核查工作的实际情况对核查程序进行适当的调整，但调整的理由应在核查报告中予以详细说明。核查工作流程图94中国碳市场能力建设系列教材（一）签订协议核查机构应与核查委托方签订核查协议。核查协议签订之前，核查机构应根据其被授予资质的行业领域、核查员资质与经验、时间与人力资源安排、重点排放单位的行业、规模及排放设施的复杂程度等，评估核查工作实施的可行性及与核查委托方或重点排放单位可能存在的利益冲突等；核查机构在完成上述评估后确认是否与委托方签订核查协议。核查协议内容可包括核查范围、应用标准和方法、核查流程、预计完成时间、双方责任和义务、保密条款、核查费用、协议的解除、赔偿、仲裁等相关内容。（二）核查准备核查机构应在与委托方签订核查协议后选择具备能力的核查组长和核查员组成核查组。核查组的组成应根据备案核查员的专业领域、技术能力与经验、重点排放单位的性质、规模及排放设施的数量等确定，核查组至少由两名成员组成，其中一名为核查组长，至少一名为专业核查员。核查组长应充分考虑重点排放单位所在的行业领域、工艺流程、设施数量、规模与场所、排放特点、核查员的专业背景和实践经验等方面的因素，制定核查计划并确定核查组成员的任务分工。核查组长应与核查委托方和/或重点排放单位建立联系，要求核查委托方和/或重点排放单位在商定的日期内提交温室气体排放报告及相关支持文件。在核查实施过程中，如有必要可对核查计划进行适当修订。但核查组应将修订的核查计划与委托方和/或重点排放单位进行沟通。中国碳市场能力建设系列教材95（三）文件评审文件评审包括对重点排放单位提交的温室气体排放报告和相关支持性材料（重点排放单位排放设施清单、排放源清单、活动数据和排放因子的相关信息等）的评审。通过文件评审，核查组初步确认重点排放单位的温室气体排放情况，并确定现场核查思路、识别现场核查重点。文件评审工作应贯穿核查工作的始终。（四）现场核查1.现场核查目的现场核查的目的是通过现场观察重点排放单位排放设施、查阅排放设施运行和监测记录（例如化石燃料的库存记录，采购记录或其他相关数据来源）、查阅活动数据产生、记录、汇总、传递和报告的信息流过程、评审排放因子来源以及与现场相关人员进行会谈，判断和确认重点排放单位报告期内的实际排放量。2.现场核查计划核查组应根据初步文件评审的结果制订现场核查计划并与委托方和/或重点排放单位确定现场核查的时间与安排。现场核查计划应于现场核查前5个工作日发给核查委托方和/或重点排放单位确认。现场核查的计划应包括核查目的与范围、核查的活动安排、核查组的组成、访问对象及核查组的分工等。如果核查过程中涉及到抽样，应在现场核查计划中明确抽样方案。现场核查的时间取决于重点排放单位排放设施、排放源的数量和排放数96中国碳市场能力建设系列教材据的复杂程度和可获得程度。3.抽样计划当重点排放单位存在多个相似场所时,应首先识别和分析各场所的差异。当各场所的业务活动、核算边界和排放设施的类型差异较大时，每个场所均要进行现场核查；仅当各场所的业务活动、核算边界、排放设施以及排放源等相似且数据质量保证和质量控制方式相同时，方可对场所的现场核查采取抽样的方式。核查机构应考虑抽样场所的代表性、重点排放单位内部质量控制的水平、核查工作量等因素，制定合理的抽样计划。当确认需要抽样时，抽样的数量至少为所有相似现场总数的平方根(y=)，x为总的场所数，数值取整时进1。当存在超过4个相似场所时,当年抽取的样本与上一年度抽取的样本重复率不能超过总抽样量的50%。当抽样数量较多，且核查机构确认重点排放单位内部质量控制体系相对完善时，现场核查场所可不超过20个。核查机构应对重点排放单位的每个活动数据和排放因子进行核查，当每个活动数据或排放因子涉及的数据数量较多时，核查机构可以考虑采取抽样的方式对数据进行核查，抽样数量的确定应充分考虑重点排放企业对数据流内部管理的完善程度、数据风险控制措施以及样本的代表性等因素。如在抽取的场所或者数据样本中发现不符合，核查机构应考虑不符合的原因、性质以及对最终核查结论的影响，判断是否需要扩大抽样数量或者将样本覆盖到所有的场所和数据。4.现场核查程序现场核查一般可按照召开见面会介绍核查计划、现场收集和验证信息、召开总中国碳市场能力建设系列教材97结会介绍核查发现等步骤实施。核查组应对在现场收集的信息的真实性进行验证，确保其能够满足核查的要求。必要时可以在获得重点排放单位同意后，采用复印、记录、摄影、录像等方式保存相关记录。5.不符合，纠正及纠正措施现场核查实施后核查组应将在文件评审、现场核查过程中发现的不符合提交给委托方和/或重点排放单位。核查委托方和/或重点排放单位应在双方商定的时间内采取纠正和纠正措施。核查组应至少对以下问题提出不符合：排放报告采用的核算方法不符合核查准则的要求；重点排放单位的核算边界、排放设施、排放源、活动数据和排放因子等与实际情况不一致；提供的符合性证据不充分、数据不完整或在应用数据或计算时出现了对排放量产生影响的错误。重点排放单位应对提出的所有不符合进行原因分析并进行整改包括采取纠正及纠正措施并提供相应的证据。核查组应对不符合的整改进行书面验证，必要时，可采取现场验证的方式。只有对排放报告进行了更改或提供了清晰的解释或证据并满足相关要求时，核查组方可确认不符合的关闭。（五）核查报告编制确认不符合关闭后或者30天内未收到委托方和／或重点排放单位采取的纠正和纠正措施，核查组应完成核查报告的编写。核查组应根据文件评审和现场核查的98中国碳市场能力建设系列教材核查发现编制核查报告，核查报告应当真实、客观、逻辑清晰，并采用附一所规定的格式，主要包括以下内容：1.核查目的、范围及准则2.核查过程和方法3.核查发现，包括：重点排放单位基本情况的核查；核算边界的核查；核算方法的核查；核算数据的核查，其中包括活动数据及来源的核查、排放因子数据及来源的核查、温室气体排放量以及配额分配相关补充数据的核查；质量保证和文件存档的核查。4.核查结论核查组应在核查报告里列出核查活动中所有支持性文件，在有要求的时候能够提供这些文件。核查组应在核查报告中出具肯定的或否定的核查结论。只有当所有的不符合关闭后，核查组方可在核查报告中出具肯定的核查结论。核查结论应至少包括以下内容：中国碳市场能力建设系列教材99重点排放单位的排放报告与核算方法与报告指南的符合性；重点排放单位的排放量声明，应包含按照指南核算的企业温室气体排放总量的声明和按照补充报告模板核算的设施层面二氧化碳排放总量的声明；重点排放单位的排放量存在异常波动的原因说明；核查过程中未覆盖的问题描述。（六）内部技术评审核查报告在提供给委托方和/或重点排放单位之前，应经过核查机构内部独立于核查组成员的技术评审，避免核查过程和核查报告出现技术错误。核查机构应确保技术评审人员具备相应的能力、相应行业领域的专业知识及从事核查活动的技能。（七）核查报告交付只有当内部技术评审通过后，核查机构方可将核查报告交付给核查委托方和/或重点排放单位，以便于重点排放单位于规定的日期前将经核查的年度排放报告和核查报告报送至注册所在地省市级碳交易主管部门。（八）记录保存核查机构应保存核查记录以证实核查过程符合本指南的要求。核查机构应以安全和保密的方式保管核查过程中的全部书面和电子文件，保存期至少10年，保存文件包括：100中国碳市场能力建设系列教材与委托方签订的核查协议；核查活动的相关记录表单，如核查协议评审记录、核查计划、见面会和总结会签到表、现场核查清单和记录等；重点排放单位温室气体排放报告（初始版和最终版）；核查报告；核查过程中从重点排放单位获取的证明文件；对核查的后续跟踪（如适用）；信息交流记录，如与委托方或其他利益相关方的书面沟通副本及重要口头沟通记录，核查的约定条件和内部控制等内容；投诉和申诉以及任何后续更正或改进措施的记录；其它相关文件。核查机构应对所有与委托方和/或重点排放单位利益相关的记录和文件进行保密。未经委托方和/或重点排放单位同意，不得披露相关信息，各级碳排放交易主管部门要求查阅相关文件除外。四、核查要求（一）重点排放单位基本情况的核查中国碳市场能力建设系列教材101核查机构应对重点排放单位报告的基本情况进行核查，确认其是否在排放报告中准确地报告了以下信息：重点排放单位名称、单位性质、所属行业领域、组织机构代码、法定代表人、地理位置、排放报告联系人等基本信息；重点排放单位内部组织结构、主要产品或服务、生产工艺、使用的能源品种及年度能源统计报告情况。核查机构应通过查阅重点排放单位的法人证书、机构简介、组织结构图、工艺流程说明、能源统计报表等文件，并结合现场核查中对相关人员的访谈确认上述信息的真实性和准确性。（二）核算边界的核查核查机构应对重点排放单位的核算边界进行核查，对以下与核算边界有关的信息进行核实：是否以独立法人或视同法人的独立核算单位为边界进行核算；核算边界是否与相应行业的核算方法和报告指南一致；纳入核算和报告边界的排放设施和排放源是否完整；与上一年度相比，核算边界是否存在变更。核查机构可通过与排放设施运行人员进行交谈、现场观察核算边界和排放设施、102中国碳市场能力建设系列教材查阅可行性研究报告及批复、查阅相关环境影响评价报告及批复等方式来验证重点排放单位核算边界的符合性。（三）核算方法的核查核查机构应对重点排放单位温室气体核算方法进行核查，确定核算方法符合相应行业的核算方法和报告指南的要求，对任何偏离指南要求的核算都应在核查报告中予以详细的说明。（四）核算数据的核查核查机构应对核算报告中的活动数据、排放因子（计算系数）、温室气体排放量以及配额分配相关补充数据进行核查。1.活动数据及来源的核查核查机构应依据核算方法和报告指南对重点排放单位排放报告中的每一个活动数据的来源及数值进行核查。核查的内容至少应包括活动数据的单位、数据来源、监测方法、监测频次、记录频次、数据缺失处理（如适用）等内容，并对每一个活动数据的符合性进行报告。如果活动数据的核查采用了抽样的方式，核查机构应在核查报告中详细报告样本选择的原则、样本数量以及抽样方法等内容。如果活动数据的监测使用了监测设备，核查机构则应确认监测设备是否得到了维护和校准，维护和校准是否符合核算方法和报告指南的要求。核查机构应确认因设备校准延误而导致的误差是否进行处理，处理的方式不应导致配额的过量发放。如果延迟校准的结果不可获得或者在核查时发现未实施校准，核查机构应在得出最终核查结论之前要求重点排放单位对监测设备进行校准，且排放量的核算不应导致中国碳市场能力建设系列教材103配额的过量发放。在核查过程中，核查机构应将每一个活动数据与其他数据来源进行交叉核对，其他的数据来源可包括燃料购买合同、能源台帐、月度生产报表、购售电发票、供热协议及报告、化学分析报告、能源审计报告等。2.排放因子（计算系数）及来源的核查核查机构应依据核算方法和报告指南对重点排放单位排放报告中的每一个排放因子和计算系数（以下简称排放因子）的来源及数值进行核查。如果排放因子采用默认值，核查机构应确认默认值是否与核算方法和报告指南中的默认值一致。如果排放因子采用实测值，核查机构至少应对排放因子的单位、数据来源、监测方法、监测频次、记录频次、数据缺失处理（如适用）等内容进行核查，并对每一个排放因子的符合性进行报告。如果排放因子数据的核查采用了抽样的方式，核查机构应在核查报告中详细报告样本选择的原则、样本数量以及抽样方法等内容。如果排放因子数据的监测使用了监测设备，核查机构应采取与活动数据监测设备同样的核查方法。在核查过程中，核查机构应将每一个排放因子数据与其他数据来源进行交叉核对，其他的数据来源可包括化学分析报告、IPCC默认值、省级温室气体清单指南中的默认值等。当排放因子采用默认值时，可以不进行交叉核对。3.温室气体排放量的核查核查机构应按照核算方法与报告指南的要求对分类排放量和汇总排放量的核算结果进行核查。核查机构应通过重复计算、公式验证、与年度能源报表进行比较等方式对重点排放单位排放报告中的排放量的核算结果进行核查。核查机构应报告排放量计算公式是否正确、排放量的累加是否正确、排放量的计算是否可再现、排放104中国碳市场能力建设系列教材量的计算结果是否正确等核查发现。4.配额分配相关补充数据的核查除核算方法与报告指南要求报告的数据之外，核查机构应对每一个配额分配相关补充数据进行核查，核查的内容至少应包括数据的单位、数据来源、监测方法、监测频次、记录频次、数据缺失处理（如适用）等内容，并对每一个数据的符合性进行报告。如果配额分配相关补充数据的核查采用了抽样的方式，核查机构应在核查报告中详细报告样本选择的原则、样本数量以及抽样方法等内容。如果配额分配相关补充数据已经作为一个单独的活动数据实施核查，核查机构应在核查报告中予以说明。在核查过程中，核查机构应将每一个数据与其他数据来源进行交叉核对。（五）质量保证和文件存档的核查核查机构应按核算方法和报告指南的规定对以下内容进行核查：是否指定了专门的人员进行温室气体排放核算和报告工作；是否制定了温室气体排放和能源消耗台帐记录，台帐记录是否与实际情况一致；是否建立了温室气体排放数据文件保存和归档管理制度，并遵照执行；是否建立了温室气体排放报告内部审核制度，并遵照执行。中国碳市场能力建设系列教材105核查机构可以通过查阅文件和记录以及访谈相关人员等方法来实现对质量保证和文件存档的核查。附：核查报告格式106中国碳市场能力建设系列教材附5-1：核查报告格式(重点排放单位名称)年度温室气体排放核查报告核查机构名称（公章）：备案的核查行业领域：核查报告签发日期：中国碳市场能力建设系列教材107重点排放单位名称地址联系人联系方式（电话、email）重点排放单位是否是委托方？□是□否，如否，请填写以下内容。委托方名称地址联系人联系方式（电话、email）重点排放单位所属行业领域重点排放单位是否为独立法人核算和报告依据温室气体排放报告(初始)版本/日期温室气体排放报告(最终)版本/日期初始报告的排放量经核查后的排放量初始报告排放量和经核查后排放量差异的原因核查结论-重点排放单位的排放报告与核算方法与报告指南的符合性；--重点排放单位的排放量声明；-重点排放单位的排放量存在异常波动的原因说明；-核查过程中未覆盖的问题描述。核查组长签名日期核查组成员技术复核人签名日期批准人签名日期108中国碳市场能力建设系列教材目录核查报告正文（至少包括以下内容）1.概述1.1核查目的1.2核查范围1.3核查准则2.核查过程和方法2.1核查组安排2.2文件评审2.3现场核查2.4核查报告编写及内部技术复核3.核查发现3.1重点排放单位基本情况的核查3.2核算边界的核查3.3核算方法的核查3.4核算数据的核查3.4.1活动数据及来源的核查3.4.1.1活动数据13.4.1.2活动数据2……3.4.2排放因子和计算系数数据及来源的核查3.4.2.1排放因子和计算系数13.4.2.2排放因子和计算系数2……3.4.3排放量的核查3.4.4配额分配相关补充数据的核查中国碳市场能力建设系列教材1093.5质量保证和文件存档的核查3.6其他核查发现4.核查结论5.附件附件1：不符合清单附件2：对今后核算活动的建议支持性文件清单110中国碳市场能力建设系列教材不符合清单序号不符合描述重点排放单位原因分析及整改措施核查结论12345111中国碳市场能力建设系列教材附件三：关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知112中国碳市场能力建设系列教材113中国碳市场能力建设系列教材114中国碳市场能力建设系列教材115中国碳市场能力建设系列教材116中国碳市场能力建设系列教材117中国碳市场能力建设系列教材