目前，中国政府已经提出能耗“双控”政策将逐步转向碳排放“双控”政策的改革目标，那么这一政策转变究竟意味着什么，并且有哪些影响呢？

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政策转向背景

2020年，中国政府提出了“双碳”目标，而且开始加快完善政策的顶层设计，谋划和制定实现目标的路径和措施，陆续制定和出台了“双碳”指导意见和各个相关领域实现“双碳”目标的实施方案，围绕“双碳”目标的“1+N”政策体系逐渐建立和完善。

不过，实现“双碳”目标是一个庞大的系统工程，涉及面广，持续周期长，投资和融资规模巨大，各地、各行业和各企业对这个庞大工程缺乏准确理解和认识，社会上对其了解更是十分有限，难以做出正确把握。

基于上述原因，某些地方政府往往忽视“双碳”目标的客观规律，在行动上往往比较盲动，尤其是2021年国家发展改革委对部分省区能耗强度、消费总量发出“红灯”预警后，部分地方为了竞争性完成能耗“双控”指标，甚至出现了“运动式”减少二氧化碳和“一刀切”式的停产限产等政策措施，进而导致出现了系列问题。

比如，在采取激进降碳措施之后，部分地区开始出现了煤炭短缺、煤炭价格高涨、电力出现短缺、电力企业亏损等诸多矛盾和问题，对地区经济乃至整个国民经济产生的直接冲击，甚至造成部分地区的能源民生保障问题。

在此背景下，国家持续进行的能耗“双控”政策，与“双碳”目标叠加在一起，造成国家政策在一定程度上的矛盾或混乱，面临着十分严峻的挑战。

那么如何消除这些政策混乱呢？能耗双控与“双碳”目标如何衔接和协调，便成为当前中国能源政策和碳减排政策的问题之一，需要国家必须采取政策和对策加以应对，并且需要从政策上逐步加以解决。

因此，2021年中央经济工作会议中首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，打破了能耗“双控”对可再生能源利用的约束，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求，对于促进节能提效、保障合理用能、调整能源结构和产业结构、减少温室气体排放、支撑经济持续高质量发展具有重要意义。

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政策转向需要条件

那么，中国能耗“双控”实施情况如何呢？中国是否已经具备了实施碳排放“双控”政策的基础和条件了吗？

1.总结能控政策是基础

从现实情况来看，在“十三五”时期，中国建立并持续完善能耗“双控”制度，能耗“双控”工作取得了积极成效，这一点需要肯定。

尽管如此，但是我们也必须认识到，中国在能耗“双控”政策制定过程中，也确实存在某些意想不到的问题，比如实施过程中缺乏管理弹性、没有充分考虑到不同能源品种单位能耗排放强度的差异性等。

在政策实施过程中出现一定程度的偏差，造成某些难以理解的情况，比如个别地方政府为了完成能耗“双控”指标的年度考核而采取“一刀切”式的拉闸限电措施等，进而导致某些民生问题和社会舆情混乱等。

既然有了问题，那么就必须解决，针对上述复杂的情况，国家发展和改革委于2021年9月出台了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，在合理控制能源消费总量的同时，增加了部分管理弹性，比如可再生能源增量不纳入能源总量控制、化石能源用于原料部分不纳入能源总量控制等。

国家政策调整并不意味着国家放松能耗“双控”政策，能源总量和能源强度依然是控制对象，“碳控”其实也是“能控”，核心是更好地进一步促进各地区深入推进节能降耗和减碳工作，不断提高经济和能源发展的质量和效益。

2.加强碳控基础工作

目前，实施“双碳”目标还处于起步阶段，在各行各业普遍存在某些模糊认识，也存在某些误区，核心问题是如何建立和完善碳排放核算、核查和统计工作，在没有完善上述工作体制和机制之前，很难推出碳排放双控政策。

在本人看来，能耗“双控”转向碳排放“双控”将是一个过程，也是一次重大政策调整，还需要做好大量的基础工作，更需要整个社会经济发展对其予以保障，贸然改变以往政策势必会带来更加复杂多变的问题。

为此，中央政府和地方政府需要把握未来大趋势，提前谋划路径，及早部署方案，精准实施对策，创造各种有利条件，尽早实现由能耗“双控”转向碳排放“双控”，科学有序地推进国家“双碳”目标的实现。

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如何理解政策转向

既然，国家要实现由“能控”政策转向“碳控”政策，那么或许有人要问，国家由能耗“双控”政策转向碳排放“双控”政策转变究竟意义何在？本质上有何区别？对国民经济和能源行业发展带来哪些变化？

1.意义何在？

我们先说一说政策转向的意义，从总体上来看，随着国际环境的变化，应对全球气候变化成为主旋律，世界各国都在积极应对气候变化和能源转型，同时也给世界各国带来了挑战，中国作为世界大国，当然不可能置身其外。

在此背景之下，中国必须负起大国责任，必须适应全球大趋势，必须实现经济发展模式和方式的转型，必须实现经济和能源产业的高质量发展，这与中国“双碳”目标的制定相辅相成，两者之间具有很强的逻辑关系。

从政策转向的本质上看，我们可以这样理解，中国提出“双碳”目标，实质上是要求经济发展与碳排放实现“脱钩”，既是提升国际影响力和国际形象的需要，也是实现经济高质量发展的必然要求，更是符合全球应对气候变化的使命担当。

2.本质区别

从本质上看，“能控”与“碳控”政策的目标取向有明显不同，前者控制的对象是能源总量和能源强度控制，而后者是碳排放总量和碳排放强度控制，两者之间虽然有些共性，但政策目标有明显差异，尽管两者都有利于碳排放控制。

从政策取向来看，中国政府正在不断完善政策体系，强调高质量发展和绿色低碳发展，必须加快推进技术和资金向能源低碳发展转移，强力推动能源产业转型，核心是传统高碳产业转向清洁低碳产业。

3.能源经济和产业影响

毋容置疑，目前中国新能源产业发展迅速，尤其是包括太阳能、风能等可再生能源产业发展势头十分凶猛，无论在技术创新方面，还是在产业化等方面，都取得了重大进展，这是未来能源转型的基础。

可以预见，在中国未来能源发展中，非化石能源在能源消费结构中的占比肯定会持续提高，化石能源占比肯定会逐渐下降，尤其是煤炭占比将加速下降，能源结构调整势必成为一个难以改变的大趋势。

在构建新型电力系统过程中，预计非化石能源发电的占比将逐步成为主导电力来源，而化石能源发电的占比将逐步下降，非化石能源的规模化发展势必要带动技术和产业化不断提升，成本也将逐步下降。

从政策趋势来看，国家发展非化石能源政策将持续完善，政策环境不断优化，市场化运行机制不断健全，这些因素将推进太阳能、风能、核能、生物质能、储能、智能电网、氢能、电动汽车等产业加速发展，进而全面提高能源产业的发展质量。

那么，由能耗“双控”转向碳排放“双控”，肯定是中国政府必须实施的政策导向，何时推出碳“双控”政策，只是一个时间问题，这客观上对能源产业发展提出了更高的要求，传统发展模式和路径显然已经无法满足实际需要。

中国已经不断强调经济高质量发展，能源产业也必须实现高质量发展，而高质量发展必然要求实现高效、绿色、低碳和可持续发展，这是时代赋予能源产业发展的客观要求，肯定也是未来能源产业发展的主旋律。

在未来能源产业发展中，实现“双碳”目标是核心目标，贯穿于能源产业发展的各个层面，其中安全、高效、绿色、低碳、可持续发展成为关键词，中心工作是降碳、节能和提效，并且实现化石能源与非化石能源之间的和谐发展。

4.提高能效

客观地讲，由于中国政府在过去一段时间内始终高度重视能源效率提升问题，也抓住了能源发展问题的关键问题，将节能降耗作为能源政策导向的重点，制定了一系列节能降耗的政策措施，总体上中国能源效率在逐年提升。

但是，从国际比较来看，中国能效水平与国际先进水平还存在较大差距，尤其是与西方发达国家相比，差距还比较大，这与中国经济结构偏重和能源技术和标准偏低有直接关系，其实也存在比较多的能源浪费现象，节能潜力巨大。

以中国煤电行业为例，在电力系统中，电力来源主要来自煤炭发电，虽然大型发电企业的发电效率已经达到较高水平，但是众多的中小型煤电机组的发电效率还有较大的提升空间，还需要各级政府高度重视。

根据国家能源局数据，中国还有众多煤炭发电效率较低的机组，比如亚临界煤炭发电机组还有近4亿千瓦，这部分机组的煤耗水平比较高，发电效率还普遍偏低，而且灵活调节能力不足，切实需要继续升级和改造。

在过去几十年，中国政府对煤炭发电企业节能提效关注比较多，而对煤电企业碳排放问题没有足够的关注，因此未来煤炭发电产业的碳减排问题将势必成为实现“双碳”目标的“重头戏”之一，肯定在未来相当长的时间内都是全社会关注的焦点问题。

5.能源结构调整

从绿色发展方面来看，中国能源产业未来必须以降碳为基本方向，不断调整能源结构，加快清洁能源开发利用，推动化石能源低碳化水平，推动化石能源与非化石能源和谐发展，不断优化能源体系。

由于经济发展历史和能源资源禀赋等复杂原因，中国逐步形成了以煤炭为主的能源消费结构以煤为主是中国的基本国情，但在“双碳”目标提出后的一年多时间里，不少地区忽视发展实际和发展需要搞起了“碳冲锋”、运动式“减碳”。

中国目前“双碳”目标已经制定，能源转型目标也已经确立，下一步应该进一步明确具体阶段性转型目标，需要遵循能源转型发展规律，逐步打破以煤炭为主体的能源结构，推动非化石能源快速发展，尤其是要建立以可再生能源为主体的现代能源体系。

在建立新电力系统中，必须逐步打破以煤电为主体的电力结构，推动可再生能源发电成为装机和电量主体，推动煤电逐步成为调节性和保障性电源，实现新旧电力系统的平稳过渡和有序衔接。

6.技术创新

在能源转型中，科技成为重要驱动力和关键要素，能源产业未来发展应该强化技术创新能力，以技术突破为引领，实现能源转型，形成能源产业的高附加值价值链，最终实现能源由化石能源为主转向以非化石能源为主的能源格局。

在能源产业发展过程中，几十年来，中国长期采取模仿式创新模式和机制，科技水平取得长足进步，创新能力也有了显著提升，但是与发达国家相比，在自主创新方面还存在较大差距，需要加快建立自主创新体系建设和能力提升。

面对未来能源转型挑战，中国必须改变技术创新模式，加快构建自主创新体系，将技术创新能力提升放到核心位置，充分发挥市场在能源技术创新资源配置中的决定性作用，加快能源领域关键核心技术和装备攻关，实现能源科技高质量发展。

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如何推进政策转向

政策转向并非易事，需要各级政府高度统筹和衔接，更需要加强协调工作，在能耗“双控”政策转向碳排放“双控”政策过程中，能源产业发展必然面临诸多挑战和困难，需要我们高度认识，并且采取政策措施加以应对。

1.积极做好基础工作

在本人看来，为实现上述政策转变，中国在未来几年时间内，必须高度重视条件建设，尤其是需要加快建立统一的碳排放统计核算体系，这是政策转变最为核心的基础和条件，如果做不到这一点，那么政策转向难以实现。

从现实情况来看，中国在碳排放核算方法和标准、碳监测标准和规范、碳核算和监测技术手段、碳监管体制和机制等方面仍然存在许多问题，基础条件明显不足，这是实现“双碳”目标的重要障碍，也是政策由“能控”转向“碳控”的关键障碍。

具体而言，中国现有碳排放核算工作存在标准边界模糊、基础数据薄弱、核算方法严重滞后等现实问题，确实难以适应“双碳”目标推进工作的要求，需要政府加大政策完善制度，比如统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设、建立完善监管制度需要从整体上加快建立、调整和完善。

为此，中国政府应该加强碳排放“双控”的顶层政策设计，中央政府应该出台总体科学方法和基础工作的指导性文件，强化方法、标注和规范的科学性、公平性、公开性和可行性，并在此基础上，鼓励行业和地方制定具体的实施方案。

2.积极总结“能控”政策经验和教训

中国实施能耗“双控”政策已经持续了一段时间，有比较成功的经验，也有相对失败的教训，各级政府应该从中获得经验和教训，比如能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，因此西部地区普遍面临能耗指标不足的窘境，显然对于在西部地区大力发展可再生能源不利，与“双碳”目标之间形成矛盾。

针对“能控”政策存在的问题，各级政府需要加强碳排放“双控”的政策体系设计，应该采取分阶段、分步走的实施策略，不应该重复“能控”政策存在的矛盾问题，尽可能采取科学、公平、公开、透明、可持续的对策措施，不断完善政策体系。

本人认为，目前中国应该首先明确“碳控”政策取向和目标，指引各地政府做好政策转向的准备工作，加快科学准确地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情况，有了基础数据以后，再出台具体的控制政策，确定碳总量和碳强度目标，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免对经济和行业竞争力造成过大冲击。

3.积极引入市场机制

除了强化行政手段之外，中国应该充分市场手段，两者实现结合和互动，避免过度行政化，为此中国应该尽最大努力利用市场机制，引导各地逐步降碳，尤其是应该逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，让更多的行业进入碳市场交易。

目前，全国碳市场仅仅纳入了发电行业，行业覆盖范围很小，造成同质化程度较高且减排成本的差异不大，使得碳减排成本下降的空间有限，存在明显的不公平性，显然不符合中国长期减碳趋势和国家实现“双碳”目标的要求。

根据国家能源局数据，2021年中国煤电度电煤耗大约为305克，指标水平已经很高，已经优于美国和德国，而仅次于日本，但是根据现有技术水平和未来技术发展路径来看，未来持续降低煤耗的难度很大，碳排放控制难度更大。

为了更好地利用市场机制，中国未来应该重点完善现有碳市场体系，增加行业覆盖范围，在碳市场中应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，并且逐步将金融工具纳入碳市场，深化市场机制实现降碳目标。（来源 | 董秀成闲说能源）